政协委员对政府管理分析思考

第一篇：政协委员对政府管理分析思考

去年，中国取得了辉煌的成绩：在全球经济不景气的情况下，中国经济持续增长；北京申奥成功；中国在去年11月10日的多哈会议上，被正式接纳为世贸组织成员……显示了在中国共产党领导下的中国政府和人民，将在世界舞台上发挥更大的作用，中国人民将在新的世纪中继续努力，使中国屹立在世界强国之林及祖国统一的理想早日实现。

为了配合形势的发展，配合加入世界贸易组织之后社会对政府管理提出的更高要求，本人在社会调查的基础上，提出以下的问题和意见，供有关部门参考。

铁道部既是一个政府部门，同时又是铁路企业的上级领导部门，它作为春运价格的决策人提出听证申请，可以说是既当裁判，又当运动员。

中国于1998年正式颁布实施了《价格法》，规定在政府定价和政府指导价的制定过程中引入听证程序。2001年8月中国正式实施《政府价格决策听证暂行办法》。例如2002年1月12日，国家计委就铁路春运价格问题举行了首场全国性的价格听证会。

应该说，中国政府有关部门举行垄断行业的价格听证，这是走出计划经济的旧框框，发挥社会主义市场经济条件下，政府运用其本身的职能调节市场的重要作用，在新世纪具有重大意义。但问题是听证会的公正性和有效性受到社会的质疑：铁道部既是一个政府部门，同时又是铁路企业的上级领导部门，它作为春运价格的决策人提出听证申请，可以说是既当裁判，又当运动员。针对这种情况，建议今后的听证活动作出以下的改革：

1.为了保持听证活动的公正性和有效性，由行业协会或社会团体提出听证的申请，由各级政协的各专门委员会主持听证，而不是政府部门。

2.拓展听证的范围。所有垄断行业的定价和调价均须进行听证，以保障消费者的利益。其他如地方政府的财政支出、及其他的公共政策也需进行听证。

3.在各级政协的主持下举行听证，而不是由政府部门，这既避免了“既当裁判，又当运动员”的尴尬局面和政府各部门之间的利益冲突，同时也为政协委员了解社会各界对民生问题的看法，积极参政议政，进行民主监督增添了有效的途径和手段。

企业所得税税前扣除办法中规定，从2001年开始，企业每年用于广告的费用最多为销售额的2%，超过部分不能计入成本。这一办法是否可行有效?是否会有负面效果?

江西省政府鉴于近年来烟花爆竹行业安全隐患太多，严重危及人民群众生命和财产安全的现状，已决心加快将全省各地的烟花爆竹的生产从生产领域退出去。但政府部门应该研究的是如何加强监管力度、制定安全生产规章制度并真正落实，而不是用“堵”的方法。应克服政府政策条例中的因噎废食现象。

在其他的政府管理部门也有类似的现象，如为了防止娱乐场所的火灾问题，公安部门颁布有关的规定：三楼以上不能建大型的娱乐场所。以一个大型购物中心的设计为例，鉴于娱乐为大型购物中心的重要功能，因此在购物中心的各个层面，均要考虑娱乐设施，包括电影院等。但是，按公安部门的规定，这些设施只能设在三楼以下。从以前的历次娱乐场所发生的火灾中，发生事故的重要原因是安全门被锁或走火通道被堵塞所造成，而非楼层问题。只要在走火通道等方面有充分的安全保障，较高的楼层也应该可以设立娱乐场所。

以上所举仅仅是两个例子，只是希望这两个例子所揭示的问题，能够引起各级政府的重视，并因此提出以下的建议：

1.积极推进对政府官员实行问责制。少数的政府领导可能从其政治前途考虑(例如地方发生重大事故，领导人要负有责任)，同时又缺乏行政管理的能力，因此，唯有将问题简单化，一禁了之。对于这样的问题，应该广泛听取社会的意见，同时对因为禁止某项事情(而事先没有禁止)所造成的损失(如上述提到的禁止烟花爆竹的生产)，要给予有关当事人补助和赔偿。对政府有关领导要实行问责制度，通过有效的管理来克服种种不确定因素带来的风险，而不是一味禁止。这样，他们就要为自己的政策范畴作出全面的承担，同时，可以使政府的服务和对居民的责任更加全面化，使之更专注、更迅速、更准确地掌握政策的制订和推行。对能力欠佳的领导要调整，不能让“无为而治”的官员继续做下去。

2.各种政策出台前充分听取群众的意见。

类似的政府各项政策措施的出台，必须充分听取社会的意见，可以实行我们前面提到的听证会制度，将政策实施、或不实施的利弊辩清楚，这就会减少决策的失误。例如从国家税务总局在2000年12月中旬的《企业所得税税前扣除办法》中关于限制广告费用的规定，可以看出，政府有关部门并没有对此进行认真考虑和研究。大家知道，中国企业的品牌正在成长之中，需要相当的广告费用来支撑，政府有关部门这样的做法，无疑是抑制了中国企业正在萌芽中的品牌的成长，尤其是外国品牌大量进入中国，不计血本地在中国培养其品牌的时候。如果在此政策出台之前，能够举行相应的听证活动，倾听国内企业的意见，倾听有关专家学者的意见，相信可以有更佳的解决办法。

