关于加强我县政府投资管理的思考（精选五篇）

第一篇：关于加强我县政府投资管理的思考

投资是我县现阶段拉动经济增长的主要动力，作为投资重要部分的政府投资,近年来为我县的经济社会快速发展立下了汗马功劳,其功不可没。但是也要清醒地看到，目前我县政府投资领域存在诸多困难与问题,面临着许多新的挑战。本课题通过深入调查和研究分析，提出参考性意见与主张，对认清我县政府投资现状,把握阶段性发展规律,采取针对性措施,提高政府

投资管理水平具有十分重要意义。

一、总体情况

(一)投资阶段性判断

美国哈佛大学教授迈克尔·波特提出了从增长要素特征角度来区别经济发展不同阶段的特征。波特教授根据不同时期推动经济发展的关键要素，将发展阶段划分为：第一阶段是“要素(劳动力、土地及其他初级资源)推动阶段”；第二阶段是“投资推动阶段”；第三阶段是“创新推动阶段”；第四阶段是“财富推动阶段”。纵观我县前几年投资总量、结构组成的相关数据，可以得出我县目前仍处于投资推动期,投资仍是目前推动我县经济发展的最大动力。政府投资已经从前些年的“政府主导型投资”向 “政府引导型投资”转变。

近年来我县的政府投资及全社会固定资产投资的基本情况:

表一:近五年投资、消费、出口数据表

年 份

指 标

200

3200

4200

52006

2007

合计

全县生产总值（亿元）

33.4

40.0

47.6

55.99

67.3

244.29

全社会固定资产投资（亿元）

15.3

21.223.2

23.96

26.35

110.0

1全社会消费品零售总额（亿元）

13.8

15.6

17.5

19.85

23.18

89.93

自营出口

（万美元）

6220

7316

9283

13325

19505

55649

通过表一数据分析，从2003年以来我县的gdp年均增长15％（当年价），全社会固定资产投资年均增长11.5％，全社会消费品零售总额年均增长10.9％，自营出口年均增长25.7％。从总量看，投资是拉动经济的最主要动力；从趋势看，出口增速最快，经济增长方式逐渐由投资、消费拉动向投资、消费、出口协调拉动转变。因此从xx现阶段经济发展特征看，当前我县仍处于投资推动阶段。

表二: 基础设施投资(主要指政府投资)及全社会固定资产投资主要构成表

单位：亿元

年份指标

200

1200

2200

3200

4200

52006

2007

全社会固定资产投资

8.8

8.9

15.3

21.15

23.2

23.96

26.35

基础设施投资

数额

4.8

4.8

4.1

5.2

6.5

在总投资中占比（%）

54.5

53.9

26.8

24.6

28.0

25.0

34.2

表三:2001-2007年基础设施投资和全社会固定资产投资柱状图

表四: 2001-2007年基础设施投资占全社会固定资产投资比重折状图

从表

二、表三和表四图表可以看出,现阶段我县每年的基础设施投资占全社会固定资产投资比例仍达30%左右，但投资总量每年以10%左右递增。我县从政府投资主导期向社会投资主导期转变,同时也说明了我县投资已进入产业投资主导阶段。

(二)取得主要成就

近年来我县紧紧抓住国家扩大内需、实施积极财政政策和稳健货币政策以及欠发达地区奔小康的历史机遇，在“投资需求、出口需求、消费需求”三驾马车的强有力拉动下,我县的经济社会快速发展，投资取得了令人瞩目的成就。2001年至2007年全县累计完成固定资产投资128.7亿元,其中基础设施累计投资约40.4亿元(不含通讯基础设施建设4.68亿元)，是我县重点建设投资规模最大、建成项目最多、产生影响最广、环境改善最快的时期。重点建设了一批交通、电力、水利、市政、园区建设、通讯、科教文卫等基础设施项目。我县基础设施基本从“初步缓解”向“逐步适应”转变，初步形成了大投入、大建设、大发展的良好态势。

1、基础设施功能不断完善，发展环境逐渐优化。交通事业蓬勃发展，以“高速、省道、康庄工程”为代表的交通网络建设，紧紧抓住实施交通“六大工程”的历史性机遇，到2007年底完成高速公路建设38.8公里；完成省道、县道改造122公里；通村公路路基改造510.3公里及路面改造504.3公里；完成金丽温高速公路xx段、台缙高速公路xx段、平黄公路砼路面改建工程、35省道临石线路面硬化、康庄工程等项目。我县的“四纵四横一连”公路网布局逐渐形成，为今后

公路骨架网等级的形成和提升奠定了基础。水电产业加快发展，水电建设市场十分活跃，以沙坑电站为代表的水电站建设如火如荼地进行，建成高畈电站、方溪二级电站、凉亭坑电站、龙溪电站、南溪电站等8座电站，新增装机容量1.777万kw，新增年发电量3839万千瓦时；电网建设快速推进,以“电网改造”为代表的农网、城网改造初步完成，城乡同网同价全部到位，完成220kv仙都变电所建设，建成110kv变电所2座, 建设110kv输电线路8条/122.8公里，新建35kv 舒洪等3座变电所，增容改造35kv东方等7座变电所，新建改造35kv线路21条/144公里、10kv线路65条/525公里，增容改造10kv配变395台/45998kva，农村低压电网全面改造，共改造低压线路913公里，新装改造户表 14.54万只。水利建设成效显著,整治河道200公里;完成千万亩十亿方工程水渠23公里和堰坝2处;不断推进千万农民饮用水工程,完成163个村庄供水建设,受益人口达14.35万人;完成千库保安工程24个,水库水利基础设施建设投入逐年增加，供水、灌溉、抗灾防灾能力明显增强。

2、城市基础设施建设力度不断加大，人居环境改善明显。以“新区”为代表的城市建设，步伐不断加快,城市面貌日新月异,已建成双潭自来水厂工程、城市道路建设、园林绿化、城市污水处理等项目；以“公园、广场”为代表的行政中心广场、永宁公园、永宁步行街等城市景观、休闲带建设，有效地改善了城市景观面貌；以金龙·石城步行街为代表的旧城改造加快，蓬莱花园区、香格里拉等新项目开发的完成，不仅提升了城市品位，而且改善了居住环境。

3、工业园区建设速度不断加快，工业经济逐步趋强。以新碧、壶镇、五东区块为代表的“一园二区”初具规模，到2007年底已经征用土地5.07平方公里(其中出让给企业4.39平方公里)。产业集聚程度提高，初步形成了机床工模具、摩托车及配件、照明电器、门业、厨具、建材、缝纫机、纺织服装等八大行业，同时也形成了配套较为齐全的产业链，并取得良好的社会效益和经济效益。2007年全县工业产值达144.09亿元(其中“一园两区”产值86.04亿元，占全部工业产值59.71%)，名列全市工业产值之首。全县规模以上企业达239家，其中“一园两区”规模以上企业为224家。目前我县已成为全国重点的带锯床、环形灯管和家用缝纫机生产基地。

4、通讯设施覆盖范围不断扩大，网络系统逐渐完善。到2007年底,联通公司建设基站202个,铺设光缆620公里；移动公司建设基站297个,铺设光缆500公里；电信公司铺设光缆、电缆长度分别为1132公里、2312公里,宽带通达行政村为445个。2001至2007年我县通讯基础设施建设投资4.68亿元。信号覆盖面不断扩大，网络系统（数据网、传输网、无线基站等）不断完善。

5、科教文卫建设不断推进，社会事业健康发展。以xx中学和xx职业中等技术学校为代表的中小学、职业教育基础设施建设，不仅优化配置了教育资源，而且有力推动了我县教育布局调整。省级教育强县的顺利验收，进一步促进了我县教育事业发展。以xx县疾控中心项目为代表的卫生基础设施不断完善，医疗机构硬件设施投入的逐步增加，疾病预防控制更加重视，有效地促进了卫生事业的深入发展。进一步改善了人民群众的卫生条件。新一轮广播电视村村通工程建设全面开展，新通达的行政村、自然村分别为253个、261个，新增光缆铺设614公里。

二、主要问题及成因

与周边发达地区相比，现阶段我县的政府投资项目管理在体制、机制上存在诸多不容忽视的问题,呈现出分散性、临时性、滞后性和低效性特征，主要表现在：

（一）投资管理制度的健全性有待完善

投资是一个系统工程，涉及诸多管理部门。目前投资领域缺乏一部最高效力的法律来规范约束各个建设责任主体，也给当前投资工作带来很大的困难,执法的严肃性受到很大挑战，同时也给项目实施单位带来很大的压力。当出现超概算时，对各方责任主体处罚缺少有效依据。而我县目前也尚未制定政府投资管理办法（或政府投资管理实施细则），相关的投资决策程序、项目投资额的审批权限划分、项目审计公示、概算审查、资金管理、概算调整范围、概算调整程序、竣工验收等相关内容难以有效地规范，政府投资管理显得“无章可循”。

