对政府监管网贷的一些思考

第一篇：对政府监管网贷的一些思考

对政府监管网贷的一些思考

从接触、了解到实际进入网贷成为一名投资者才过了短短的两个月，对于先前把余额宝作为主要理财工具的我来说，网贷的投资回报简直就像亚当的苹果一样极具诱惑。但被中国股市鞭笞过的我时刻都把一句话深深地刻在心里：投资有风险（仅对屌丝股民有效）。野蛮生长中的网贷的风险其实并不比股市要低，这些日子多个平台或挤兑困难或老板跑路或信任危机等状况层出不穷，深深地伤透了投资者的心，也使得后来者骤然止步，投资者、部分网贷公司要求政府监管的呼声更强烈了，也理所当然地引起了媒体的关注，同时也在不断地刺激着政府的神经。

政府有关部门一系列的动作在印证着政府已经意识到网贷的生命力以及背后存在的风险，政府监管网贷似乎变得现实可期。然而，政府监管真的能够降低网贷的风险，保护投资人的权益甚至为网贷行业护航吗？

爆发性发展的互联网金融已经把政府现有的监管制度远远地抛在了后头，其中，网贷作为互联网金融的生力军，在公权力少有干预的情况下，呈现了野蛮式发展的特征并使相当一部分投资者受损。对于中央政府部门来说，降低和规避网贷背后的系统性金融风险，维护市场稳定是首要任务，也是政府对网贷进行监管的正当理由和民意基础，但问题在于，政府的手要伸多长，多远。监管有广度和深度之分，如有任何一方面的介入不当，要么监管流于形式，要么监管越位变质为干预，都会损害行业的整体发展。“监管适当”对政府监管能力提出了高标准的、严格的要求，考虑到中国股市的现状和政府的风险管理能力，我想，面对网贷未来诸多不确定因素，监管大概只会徒增投资者的焦虑和担忧。相对于中央的慢动作，地方政府早就闻风而动，但不同的是，地方政府关注的并不是网贷的“危”而是“机”。不少投资者可能已经注意到，已有地方政府采取诸多优惠措施吸引网贷公司、人才等到当地经营、运作，期望成为当地经济的新增长点和融资平台，当网贷经济与地方政府经济利益挂钩时，监管只会沦为笑谈，那些寄望于地方政府保障自身权益的投资者理应认真吸取诸如光伏产业的惨痛教训。

在利益冲突下，中央与地方关于网贷的分歧和博弈将会愈演愈烈，这种博弈的影响将会直接反映到日后的监管层面上。在利益驱动之下，或许会有不少地方政府以监管为糖衣，打着金融创新的旗号，依靠自身的影响力和资源为网贷团队或公司牵桥搭线。而这种沾有政府色彩的网贷公司将依托政府公信力获得投资者的青睐，却也具有更强的欺骗性，背后的风险较不容易为投资者所警惕和发现，在政府监管的“阳光”之下，整体风险将在投资者看不见的地方膨胀。

如前所述，政府对网贷监管的力度会直接影响到网贷产业的走向和发展，而诸如网贷等金融创新很大程度上得益于政府缺位和监管真空。就目前网贷行业现状而言，在制度缺位、监管真空、门槛较低的情况下，网贷正处于野蛮生长和无序发展的阶段，但也是市场竞争最激烈、行业创新活力最强的阶段，各平台无不使出浑身解数，力求在这红海里脱颖而出胜者为王，“创新”则是网贷平台和公司最有力的竞争利器。与此同时，这也是行业发展最关键的阶段。对一个尚在探索发展方向、诸多规范尚未形成行业和市场共识、技术与服务正积极创新的行业，政府监管贸然出击网贷无异于“核打击”，行业创新乃至行业发展的进程将会被延缓和阻碍，整个行业的长远利益和投资者的未来的潜在利益将会受到严重的损害。不过，不少处于市场优势地位的网贷公司同时也在呼吁政府监管，究其根本，政府监管或介入都将阻碍后来者进入，限制整个行业的竞争，最大的受益者莫过于这些市场优势者，同样不利于行业整体。在投资者地位弱势、交易信息不透明、维权成本过高的背景下，网贷投资者呼吁政府监管，降低投资风险是在情理之中，符合行业健康发展要求的政府监管是有必要的，但对政府的要求是近乎苛刻的，在行业和政府做好充分的准备之前，还是不宜贸然介入为宜。投资者们也不应把政府监管视为“万金油”，一涂则灵，在呼吁政府加强对网贷监管之前，最好能够谨慎思量，毕竟，政府的手可不容易控制和打发。

对金融业进行有效监管是一个世界性难题，但欧美金融业能不断保持健康发展的基本面和较强的创新能力，除了其具备完善的监管系统，投资者的低维权成本更是至关重要。从已发生的平台倒闭事件中，投资者的维权成本因网贷的特殊性而被放大，依靠投资者自身成功追索受损利益的难度更高。在这些事件发生后，政府、公安、司法等相关职能部门的介入和处理往往是消极和低效的，相关侵权责任人的违法成本似乎看得见而摸不着。在有效并完善的监管系统推出之前，降低投资者的维权成本更应是投资者和政府关切的重点。当维权成本足够低和违法成本足够高的时候，建立网贷行业自我净化机制便有了现实基础，网贷参与各方对网贷风险管理和控制才会更加严谨和有效。

市场经济中，每个人都会做出最有利于自身利益的决策，投资者往往会把资金投向于最能够获得丰厚回报的领域，但并不是所有的决策都是正确的，错误的决策将带来损失和悔恨，同时也带来教训和经验，资本在不断的试错中走向最能发挥其作用的地方，这是市场经济的应有之义。在网贷投资中，最需为投资者防范风险的第一责任人依然是投资者本人，谁也无法替代，因此，追逐极致回报的投资者理应做到极致的风险评估和防范措施。现阶段的网贷正处于高速发展期，同时也处于试错期，试错总伴随着风险，无论是网贷公司还是投资者，都在不断的试错，未来，投资者更加成熟和理性，行业将走向规范与风险并存，政府监管于此才能行之有效。

第二篇：对贷后管理的思考

对贷后管理工作的几点思考

近年来，随着我行业务的不断发展，对风险管理的认识和重视程度大幅上升，陆续建立了系统性的风控体系和内控制度；尤其在资产业务风险管理方面，通过制度设计和岗位分离，有效减少了信贷业务在贷前调查、贷中审批环节的信用风险以及道德风险。但在贷后管理环节，执行效果明显不如贷前和贷中环节，各类检查和审计报告中评价贷后管理薄弱、流于形式的描述屡见不鲜。就如何改进我行贷后管理工作，本人结合实际工作体验，从经营理念、制度流程等方面进行分析，并提出相应的意见。