因此，以听证活动听取群众的意见，相信是使我们政府更有效、更科学地制定政策的一个行之有效的方法。

第二篇：对政府绩效考核管理的分析与思考（写写帮整理）

对政府绩效考核管理的分析与思考

传统意义上的政府绩效，就是指政府在管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。随着社会经济、政治和文化形势的发展变化，自20世纪90年代起，我国许多地方政府部门开始学习和借鉴西方发达国家新公共管理的经验，进行了政府绩效评价的探索和尝试。其中，甘肃将政府绩效评价工作委托给兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织实施，开创了我国第三方评价政府绩效的先河，形成了独具特色的“甘肃模式”，其特点是把评价权交给政策直接受益者，把评价组织权交给第三方学术性中介组织,这种模式实质上就是引入服务对象来考核政府业绩。

一、政府绩效考核的现状

目前，政府绩效考核主要有两种形式，一种是政府主导的内部考评，一种是公众参与的外部测评。笔者对这两种考核形式进行了调查分析，两者主要呈现以下特点：

一是官方主导与公众参与。前者在指标体系的设计上主要围绕当前党委政府中心工作，包括党的建设、新农村建设、财源培植、招商扩投等一级指标和班子建设等二级指标，考核方式也多采用领导打分和各部门互相打分的方式。评价队伍完全是由政府各部门人员组成。评价结果的运用上体现更多的是政府博弈，且缺乏公开性。后者是把评价权交给政策直接受益者，以他们日常在政府部门办事的感受作为依据。因为政府工作干得好不好，绩效大不大，感受最深切、看得最清楚、最有发言权的当然是公众，它以“人民群众拥护不拥护、赞成不赞成、答应不答应、满意不满意”作为检验政绩的最高标准。这也是政府转型的方向和“善治”的结果。

二是经济指标与公众价值。尽管在指标设计上考虑到了综治维稳、计划生育、生态环境保护和科教文卫等方面的和谐发展因素，也对计划生育、信访工作实行“一票否决”制，而信访的“一票否决”是否合理还值得商榷。但强势部门和强势指标仍充当“主角”，这一“主角”的导演就是政府官员。在指标时效上主要考虑的是当前表现出来的显绩，而后者更多体现的是公众价值。何谓公众价值？公众价值就是公众在接受政府提供的公共服务中所能得到的所有预期收益与公众为取得这些收益可能付出的所有成本之间的差额。体现在两方面：

1、是否提供了较为优秀的服务质量；

2、在服务质量不变的前提下，降低公众为获得服务所付出的货币或非货币成本，如缩短公众等待服务的时间、提高政府运作的效率以及增加政府服务机构的数量或者进行政务的简化等。

三是“为”与“不为”。前者重视工作过程与投入，即“为”的体现。也就是“正”的角度考核，这直接导致了压力型体制的产生，即“一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标，而采取数量化任务分解的管理方式和物质比的评价体系”，根据其完成的情况进行政治和经济方面的奖惩，导致出现了“没有条件创造条件”、“集中财力办大事”的违反科学发展的典型案例。后者以是否存在随意执法，执法不公，乱收费、乱罚款、乱摊派，是否存在履行职能缺位、错位、越位，行政不作为、慢作为、乱作为等“不为”作为考核指标，即从“负”的方面考虑。

四是宏观改进与微观促进。在结果的导向上，前者多是从宏观上改进，或是具体数字的简单加减，忽略考核结果的引导功能，未能将考核结果与对考核对象的鼓舞、激励以及教育培训有机结合起来。而后者考绩与评人相结合的模式有助于树立成本与效率观念，顾客至上与服务意识、市场竞争意识等，有助于促进政府职能转变，实现科学的职能定位。

二、完善政府绩效考核的对策

通过总结，发现以政府为主导的考评似乎离我们对绩效期望的预期相距甚远，而目前我省推行的在服务对象中设立效能监测点的测评与 “甘肃模式”有异曲同工之妙。那么，是否可以直接照搬“甘肃模式”或过渡到效能监测点测评呢？笔者认为，在公众的民主观念和参

与意识不高、政务公开程度不够、电子政务发展水平不高、普通公众拥有信息的有限性和不完整性的情况下，还有众多问题需要解决：

1、考核主体的重构。把评价组织权交给第三方学术性中介组织，对于众多的中小型县级城市来说，缺乏可靠、专业的中介机构。官方考评存在“先天不足”，纯粹的效能监测又存在“后天发育不良”的情况。因此，寻找具有普遍推广意义而又符合当前政治生态水平的考核主体就具有相当意义。笔者认为，将指标考评与效能监测有机结合，合而为一，并在人大和审计部门的组织下进行。人大对政府中心工作熟悉且具有实践经验，审计部门对随机采集的数据有更为科学的分析机制。两者的结合虽然只是过渡，但其意义将会是深远的。

2、考核指标的融合。融合不是简单意义上的相加，是要形成系统的考核指标体系，为什么选择一些指标而放弃另外一些指标，要进行科学的实证分析，与政府的使命要建立紧密的关联性。它必须体现科学发展观，符合当地社会经济发展实际状况，既着眼当前，又注重长远发展；既考虑经济发展，又重视社会全面进步；既包括定性指标，又包括定量指标。本质上来说是“政府本位”向“公民导向”的转变。

3、考核数据的完善。数据的客观和全面是科学考核的基础，社会经济发展有关的硬指标，由有关职能部门提供，考核机构经调查核实后予以认定；群众满意度等大众性指标的数据来源由客观数据和评判数据组成，客观数据即客观的工作与服务产生的数据，评判数据主要通过效能即时监测、明察暗访、抽样调查等方式获得。尽量扩大样本容量和增加考核频率，以避免行政干预。

4、考核队伍的建设。人大与审计部门设立考核协调委员会，由委员会建立考核员储备库，考核员的选取应尽量不与被考核部门和人员有任何的利益关系，以保证结果的公平、公正，对效能监测点监督员的建设应以培训为主要内容：一是增强其对政务知情的程度，使其在更多的领域，更深的层次上了解政府；二是培养其参政的意识，主动将自己与社会联系起来，培养起全局观念及责任感、使命感。