（二）项目前期工作的扎实性有待提高

项目前期工作是我县项目建设的“短板”。虽然近年来县委县政府十分重视项目前期工作，但是前期工作整体推进缓慢。如2006年全县重大前期项目有35个，完成年初下达任务的有11个，完成率31.4%；2007年全县重大前期项目有37个，完成年初下达任务的有19个，完成率51.4%。前期工作力量薄弱，各部门专业人员欠缺，前期经费不足，影响了项目前期工作深入开展,出现了“资金等项目”不良现象。待建设资金有落实，才决定上马建设，接着便匆忙开展项目前期工作。这与发达地区“项目等资金”截然不同，发达地区的做法是先深入开展项目前期工作，做深做细项目前期，待政府一决策，马上就开工建设。

（三）政府投资的效益性有待提升

目前我县大都采用计划经济时期高度集中的政府投资管理模式，其特点是投资、建设、监管和使用一体化；管理机构和人员很多为临时组成，项目完成，班子即散；管理分散,部门协同管理能力不强，给项目建设和使用带来了后遗症。由于建设单位往往从单位利益出发，内在投资责任约束不强，千方百计争取项目和资金，自行扩大投资规模，容易导致建设超标准、资金浪费、成本增加。项目建设管理带来的往往是只有一次教训没有二次经验，管理水平在低水平上徘徊，出现“三超现象”（概算超估算、预算超概算、结算超预算），合同难兑现，质量难保证，纠纷多，浪费大，投资效益低下。政府对项目建设过程也往往缺乏有效的外在管理和制约措施，导致建设单位自行扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容、工期一拖再拖，不仅影响了项目投资效益，困扰了公益事业发展，而且容易滋生腐败，影响政府形象。

（四）年度计划管理的严肃性有待加强

政府投资计划一般在上年的9月份开始，直至第二年的3月份结束。一般的程序是：各单位向发改部门进行多次对接，在第二年初初步确定，经县长办公会议通过，然后提交县人大主任会议审议和政协主席会议协商，再提交县委常委会论证确定，优化完善后正式发布实施。由于我县的政府投资计划需要大量的地方配套资金，因而确定年度政府投资计划具有很大的困难性、复杂性、漫长性。不少项目前期工作尚未扎实开展，就先挤入计划盘子,而又急于开工，导致“慌里慌张”地开展前期工作，容易造成“过程过于简单、程序过于简化”的前期工作局面。

（五）全过程造价控制的监管度有待加大

建设项目投资估算、初步设计概算、施工图预算、中标合同价、工程结算价的“五算”编制缺乏密切配合，同时也缺乏系统的、全面的、具体的有效监管。主要是部分项目业主由于缺乏专业知识和管理经验，注重自身利益，投资扩张冲动，导致投资失控。如有的业主在项目实施中不经审批擅自增加工程内容、扩大建设规模、提高建设标准从而增加投资总额；有的业主在施工阶段因管理不善造成质量问题，返工、浪费引起投资增加；有的业主屡屡变更设计，施工签证又缺乏有效约束，特别是重大设计变更和现场签证，存在手续不完备和“先斩后奏”问题，既成事实后，才在调整概算中提交审批机关认可。这种管理部门之间工作相互脱节，形不成监控的统一合力，致使“三超”问题一直得不到很好地解决，已成为投资管理的一大难题。

（六）项目建设资金的融资能力有待增强

近年来我县已经形成大投入大建设态势，每年实施的政府投资项目数目增多，投资规模增大，所需地方配套资金随之增长。由于地方政府财力有限，一要保吃饭，二要搞建设，加上历史负债,公共财政负担过重，建设资金严重不足，与发达地区有着雄厚财政实力、融资方式多样、融资能力较强相比形成明显的反差。这也是我县政府投资管理的一大难题。

（七）项目管理成本与投资成本的混合性有待改变

由于各国资营运公司与其业务主管部门在人员、财务上存在不同程度的混合，特别是营运公司的董事长（或总经理）由有关部门领导兼任，无形之中导致了部门经费、公司营运费用与投资成本支出的相互混淆，部门工作经费挤占项目成本的现象并不少见。营运公司的费用核算体系不完善；机构人员臃肿复杂；不按规定提取、列支建设单位管理费。从相关部门采集到的数据显示：xx县8家国有营运公司机构2005年上半年的运行费用累计617.8万元,其中工资及补贴为207.86万元，业务招待费为81.25万元，小车费用为30.59万元，其他费用159.58万元。而2008年上半年的调查资料显示：xx县8家国有营运公司机构运行费用仅上半年就累计836.89万元,其中工资及补贴为333.94万元，业务招待费为77万元，小车费用为41.5万元，其他费用384.45万元。建设单位管理费用呈逐年上升趋势。

（八）竣工验收和项目后评价的滞后性有待重视

竣工验收（不是质量验收、初步验收、交工验收）是法律规定的一项重要环节，《合同法》、《建筑法》、《建设工程质量管理条例》等对竣工验收都作了明确的规定。但这项工作在我县尚未引起足够重视和有效开展。由于经济发展水平和项目规模的影响，项目后评价工作在我县也尚未开展，主要是开展项目后评价需要花费一部分费用，加上项目规模小，因而得不到足够的重视。

三 对策和建议

加强政府投资管理不仅要多管齐下，而且要有针对性，要从政府投资管理的体制、机制上下功夫，求突破。

（一）要在进一步理顺体制上下功夫

1、加快投资立法进程，着力为投资工作提供法律保障。要加快制订政府投资项目管理相关的法律法规工作，从法律层面提供保障，呼吁国家抓紧出台《中华人民共和国投资法》（暂命名），为投资管理提供有效的法律依据。要进一步落实项目实施的行政责任（包括戒勉谈话、通报批评、责令辞职、降级、免职等行政处分），进一步明确对参与工程建设项目各个主体责权，以法律手段、经济手段和行政手段来约束项目监管单位、项目法人单位、设计、咨询中介单位及财政和审计单位，增强其责任感和积极性，达到控制工程造价的目的。通过规律法规加以规范和保证，形成长效制度之目的。

2、加强投资制度建设，着力为投资工作提供制度保障。要针对我县政府投资管理的现状，结合《浙江省政府投资管理办法》、《丽水市政府投资项目管理实施办法》、《丽水市重点建设项目及政府投资项目竣工验收管理办法》，抓紧制订适合xx实际的政府投资管理办法（或政府投资管理实施细则）、政府投资概算管理办法、重点建设项目及政府投资项目竣工验收管理办法、资金争取奖励办法等规章制度，建立一套从项目决策到竣工验收全过程的政府投资管理制度，包括投资决策程序、决策审批制度（项目投资额的审批权限划分）、重大项目社会公示制度、计划管理、概算编制、概算控制、概算审查、概算调整范围、概算调整程序、概算监管、资金管理、项目审计公示制度等。

3、强化年度计划管理，着力增强投资管理的严肃性。要结合相关规划，深入开展项目前期工作，当完成项目初步设计后，要及时列入政府投资项目储备库中，在确定第二年的投资计划时就从政府投资项目储备库中进行筛选。当年度计划发布实施后，就不得随便变动、更改，增强计划管理的严肃性和执行力。鉴于目前前期工作薄弱，建议分阶段来实施：如对列入2009年投资计划盘子的项目，要求2008年前完成项目建议书批复；对列入2010年投资计划盘子的项目，要求2009年前完成可研批复；对列入2011年投资计划盘子的项目，要求2010年前完成初步设计批复，以此类推。

4、加快推行代建制，着力建立有效的政府投资管理模式。加快对非经营性政府投资项目实行代建制，是政府深化投资体制改革、建立和完善社会主义市场经济体制的内在要求，是经济全球化、与国际惯例接轨的现实需要。要进一步转变观念、转变职能、转变作风、转变工作方式，尽快实现从管建设项目到管项目策划、从管建设主体到管建设行为、从管资金调拔到管资金投向、从管投资过程到管投资评估、从管建设调度到管建设协调，积极推进政府投资项目实行代建制管理，建立职责明确、制约有效、市场运作、科学规范的政府投资项目管理机制，不断提高投资效益和管理水平。可以积极借鉴国内一些地区成功经验,比如上海模式、重庆模式、深圳模式等，在选定1—2个项目作为试点的基础上，不断总结经验，逐步推广实行。

（二）要在进一步创新机制上作努力

1、加强前期工作力度，着力提高前期工作水平。要从思想上高度重视项目前期工作，树立“项目建设重在前期”意识；要建立上下联动的前期工作机构，形成横向到边、纵向到底、全方位、全覆盖的工作网络；要充实前期工作人员，增加前期工作经费，加强业务培训,有效地开展前期工作；当每个项目完成初步设计批复后，才列入政府投资项目储备库；要健全前期工作机制，每年的项目前期计划经前期办批准后，资金由前期办统一下拨。只有不断加强各方面的工作力度，才能提高我县的项目前期工作水平，才能改变“资金等项目”不规范现象。