一、商业银行贷后管理存在不足分析

1、过度依赖规模扩张的经营理念导致“重贷轻管”的思维模式长期存在

近十年是国内商业银行发展的黄金时期，为了保持较高的增速，各项业务考核指标逐年攀升、刚性增加。在强大的业绩指标压力下，商业银行的经营理念主要围绕扩大存贷规模来做文章。在这种背景下，银行信贷业务的工作重心仍是新业务推广、新客户拓展和新增贷款的投放上；相比之下，贷后管理以及风控管理相对弱化，形成了“重贷轻管”的思维模式。

2、岗位职责设置约束力不足

目前商业银行贷后管理职能大多由业务经营部门负责，在岗位职责上主要由客户经理承担，由于约束监督不到位，客户经理很容易出现不尽职甚至渎职情况。部分银行在大中型客户的贷后管理上实施了“管贷分离”的信贷经理制，但执行效果并不理想；加之信贷经理与客户经理同样归属业务条线，迫于业务考核，存在即使发现问题也无法充分披露或延缓暴露问题。

3、贷后管理制度体系化建设不足

传统的贷后管理制度基本上是围绕大中型客户建立的一套“大一通”的管理操作流程，缺乏差异化贷后管理指导。部分银行虽然在贷后管理制度中提出差异化贷后管理的思路和想法，但缺少规范化的操作流程和配套的操作系统，执行效果不佳。此外，优化创新的信贷产品散落在各项产品的管理操作规程中，没有与贷后管理制度体系有效衔接，导致部分产品维度的贷后管理形同虚设。

4、激励约束机制缺失

一是对经营机构的绩效考核激励以业务发展为主，激励约束的导向性导致贷后管理在基层单位成为一项被动工作。二是对客户经理以及贷后岗位人员缺乏约束激励机制。贷后过程管理绩效激励和负激励都很少，只有在贷款出现不良后，才启动问责处罚机制。同样，贷后岗位人员与所管理客户经营业绩不挂钩，存在贷后“干好干坏一个样”的问题。

5、贷后与贷前、贷中环节衔接不足

贷后检查“查而不纠、屡查屡犯”现象无法根除的原因，除了上述分析因素之外，没有实现贷后管理与贷前申报、贷中审批环节的有效衔接也是重要原因之一。由于缺乏与信贷投放环节衔接，对贷后检查和审计发现的问题，无法通过限制业务申报、控制贷款支用甚至压缩回收贷款等有效措施来督促整改，使贷后管理始终处于被动状态。

二、改进贷后管理工作的几点思考

1、转变思维模式，正确认识贷后管理的作用

在利率市场化、融资脱媒化大趋势下，各级经营者在经营理念上要转变观念，提高对存量客户的重视和精细化管理。贷后管理是存量客户管理最重要的部分。尽职的贷后管理可以发挥三个方面的作用：一是风险预警。通过有效的贷后管理及时发现风险隐患并快速化解，可以起到降低风险化解成本、减少经营损失的作用。二是存量客户深度挖潜。应该认识到贷后管理的过程是巩固客户关系和业务需求挖掘的契机。三是以管理创造价值。通过抓好贷后管理中的基础管理工作，可以有效杜绝客户信用评级中断、贷款临时性逾期等增加经济资本占用的事项发生，直接创造价值。

2、完善贷后管理制度体系化建设

一是有机整合客户维度和产品维度的贷后管理规章制度和操作规程，形成完善的制度体系；二是贷后管理制度应明确制定差异化贷后检查流程和内容，并根据不同产品风险特征和审批要求，制定标准化的检查要点和模板。三是创新小微企业管理制度和模式。针对小微企业客户可以创新开展贷后管理外包模式：即将上门走访、资料收集等环节的工作外包给第三方服务公司，由外包人员将相关检查资料整理后提交给银行贷后岗人员，由贷后岗批量开展贷后检查和风险排查。“贷后外包”既解决了服务能力不足的问题，又能通过批量处理方式降低管理成本，还能发挥外包人员的独立监督作用。

3、整合岗位设置、明晰管理责任

一是设立单独的信贷管理部门，独立开展贷后管理和风险防控工作；二是在岗位职责上遵循“谁经营谁管理”的原则，明确客户经理为贷后管理第一责任人；同时，在信贷管理部门设置贷后管理岗，整合信贷经理、风险经理的贷后管理职能，主要职责是监督检查客户经理是否按照要求完成贷后管理各项规定动作，核查客户经理所做的贷后检查记录和结论是否恰当，以及对客户经理检查发现或内外部信息披露存在风险信号进行跟踪管理；并不定期深入贷款企业，对客户经理检查结论和客户风险进行实地核查，落实贷后管理“四眼”原则。

4、强化贷后激励约束考核

一是在经营机构绩效考核指标体系中增加贷后过程管理的量化评价考核指标，促进经营机构重视贷后管理，提升管理水平。二是增加客户经理风险薪酬考核比重，建议加大授信业务风险薪酬比重，并将大部分风险薪酬与客户经理在贷后管理的劳动付出和履职程度进行挂钩，并按照“尽职免责”的考核原则清算客户经理应得风险绩效，提高客户经理贷后工作的积极性。三是对贷后管理岗人员设置明确的量化考核指标，将贷后管理岗绩效适当与经营业绩挂钩，与客户经理共享绩效、共担风险，二位一体，提高贷后管理岗位人员的积极性和责任感。

5、加强贷后管理与贷款申报、授信审批环节的衔接

一是建立贷后管理与授信审批的联动机制。将贷后管理资料、检查报告纳入存量客户授信申报资料中，利用授信审批审查机制对贷后工作质量进行审核校验，以此有效提高贷后管理工作执行力和检查报告质量。二是建立贷后管理与信贷业务经营部门的联动机制。将贷后检查和内外部审计发现问题的客户提交信贷经营部门，通过控制贷款支用、限制业务准入等方式，督促客户完成风险事项整改，及时消除风险隐患。

第三篇：对县级政府机构改革的思考

对县级政府机构改革的思考

对县级政府机构改革的思考

2010-02-01

湖南省常德市编委办

何斌

县级政府在整个行政管理体系中处于基层的位置，接近群众，其运行效能的好坏，直接关系到经济社会的发展，直接关系到党和政府在人民群众的位置，直接关系到人民群众的切身利益。因此，新形势下，搞好县级政府的机构改革，推进县级政府职能转变、合理进行县级政府机构设置和进行人员编制规范管理等一直是人们关注的焦点，越来越引起人们的重视。

一、目前县级政府职能定位、机构设置和人员编制管理中存在的问题

改革开放以来，我们先后经历了5次县级政府机构改革，历次改革都部分实现了特定时期的改革任务，但改革是一个系统工程，受多方面因素影响和条件制约，许多深层次的体制问题还未得到根本解决，导致县级政府机构运行存在很多问题，具体而言，主要包括以下方面：

(一)党政职能重叠。目前我们县级政府还习惯用传统的目光看待党的领导，将党的领导变成了具体领导，除了重要的干部任免外，县委与政府几乎管理相同的事，例如文教卫，县委有常委、宣传部长分管，政府有副县长分管，政法委代表县委管理全县的政法工作，设立了维护稳定办公室，与信访局的职能重复，职能交叉。由于县委和政府几乎管理着同样的事，党政职能的重叠不可避免的造成工作效能低下。在县里调查中我们就听到这样的反映：推动一项工作，由于党政两套班子都要过，职能部门的汇报次数常常不下10次。