以上是笔者对绩效考核的一点思考，绩效考核制度建设是一个系统的、渐进的工程，需要我们在理论上不断研究，寻求其规律，更需要在实践中不断探索和完善。总之，只要我们善于总结经验，汲取教训，认真分析，科学对待，就一定能找到适合当地具体情况的政府绩效考核模式。

第三篇：对充分发挥政协委员主体作用的若干思考

对充分发挥政协委员主体作用的若干思考

作者：江志明

人民政协工作是全党工作的重要组成部分，政协委员是政协工作的主体，其作用的发挥在很大程度上决定政协组织履行职能的质量和政协工作的水平，我们应该加以认真研究。

一、深刻理解发挥政协委员主体作用的意义

发挥政协委员主体作用，有利于加强人民政协工作。新世纪新阶段人民政协的任务，就是高举爱国主义和社会主义两面旗帜，进一步巩固和发展爱国统一战线，团结全体社会主义劳动者，社会主义事业建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者，为推进社会主义经济建设、政治建设，文化建设，社会建设，为实现祖国完全统一、为维护世界和平，促进共同发展而奋斗。在完成这些任务的过程中，必须加强人民政协工作，必须充分发挥政协委员的主体作用。

发挥政协委员主体作用，有利于贯彻“科学发展观”。科学发展观是以胡锦涛同志为总书记的党中央集体智慧的结晶，是马克思主义中国化的最新成果，是中国共产党对中国特色社会主义理解和认识的最新水平。政协委员要认真学习、准确把握科学发展观的基本内涵及其理论的系统性，对于坚持以科学发展观作为新世纪新阶段党和国家事业发展的重要指导思想，全面深化社会主义改革开放和基本实现现代化具有重要指导意义。

发挥政协委员主体作用，有利于开展“创先争优”活动。中央在基层党组织和党员中开展的创先争优活动，为加强和改进党的执政能力建设和先进性建设提供了有力抓手和重要平台。政协委员中的中共党员，要把“创先争优”活动与本地区本部门本单位中心工作结合起来，与基层党建工作创新结合起来，进一步激发广大基层党组织和党员干事创业的热情和动力，为转变经济发展方式、推动经济社会又好又快发展提供坚强保证。

二、当前影响委员主体作用发挥的主要因素

一是部分委员自身的参政意识不强，参政素质不高。大部分委员在各自部门、行业都是行家里手，甚至独领风骚，但有很多委员参起政来是无话可说，无从下手。这有本职工作繁忙、业余时间有限的客观原因，也有不能正确处理本职工作与参政工作关系、不积极主动收集参政素材的主观因素。

二是政协机关的组织和协调有待提高。委员地位超脱，约束力不强，这就要求政协多引导委员从本职工作、熟悉领域，从各类媒体收集参政结合点和素材，通过各种途径和形式帮助委员多知情、知实情，为委员参政打好基础、做好铺垫。在委员参加政协活动与本职工作发生时间、经费问题时，需要政协多与委员所在单位沟通和协调，增进了解，消除障碍，促进单位对委员履职的支持。

三是党政部门和委员所在单位的重视和支持不够。少数领导不能正确认识政协工作性质，不能正确对待委员的监督和意见建议，挫伤了委员献计出力的积极性。

三、不断深化发挥政协委员主体作用的建议

（一）增强“四性”，让委员在政治协商中发挥主体作用。一是应引导委员充分认识政协履行政治协商职能是社会主义民主政治的重要形式之一，深刻认识自己肩负着代表界别群众参与党委、政府科学民主决策的重要责任，切实增强委员参加政治协商活动的主动性；二是组织委员以全体会全面协商、常委会专题协商、主席会重点协商、专委会对口协商等形式，围绕党委、政府的大政方针政策以及政治、经济、文化和社会生活中的重大问题搞好政治协商，不设禁区，不置门槛，让委员畅所欲言，切实增强委员参加政治协商活动的积极性；三是注重调查研究，搞好情况通报，严格协商程序，紧扣党委确定的协商议题，按照政协章程的有关规定安排政治协商活动，使委员在调查研究和知情明政基础上有的放矢建言献策，切实增强委员参加政治协商的严肃性；四是要以适当的形式报送委员提出的意见和建议，适时通报和反馈党委、政府及部门的处理情况，切实增强委员参加政治协商活动的实效性。

（二）创造“四参与”，让委员在民主监督中发挥主体作用。一是参与专项监督。政协组织应积极争取党委、政府及部门的支持，在政协委员队伍中遴选、推荐委员担任特约纪检员、监察员、人民陪审员等，行使政协民主监督职能；二是参与专项检查。利用政协组织在一个地方是“四大家”，政协领导联系一块工作、各专委会对口联系相关部门和单位的优势与特点，组织委员参与党委、政府及有关部门组织的调查和检查活动，加强政协民主监督；三是参与各种会议。除了组织政协委员参加政协有关会议和活动外，应尽可能创造条件让委员以不同身份参与党委、政府及部门的有关工作部署、交流、研讨会议，体现政协民主监督；四是参与民主评议。政协开展民主评议部门工作时，应让相关委员参与民主评议的全过程，在深入调查研究、开展评议视察、民主测评、回访督查各个环节，充分调动参与委员的能动性，强化政协民主监督。