2、加强全过程造价监管，着力控制工程造价。要注重投资决策阶段工程造价的控制，切实把好源头关。可行性研究、投资决策是产生工程造价的源头，合理确定是评价建设项目、开展后续工作的关键。要注重项目设计工作,严把方案设计关。要加强对设计阶段工程造价的控制，积极推行限额设计。设计是建设项目工程造价确控的龙头工作，运用价值工程对项目期设计方案进行优选，这是步入造价确控的第一步，推行限额设计是初步设计、施工图设计阶段对工程实事求是的“量体裁衣”，也是在本阶段实现有效控制工程造价的重要环节。限额设计是控制工程造价、提高投资效益的行之有效的手段。要注重施工阶段工程造价的控制，严格设计变更和签证管理。强化招投标的合同管理，充分发挥中标价对结算价的约束作用，明确中标单位必须严格按中标价和工程设计要求进行施工，承包合同价和以后的合同价调整控制在设计概（预）算内。建立严格的设计变更、签证审批制度。

3、拓宽融资渠道，着力增强融资能力。要在培植新税源、土地出让、金融信贷、国有资产盘活、争取资金补助等各个融资渠道潜力的基础上，积极转变观念，拓宽融资渠道，创新融资方式，积极吸引民间资金进入社会公益性项目中去，运用资本化手段，加强政府与企业的合作。对经营性政府项目，要以xx县城市污水处理厂tot和浙江xx工业园区污水处理厂bot项目成功签约为契机，将供水、供电、供气、排污、道路、桥梁等项目进行市场化方式运作；对于社会事业中的准公益性项目，如教育、医疗卫生、广播电视等，采用ｂｏｔ（建造-—运行—转让）、ｂｔｏ（建造—转让—运行）、ｂｔ（建造—转让）、ｔｏｔ（转让—运行—转让）、ｂｏｌ（建造—运行—租赁）、ｐｐｐ（公共部门与私人企业合作）、信托融资等模式，着力提高融资能力，以解决公共财政负担过重、建设资金不足的难题。

4、严格区分工程投资与管理费用，着力降低建设成本。要严格区分投资项目财务与营运机构费用支出财务，对政府投资管理机构运行费用实行比例控制、预算安排管理。建议对各国资营运机构的人员按照“定编定员”的编制原则；各营运公司运行费用（人员经费、公用经费、建设单位管理费）一律纳入当地财政支付中心统一核算；参照当地的行政事业单位预算安排标准和建设单位管理费标准执行；项目管理工作费用采用总额控制，按年度下达综合计划指标。从人员入口和财务管理上双管齐下，进行严格控制，规范建设单位管理费用的合理使用，减少工程建设成本。

5、加强竣工验收和后评价工作，着力提高投资效益。要更加重视竣工验收工作，切实加强竣工验收的指导和组织工作。要遵循项目一次性基本特征，按施工的客观规律和竣工的先后顺序进行竣工验收。审查建设工程的各个环节验收情况，听取各有关单位(设计、施工、监理等)的工作报告，审阅工程竣工档案资料的情况，实地察验工程并对设计、施工、监理等方面工作和工程质量、试车情况等进行综合全面评价。要高度重视政府投资项目后评价工作，主要包括目标评价、实施评价、效益评价。对照原定目标完成主要指标，检查项目实际完成情况，分析实际发生改变的原因，以此判断预定目标的实现程度。对照立项评估及可行性研究报告所预计的情况和建设实施的实际执行进行比较和分析。对照前期决策效益指标和建设投用后实际取得的经济、社会效益和环境影响的比较和分析。不断总结经验，更好地指导今后政府投资项目管理工作。

6、加强配合协作，着力形成有效监管。要切实加强标后管理，中标单位（施工单位）要严格按合同要求履约，加强对工程项目经理和“四大员”（质量员、施工员、材料员、预算员）到岗率检查管理，提高工程的质量管理和安全管理水平。各行业主管部门要加强对隶属行业单位的教育、约束，严格履行项目实施程序，规范项目施工变更行为；建设单位要自觉遵守相关法律、行政规章制度，对涉及概算、造价、重大变更的问题要主动汇报、及时沟通；要坚决制止既成事实、事后要求追加投资的不负责任行为，各部门特别是发改、财政、审计等部门要加强配合，形成对标后工作的有效监管。

第二篇：关于加强政府投资项目管理的思考

关于加强政府投资项目管理的思考

大家都知道,电信和电力的项目大都是国家投资的,以下...请看

摘要 政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，它具有非盈利的公益性、严格的管理程序（如审批制度、采购制度、评审程序、项目管理制度等）以及易受社会舆论关注的特点。政府投资项目包括财政性投资项目、国债专项投资项目、财政担保银行贷款建设项目以及国际援助建设项目，如何对这几类项目进行项目管理是本文讨论的关键点。此外，本文还就项目管理的管理主体进行了探索性的阐述。Abstract Government-invested projects are supported by the fund of the country’s infrastructure and construction.The projects have their own characters.They’re usually unprofitable, and they’re hard strict in the procedure of construction, such as the approval system, the procedure system, the financial evaluation & review system, the project management system etc., and the people give rise to them.Government-invested projects include the financial investment projects, the national bonds investment projects, the bank-loaned & government-warranted investment projects, and international-aided investment projects.How to do the project management is the paper’s point view.In addition, who’s the project superintendent is included in it.关键词 政府投资；盈利；采购；项目管理；管理主体

Key words government-invested;unprofitable;procedure;project management;project superintendent

一、政府投资项目概念

政府投资项目是一个在我国改革开放中出现的新的概念。政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款兴建的固定资产投资项目。这个概念是从理论上加以分析得出的，从目前已有国家或地方政府发布的各种文件中尚难以查到上述提法。

在此之前，政府投资项目又称财政性投资项目。财政部财基字[1999]37号文《财政性基本建设资金投资项目工程预、结算审查操作规程》中明确指出：财政性基本建设资金投资项目指经政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设资金投资或部分投资的项目，该文件进而又明确了财政性基本建设资金包括以下五项内容：

1．财政预算内基本建设资金；

2．财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目的资金；

3．纳入财政预算管理专项基金中用于基本建设项目的资金；

4．财政预算外资金中用于基本建设项目的资金；

5．其他财政性基本建设资金。

实际上财政部在此之前于1999年1月27日发出的财基字[1999]27号文已正式指出了财政性基本建设资金的概念是包括财政预算内和财政预算外用于基本建设项目投资的资金，内容同上。但37号文却更进一步规范化，并明确了财政性投资项目的概念。

1999年北京市人民政府所发京政发[1999]31号文“北京市人民政府关于印发北京市政府投资建设项目管理暂行规定的通知”中“暂行规定”第二条中明确了政府投资建设项目是指使用市财政预算内用于固定资产投资和土地批租 收入用于固定资产投资的部分，城市基础设施“四源”建设费、市政公用设施建设费、社会事业建设费、水利建设基金等专项建设资金，中央补助投资和由计划、财政部门承诺还款的借款资金的项目。

从上述分析可看出，对于政府投资项目的概念的认识是一个渐进加深认识的过程，这反映出财政部基建管理机构对这个问题的创新思维。政府投资项目无疑比财政性投资项目的内容更宽，也更准确地指明了财政部门进行投资管理的范围。这对国家各级财政部门加强对国家财政性基本建设资金使用的管理和控制将起到积极的促进作用。

二、政府投资项目的特点

由于政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，所以它具有与一般投资项目不同的特点。从理论上分析，政府投资项目应该大多数是为社会提供公共产品，即主要提供非盈利的为社会大众所需的项目。但也可能会包括一些虽盈利，却难以收回投资或投资回收期较长的基础设施项目。在近期，政府投资项目也可能会因国家发展高新技术产业，迎接知识经济挑战的产业政策而涉足部分高风险、高收益的高新技术产业等。综上所述，我们可以概括出政府投资项目的主要特点为：

政府投资项目大多数集中在为社会发展服务，非盈利的公益性项目。

这是由政府投资项目的性质所决定的，这种性质就是非盈利性。因为在市场经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，所以除政府财政基本建设资金以外的投资都会追求高收益的回报，而对非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目则不会涉足，但这些非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目又往往是国家或区域发展经济必不可少的基础设施，是关系到改善投资环境、改善人民生活、加强国防安全的设施，所以国家财政基本建设资金必须集中投资在这些公益性的基础设施上。正是由于这个特点，在发展中国家，由于基础设施短缺，所以政府投资项目所占比例相对发达国家较大。