(二)职能转变滞后。政府职能的转变，主要是指政府职责和功能为适应客观条件的变化而发生的转换、变化和发展。[1]受传统全能主义、大一统思想和利益驱动以及计划经济体制惯性的影响，县级政府还是习惯于审批和管制，不愿分权，导致政府无限制地侵入和管束社会生活的方方面面，同时全能政府造成公民、企事业单位和第三部门对政府部门的“依附”，缺乏独立自主意识，习惯依赖政府部门组织处理一切公共事务，导致政府仍然管着许多“管不了、管不好和不该管”的事务，职能转变困难，错位、越位和缺位现象普遍，主要表现在政府习惯干预企业活动、统揽社会事务，政事和政市不分等。

（三）机构设置不科学。随着市场经济的建立，县级政府的直接调剂和管理经济的职能不断减少，公共服务的职能在不断强化，这些变化要求政府机构设置与之相适应，但目前县级政府机构设置由于多种原因在设置存在不科学的现象，主要表现在：

1、机构设置上下对口。由于在机构设置上习惯遵循上下对口原则，必然导致机构设置上下一般粗，很多机构不能发挥应有作用。如常德市大部分县级政府主要面对的是农村，工业普遍不发达，作为宏观调控的计划发展改革委员会很难发挥上级计划部门所起的作用，同时工业发展局在县级政府很大程度上是起一个“工业统计局”作用等。

2、机构设置分工过细。由于机构设置分工过细，导致政府职能重叠。以常德市区县（市）交通和农业管理部门为例，在交通管理方面有交通局、公路局、公安局、农机局等部门，农业管理方面，有农村部、农业局、林业局、畜牧水产局、农业开发办、扶贫办等，这些相关部门都拥有一定的人、财、物权，都习惯着眼于本行业的建设与发展，造成职能交叉、政出多门，在整体上形不成合力，这种管理体制影响了县级政府职能的发挥，制约了社会的发展和进步。如石门县的蒙泉水库，林业局管理周围的林业，水利局管理水库里的水，农业局管理周围的农田耕地，几者互不相干，由于部门管辖事物的局限性，造成了部门协调沟通不畅，很难实现对水库的综合管理。

3、临时机构数目庞大。临时机构庞杂已经成为县级政府普遍现象，目前常设的有计划生育、城镇建设、优化经济环境等领导小组，临时的领导小组更多，每一个领导小组都有党委政府或人大政协的领导成员参加，承担着大量本该由政府机关管理的事情。

（四）队伍庞大且结构不优。由于我国行政法制建设不完善，在人员编制管理和工作流程上缺乏具体法律规范，所以在机构职能不变、工作量不变、人员职责不清的情况下，按领导意志增加人员编制成为可能，导致因人设职、因职设事，用人随意调整现象大量存在，人为地造成了县直机关超编混编和职数超配、岗位与人员错位，目前人员膨胀等已成为县级政府的一个普遍问题。同时在县直机关干部队伍结构不合理矛盾比较突出，主要表现在：一是干部职级结构不合理，存在官多兵少，甚至有官无兵现象。二是干部年龄结构不合理。通过统计表明目前常德市县直机关在职人员中，30岁以下人员全市县直机关只占实有人数的5.6％，而51岁以上人员占到实有人数的27.2％，很多区县（市）部分单位已经没有40岁以下的工作人员，导致干部队伍青黄不接。三是混编混岗矛盾突出。据不完全统计，常德市县直机关由于各种原因，通过各种方式借用的人员占到编制总数的15%。

二、县级政府机构改革思路

县级政府机构改革是一项十分复杂的系统工程，因此县级政府的机构改革工作必须立足大局，面向未来，统筹兼顾，重点突破。

（一）明确价值取向是改革前提

明确县级政府机构改革价值取向有利于机构的顺利推行，有利于服务型政府的构建，我们要通过改革实现如下目标：

1、实现廉价政府的目标。我们要通过机构改革从根本上改变超大的政府规模，实现“小政府、大社会”格局，使政府对经济和社会事务的权威管理，从而实现廉价政府的目标。

2、实现高效政府目标。县级机构改革应走内涵式改革之道。不仅要优化行政系统结构，而且要提高地方政府的行政效能和行政能力。

3、实现法治政府的目标。县级政府机构改革必须按照中央的要求，加强行政体系的法制建设。

4、实现廉洁政府目标。通过机构改革，精兵简政，优化行政组织结构，明确各部门的职责权限，清除因机构庞杂而引起的盘根错节的关系网，从而清除官僚主义、贪污腐败的组织根源。

（二）转变职能和理顺关系是改革关键

对于逐步化解消除转型时期县级政府职能转变的难点，理顺相关关系，我们认为应注意以下方面：

1、准确定位县级政府职能。转变职能是历次机构改革重要的一环，也是县级政府机构改革的着力点。推进政府机构改革要抓住转变政府职能这个关健，建设公共服务型政府是新时期县级政府的战略定位，就目前而言，县级政府要由片面强调经济增长转到全面加强社会管理和公共服务上来，切实推进公共服务型政府的建设。在市场经济条件下应具有以下职能:一方面要完成上一级政府授权、委托的某些职能;另一方面仍有辖区内的社会公共事务和社会生活各领域进行自主管理的职能和权限，其管理权限主要体现在三个方面: 一是制定产业和财政公共政策。二是供给教育、公共设施、环境管理、治安管理、社会保障等方面的公共产品。三是创新社会管理。如政府要将社会组织难以或不愿进入的事务承担起来，同时要积极将竞争性、赢利性的社会事务交由社会组织来承担，并加强市场的监管，积极培育良好的县域市场。

2、理顺相关方面关系。只有职能转变了，关系理顺了，才能从根本上解决目前县级机构存在的职责不清、职能重叠的问题。因此我们应在县级政府积极推行六分开：

一是党政分开。县委、政府要按照党政职能合理分工的要求，明确各自的职责权限、领导方式和工作方法。党的领导主要指政治思想和组织领导，而不是将自己直接置于微观、琐碎的政府事务中，县政府要执行县委的重大决议，在加强和改善党的领导基础上建立高效灵活的政府工作系统。县委不应设与政府对口分工的领导和对口重复的机构，在工作上确属党政职能难以分开的，由县委和政府共同管理，其办事机构可以挂两块牌子，同时对县委和县政府负责。

二是政企分开。要按照政企分开的原则转变政府的经济管理职能。实行政资分开，让企业走向市场，政府部门对企业管理要从直接管理转向间接管理，由微观管理转向宏观管理，由行政手段向法律和经济手段为主，为企业的发展创造比较宽松的环境，使企业真正活起来，县级政府投资方向主要在于地方性公共工程和公益性项目等。