（三）借助“四渠道”，让委员在参政议政中发挥主体作用。一是专题调研渠道。紧扣党政中心工作和群众关心的热点难点问题，组织委员开展专题调研，支持和鼓励委员开展个人调研，并向党委、政府报送调研成果；二是专项视察渠道。针对党政重大决策部署、阶段性工作重点和事关群众生活的重要问题，组织委员开展专项视察活动，以专题视察报告的形式向党委、政府反映委员的建议和意见；三是大会发言渠道。围绕加快发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的主题，组织委员在全体会上发言，为推动地方科学发展建言献策；四是日常立论渠道。在政协网站或有关媒体上开辟委员论坛，搭建委员日常立论平台，发动委员就经济发展、民生保障、构建和谐等问题发表看法和意见。

（四）开展“四活动”，让委员在活动中发挥主体作用。一是开展“三个一”活动，要求每一个委员每年至少撰写一件质量较高的提案、反映一条有价值的社情民意、参加一次有影响的政协活动，履行作为一名政协委员最基本的职责；二是开展读书活动，要求每一个委员每年至少精读一本有助提高自己学识修养、业务水平、参政议政能力的书籍，立志当高参；三是开展助民活动，要求每一个委员每年至少为民办一件实事，体现委员的社会责任感；四是开展联系群众活动，要求每一个委员根据自己的界别、工作性质和生活区域，联系一部分群众，坚持深入到群众中去，了解群众意愿，倾听群众呼声，理顺群众情绪，化解内部矛盾，维护社会稳定。

（作者是硚口区政协委员、区委党校党委书记、常务副校长）

第四篇：对县级政府机构改革的思考

对县级政府机构改革的思考

对县级政府机构改革的思考

2010-02-01

湖南省常德市编委办

何斌

县级政府在整个行政管理体系中处于基层的位置，接近群众，其运行效能的好坏，直接关系到经济社会的发展，直接关系到党和政府在人民群众的位置，直接关系到人民群众的切身利益。因此，新形势下，搞好县级政府的机构改革，推进县级政府职能转变、合理进行县级政府机构设置和进行人员编制规范管理等一直是人们关注的焦点，越来越引起人们的重视。

一、目前县级政府职能定位、机构设置和人员编制管理中存在的问题

改革开放以来，我们先后经历了5次县级政府机构改革，历次改革都部分实现了特定时期的改革任务，但改革是一个系统工程，受多方面因素影响和条件制约，许多深层次的体制问题还未得到根本解决，导致县级政府机构运行存在很多问题，具体而言，主要包括以下方面：

(一)党政职能重叠。目前我们县级政府还习惯用传统的目光看待党的领导，将党的领导变成了具体领导，除了重要的干部任免外，县委与政府几乎管理相同的事，例如文教卫，县委有常委、宣传部长分管，政府有副县长分管，政法委代表县委管理全县的政法工作，设立了维护稳定办公室，与信访局的职能重复，职能交叉。由于县委和政府几乎管理着同样的事，党政职能的重叠不可避免的造成工作效能低下。在县里调查中我们就听到这样的反映：推动一项工作，由于党政两套班子都要过，职能部门的汇报次数常常不下10次。

(二)职能转变滞后。政府职能的转变，主要是指政府职责和功能为适应客观条件的变化而发生的转换、变化和发展。[1]受传统全能主义、大一统思想和利益驱动以及计划经济体制惯性的影响，县级政府还是习惯于审批和管制，不愿分权，导致政府无限制地侵入和管束社会生活的方方面面，同时全能政府造成公民、企事业单位和第三部门对政府部门的“依附”，缺乏独立自主意识，习惯依赖政府部门组织处理一切公共事务，导致政府仍然管着许多“管不了、管不好和不该管”的事务，职能转变困难，错位、越位和缺位现象普遍，主要表现在政府习惯干预企业活动、统揽社会事务，政事和政市不分等。

（三）机构设置不科学。随着市场经济的建立，县级政府的直接调剂和管理经济的职能不断减少，公共服务的职能在不断强化，这些变化要求政府机构设置与之相适应，但目前县级政府机构设置由于多种原因在设置存在不科学的现象，主要表现在：

1、机构设置上下对口。由于在机构设置上习惯遵循上下对口原则，必然导致机构设置上下一般粗，很多机构不能发挥应有作用。如常德市大部分县级政府主要面对的是农村，工业普遍不发达，作为宏观调控的计划发展改革委员会很难发挥上级计划部门所起的作用，同时工业发展局在县级政府很大程度上是起一个“工业统计局”作用等。

2、机构设置分工过细。由于机构设置分工过细，导致政府职能重叠。以常德市区县（市）交通和农业管理部门为例，在交通管理方面有交通局、公路局、公安局、农机局等部门，农业管理方面，有农村部、农业局、林业局、畜牧水产局、农业开发办、扶贫办等，这些相关部门都拥有一定的人、财、物权，都习惯着眼于本行业的建设与发展，造成职能交叉、政出多门，在整体上形不成合力，这种管理体制影响了县级政府职能的发挥，制约了社会的发展和进步。如石门县的蒙泉水库，林业局管理周围的林业，水利局管理水库里的水，农业局管理周围的农田耕地，几者互不相干，由于部门管辖事物的局限性，造成了部门协调沟通不畅，很难实现对水库的综合管理。

3、临时机构数目庞大。临时机构庞杂已经成为县级政府普遍现象，目前常设的有计划生育、城镇建设、优化经济环境等领导小组，临时的领导小组更多，每一个领导小组都有党委政府或人大政协的领导成员参加，承担着大量本该由政府机关管理的事情。