政府投资项目具有比一般项目更严格的管理程序

各国政府出于在纳税人中树立廉洁、高效的形象，保证政府投资项目的投资效益，一般采取了更严格的管理程序。这主要表现在：要按照国家规定履行报批手续，严格执行建设程序；严禁挤占、挪用政府投资；严禁搞边勘探、边设计、边施工的“三边”工程；财政部门要执行项目评审程序，以保障财政基本建设资金不被浪费。考虑到今后财政预算体制的改革，并参考国外发达国家对政府财政性基本建设资金的管理办法，可以预见未来几年内，国家会采取以下措施和制度严格管理政府投资项目

──严格的立项审批制度，建立国家或地方政府投资项目储备库，执行严格的可行性研究审批制度，审批合格的储备项目上升为执行项目，列入预算，报国家或地方人大专门委员会批准；

──严格的政府采购制度，这种采购既包括大宗建设用机电设备或工程材料的采购，也包括对承建政府投资项目设计、施工、项目管理的采购。这种采购必须按照国际惯例和WTO的规定，实施无歧视，公开的竞争性招标方式；

──严格的项目评审程序，从项目可行性研究阶段的估算，到设计、招标阶段的概预算或标底以及施工过程的支付，竣工结算（决算），都要执行严格的财政评审制度；

──严格的项目管理制度，政府投资项目若缺少投资约束机制，就很可能变为“三超”工程，最后成为各方牟利的“投资无底洞”，为杜绝这一可能性真正发生，就要由政府有关部门组建类似盈利项目的项目法人；对本项目实行严格的项目管理，实施投资/成本、工期/进度、质量的三大控制，严格工程合同管理 中的索赔与支付，严格项目竣工验收以及结算；一旦项目发生超出人大专门委员会批准的预算的事件，就要有合理的理由接受人大的质询，由人大专门委员会决定是否追加预算，若没有令人大专门委员会信服的理由，就应受到处分。

政府投资项目更容易受到社会各界舆论的关注

由于政府投资项目大多涉及到社会公众文化或生活的各个方面，又是花国家或地方财政的资金，从根本上说是纳税人的钱，所以涉及到社会公众的切身利益，理所当然地成为社会舆论的关注焦点。因此，政府投资项目也要注重公共关系工作，要设立专门公共关系部门或人员负责与媒体的联络或直接与公众对话，向社会直接、间接地报告政府投资项目的建设意义、施工进展、施工质量、建成后的对公众生活质量改善的具体情况。争取舆论的支持，自觉接受公众舆论的监督，是保证政府投资项目顺利完成的重要保障。

三、政府投资项目的分类

政府投资项目根据不同方法，可作如下不同的分类

1．财政性投资项目

包括财政预算内、预算外基本建设资金投资的项目，包括使用纳入财政预算管理专项基金中的用于基本建设投资的项目。

2．国债专项投资项目

国债专项资金是近年来中央财政通过增发国债专项用于基础设施等方面建设的资金，除部分资金用于技术改造项目的贴息外，绝大部分是用于基本建设项目。国债专项资金中，无论是中央财政投资、中央补助地方投资还是转贷地方资金，都是财政资金，因此必须纳入财政基本建设支出预算管理范围。

3．财政担保银行贷款建设项目

由国家或地方财政承诺担保的银行贷款建设项目大多是非盈利的公共项目，也包括少量虽盈利但投资回收期较长项目。对于非盈利的项目，一般由财政负责筹措资金还本付息；少数有盈利但投资回收期较长的建设项目，也由各级财政承担风险，故此类项目也应纳入政府投资项目严格管理。

4．国际援助建设项目

国际援助支持的建设项目，一般侧重于对受援国的基础设施和公共建设项目提供无偿援助或低息（无息）贷款，受援国政府是项目资金的接受者，并负责项目资金的运用。对于大型政府投资项目提供援助的国际组织主要有世界银行及其他区域性经济组织（亚州开发银行），友好国家的援助也是国际援助项目资金的重要来源。

四、政府投资项目管理

政府投资项目管理是一个历史的范畴，随着国家经济体制改革的不断深入，政府投资项目管理的内容也在不断变化，日益科学化、严密化、系统化。从现在的各种文件规定分析，政府投资项目管理有：建设程序管理制度、政府采购制度、项目法人负责制、工程合同管理制、建设监理制、财政基本建设资金评审与财务管理制度等内容。

1.建设程序管理制度

建设程序是指建设全过程中各项工作必须遵循的先后顺序；这个先后顺序是指建设过程中各环节、各步骤之间客观存在的不可破坏的先后顺序，是反映了建设项目本身的特点和客观规律的。因此，建设项目由国家建设行政主管部门和计划主管部门共同制订颁布，建设项目必须遵守建设程序。

政府采购制度

建设领域中政府采购制度是发源于西方发达国家的一项规范政府投资项目材料、设备、以及施工、管理服务采购行为的制度。为了保证政府采购的公正、公平、公开性，便于纳税人监督，政府采购制度的核心是实行竞争性招标制度。我国从90年代中期开始试行政府采购制度，取得了良好的效果，既减少了政府采购支出又赢得了社会各界的赞赏。1999年我国人大颁布了《中华人民共和国招标投标法》，进一步从法律制度上明确了政府采购的基本形式即招投标制，为规范政府采购制度奠定了法律基础。

财政部为了规范政府采购行为，加强财政支出管理，提高财政资金使用效益，促进社会和经济发展，根据有关法律、法规制定了《政府采购办法》，于1999年下半年实施。该办法针对政府采购的一些普遍性问题作了明确规定。

我国一旦加入WTO，就必须遵守WTO的《政府采购协议》（即GPA），其中最经典的原则就是竞争性和无歧视性。竞争性即要求招标程序必须符合国际竞争性招标原则（ICB），包括低价中标原则等；无歧视性即必须向全球供应商公开招标，不得设置歧视性评标定标程序，妨碍开放性。

3.工程合同管理制

为适应社会主义市场经济体制需要，加强政府投资项目管理，保护政府投资项目工程合同双方的合法权益，应该对政府投资项目实施严格的工程合同管理制。工程合同管理包括勘察、设计合同管理、总承包合同管理、建设监理合同管理、材料、设备采购合同管理和施工合同管理等内容，但工程合同管理的核心是施工合同管理。

政府投资项目实施工程合同管理制的最大难点，在于索赔制度的实施。一般而言，政府各部门对政府投资项目实施严格的评审制度，审计机关也对项目实施严格的工程预算执行审计，一般而言，政府对承包商的索赔一般采取了严厉的管制，即承包商的索赔难以成功。但是索赔是工程管理领域中的国际惯例，政府有关部门应尊重这一惯例，要采取有效措施控制索赔，但不能制止索赔。

4.建设监理制

为了保证政府投资项目目标的实现，国家均要求实施建设监理。

工程建设监理是指监理单位受项目法人的委托，根据国家有关部门批准的工程建设文件、有关法律法规和工程建设监理合同及其他工程建设合同，对工程建设实施的监理工作。

5.政府投资项目的评审与财务管理制度

为了确保中央战略决策的贯彻落实，管好用好国债专项资金进而开创全国财政基本建设管理工作新局面，1998年10月财政部在山东泰安召开了“全国财政基本建设工作会议”，对加强政府投资项目，尤其是国债专项资金的管理与监督进行了全面部署，并以此为契机提出了新形势下基本建设管理的新思路。这个新思路就是：以提高投资效益为核心，以政府的财政性资金管理为重点，通过深化投资体制改革，逐步建立以财政基本建设支出预算管理、投资项目管理和投资效益监督管理为主要内容的投资调控管理体系。为此，要尽快建立和完善三项制度，即基本建设支出预算编制制度，投资项目的概、预、决算审查和财务报表审核制度，投资效益的分析报告制度，总称为政府投资项目的评审与财务管理制度。

推行“三项制度”，就是要明确财政基本建设管理工作的主要内容和具体途径，做好基建资金预算编制、工程预（结）决算审核、财政资金拨付、项目竣工财务决算批复和投资效益分析评价五个环节的工作，认真解决我国目前财政基本建设中的盲目投资、重复建设、资金使用效益低和损失浪费严重等问题，逐步实现对财政性投资资金使用的全范围、全过程监督管理，把政府投资项目工作真正转到以提高财政性投资资金使用效益为中心的轨道上来。

五、政府投资项目管理的管理主体

从目前的体制看，政府投资项目的管理主体较多，呈多元化现状。计委负责项目建议书、可行性研究报告、设计文件与概算审批等；财政部系统负责概、预、结（决）算，包括标底审查与支付审核等；建设行政主管部门负责实施。上述单位均是政府投资项目管理的外部控制与监督系统，尚不能承担管理政府投资项目主体的职责。但是政府项目投资管理的主体又不能是建设单位，因为建设单位往往因为缺少投资约束机制而倾向于无限增大投资。项目建设单位缺少投资约束机制的原因是绝大多数政府投资项目属于无收益或非盈利的公共项目，没有增殖保值、还本付息的压力，所以投资越多越好，多多益善。建设单位对投资项目的企盼往往会导致“钓鱼工程”、“三超工程”的出现，所以建设单位不能充当政府投资项目的管理主体。政府投资项目的管理主体应仿照以下国际惯例设置：①由政府有关部门和受益的建设单位共同组建“业主”，仿照盈利项目的“项目法人责任制”，成为项目的 “管理主体”。政府投资项目的业主主要承担将项目实际支出控制在批准的 “预算”范围内的义务，否则就要受到严厉的责任追究和纪律处分的“硬约束”。②仿照香港特别行政区在政府内按工程类别设置工务管理部门，如建筑、路政、水务等部门，将政府投资项目分类交有关公务部门管理。这些工务部门类似我国的“业主”，对项目实施全过程负责，建成后交建设单位使用，也实施同上的投资控制硬约束。