三是政事分开。合理划分政事范围，政府机关要将辅助性、技术性和服务性的事务交给事业单位，而事业单位承担的行政管理职能则交还给政府行政部门，对事业单位应进行全面改革，彻底解决政府职能“体外循环”和事业单位行政化趋向问题，使事业单位与党政机关脱钩，真正确立事业单位相对独立的法人地位。

四是政社分开。要转变政府对社会事务的管理职能，即把那些社会性、群众性、公益性、服务性的具体事务，尽可能从行政机关中划出，由社会组织来进行社会事务的管理，积极培育不依附政府的社会力量和社会组织，增强其活力和自主能力，使其能承接地方政府转移的职能，为企业、市民、社会提供广泛的、专业化的社会服务和保障体系，县级政府仅进入社会组织或中央政府难以进入或不便进入的公共产品供应或社会管理的领域。

五是政市分开。政府与市场是相辅相成的，两者相互促进发展。奥斯本说过,“在现实生活中根本没有自由市场这回事，如果我们据说的自由市场是指没有政府干预的市场的话，所有合法的市场都是由政府制定的规章条文加以规范的”[2]。政府的角色定位于凡是市场能自我调节、自我解决的事情要坚决放开，由市场依其应有的规则去办理，政府的责任重点在于当好市场平等竞争的裁判，并对市场的运行进行有效地监督，规范和维护好市场秩序。

六是与上下级政府权责分开。县级政府与上下级政府关系的核心是事权和财权的划分。首先县级政府与上下级政府要依据法律规定分别承担不同事权，而不是由各级政府分层管理统一事务。其次上级政府要给县级政府机关以必要的经济决策权、人事权、财政权，实现责、权、利相统一，对县级职权范围内的工作，市和省级机关不要干预，以使县级机关充分发挥一级政权组织的作用。第三县级政府应本着有利于加强对农业和农村工作的领导，有利于加强乡镇政权建设的原则，强化乡镇政权职能和服务功能等。

（三）科学设置机构是改革的基础

为控制政府的规模，我们必须对政府机构进行科学的设置和调整,主要办法是：

1、裁减职能弱化经济部门。可将粮食、商业、畜牧水产、供销等部门成建制转为经济实体或服务实体，不在承担行政管理职能，在人、财、物等方面与政府财政脱钩，成为独立法人，成立综合性的机构，承担上面机构分解出来的行政职能，从事间接管理。

2、合并组建职能相近的部门。县级政府的职能应向“宽职能、少机构”方向发展，如可将农林牧渔等机构职能归并到农业局，设置大农业综合管理机构,将文化、广电、体育等机构职能整合,设置大文化的综合管理机构等。坚持决策和执行分开原则，组建综合执法机构，集中行使几个行业行政机构的行政检查和行政处罚权，减少重复执法和乱执法的现象，达到精简机构和人员编制的目的。

3、推行部门内部集中审批。在部门内部职能协调中，可通过推行“两集中、两到位”（即部门行政审批职能向一个科（室）集中、部门行政审批科（室）向政务服务中心集中，所有行政审批项目进驻政务服务中心到位、行政审批职能授权到位）的集中审批制度改革，达到提高行政效能、精简机构目的。

4、加强对非常设机构管理。非常设机构一般是为处理一些跨部门、跨地区或处理突发事件和新问题而设立的，设立程序要规范，其设立应该由县级机构编制部门提出，报政府常委会或全会审定，并报上级政府备案，设立非常设机构，应在设立之初就规定其性质、职能和存在期限，逾期自动撤消，需要延期的，应该按照规定程序重新报批。

同时需要理顺县级政府与垂直机关的关系，保证县级政府作为一级地方政府职权的完整性。

（四）加强法制刚性约束是改革的保障

历次机构改革都是在机构人员臃肿、财政不堪重负的情况下自上而下进行行政推动的，随着时间推移，机构撤并和人员精简的成果不能上升为法律而得以稳固。要想真正突破县级政府机构不反弹和分流人员不回流，就必须对县政府机构、人员编制的依法管理，这是县级政府机构改革的能否成功的保障。加强法制刚性约束要从以下四个方面入手：

1、完善机构编制法律法规。近年国家出台了多个机构编制管理规范性文件和管理条例，在机构编制法制化建设上前进了一大步，但是以上条例连同原来行政组织法对于政府机构编制设置、法律责任等问题规定得比较含糊，因此地方政府编制法制化的问题依然任务艰巨，当前有必要通过进一步完善机构编制法规，对县级行政机构的职能配置、内部机构设置、领导职数限额、人员编制标准以及机构编制管理程序法定化，将抽象的原则规定变成可操作可衡量的条文，同时要明确违反编制管理的法律责任机制，要建立以行政处分为主，以经济处罚为辅，必要时采取刑事处罚的法律制裁体系。

2、加强机构编制监管。邓小平同志曾强调:“编制就是法律”[3]，编制一经确定，便具有法律性质，在改革中各地要严格执行“三定”规定，不得随意更动，对县级政府平时的机构设置、人员安排及其变动情况的应加大监查力度，对违反法定编制随意增设机构、人员的行为一律依法作出处理，从而巩固改革成果。

3、积极推进实名制管理。县级政府要把经过审批的机构、编制和实有机构、人员一一对应，在此基础上严格人员编制手续，通过实名制管理，从源头上确保人员编制和财政供养人员稳步增长。

4、完善部门协调配合机制。要将机构编制管理与财政预算管理有机结合，财政、人事、组织和编制部门在控制机构和人员上形成一个整体，杜绝流通漏洞，与此同时，要积极探索机构编制责任审计制，将绩效评估与机构设置和编制管理紧密结合起来，确保机构编制规范化。

（五）发展第三部门是改革的重要内容

发展第三部门对于替代政府的公共服务，实现“小政府、大社会”目标，对于缓解人员分流压力等意义重大，当前县级政府要积极做好第三部门的培育和管理，一方面，要破除理念上的错误认识，采取统筹规划、重点扶持的政策，根据市场经济、社会建设和发展的需要，大力鼓励社会中介组织的发展，积极稳妥地实现社会中介组织与行政机构的分离，引导中介组织积极参与市场的公平竞争，积极承担政府职能转变所剥离的职能，使之成为自主经营的社会中介实体。另一方面，要加强对社会中介组织的治理和管理，把中介组织的建设和管理纳入法制的轨道，也使社会中介组织的发展获得法律的保障。

[1] 颜廷锐.中国行政管理体制改革问题报告[M].中国发展出版社,2004.[2].(美)戴维·奥斯本、特德盖希勒.改革政府:企业精神如何改革着公营部门[M].上海译文出版社,1996.[3] 邓小平文选[M].人民出版社,1998.