（四）队伍庞大且结构不优。由于我国行政法制建设不完善，在人员编制管理和工作流程上缺乏具体法律规范，所以在机构职能不变、工作量不变、人员职责不清的情况下，按领导意志增加人员编制成为可能，导致因人设职、因职设事，用人随意调整现象大量存在，人为地造成了县直机关超编混编和职数超配、岗位与人员错位，目前人员膨胀等已成为县级政府的一个普遍问题。同时在县直机关干部队伍结构不合理矛盾比较突出，主要表现在：一是干部职级结构不合理，存在官多兵少，甚至有官无兵现象。二是干部年龄结构不合理。通过统计表明目前常德市县直机关在职人员中，30岁以下人员全市县直机关只占实有人数的5.6％，而51岁以上人员占到实有人数的27.2％，很多区县（市）部分单位已经没有40岁以下的工作人员，导致干部队伍青黄不接。三是混编混岗矛盾突出。据不完全统计，常德市县直机关由于各种原因，通过各种方式借用的人员占到编制总数的15%。

二、县级政府机构改革思路

县级政府机构改革是一项十分复杂的系统工程，因此县级政府的机构改革工作必须立足大局，面向未来，统筹兼顾，重点突破。

（一）明确价值取向是改革前提

明确县级政府机构改革价值取向有利于机构的顺利推行，有利于服务型政府的构建，我们要通过改革实现如下目标：

1、实现廉价政府的目标。我们要通过机构改革从根本上改变超大的政府规模，实现“小政府、大社会”格局，使政府对经济和社会事务的权威管理，从而实现廉价政府的目标。

2、实现高效政府目标。县级机构改革应走内涵式改革之道。不仅要优化行政系统结构，而且要提高地方政府的行政效能和行政能力。

3、实现法治政府的目标。县级政府机构改革必须按照中央的要求，加强行政体系的法制建设。

4、实现廉洁政府目标。通过机构改革，精兵简政，优化行政组织结构，明确各部门的职责权限，清除因机构庞杂而引起的盘根错节的关系网，从而清除官僚主义、贪污腐败的组织根源。

（二）转变职能和理顺关系是改革关键

对于逐步化解消除转型时期县级政府职能转变的难点，理顺相关关系，我们认为应注意以下方面：

1、准确定位县级政府职能。转变职能是历次机构改革重要的一环，也是县级政府机构改革的着力点。推进政府机构改革要抓住转变政府职能这个关健，建设公共服务型政府是新时期县级政府的战略定位，就目前而言，县级政府要由片面强调经济增长转到全面加强社会管理和公共服务上来，切实推进公共服务型政府的建设。在市场经济条件下应具有以下职能:一方面要完成上一级政府授权、委托的某些职能;另一方面仍有辖区内的社会公共事务和社会生活各领域进行自主管理的职能和权限，其管理权限主要体现在三个方面: 一是制定产业和财政公共政策。二是供给教育、公共设施、环境管理、治安管理、社会保障等方面的公共产品。三是创新社会管理。如政府要将社会组织难以或不愿进入的事务承担起来，同时要积极将竞争性、赢利性的社会事务交由社会组织来承担，并加强市场的监管，积极培育良好的县域市场。

2、理顺相关方面关系。只有职能转变了，关系理顺了，才能从根本上解决目前县级机构存在的职责不清、职能重叠的问题。因此我们应在县级政府积极推行六分开：

一是党政分开。县委、政府要按照党政职能合理分工的要求，明确各自的职责权限、领导方式和工作方法。党的领导主要指政治思想和组织领导，而不是将自己直接置于微观、琐碎的政府事务中，县政府要执行县委的重大决议，在加强和改善党的领导基础上建立高效灵活的政府工作系统。县委不应设与政府对口分工的领导和对口重复的机构，在工作上确属党政职能难以分开的，由县委和政府共同管理，其办事机构可以挂两块牌子，同时对县委和县政府负责。

二是政企分开。要按照政企分开的原则转变政府的经济管理职能。实行政资分开，让企业走向市场，政府部门对企业管理要从直接管理转向间接管理，由微观管理转向宏观管理，由行政手段向法律和经济手段为主，为企业的发展创造比较宽松的环境，使企业真正活起来，县级政府投资方向主要在于地方性公共工程和公益性项目等。

三是政事分开。合理划分政事范围，政府机关要将辅助性、技术性和服务性的事务交给事业单位，而事业单位承担的行政管理职能则交还给政府行政部门，对事业单位应进行全面改革，彻底解决政府职能“体外循环”和事业单位行政化趋向问题，使事业单位与党政机关脱钩，真正确立事业单位相对独立的法人地位。

四是政社分开。要转变政府对社会事务的管理职能，即把那些社会性、群众性、公益性、服务性的具体事务，尽可能从行政机关中划出，由社会组织来进行社会事务的管理，积极培育不依附政府的社会力量和社会组织，增强其活力和自主能力，使其能承接地方政府转移的职能，为企业、市民、社会提供广泛的、专业化的社会服务和保障体系，县级政府仅进入社会组织或中央政府难以进入或不便进入的公共产品供应或社会管理的领域。

五是政市分开。政府与市场是相辅相成的，两者相互促进发展。奥斯本说过,“在现实生活中根本没有自由市场这回事，如果我们据说的自由市场是指没有政府干预的市场的话，所有合法的市场都是由政府制定的规章条文加以规范的”[2]。政府的角色定位于凡是市场能自我调节、自我解决的事情要坚决放开，由市场依其应有的规则去办理，政府的责任重点在于当好市场平等竞争的裁判，并对市场的运行进行有效地监督，规范和维护好市场秩序。