在目前我国实施机构改革的形势下，上述目标似乎不太可能实现，但是若比起节省的投资看（全国政府投资达数千亿元之巨），适当增设政府这方面的编制仍是经济的，即使不能实现机构的设置，也可以设置上

述投资的“硬约束”，强制现有政府投资项目建设单位完成投资控制的任务，否则给予严厉的处罚，以保障政府投资的效益。

以上是作者关于加强政府投资项目管理的点滴思考，供政府有关部门参考。

第三篇：关于加强政府投资项目管理的思考

关于加强政府投资项目管理的思考 江安县委常委、常务副县长 罗世俊

政府投资项目是政府干预经济和进行直接投资活动的重要手段之一，在经济社会活动中起着非常重要的作用，同时也受到全社会的密切关注。在市场经济条件下，集中财力办大事，提高政府对整个国民经济和社会的引导力、调控能力，是提升经济社会发展水平的重要内容。我们要着力从体制和机制上规范政府投资项目管理，提高投资效益。

一、大抓政府投资项目，挑起江安发展大梁

近年来，我县抢抓国家扩大内需、实施西部大开发、建设成渝经济区等重大历史机遇，强力推动政府投资项目，重点建设了一批交通、电力、水利、市政、园区建设、通讯、科教文卫等基础设施项目,全县经济社会持续快速健康发展。“十一五”期间，全县固定资产投资实现228亿元，年均增长40%以上，对经济增长贡献率超过50%，投资效益倍增，三次产业结构不断优化，由2006年的40：27：33调整为2010年的22.6：52.1：25.4，工业比重首次超过农业和服务业，进入高速成长期，经济总量持续攀升，GDP突破60亿元。我县基础设施基本从“初步缓解”向“逐步适应”转变，初步形成了大投入、大建设、大发展的良好态势。呈现了基础设施功能不断完善、发展环境逐渐优化，城市基础设施建设力度不断加大、人居环境改善明显，工业园区建设速度不断加快、工业经济逐步趋强，通讯设施覆盖范围不断扩大、网络系统逐渐完善，科教文卫建设不断推进，社会事业健康发展的可喜局面。政府投资项目挑起了江安经济社会发展的大梁。

二、正视项目工作短板，找准解决问题着力点 随着投资体制改革的不断深化，目前在政府投资性项目管理方面也还存在一些薄弱环节，应当引起我们的高度关注。

（一）项目建设未能严格执行基本建设程序。

部份项目存在审批手续不完善，未按程序编制项目可性行研究报告、初步设计或编制的广度和深度不足，地质勘察、施工图设计及预算编制和审查不到位，工程变项与漏项漏量现象较为突出，为项目建设阶段频繁变更施工设计和大幅增加工程造价埋下隐患，导致项目管理中时常存在超概算、超标准、超规模的“三超”现象。

（二）政府投资项目管理分散、职能不清。

政府投资项目管理缺乏统一性管理，多数政府投资项目均由建设单位组建项目管理班子，是非专业性的临时性机构，其介入政府投资工程管理具有偶然性和间断性，且项目建设阶段管理不到位，政府投资项目的管理呈现出分散化、临时性和自营性的基本特征。

（三）项目招投标有待于进一步规范。

存在规避招投标程序现象，如某些县本级财政投资建设项目存在拆分方案设计、初步设计和施工图设计，工程设计由多班人马完成，留下设计理念不统一，设计成果不完善的隐患；或拆分主体工程施工、主体工程与配套工程施工，以降低单项合同估算价，规避公开招标、比选规模标准限制；或拖延前期工作进度，以建设时限紧迫为由申请直接确定勘察设计、监理和施工单位等现象。

（四）项目管理缺乏专业性技术性。

工程管理人员素质参差不齐，导致工程建设存在一定的投资浪费，建设效果不理想等问题。

三、提升项目管理水平，实现投资拉动新作为

（一）强化建前、建中、建后三个阶段的过程控制，切实加强质量管理。在工程建设前，推行项目价值管理，要重点加强立项管理和预算控制价审核。

在项目立项管理方面，一是早谋划项目计划。各职能部门和项目单位于每年10月底前将本部门（单位）的投资计划报县发改局汇总，报县委、县政府审批。二是认真编制项目文书。根据项目概算金额：1000万元以上的编制可行性研究报告，200万元以上的编制项目建议书，200万元以下的填报投资项目申报表。三是严格项目审批程序。概算在200万元以下的建设项目，分别报分管副县长、常务副县长和县长审批；概算为200万元—1000万元的建设项目，提交县政府常务会议审批；概算为1000万元以上的政府投资建设项目，报经县政府常务会、县委常委会审批。未经县政府批准，任何单位不得擅自启动项目建设。在预算控制价审核方面，200万元以下的项目由县财政局审核：200万元以上的项目，由县财政局、审计局审核。经审核的预算控制价由县政府法制办汇总审查确定最高限价报县政府审定。经县政府批准后方可进入招标或比选等程序。

在工程建设过程中，要严格执行基本建设程序，积极推行工程监理制度，严格现场签证，对施工过程中必需的设计变更和技术变更，其签证应由设计、监理、建设单位代表现场会签，规避重复签证和乱签证。一是严格实行合同管理制度。所有政府投资建设项目在签订招投标、施工、管理、委托、咨询等所有合同前，必须将合同文本送县审计局审查后报县政府法制办审核。投资预算在50万元以上的各类合同需报经分管县长和常务县长审定后方可签订。二是严格实行工程监理制度。推行工程监理公开招投标，项目业主依法签订工程监理合同，监理单位必须具备相应资质并坚持项目监理日记、月报制度。三是严格工程量增减的监管。凡投资预算金额在50万元以上的项目在签订施工合同前，由项目业主单位书面报告县政府法制办，由县政府法制办会同县监察局，工程监督管理专家库中随机抽取一定数量的专家组成专家小组，负责对该工程进行全程监督，对工程量的增减、变更进行现场审核，由县财政局会同有关部门对施工过程中的设计和工程量变更、新增工程价款结算进行评审确认，按程序送县政府法制办汇总后报县政府审批。未按规定程序形成的工程增量，一律不予确认。

在工程竣工以后，要充分发挥评估机构和监理机构的作用，严格把好工程质量的竣工验收关。政府投资项目建设竣工后，项目业主应当及时编制工程结算和竣工财务决算，经县审计局审计后报县财政局审查批复。县审计局依法对建设项目的预算执行情况和竣工决(结)算进行审计监督，100万元以上的项目，可由县审计局会同相关部门，通过比选或竞争性谈判方式选择具有相应资质、信誉好的工程造价咨询机构进行项目工程价款决算审核。工程价款审减在5％(含5％)以内的审查费用进入项目成本，审减在5％以上的审查费用由施工方（决算编制方）承担，由项目业主在支付施工方工程款中代扣。县审计局在工程项目审计中发现招投标违法违规问题应及时移送有关部门处理；对审减数较大（审减率达20%以上）、疑点较多的项目，应作为嫌疑案件及时移送监察或司法机关核查处理。同时，必须强化政府性投资竣工项目的绩效评价，通过对项目工程造价、资产交付使用率、建设周期、工程质量、环境影响等指标综合性分析，科学评价政府性投资项目的整体效益。为宏观决策提供数据信息，为今后政府安排建设项目提供基础依据，为建设同类项目发挥借鉴作用。

（二）严格落实招投标范围、方式、程序三个方面的制度，确保公正透明。在项目招投标管理方面，严格执行工程招投标制度，不得拆分方案设计、初步设计和施工图设计；不得违规拆分主体工程，附属配套工程应与主体工程同步设计同步招标。一是项目均实行招投标制，并严格按以下标准确定招标方式。1.勘察或设计项目：50万元以上，公开招标；5万至50万元，公开比选。2.土建施工及安装项目：200万元以上，公开招标；20万至200万元，公开比选。

3、监理项目：30万元以上，公开招标；5万至30万元，公开比选。二是要完善招投标制度。推行工程量清单，严格控制招标质量，加强对招标代理机构的监督管理，建立和完善招投标领域的信用监管和失信惩戒制度，如“黑名单制度”等。三是要强化监督查处。县招监办、县发改局和县检察院等职能单位要对整个招投标活动程序，包括事前、事中、事后的各项工作进行监督。如招投标工作的实施方案，发布招标公告，投标人资格确定，开标、评标情况监督及对违法违规行为进行纠正、查处的情况的公告，进一步营造公开、公正、公平，更加透明的招投标环境。