第四篇：对政府投资审计的思考

政府投资工程的结算还能以“审计”为准吗？

——对政府投资工程结算审计的思考

刘润升

目前，在政府投资审计过程中存在这样一种认识，说《审计法》第二十二条规定的“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督”中，审计的目的不是工程结算，而是预算的执行情况。审计结果不能作为工程竣工结算的依据。针对此问题，我觉得应理顺以下几点。

一、首先要理顺政府投资项目中的预算执行情况的审计与项目投资中的工程结算审计之间的关系

预算执行情况的审计是指各级审计机关依据本级人大审查和批准的财政预算，对本级财政及各预算执行部门和单位，在预算执行过程中筹集、分配和使用财政资金的情况以及组织政府预算收支任务完成情况和其他财政收支的真实、合法、效益性所进行的审计监督。

从预算执行审计的概念中我们不难理解，政府投资和以政府投资为主的建设项目的资金应该是本级人大审查和批准的财政预算中的资金。

《预算法》第五十三条“各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责”。这理“预算执行”中的“预算”包括本级人大审查和批准的财政预算中的政府投资预算－工程预算。“执行结果”在政府投资的预算中应是工程结算。也就是说，工程结算就是通过预算资金的安排，对完成政府投资的工程产品支付的最终价款，体现的是工程预算的支出。政府投资项目中的工程结算就是工程预算执行的结果，预算执行的过程就是工程预结算的过程。因此政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况的审计从狭义上来说就是工程的预结算的审计。政府投资项目中的预算执行情况的审计包括工程结算的审计，工程结算是工程项目预算执行的结果。政府投资项目中，工程结算与政府投资项目中预算执行情况的执行结果在概念上应是一致的，是同一概念的不同称谓。

二、如何正确理解预算执行情况和决算的审计 《审计法》第二十二条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督。这是政府投资审计的法律依据。政府投资项目的计价过程是：1.立项阶段的投资估算；2.设计阶段概算造价；3.施工阶段预算造价；4.招投标阶段合同价；5.合同实施阶段的结算价及竣工阶段的决算价。其中前四个阶段是项目预算的形成阶段。审计必要时应前移，对预算编制的合理性进行审查。合同实施阶段阶段就是预算的执行过程，工程结算价是预算执行的结果。在预算执行情况的审计过程中，重点应是预算执行的结果，既工程结算的审计。审查工程结算是否超过工程预算，是否按合同规定完成投资，工程结算是否真实、是否合法合规、是否存在虚报工程价款、是否按合同约定进行了施工结算，保证工程结算的真实性。竣工阶段的决算就是在工程结算的基础上的竣工财务决算，从筹集到竣工投产全过程的全部实际费用，是确定项目的总投资的依据。

三、如何理解工程结算与决算

前面说过，在政府投资的项目中，工程结算就预算执行的结果。工程的预算、结算及决算的过程，就是预算执行及工程竣工财务决算的过程。要正确理解工程结算与决算，必须了解工程财务，仅从工程的方面考虑是片面的，还应从财务方面考虑。那种把工程结算与决算隔离开的做法是错误的。在政府投资的审计过程中，工程结算与决算的审计是政府投资审计的两个重要内容，是确定工程造价、项目投资及结转固定资产的重要依据。那么工程结算与决算有哪些区别与联系呢。

1.工程结算。（1）工程结算是指在工程竣工验收阶段，经验收质量合格，并符合合同要求之后，按合同调价范围和调价方法，对实际发生的工程量增减、设备和材料价差等进行调整后计算和确定的价格，反映的是工程项目的实际造价，是最终工程价款结算。工程结算分为单位工程竣工结算、单项工程竣工结算和建设项目竣工总结算。工程结算工程价款等于合同价款加上施工过程中合同价款调整数额。（2）工程结算一般由工程承包单位编制，由工程发包方也就是建设单位审查，政府投资的项目按照《审计法》的规定应由政府审计部门进行审计监督，是预算执行审计的一部分。因为，如果政府审计部门不审计，最后的工程决算数审计是无法确定的，审计不承担因工程结算不实造成决算失真的风险。因此工程结算审计是预算执行和决算审计的必经程序。这也就是为什么政府投资要以审计结果作为工程竣工结算依据的理由，是《审计法》赋予政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算审计的必然。当然，如不是政府投资的，发包方也可以委托具有相应资质的工程造价咨询机构进行审查。

2.工程决算。（1）工程决算是工程竣工决算阶段，以实物数量和货币指标为计量单位，综合反映竣工项目从筹建开始到项目竣工交付使用为止的全部建设费用、建设成果和财务情况的总结性文件，是竣工验收报告的重要组成部分，工程决算是正确核定新增固定资产价值，考核分析投资效果，建立健全经济责任制的依据，是反映建设项目实际造价和投资效果的文件。工程决算一般由工程建设单位编制，上报相关主管部门审查。（2）工程决算包括从筹集到竣工投产全过程的全部实际费用，即包括建筑工程费、安装工程费、设备工器具购置费用及预备费和投资方向调节税等费用。按照财政部、国家发改委和建设部的有关文件规定，工程决算是由竣工财务决算说明书、竣工财务决算报表、工程竣工图和工程竣工造价对比分析四部分组成。前两部分又称建设项目竣工财务决算，是竣工决算的核心内容。

3.两者的联系和区别。（1）联系。一是工程结算和工程决算两者都是政府投资建设项目审计的重点内容；二是项目建设单位是工程结算和工程决算共同的主体；三是工程结算是工程决算的组成部分，工程结算是决算的基础，工程结算应按照决算的要求，在相关内容上与决算保持一致。（2）区别。一是范围不同：工程结算确定的是工程建设阶段的工程价款，包括建筑工程费、安装工程费等；竣工决算包括从筹集到竣工投产全过程的全部实际费用，即包括建筑工程费、安装工程费、设备工器具购置费用及预备费以及监理费、设计费、建设单位管理费等费用。二是主体不同：工程结算是在建设单位和施工单位之间进行，有两个平等的主体；工程决算是由建设单位对工程项目发生的费用进行归集、分配、汇总编制，只有一个主体。三是时间不同：工程结算发生在工程决算之前，只有工程结算完成后，才能进行工程决算。四是作用不同：工程结算是施工单位向建设单位索取工程报酬的依据，反映的是项目建设阶段的工作成果；工程决算是正确核算新增固定资产价值，考核分析投资效果，反映的是综合、全面、完整的项目建设的最终成果。五是依据法规不同：目前，工程结算的编制主要依据财政部、建设部联合发布的《建设工程价款结算暂行办法》；工程决算的编制主要依据财政部发布的《基本建设财务管理规定》；六是审计侧重点不同：工程结算审计主要侧重于工程造价审计；工程决算审计包含了对工程及财务等全部建设费用的审计。

总之，工程竣工结算与决算是建设工程估算、概算、预算、结算、决算“五算”中的最后两个环节，是最终反映建设项目实际工程造价和建设情况的综合体现，工程结算、决算涉及诸多主体、环节与内容，是一项复杂的系统工程。正确理解、认识结算、决算的区别与联系，有助于我们高质量、真实、完整、全面地反映、评价项目的实际建设情况。