六是与上下级政府权责分开。县级政府与上下级政府关系的核心是事权和财权的划分。首先县级政府与上下级政府要依据法律规定分别承担不同事权，而不是由各级政府分层管理统一事务。其次上级政府要给县级政府机关以必要的经济决策权、人事权、财政权，实现责、权、利相统一，对县级职权范围内的工作，市和省级机关不要干预，以使县级机关充分发挥一级政权组织的作用。第三县级政府应本着有利于加强对农业和农村工作的领导，有利于加强乡镇政权建设的原则，强化乡镇政权职能和服务功能等。

（三）科学设置机构是改革的基础

为控制政府的规模，我们必须对政府机构进行科学的设置和调整,主要办法是：

1、裁减职能弱化经济部门。可将粮食、商业、畜牧水产、供销等部门成建制转为经济实体或服务实体，不在承担行政管理职能，在人、财、物等方面与政府财政脱钩，成为独立法人，成立综合性的机构，承担上面机构分解出来的行政职能，从事间接管理。

2、合并组建职能相近的部门。县级政府的职能应向“宽职能、少机构”方向发展，如可将农林牧渔等机构职能归并到农业局，设置大农业综合管理机构,将文化、广电、体育等机构职能整合,设置大文化的综合管理机构等。坚持决策和执行分开原则，组建综合执法机构，集中行使几个行业行政机构的行政检查和行政处罚权，减少重复执法和乱执法的现象，达到精简机构和人员编制的目的。

3、推行部门内部集中审批。在部门内部职能协调中，可通过推行“两集中、两到位”（即部门行政审批职能向一个科（室）集中、部门行政审批科（室）向政务服务中心集中，所有行政审批项目进驻政务服务中心到位、行政审批职能授权到位）的集中审批制度改革，达到提高行政效能、精简机构目的。

4、加强对非常设机构管理。非常设机构一般是为处理一些跨部门、跨地区或处理突发事件和新问题而设立的，设立程序要规范，其设立应该由县级机构编制部门提出，报政府常委会或全会审定，并报上级政府备案，设立非常设机构，应在设立之初就规定其性质、职能和存在期限，逾期自动撤消，需要延期的，应该按照规定程序重新报批。

同时需要理顺县级政府与垂直机关的关系，保证县级政府作为一级地方政府职权的完整性。

（四）加强法制刚性约束是改革的保障

历次机构改革都是在机构人员臃肿、财政不堪重负的情况下自上而下进行行政推动的，随着时间推移，机构撤并和人员精简的成果不能上升为法律而得以稳固。要想真正突破县级政府机构不反弹和分流人员不回流，就必须对县政府机构、人员编制的依法管理，这是县级政府机构改革的能否成功的保障。加强法制刚性约束要从以下四个方面入手：

1、完善机构编制法律法规。近年国家出台了多个机构编制管理规范性文件和管理条例，在机构编制法制化建设上前进了一大步，但是以上条例连同原来行政组织法对于政府机构编制设置、法律责任等问题规定得比较含糊，因此地方政府编制法制化的问题依然任务艰巨，当前有必要通过进一步完善机构编制法规，对县级行政机构的职能配置、内部机构设置、领导职数限额、人员编制标准以及机构编制管理程序法定化，将抽象的原则规定变成可操作可衡量的条文，同时要明确违反编制管理的法律责任机制，要建立以行政处分为主，以经济处罚为辅，必要时采取刑事处罚的法律制裁体系。

2、加强机构编制监管。邓小平同志曾强调:“编制就是法律”[3]，编制一经确定，便具有法律性质，在改革中各地要严格执行“三定”规定，不得随意更动，对县级政府平时的机构设置、人员安排及其变动情况的应加大监查力度，对违反法定编制随意增设机构、人员的行为一律依法作出处理，从而巩固改革成果。

3、积极推进实名制管理。县级政府要把经过审批的机构、编制和实有机构、人员一一对应，在此基础上严格人员编制手续，通过实名制管理，从源头上确保人员编制和财政供养人员稳步增长。

4、完善部门协调配合机制。要将机构编制管理与财政预算管理有机结合，财政、人事、组织和编制部门在控制机构和人员上形成一个整体，杜绝流通漏洞，与此同时，要积极探索机构编制责任审计制，将绩效评估与机构设置和编制管理紧密结合起来，确保机构编制规范化。

（五）发展第三部门是改革的重要内容

发展第三部门对于替代政府的公共服务，实现“小政府、大社会”目标，对于缓解人员分流压力等意义重大，当前县级政府要积极做好第三部门的培育和管理，一方面，要破除理念上的错误认识，采取统筹规划、重点扶持的政策，根据市场经济、社会建设和发展的需要，大力鼓励社会中介组织的发展，积极稳妥地实现社会中介组织与行政机构的分离，引导中介组织积极参与市场的公平竞争，积极承担政府职能转变所剥离的职能，使之成为自主经营的社会中介实体。另一方面，要加强对社会中介组织的治理和管理，把中介组织的建设和管理纳入法制的轨道，也使社会中介组织的发展获得法律的保障。

[1] 颜廷锐.中国行政管理体制改革问题报告[M].中国发展出版社,2004.[2].(美)戴维·奥斯本、特德盖希勒.改革政府:企业精神如何改革着公营部门[M].上海译文出版社,1996.[3] 邓小平文选[M].人民出版社,1998.