（三）强化资金用前、用中、用后三个环节的监管，提高资金使用效益。一是把好资金投向关。要合理确定负债规模，避免因负债规模过大、偿债期限失当而影响项目建设、贻误发展良机。坚持项目安排与全县经济社会发展相适应、举债规模与财政偿债能力相一致的原则，严格按照举债程序要求，量力安排投资计划，合理确定举债规模与偿债期限，有效降低政府承债风险。

二是把好预算编制关。要坚持“先评审，后编制”，根据项目可行性研究、概（预）算和工程进度等情况合理编制项目资金预算，妥善安排资金用款计划，防止概算超估算、预算超估算、决算超预算的“三超”现象。

三是把好资金拨付关。要严格规范资金拨付，由项目单位提出项目资金拨付申请，报县财政局审核后按规定程序拨付。工程建设资金在竣工结算前拨付不超过投资预算的70%。设计、施工、监理、劳务提供等单位均需提供我县应税劳务发票。实行质量保证金制度，每项工程须预留政府投资资金的5%作为质量保证金，保证金由县财政局监管。同时，及时开展项目使用资金评估，对没有用完的资金及时回收。

（四）突出人才、问责、运营三个薄弱环节，实现可持续发展。一是注重项目管理专业人才培养。要有针对性地进行项目管理人才培养，既要注重造就一批精业务、懂技术、高素质的专业技术人才，还要注重培养项目前期策划、合同管理、风险管理等各方面的项目经营管理人才。同时加强政府投资评审机构建设，当好政府投资的“守门员”。

二是要加强责任追究。未按规定实施的政府投资建设项目，所建工程必须立即停建，重新完善相关手续再建设，由此造成的经济损失由责任单位和责任人承担。建设单位，政府工作人员，咨询机构、工程监理单位、工程设计等单位及其执业人员在我县政府投资项目建设管理过程中有违规违纪行为的，视具体情节对相关责任单位和责任人予以通报批评或行政处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

三是强化运营管理。项目建设后，要及时验收，交付使用，确保政府投资建设项目发挥效益。要建立健全政府投资项目绩效考评制度，将建设项目评价和后评价作为必不可少的重要环节纳入政府投资项目管理的全过程，对建设项目从立项申请、论证、决策、招投标、资金划拨及管理、项目验收到运营、维护、报废处置等各环节的经济性、效率性、效果性进行全过程的分析评价。

第四篇：对政府投资审计的思考

政府投资工程的结算还能以“审计”为准吗？

——对政府投资工程结算审计的思考

刘润升

目前，在政府投资审计过程中存在这样一种认识，说《审计法》第二十二条规定的“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督”中，审计的目的不是工程结算，而是预算的执行情况。审计结果不能作为工程竣工结算的依据。针对此问题，我觉得应理顺以下几点。

一、首先要理顺政府投资项目中的预算执行情况的审计与项目投资中的工程结算审计之间的关系

预算执行情况的审计是指各级审计机关依据本级人大审查和批准的财政预算，对本级财政及各预算执行部门和单位，在预算执行过程中筹集、分配和使用财政资金的情况以及组织政府预算收支任务完成情况和其他财政收支的真实、合法、效益性所进行的审计监督。

从预算执行审计的概念中我们不难理解，政府投资和以政府投资为主的建设项目的资金应该是本级人大审查和批准的财政预算中的资金。

《预算法》第五十三条“各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责”。这理“预算执行”中的“预算”包括本级人大审查和批准的财政预算中的政府投资预算－工程预算。“执行结果”在政府投资的预算中应是工程结算。也就是说，工程结算就是通过预算资金的安排，对完成政府投资的工程产品支付的最终价款，体现的是工程预算的支出。政府投资项目中的工程结算就是工程预算执行的结果，预算执行的过程就是工程预结算的过程。因此政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况的审计从狭义上来说就是工程的预结算的审计。政府投资项目中的预算执行情况的审计包括工程结算的审计，工程结算是工程项目预算执行的结果。政府投资项目中，工程结算与政府投资项目中预算执行情况的执行结果在概念上应是一致的，是同一概念的不同称谓。

二、如何正确理解预算执行情况和决算的审计 《审计法》第二十二条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督。这是政府投资审计的法律依据。政府投资项目的计价过程是：1.立项阶段的投资估算；2.设计阶段概算造价；3.施工阶段预算造价；4.招投标阶段合同价；5.合同实施阶段的结算价及竣工阶段的决算价。其中前四个阶段是项目预算的形成阶段。审计必要时应前移，对预算编制的合理性进行审查。合同实施阶段阶段就是预算的执行过程，工程结算价是预算执行的结果。在预算执行情况的审计过程中，重点应是预算执行的结果，既工程结算的审计。审查工程结算是否超过工程预算，是否按合同规定完成投资，工程结算是否真实、是否合法合规、是否存在虚报工程价款、是否按合同约定进行了施工结算，保证工程结算的真实性。竣工阶段的决算就是在工程结算的基础上的竣工财务决算，从筹集到竣工投产全过程的全部实际费用，是确定项目的总投资的依据。

三、如何理解工程结算与决算

前面说过，在政府投资的项目中，工程结算就预算执行的结果。工程的预算、结算及决算的过程，就是预算执行及工程竣工财务决算的过程。要正确理解工程结算与决算，必须了解工程财务，仅从工程的方面考虑是片面的，还应从财务方面考虑。那种把工程结算与决算隔离开的做法是错误的。在政府投资的审计过程中，工程结算与决算的审计是政府投资审计的两个重要内容，是确定工程造价、项目投资及结转固定资产的重要依据。那么工程结算与决算有哪些区别与联系呢。

1.工程结算。（1）工程结算是指在工程竣工验收阶段，经验收质量合格，并符合合同要求之后，按合同调价范围和调价方法，对实际发生的工程量增减、设备和材料价差等进行调整后计算和确定的价格，反映的是工程项目的实际造价，是最终工程价款结算。工程结算分为单位工程竣工结算、单项工程竣工结算和建设项目竣工总结算。工程结算工程价款等于合同价款加上施工过程中合同价款调整数额。（2）工程结算一般由工程承包单位编制，由工程发包方也就是建设单位审查，政府投资的项目按照《审计法》的规定应由政府审计部门进行审计监督，是预算执行审计的一部分。因为，如果政府审计部门不审计，最后的工程决算数审计是无法确定的，审计不承担因工程结算不实造成决算失真的风险。因此工程结算审计是预算执行和决算审计的必经程序。这也就是为什么政府投资要以审计结果作为工程竣工结算依据的理由，是《审计法》赋予政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算审计的必然。当然，如不是政府投资的，发包方也可以委托具有相应资质的工程造价咨询机构进行审查。

2.工程决算。（1）工程决算是工程竣工决算阶段，以实物数量和货币指标为计量单位，综合反映竣工项目从筹建开始到项目竣工交付使用为止的全部建设费用、建设成果和财务情况的总结性文件，是竣工验收报告的重要组成部分，工程决算是正确核定新增固定资产价值，考核分析投资效果，建立健全经济责任制的依据，是反映建设项目实际造价和投资效果的文件。工程决算一般由工程建设单位编制，上报相关主管部门审查。（2）工程决算包括从筹集到竣工投产全过程的全部实际费用，即包括建筑工程费、安装工程费、设备工器具购置费用及预备费和投资方向调节税等费用。按照财政部、国家发改委和建设部的有关文件规定，工程决算是由竣工财务决算说明书、竣工财务决算报表、工程竣工图和工程竣工造价对比分析四部分组成。前两部分又称建设项目竣工财务决算，是竣工决算的核心内容。

3.两者的联系和区别。（1）联系。一是工程结算和工程决算两者都是政府投资建设项目审计的重点内容；二是项目建设单位是工程结算和工程决算共同的主体；三是工程结算是工程决算的组成部分，工程结算是决算的基础，工程结算应按照决算的要求，在相关内容上与决算保持一致。（2）区别。一是范围不同：工程结算确定的是工程建设阶段的工程价款，包括建筑工程费、安装工程费等；竣工决算包括从筹集到竣工投产全过程的全部实际费用，即包括建筑工程费、安装工程费、设备工器具购置费用及预备费以及监理费、设计费、建设单位管理费等费用。二是主体不同：工程结算是在建设单位和施工单位之间进行，有两个平等的主体；工程决算是由建设单位对工程项目发生的费用进行归集、分配、汇总编制，只有一个主体。三是时间不同：工程结算发生在工程决算之前，只有工程结算完成后，才能进行工程决算。四是作用不同：工程结算是施工单位向建设单位索取工程报酬的依据，反映的是项目建设阶段的工作成果；工程决算是正确核算新增固定资产价值，考核分析投资效果，反映的是综合、全面、完整的项目建设的最终成果。五是依据法规不同：目前，工程结算的编制主要依据财政部、建设部联合发布的《建设工程价款结算暂行办法》；工程决算的编制主要依据财政部发布的《基本建设财务管理规定》；六是审计侧重点不同：工程结算审计主要侧重于工程造价审计；工程决算审计包含了对工程及财务等全部建设费用的审计。