四、正确理解《审计法》与《合同法》的“矛盾” 首先从立法的角度来说，《审计法》和《合同法》是调整不同关系的法律，不存在矛盾。审计机关依据《审计法》对政府投资项目进行审计属于行政监督，监督对象是使用政府资金的建设单位。是规范建设单位的行为，审计要求建设单位在与施工单位签订合同及工程结算时，不得恶意串通，损害国家、集体或第三人利益的，签订施工合同应符合《合同法》的规定。《审计法》要求审计人员依法办事就是要求审计人员严格遵守《合同法》的规定，损害合同双方的利益审计要承担责任。因此，审计人员在执行《审计法》的过程中也是维护《合同法》的有效执行的过程。

审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与施工单位的合同效力。

政府投资工程审计的过程是按照法定的审计程序进行的，审计程序是完全符合《合同法》中的平等、自愿原则的。审计程序中对审计结果除征求建设单位的意见外，为了维护《合同法》的平等自愿原则，还要征求施工单位的意见。

《合同法》规范的是民事法律关系，合同双方的法律地位是平等的，在政府投资项目中的合同双方，原则上是政府与施工单位。政府投资项目施工合同中的建设方就是政府委托的代建方。其他监督机关如财政、审计等对建设单位资金的使用等进行内部检查与外部监督，这些监督单位原则上也构成了合同关系中建设单位的一方。审计作为建设单位资金使用的监督方，代表建设单位对施工单位上报的造价进行审计，没有改变建设单位与施工单位的民事法律关系，审计对建设单位出具的审计结果没有限制施工单位的民事诉求。下面通过审计程序来分析一下政府投资工程结算的过程，进而说明《审计法》与《合同法》之间的关系。

政府投资的项目审计的程序是：

（一）工程完工后施工单位在规定的时间内向建设单位上报工程结算书；

（二）建设单位对施工单位上报的工程结算书的资料进行检查，在符合要求的情况下报审计单位对工程结算进行审计。这个过程审计是按《审计法》、《预算法》的规定，履行审计监督职责，审计代表建设单位对上报的工程结算书进行审计，确保工程结算的真实性、合规性。这一过程，符合施工单位上报，建设单位对其进行审核的程序。在此过程中，审计不是第三方，而是代表建设单位对工程结算的审计，是合同中的一方，审计没有用行政行为去干涉民事行为。

（三）审计对工程结算书审计完成后先征求建设单位的意见。在此过程中，建设单位对征求意见的审计结果不服，可以进行反馈意见。

（四）由审计单位与建设单位就审计结算书征求施工单位的意见。这一审计程序，是履行《合同法》第三条“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”的规定。施工单位如对审计结果不服，按规定反馈意见。这一过程中审计没有影响建设单位与施工单位的合同效力及履行，没有限制施工单位的民事诉求，而是按照合同法中平等自愿的原则征求施工单位的意见，力求建设单位与施工单位达成共同的意见。

（五）审计结算书经双方同意后应在审计结算书上签字盖章，签字盖章的审计结算书具有法律效力。根据《合同法》第七十七条第一款的规定：“当事人协商一致，可以变更合同。双方当事人签订结算协议并实际履行的行为，亦可视为对合同约定的原结算方式的变更，该变更对双方当事人具有法律拘束力”。这一审计程序，符合《建设工程价款结算暂行办法》第十四条第二款“单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算经发、承包人签字盖章后有效”的规定。

（六）审计依据经双方签字的审计结算书出具审计结果。既按照双方签字的审计结算书给建设单位出具审计决定、审计报告。在这一审计程中，如果建设单位对审计结果不服，按照规定可以进行行政诉讼或复议。如果施工单位对审计结果不服，可以按合同约定进行仲裁或民事诉讼。这一过程中审计结果没有限制施工单位的民事诉求。

施工单位对建设单位的民事诉讼中，审计结算书上如有建设单位与施工单位的签字盖章，审计结算书应作为民事诉讼中建设单位一方的有力的证据应为法院所采用，因为双方签字的工程结算书对双方具有法律上的约束力，他符合《合同法》第三条“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”的规定及依据《合同法》制定的《建设工程价款结算暂行办法》第十四条第二款“单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算经发、承包人签字盖章后有效”的规定。

如果审计结果没有依据经建设单位和施工单位双方签字盖章的审计结算书而出具。既审计结算书上没有建设单位与施工单位的签字盖章，法院对审计结果不予采纳是完全正确的，一是因为，此时的审计结果仅代表建设单位一方，是审计的一种行政监督，是民事合同中的一方的意见，审计和建设单位在此民事诉讼中应为共同的被告（或原告）。法院不可能依据未经另一方认可证据（审计结算书）进行判决。二是因为审计程序是违法的，违反《合同法》中平等、自愿的原则。既审计结果没有按照《合同法》中平等的原则征求施工单位的意见，在民事诉讼中审计结果是建设单位一方提出的，没有经施工单位认可，违反了《合同法》第三条“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”的规定及依据《合同法》制定的《建设工程价款结算暂行办法》第十四条第二款“单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算经发、承包人签字盖章后有效”的规定。因此法院不会把没有经双方确认审计结果作为判决的依据。

这里我们要明白，法院不把审计结果作为民事诉讼中的判决依据并不是法院判决“审计结果不能作为工程竣工结算的依据”，最高院及地方法院相关指导意见认为：审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承包单位的合同约定及依合同约定进行的工程结算，除非合同双方明确约定结算以政府审计为准，否则发包人不得以审计或财政评审的金额作为合同结算依据。因此审计结果能否作为工程竣工结算的依据在民事诉讼中是有条件的。一是在民事合同中双方约定，如果在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据，那么审计是作为第三方参与的，审计决定会作为法院定案的依据。二是如在民事合同中不约定以审计结果作为竣工结算依据，此时，审计应作为建设单位的监督方与建设单位共同构成了民事主体的一方，那么形成审计结果的工程结算书应作为建设单位一方的证据，法院应对建设单位的举证的合理性进行审判，而这时我们应向法院出示的是工程结算书的证据材料，而不是审计结果，审计结果此时对施工单位没有约束力，法院当然也不会采用。只要证明举证的事实情处，证据真实可靠，不违反合同中的有关约定，即使法院进行司法造价鉴定，鉴定的结果与审计结算书应基本一致，建设单位当然会胜诉的，这样会进一步证明审计结果的正确性，审计结果必然成为工程竣工结算的依据。

因此法院并没有否定《审计法》第二十二条“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督”的规定。《审计法》与《合同法》在政府投资工程结算审计中并不矛盾。