第五篇：县级政府管理体制改革分析

县级政府体制改革分析

摘要：纵观20多年来我国行政体制改革，县级政府行政体制还存在大量问题，如县级政府机构角色定位失当、政府职能不适宜市场经济下的要求、机构膨胀，人员分流难、现行市管县体制不利于县级政府的发展等。针对上述问题提出了重塑中国县级政府的角色、实行省直管县体制、加快转变现有县级政府职能、优化县级政府公共服务职能、加强依法行政和制度建设、加强公务员队伍建设等对策。

关键词：县级政府；行政体制；改革县级政府行政体制改革的必要性

1.1 县级政府行政管理体制自身建设的需要

县级政府作为中国现代行政构架中的一个重要层级，改革开放以后特别是20世纪90年代中期以来，遇到了职能转变的困境和前所未有的财政压力的挑战，构成了县政改革的根本动因。伴随市场经济改革的深入，由“吃饭财政”引起的对县级政府规模增长的关注，重心集中在机构改革方面，而二十多年机构改革的种种努力都没有达到预期的效果。

当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，面对新形势新任务，现行县级政府行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱，部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；县级政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全；对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题直接影响县级政府全面正确履行职能。在一定程度上制约经济社会发展。

1.2 县级政府职能转变的需要

县级政府作为我国农村基本的区域性政权设置，是国家机构承上启下的重要环节，是统筹城乡发展的枢纽。同时，县级政府担负着许多繁重的任务，面临的困难和矛盾最为集中，职能转变的任务最为艰巨。构建和谐社会的历史任务对政府管理和服务能力提出了更高的要求，在构建和谐社会的过程中，县级政府承担着不可替代的角色，而政府管理与服务的能力与政府职能的转变是密不可分的。县级政府要适应和谐社会的发展要求，必须全面加强政府管理的观念更新、职能转变和行为规范。

县级政府应当适应经济社会发展和社会主义市场经济体制建设的需要，加大县级行政管理体制改革力度，推动县级政府职能不断向经济调节、市场监管、社会管理转变。县级政府要努力实现从以行政手段管理为主向以经济和法律手段管理为主的转变，政府职能要适应从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的要求，减少对微观经济的干预，形成以间接管理为主的宏观调控框架，建立市场监管体系，加强社会管理和公共服务。

1.3 县域经济发展的需要

县级政府除了要担负必要的政治、社会、文化等职能外，经济职能是极其重要的乃至核心的职能。县级政府的一项重要工作就是发展经济，实现地区经济的跨越式发展。并尽量减少市场力量的负面效应。

县域经济在国民经济大系统中处于基本层次，是宏观经济层次中最基本的调控单位，是经济发展的一个重要组成部分，是国民经济的区域基础和基本支柱。县域经济贴近物质资料生产的实际，处于行政管理和政策落实的前沿，始终发挥着承上启下、连接城乡的作用。县域经济的发展，不仅直接解决绝大多数人口的就业和生活问题，保障国家粮食安全，而且直

接从基础层面影响人地矛盾运动的性质、规模和方向。县级政府的体制改革是运作县域经济的必要条件。县域经济是一个功能完备的综合性经济体系。是由多种所有制形式、多部门结构、多层次隶属关系和多级生产力水平构成的地域性生产综合体。如何根据发展县域经济的需要，相应的进行县级政府的体制改革，就成为在当前形势下需要思考并解决得当务之急。当前县级政府行政体制存在的弊端

2.1 县级政府机构角色定位失当

由于社会主义市场经济体制初步建立，社会仍处于转型过程中，县级政府机构角色失当现象仍普遍存在。主要表现在：(1)县级政府自恃为“权威型”的领导者。出现新体制下的角色与旧体制下的角色错位。县级政府习惯于沿用传统体制下的政治、行政命令方式，靠行政强制力行使职能，重视行政干预，忽视协调指导。(2)县级政府充当了“全能型”的管理者，造成职责内角色与职责外角色错位。县级政府大包大揽，把对经济的管制和社会的管理都纳入了自己的职能范围，造成其在政治、经济和社会管理之间的职能错位。(3)县级政府担当了“忠实的”持家者，导致主要角色与次要角色错位。县级领导干部轮换调动频繁，造成县级干部的短期行为，县属企业发展缓慢，财税资源枯竭，从而使县域经济的长远发展难以为继。

2.2 政府职能不适宜市场经济下的要求

县级政府作为中国现代行政构架中的一个重要层级，改革开放以后特别是20世纪90年代中期以来，遇到了职能转变的困境和前所未有的财政压力的挑战，构成了县政改革的根本动因。伴随市场经济改革的深入，由“吃饭财政”引起的对县级政府规模增长的关注，重心集中在机构改革方面。县级政府并没有从根本上按着市场经济发展的基本要求转变政府职能，基本上还是在计划经济时代形成的体制和框架内运转。县级政府的权力关系没有走上规范化的道路；政府过多地干预了县域的具体经济行为，“政企分开”并不彻底；“政事分开”仅仅流于形式，致使政府威信降低、动员能力低下；最突出、最根本的问题是财政制度、机制和程序的缺失，降低了县级政府的能力、扭曲了县政的基本功能。

2.3 现行市管县体制不利于县级政府的发展

我国现行县级行政区划和设置的基本框架形成于20世纪50年代，是在当时生产力十分落后、交通和通讯能力极其低下、高度集中的计划经济体制正得以强化的历史背景下而确定的。通过近半个世纪特别是改革开放30年的大规模建设和高速度发展，实际情况和客观条件出现了巨大的变化，从而使现行县级行政区划和设置与当今时代不相适应的矛盾已日见显露。现有的县级行政区划和设置的基本格局，与当今我国各地经济和社会发展的实际状况和客观条件已经难以适应。县级政府行政体制改革的对策