总之，工程竣工结算与决算是建设工程估算、概算、预算、结算、决算“五算”中的最后两个环节，是最终反映建设项目实际工程造价和建设情况的综合体现，工程结算、决算涉及诸多主体、环节与内容，是一项复杂的系统工程。正确理解、认识结算、决算的区别与联系，有助于我们高质量、真实、完整、全面地反映、评价项目的实际建设情况。

四、正确理解《审计法》与《合同法》的“矛盾” 首先从立法的角度来说，《审计法》和《合同法》是调整不同关系的法律，不存在矛盾。审计机关依据《审计法》对政府投资项目进行审计属于行政监督，监督对象是使用政府资金的建设单位。是规范建设单位的行为，审计要求建设单位在与施工单位签订合同及工程结算时，不得恶意串通，损害国家、集体或第三人利益的，签订施工合同应符合《合同法》的规定。《审计法》要求审计人员依法办事就是要求审计人员严格遵守《合同法》的规定，损害合同双方的利益审计要承担责任。因此，审计人员在执行《审计法》的过程中也是维护《合同法》的有效执行的过程。

审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与施工单位的合同效力。

政府投资工程审计的过程是按照法定的审计程序进行的，审计程序是完全符合《合同法》中的平等、自愿原则的。审计程序中对审计结果除征求建设单位的意见外，为了维护《合同法》的平等自愿原则，还要征求施工单位的意见。

《合同法》规范的是民事法律关系，合同双方的法律地位是平等的，在政府投资项目中的合同双方，原则上是政府与施工单位。政府投资项目施工合同中的建设方就是政府委托的代建方。其他监督机关如财政、审计等对建设单位资金的使用等进行内部检查与外部监督，这些监督单位原则上也构成了合同关系中建设单位的一方。审计作为建设单位资金使用的监督方，代表建设单位对施工单位上报的造价进行审计，没有改变建设单位与施工单位的民事法律关系，审计对建设单位出具的审计结果没有限制施工单位的民事诉求。下面通过审计程序来分析一下政府投资工程结算的过程，进而说明《审计法》与《合同法》之间的关系。

政府投资的项目审计的程序是：

（一）工程完工后施工单位在规定的时间内向建设单位上报工程结算书；

（二）建设单位对施工单位上报的工程结算书的资料进行检查，在符合要求的情况下报审计单位对工程结算进行审计。这个过程审计是按《审计法》、《预算法》的规定，履行审计监督职责，审计代表建设单位对上报的工程结算书进行审计，确保工程结算的真实性、合规性。这一过程，符合施工单位上报，建设单位对其进行审核的程序。在此过程中，审计不是第三方，而是代表建设单位对工程结算的审计，是合同中的一方，审计没有用行政行为去干涉民事行为。

（三）审计对工程结算书审计完成后先征求建设单位的意见。在此过程中，建设单位对征求意见的审计结果不服，可以进行反馈意见。

（四）由审计单位与建设单位就审计结算书征求施工单位的意见。这一审计程序，是履行《合同法》第三条“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”的规定。施工单位如对审计结果不服，按规定反馈意见。这一过程中审计没有影响建设单位与施工单位的合同效力及履行，没有限制施工单位的民事诉求，而是按照合同法中平等自愿的原则征求施工单位的意见，力求建设单位与施工单位达成共同的意见。

（五）审计结算书经双方同意后应在审计结算书上签字盖章，签字盖章的审计结算书具有法律效力。根据《合同法》第七十七条第一款的规定：“当事人协商一致，可以变更合同。双方当事人签订结算协议并实际履行的行为，亦可视为对合同约定的原结算方式的变更，该变更对双方当事人具有法律拘束力”。这一审计程序，符合《建设工程价款结算暂行办法》第十四条第二款“单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算经发、承包人签字盖章后有效”的规定。

（六）审计依据经双方签字的审计结算书出具审计结果。既按照双方签字的审计结算书给建设单位出具审计决定、审计报告。在这一审计程中，如果建设单位对审计结果不服，按照规定可以进行行政诉讼或复议。如果施工单位对审计结果不服，可以按合同约定进行仲裁或民事诉讼。这一过程中审计结果没有限制施工单位的民事诉求。

施工单位对建设单位的民事诉讼中，审计结算书上如有建设单位与施工单位的签字盖章，审计结算书应作为民事诉讼中建设单位一方的有力的证据应为法院所采用，因为双方签字的工程结算书对双方具有法律上的约束力，他符合《合同法》第三条“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”的规定及依据《合同法》制定的《建设工程价款结算暂行办法》第十四条第二款“单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算经发、承包人签字盖章后有效”的规定。

如果审计结果没有依据经建设单位和施工单位双方签字盖章的审计结算书而出具。既审计结算书上没有建设单位与施工单位的签字盖章，法院对审计结果不予采纳是完全正确的，一是因为，此时的审计结果仅代表建设单位一方，是审计的一种行政监督，是民事合同中的一方的意见，审计和建设单位在此民事诉讼中应为共同的被告（或原告）。法院不可能依据未经另一方认可证据（审计结算书）进行判决。二是因为审计程序是违法的，违反《合同法》中平等、自愿的原则。既审计结果没有按照《合同法》中平等的原则征求施工单位的意见，在民事诉讼中审计结果是建设单位一方提出的，没有经施工单位认可，违反了《合同法》第三条“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”的规定及依据《合同法》制定的《建设工程价款结算暂行办法》第十四条第二款“单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算经发、承包人签字盖章后有效”的规定。因此法院不会把没有经双方确认审计结果作为判决的依据。

这里我们要明白，法院不把审计结果作为民事诉讼中的判决依据并不是法院判决“审计结果不能作为工程竣工结算的依据”，最高院及地方法院相关指导意见认为：审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承包单位的合同约定及依合同约定进行的工程结算，除非合同双方明确约定结算以政府审计为准，否则发包人不得以审计或财政评审的金额作为合同结算依据。因此审计结果能否作为工程竣工结算的依据在民事诉讼中是有条件的。一是在民事合同中双方约定，如果在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据，那么审计是作为第三方参与的，审计决定会作为法院定案的依据。二是如在民事合同中不约定以审计结果作为竣工结算依据，此时，审计应作为建设单位的监督方与建设单位共同构成了民事主体的一方，那么形成审计结果的工程结算书应作为建设单位一方的证据，法院应对建设单位的举证的合理性进行审判，而这时我们应向法院出示的是工程结算书的证据材料，而不是审计结果，审计结果此时对施工单位没有约束力，法院当然也不会采用。只要证明举证的事实情处，证据真实可靠，不违反合同中的有关约定，即使法院进行司法造价鉴定，鉴定的结果与审计结算书应基本一致，建设单位当然会胜诉的，这样会进一步证明审计结果的正确性，审计结果必然成为工程竣工结算的依据。

因此法院并没有否定《审计法》第二十二条“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督”的规定。《审计法》与《合同法》在政府投资工程结算审计中并不矛盾。

我们不能因为法院没有把审计结果作为民事诉讼判决的依据，就说《审计法》与《合同法》存在矛盾，也不能就此说审计结果不能作为工程竣工结算的依据。这些认识是片面的，是形而上学的。而应该认识到《审计法》是行政法，调整的对象是行政单位，在政府投资合同关系中是代表建设单位的一方，而《合同法》就是调整建设单位与施工单位的民事法律关系。合同一方中的建设单位无论以谁的审计结果作为工程结算的依据，不是《合同法》规定的内容，《合同法》不决定工程竣工结算由谁审定。在合同中未约定的情况下，即使建设单位的竣工结算是委托社会中介进行审定的，法院也不会以社会中介机构为建设单位出具的审核结果作为判决的依据。只要建设单位的最终审计结果不损害施工方的利益，不损害国家利益，不违反合同的约定，保证合同中平等的原则，由谁审计不影响合同的效力。审计机关作为政府法定的审计监督者，正确的审计结果理应成为工程竣工结算的依据。即使工程结算书经建设单位和施工单位双方签字认可，审计结果如能证明双方签字认可的工程结算书损害了国家利益，存在虚报工程价款，致使合同无效的情形，审计应给予无情的揭露，追回违规拔付的资金，对违法线索还应及时移送。

只要审计站位正确，明确审计对象，不越位，也不缺位，严格执行《审计法》，严格按审计程序进行政府投资审计，严格维护并遵守《合同法》及其他法律法规的规定，才能在政府投资审计中规避审计风险。才能使审计结果作为工程结算的有力依据，维护审计的权威。