我们不能因为法院没有把审计结果作为民事诉讼判决的依据，就说《审计法》与《合同法》存在矛盾，也不能就此说审计结果不能作为工程竣工结算的依据。这些认识是片面的，是形而上学的。而应该认识到《审计法》是行政法，调整的对象是行政单位，在政府投资合同关系中是代表建设单位的一方，而《合同法》就是调整建设单位与施工单位的民事法律关系。合同一方中的建设单位无论以谁的审计结果作为工程结算的依据，不是《合同法》规定的内容，《合同法》不决定工程竣工结算由谁审定。在合同中未约定的情况下，即使建设单位的竣工结算是委托社会中介进行审定的，法院也不会以社会中介机构为建设单位出具的审核结果作为判决的依据。只要建设单位的最终审计结果不损害施工方的利益，不损害国家利益，不违反合同的约定，保证合同中平等的原则，由谁审计不影响合同的效力。审计机关作为政府法定的审计监督者，正确的审计结果理应成为工程竣工结算的依据。即使工程结算书经建设单位和施工单位双方签字认可，审计结果如能证明双方签字认可的工程结算书损害了国家利益，存在虚报工程价款，致使合同无效的情形，审计应给予无情的揭露，追回违规拔付的资金，对违法线索还应及时移送。

只要审计站位正确，明确审计对象，不越位，也不缺位，严格执行《审计法》，严格按审计程序进行政府投资审计，严格维护并遵守《合同法》及其他法律法规的规定，才能在政府投资审计中规避审计风险。才能使审计结果作为工程结算的有力依据，维护审计的权威。

在政府投资过程中审计机关人员必须定好位。审计的对象是建设单位，而不是施工单位，审计结果规范的是政府投资的建设单位，是一种行政监督行为。没有对施工单位做出强制规定，要求施工单位必须执行。审计结果是按《合同法》中的平等自愿原则征求施工单位的意见。施工单位可以对自己已完工程的结算聘请社会中介机构进行核对并审核，对审计机关为建设单位出具的审计结果提出异议。因此审计结果并没有限制施工单位的民事权利。施工单位对审计结果不服，可以按《合同法》的规定进行民事诉讼，要求法院委托的工程造价进行司法鉴定。只要审计结果及审计程序正确并符合合同及相关规定，审计完全可以预防这种诉讼风险。

第五篇：对建设服务型政府的思考

湖南涉外经济学院继续教育学部

毕业论文

题 目

对建设服务型政府的思考

姓 名 杨 帆

考 籍 号 9*** 专业、班级 公共事业管理2009级 联 系 电话 *** 指 导 老师 王江浩

2011年4月8日

目 录

内容摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 关键词„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 正文„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

一、建设服务型政府的必要性„„„„„„„„„„„„2

1、建设服务型政府是由我们党的宗旨和政府性质决定的„„„„„2

2、建设服务型政府是加强政府自身改革和建设的客观需要„„„„2

3、建设服务型政府是适应世界各国政府改革潮流的需要„„„„„„3

二、建设服务型政府的途径„„„„„„„„„„„„3

1、建设服务型政府的途径：转变政府职能„„„„„„„„„3

2、建设服务型政府的途径：优化政府的组织结构„„„„„„„„„6

3、建设服务型政府的途径：改革行政运行机制和政府管理方式„„7 结束语„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10

对建设服务型政府的思考

【内容摘要】在当前全球金融危机和我国建设和谐社会的大背景下，提高政府服务能力和水平，建设服务性政府，对于完善社会主义市场经济，促进经济、社会协调发展具有重大理论意义和现实意义。建立在该理论基础上服务型政府的核心要求就是“以人为本”，正符合我国“科学发展观”思想。本文对服务型政府的涵义进行了解析，为建设服务型政府提供了目标。

【关键词】服务型政府 公共服务 行政改革 市场

服务型政府是我国地方政府和学术界首先提出并在某些地方实行,而后中央采纳的一个概念。从2001年各地陆续有了这方面的讨论和实践。2005年3月5日召开全国人大十届三次会议时,建设服务型政府被写进了政府工作报告中。这是我国国家领导人第一次正式提出服务型政府的概念。2007年10月党的十七大报告提出:加快行政管理体制改革,建设服务型政府。可见服务型政府已作为我国政府改革目标,为中央所确认。所谓服务型政府,是以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。建设服务型政府,其实质就是要让政府由管理型向服务型转变,由政府本位、官本位体制转向社会本位、公民本位。

一、建设服务型政府的必要性

1、建设服务型政府是由我们党的宗旨和政府性质决定的

我国作为社会主义国家,建设服务型政府,从根本上说是由我们党的宗旨和人民政府的性质所决定的。我们的政府是由中国共产党领导的人民政府,全心全意为人民服务是我们党的根本 市场化模式等。在这种理念的指引下,西方国家宗旨,是政府的基本职能和本质特征。在新的历史条件下“三个代表”的提出,如何提高政府的人民性和为人民、为社会服务的功能,始终是我党追求目标。党的宗旨和政府的性质决定了政府所做的一切,必须也只能是为人民谋利益,为人民服务。

2、建设服务型政府是加强政府自身改革和建设的客观需要

首先,科学技术的进步,知识经济、信息社会的来临,对传统的政府管理带来了重要的影响。由于信息传递的高速、便利,使中间层级的信息传递功能在很大程度上成为冗余,增加了财政负担,降低了政府组织的服务效率,迫切需要政府组织结构扁平化。其次,随着我国社会主义市场经济的发展,传统“管制型政府”面临危机。“管制型政府”采取的全面管理、直接管理、暗箱操作、侧重行政控制等管理方式,导致政府规模极度扩张、行政效率低下、办事态度差等弊病。从根本上革除这些弊病,要求加快建设服务型政府。最后,随着社会主义民主化进程的加快,公民主体意识日益明确,参与经济社会事务管理的积极性提升;信息化使公民个人接收信息的能力大大增强，人们的个性化选择要求也日益提高；结构的多元化和政府对社会控制的弱化,促进了公民的自主性、权力观念的增强。政府面临着来自公众参与的压力,要求政府必须加快自身改革和结构调整,建立灵活的管理体制,提高办事效率和服务质量,以满足公民需求及环境变化。

3、建设服务型政府是适应世界各国政府改革潮流的需要

20世纪60年代以来,在经济全球化、政治民主化浪潮的冲击下,政府行政改革已成为一股不可阻挡的世界性潮流。在这场重塑政府的革命中,形成了一种全新的行政理念。这种新的行政理念包括:政府服务应以顾客或市场为导向,政府应注重提供公共服务的效率和质量,政府的管理职能应是掌舵而不是划桨,政府行政中应引入市场化模式等。在这种理念的指引下,西方国家的政府行政改革几乎都是围绕着如何更好地提供公共服务而展开的。特别是90年代后,西方各国都把塑造服务型政府作为首要目标。英国于1991年颁布公民宪章,主张施行公共管理的顾客导向。美国于1994年颁布了《顾客至上:服务美国民众标准》,主张建立顾客至上的政府。加拿大、澳大利亚等国也都把顾客导向,作为政府改革的重要环节。随着新公共管理运动的发展,政府改革和再造作为一个世界潮流,影响着中国政府改革的具体实践,建设服务型政府目标的提出,就是中国政府吸取国际经验而提出的适合中国国情的改革方针。