3.1 重塑中国县级政府的角色

在构建社会主义和谐社会进程中，县级政府角色的转换势在必行，而且刻不容缓。县级政府角色的转换是发展县域经济、解决“三农”问题的关键。它必须完成从计划经济体制下的全能政府向有限政府转换，从行政管制向依法行政转换，从制定计划的政府向引导、培育市场的政府转换，从以权力为运转轴心的政府向以社会公共服务为核心的政府的转换，从人治政府向法治政府的转换。换言之，县级政府的角色应该由“权力型”政府向“服务型”政府转换。在社会主义市场经济条件下，在构建社会主义和谐社会的进程中，县级政府必须对其性质、职能、权力界限、功能范围、行为方式和活动领域严格界定，履行好自身应该承担的任务。

构建社会主义和谐社会进程中的县级政府必须改革计划经济体制下的大政府、小社会的旧格局。改变长期以来形成的政府机构臃肿、职能交叉重叠、运转效率低下的状况，实现人员精干，高效运转，以最少的行政成本，实现最优化的行政管理。

3.2 实行省直管县体制

通过推行省直管县，可以改革目前我国行政区划中不合理因素，特别是参考政治、经济、社会、自然等因素情况下划小省区，划清边界，有利于改善中央与地方的关系，有利于加强中央的领导，有利于为国家和社会的稳定与发展创造一个良好的行政区划体制环境。在经济上实施强县扩权，在财政上实行省管县，可以赋予县级政府更大的自主权，把一些原本属于地市级政府的行为审批权里直接下放到县。

“省直管县”体制改革在我国目前虽然只是在试点阶段，但从目前的情况至少可以窥见其具有一定的优越性：第一，它在一定程度上使得县的发展环境得到了优化，使之拥有更大的自主权，形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县。从而有利于城乡经济和区域经济协调发展；第二，实行“县财省管”体制可以绕过市这一级周转和盘剥，提高了财政资金运转效率，一定程度上缓解了县的财政困难，强化了县主观上的努力程度，调动了县发展的积极性；第三，促进了市级政府工作职能由领导型向自我发展型的转变，实现了工作重心的转移，同时，为下一步行政体制改革打下了良好基础。

3.3 优化县级政府公共服务职能

对于我国来说，农业、农村和农民问题，是全面建设小康社会的重点和难点所在。加快县域经济发展，改革和完善现行的农村经济体制，加快农村城市化进程，是推进农业和农村经济结构战略性调整的根本途径，是解决“三农”问题的现实出路。在这一历史进程中，县级政府的重要作用尤其值得关注和重视。对县级政府公共服务的现状及存在问题进行研究，并有针对性地提出完善县级政府公共服务机制的对策，有利于提高县级政府的公共服务能力，有利于满足公众对公共服务日益复杂化、多样化的需求，进而有利于完善社会主义市场经济体制、实现全面建设小康社会的战略目标。

在公共服务机制改革过程中，既要注重优化公共资源配置，提高公共服务的效率，也要注重社会公平，提高公共服务均等化程度；既要注重发挥政府作用，也要注重发挥社会组织的积极性。一个有效的公共服务机制既要发挥政府的主导作用，又要适当引入市场机制。在新的发展时期，政府提供公共服务必须坚持以公众为导向，提高公众的认同和支持的程度。政府公共服务的提供必须从政府本位、官本位向社会本位、公民本位转变。政府提供公共服务，应深入了解公众的意愿，广泛集中公众的智慧，应完善有关了解民意、公众参与和公众评价的机制，切实提高公众的认同和支持的程度，从而提高政府公共服务的有效性。

1、加快政府职能转变，把政府的经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来。当前，我国经济增长方式的转变关键在于政府转型。由于政府转型不到位，不仅造成了投资过度、无序竞争、重复建设等问题，而且影响了政府正确履行宏观调控、社会管理和公共服务职能，导致政府某些经济管理职能的扭曲。由于财税体制改革不到位，分税制尚不完善，地方财权与事权不相匹配，造成一些地方政府产生强烈的投资冲动，争上大项目、盲目铺摊子。因此，要根本解决经济生活中的突出矛盾和问题，必须尽快取得政府转型的实质性突破。

2、把建立公共服务体制作为“十一五”时期政府转型的重点。目前，公共需求的全面增长与公共产品供给的短缺、公共服务的不到位，已是一个相当突出的问题。一些地方政府的公共服务职能还相当薄弱，对扩大和强化公共服务职能缺乏足够的估计，紧迫感不强。为此，要建立中央、地方的公共服务分工体制，启动和规范中央政府对地方政府和政府部门的公共服务问责制。我国自1993年实行分税制以来，中央与地方的经济关系基本没有实质性的改变，在财力向上集中的同时，职能和责任并未相应调整。目前，中央与地方的经济关系有诸多问题亟待解决。因此，“十一五”时期，从建立公共服务体制的需求出发，需要重新界定中央与地方的职权范围，并为减少行政层级奠定基础。与此同时，加快建立公共财政体制：一是要明显提高公共服务支出的比重；二是要建立规范的转移支付制度，促进地区间公共支出的基本均等化；三是要逐步实现财政预算和管理的透明化、制度化。

3、按照建立公共服务体制的要求，推进政府改革和事业机构改革。一是以扩大公共服务职能为重点推进政府管理体制改革。随着技术进步，政府管理能力和辐射力有所加强。与之相比，我国现行的五级政府体制效率较低，需要减少行政层级，提高机构设置的科学性。“十一五”时期，全国大部分地方实行“省管县”的条件将日趋成熟。二是以加快建立农村公共服务体制为目标推进乡镇政府改革。乡镇政府改革要与建设农村公共服务体制结合起来。三是将事业机构的改革与公共服务体制的改革相结合。按照公共服务体系建设的要求，统筹考虑和设计事业机构改革方案。