在政府投资过程中审计机关人员必须定好位。审计的对象是建设单位，而不是施工单位，审计结果规范的是政府投资的建设单位，是一种行政监督行为。没有对施工单位做出强制规定，要求施工单位必须执行。审计结果是按《合同法》中的平等自愿原则征求施工单位的意见。施工单位可以对自己已完工程的结算聘请社会中介机构进行核对并审核，对审计机关为建设单位出具的审计结果提出异议。因此审计结果并没有限制施工单位的民事权利。施工单位对审计结果不服，可以按《合同法》的规定进行民事诉讼，要求法院委托的工程造价进行司法鉴定。只要审计结果及审计程序正确并符合合同及相关规定，审计完全可以预防这种诉讼风险。

第五篇：加强政府投资建设项目审计的几点思考

加强政府投资建设项目审计的几点思考

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近年来，审计机关加大了对建设项目的审计监督力度，有效发挥审计监督作用，对规范建设资金使用，加强建设项目管理，提高投资效益，促进地方经济发展起到了积极作用。但由于投资审计领域的相关配套法规还不够健全，审计方法还不够成熟，审计内容还不够完善，使得投资审计尚处于一个探索发展的初级阶段，存在一些亟待解决的问题。

一、当前投资建设项目审计中存在的问题

1、建设项目审计相关法规不细近年来，中央和地方先后颁布了政府投资建设项目审计的相关准则和法规，如审计署下发了《审计机关国家建设项目审计准则》，笔者所在地武汉市颁布了《武汉市政府投资项目审计条例》，这些准则和法规的颁布，规定了审计机关应对国家建设项目的建设程序、资金使用、招标投标、合同管理、材料采购、工程结算和工程决算、工程质量、单位资质等方面进行审计监督，但其中规定的比较原则、抽象，不能指导审计实践。审计人员在具体工作中如何确定审计的范围与内容仍然感到缺乏依据和标准，对发现大量的建设管理问题如何界定的法律依据还比较模糊。

2、建设项目审计的力量薄弱随着政府对基础设施、公共设施等公共财政投资的国家建设项目的投入不断加大，对投资审计的要求就越来越高，审计人员必须具备建设项目管理、资金管理、工程造价控制、法律、宏观经济等方面的知识和经验，懂得从审计的角度敏锐捕捉问题，运用综合知识，掌握从宏观上认识问题和分析问题的意识和能力。但目前，审计部门具有这种能力的人员少之又少，工程专业人员也严重不足。

3、建设项目审计的手段落后限于目前审计机关的技术力量和装备水平，无法采取先进的检测手段，因而审计所依赖的工程实施过程的检测资料主要以监理单位提供的资料为主。但在实际审计中发现，监理单位可能没有尽职尽责，其提供的资料可能不能客观反映工程实施过程的真实情况，或填写不规范，或当时编造虚假记录，或事后补做虚假记录，或找不具监理资质的人员编造等等。所有这些，说明工程监理单位没有按规定进行监理验收，监理存在“走过场”的现象。因此，对工程隐蔽签证不实、虚签、多签工程量的鉴证问题，基本上只能靠审计人员专业知识、经验判断，增大了审计风险。

二、进一步加强建设项目审计的几点思路

1、明确思路 突出重点“以地方重点建设项目和财政性建设资金为主要审计和审计调查对象，检查和揭示财政性建设资金使用和建设项目管理方面存在的主要问题，达到规范管理，保证资金运行安全，提高投资效益的目的。”围绕着这一思路，在选择审计项目时，重点体现地方政府的投资方向，重点关注一些群众密切关心的建设项目和问题。根据工程建设的不同环节和阶段，分阶段抓重点，有针对性地确定审计工作的内容和方法，重点反映严重违规违纪、重大损失浪费、管理不善和投资效益低下等问题，反映建设经营管理体制、投资法制建设和政策方面存在的不适应、不配套问题。

2、微观着手 宏观着眼审计署投资司领导提出：跳出圈子，抓住点子，脱开利益，体现

效益。也就是说，从微观着手、宏观着眼，找出关键性问题，脱开自身利益，揭露原因，提高审计层次，体现审计产生的经济和社会效益。在实际工作中，我们要通过及时发现建设领域中出现的具有代表性、普遍性、倾向性、苗头性的新情况、新问题，深入分析其原因以及可能造成的危害和影响程度，提出积极的切实可行的对策，向政府和有关部门提出建设性意见，体现建设项目审计在监督深度、广度上的突破，提高审计的层次，发挥审计服务经济建设的作用。

3、全程跟踪 抓住环节随着工程量清单结算方式的执行和建设项目设计、监理逐步市场化，迫切需要改进审计方法，堵塞市场化运作中资金使用的漏洞，因此，应在审计方式、方法上开展全过程跟踪审计，把审计工作贯穿工程建设的可行性研究、立项、初步设计、施工图设计、施工、竣工决算等整个过程，尽可能将事前预防、事中控制和事后监督有机结合起来，实行监管“关口”前移，突出抓住以下五个重要环节，争取做到及时堵塞漏洞，减少损失浪费，提高资金使用效果。

一是投资规模控制环节，主要分析建设工程项目是否按批准的概算执行，有无擅自改变项目的投资额、增大和更改项目的建设规模和标准，有无计划外工程，是否存在批复概算的项目未开工的现象，测算投资是否超规模，从总体控制投资。

二是工程计量和变更环节，主要检查工程变更的现场会议纪要、经济技术论证、现场检查验收等重要环节的程序；对有怀疑和检举的工程量，运用抽芯或测量手段，加强现场核实；仔细复核工程计量和支付的资料、审批程序和签名手续，按工程进度计量的准确性；分析工程变更是否存在因设计或其他原因而造成的损失浪费。

三是建设资金使用环节，主要检查建设单位有无制订和实施严格的资金使用和管理方面的内部控制制度；是否严格执行专款专用的原则，有无截留、挤占、挪用资金情况；建设单位是否按合同、按计划、按预算、按基建程序及按工程进度计划拨款给项目相关的实施单位，拨款程序是否合规。

四是征地拆迁环节，主要检查有否签订征地拆迁承包合同和协议书、征地拆迁的范围是否符合相关规定、有无擅自扩大征地拆迁范围；补偿标准是否按市政府规定的标准执行；抽查征地拆迁费用是否按合同或协议规定拨付，有无如实、及时拨付被征拆单位，征地拆迁费用有无经过审核。

五是招投标和合同环节，主要检查勘察、设计、监理、施工有无按规定程序实行招投标，有无收取投标保证金，有无将符合资质条件的投标单位拒之门外；是否以招标文件、中标文件为基础签订合同，严格执行招投标和合同约定条款。

4、改进方法 强化手段根据不同的审计要求和审计目的，对不同项目、不同规模分别选择与此相适应的审计方法。

（1）、对工程内容简单，普通单一的投资项目，如：道路摊铺工程、装修装饰工程、维修改造工程、单体建筑工程、社区长效管理建设等，应进行工程结算审计。这些工程的主要成本是工程建筑成本，只要把工程结算审计了等于将整个工程审计了。通过工程结算审计，揭示项目管理上的存在问题，纠正施工企业结算中的高估冒算现象，客观公正地审定工程造价，就能有效地控制造价，达到节省投资的审计目的。

（2）、对一些投资涉及面广，项目完整的投资事项，如：新建学校、新建医院、新建道路等，进行竣工决算审计。这类工程不仅审其工程结算，还要审其资金管理，要对整个项目所有收支进行审计，包括征地拆迁支出、勘察设计支出、施工监理支出、建筑管理支出和基建收入等。通过竣工决算审计，纠正虚报投资、侵占国家权益的行为，核准整个项目的总投资，并以此作为资产交接和确定新增资产的价值依据。

（3）、对投资量大、建设周期长的重大建设项目，如行政中心建设、大型市政公共设施建设等，可根据条件建立审计员派驻制度，对项目建设的重要节点或者全过程进行跟踪审计。通过跟踪，将审计延伸到项目决策、组织、管理、实施、评估、验收的各个环节，由单纯的事后监督变为事前、事中、事后监督相结合，从而了解整个工程的管理情况、财务情况、质量情况，及时指出存在的主要问题，纠正违法违规行为，最大限度地发挥审计监督作用，确保公共资金真实、合法、有效地使用。

（4）、对一些具有全局性、影响广泛、群众关注、投资规模大的建设项目，如：标志工程、实事工程、社会公益工程等，可有选择地展开效益审计。效益审计是一种全面性、综合性、系统性、创新性的审计，在对项目投资决策、建设管理、资金使用、投资效果情况审计的基础上，揭露管理不善、决策失误造成的损失浪费和国有资产流失等问题，评价投资项目的效益，重点揭露影响投资经济、社会和生态效益的主要问题，提出科学合理的建设性意见，为政府科学决策、改善管理提供参考。

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