二、建设服务型政府的途径

1、建设服务型政府的的途径：转变政府职能

转变政府职能，加强政府公共服务职能，是建设服务型政府的核心问题，也是促进科学发展、实现经济发展方式转变所必须解决的重点问题。为实现政府职能的这一根本转变，必须采取以下对策。

1.1、依法加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把政府不该管的事项转移出去

多年来，由于政企不分、政资不分、政事不分、政府与市场中介组织不分，各级政府投入了许多时间、精力和财力，管了许多不该管的事情，应该由政府管的社会公共事务和提供的公共服务却不到位。如何解决这一难题？除了转变观念、提高认识以外，根本的途径是加强法制建设，依法划清政企之间、政资之间、政事之间和政府与市场中介组织之间的权力界限，切断政府与企事业单位和市场中介组织的利益纽带，实现政府责权的法定化，用法律的刚性手段规范和约束政府行为。政企、政资、政事和政府与市场中介组织之间的权力界限划清了，利益纽带割断了，政府职责明确了，各级政府就能自觉地把不该管的事项转移出去，也才能把更多的时间、精力和财力转移到公共服务上来。

1.2、坚持以人为本，依法明确公共服务在政府职能中的主导地位和核心地位

在全面建设小康社会的过程中，坚持以人为本，除了坚持发展依靠人民以外，还必须坚持发展为了人民、发展成果由人民共享。所谓发展为了人民，就是顺应各族人民过上更好生活的新期待，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题，把发展的目的落实到满足人民群众需要、提高人民群众生活水平上。所谓发展成果由人民共享，就是把改革发展取得的各方面成果，要体现出人民不断提高的生活质量和健康水平，人民不断提高的思想道德素质和科学文化素质，和保障人民享有的经济、政治、文化、社会权益。

贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，就必须依法确立公共服务在政府职能中的主导地位和核心地位，大力推进服务型政府建设。只有这样，才能切实克服公共服务职能薄弱的现象，促使各级政府提供优质公共服务，不断满足人民群众日益增长的公共需求，也才能使科学发展观的核心--以人为本真正落到实处。

依据国际经验，人均国内生产总值处于1000-8000美元的发展时期，是全面、系统地完善公共服务的重要阶段。2009年我国人均国内生产总值已经达到3700美元，2010年有望超过4000美元，今后将向更高水平迈进。随着经济社会发展水平和人民群众生活水平的不断提高，全社会对基本公共服务的要求和期待也会越来越高。正因为深刻认识到这一点，所以中央明确要求各级政府“更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。”

调整政府职能结构，依法确立公共服务在政府职能中的主导地位或核心地位，是适应我国经济社会发展的新形势、满足各族人民日益增长的基本公共服务需求的必然选择，也是建设服务型政府、实现“十二五”规划目标的重要举措。

1.3、健全政府职责体系，依法明确各级政府公共服务的职责权限 在建设服务型政府的进程中，加强法治建设，最重要、最根本、最核心的内容，就是依法明确各级政府公共服务的职责权限。

目前，我国相关法律对各级政府公共服务职权的规定不仅过于笼统，而且上下级之间公共服务职权重叠严重。政府间公共服务法定职责不清，宪法和法律对各级政府的刚性约束就会降低，政府间在公共服务领域的推诿扯皮就难以避免，公共服务的效能也难以提高。因此，修改宪法和有关法律，依法明确各级政府公

共服务的职责权限，健全政府公共服务职责体系，是加强政府公共服务职能、建设服务型政府的当务之急。各级政府公共服务职权明确了，公共服务职责体系健全了，才能够尽快完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，实现基本公共服务均等化的战略目标。

1.4、调整财政支出结构，加大政府基本公共服务投入力度

党的十六大以来，我国不断加大了基本公共服务的投入。例如，2003-2007年全国财政用于教育支出累计2.43万亿元，比前五年增长1.26倍。全国财政用于医疗卫生支出五年累计6294亿元，比前五年增加3589亿元，增长1.27倍。尽管如此，我国财政用于公共服务的支出仍然偏低。例如，2007年，我国教育、医疗和社会保障三项支出占政府总支出的比重总和为29.2%，与人均GDP3000美元以下国家和人均GDP3000～6000美元国家相比，分别低13.5和24.8个百分点。其中，医疗支出比重分别低4.7和8.2个百分点，社会保障支出比重分别低9.9和18.3个百分点。政府公共服务投入不足，既抑制了居民消费，影响了内需的扩大，又严重制约了政府职能转变，降低了政府基本公共服务效能。为使政府积极有效地履行基本公共服务职能，必须改革财政体制，调整财政支出结构。

（1）按照中央关于“更加注重公共服务”和“建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系”的要求，加大政府基本公共服务的投入力度，增加政府支出用于改善民生和社会事业的比重，使我国基本公共服务水平与经济社会发展水平相适应，达到人均GDP同等水平国家的基本公共服务水平。

（2）按照推进基本公共服务均等化的要求，加大对农村和落后地区基本公共服务的投入，提高农村和落后地区基本公共服务水平，逐步缩小城乡之间、发达地区与不发达地区之间基本公共服务的差距。

（3）按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增加一般性转移支付的规模和比例，加强县级政府提供基本公共服务的财力保障。

1.5、加强行政监督，确保公共权力运行的规范化和有效性

为确保各级政府有效履行公共服务职能，防止行政权力越位、腐败和低效运行，就必须加强对行政权力的监督和制约。为此，必须改革行政监督体制，提高监督主体地位，依法明确各监督主体的职责分工，形成强有力的监督合力。一旦发现权力越位、腐败或低效运行，立即启动处罚程序，绝不姑息。同时，还必须

积极培育公民社会，加强社会监督和舆论监督，将监督者也置于被监督之中，以防止和克服怠监、弱监、漏监、失监等现象，切实提高监督效能。

2、建设服务型政府的途径：优化政府组织结构

为了加强服务型政府建设，切实提高各级政府公共服务效能，必须进一步优化政府的组织结构。

2.1、按照精简、统一、效能的原则，继续推进和完善大部制改革 精简、统一、效能原则是对我国政府机构改革重要经验的总结，是解决机构庞大、职责分散、效能低下的重要途径，是优化政府组织结构必须遵循的基本原则。按照这一原则，党的十七大以来，我国开始探索实行职能有机统一的大部门体制。而要建设服务型政府，实现转变政府职能、提高政府效能的目标，必须进一步优化政府组织结构，坚定不移地推进和完善大部门体制。第一，对已经实行大部门体制的，要继续整合职能和内设机构，真正做到职能有机统一。第二，在已经推行大部制但尚未整合到位的，如交通运输部，要继续推进并整合到位，真正建立起大交通的管理体制。第三，在应该实行而尚未实行大部门制的领域，应在总结经验的基础上，适时推出大部门体制改革。第四，按照建设服务型政府的精神和要求，积极探索和推进公共服务领域的大部门体制改革，明确公共服务的职责分工，减少职责交叉。第五，认真贯彻落实党的十七大关于“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的要求，积极探索统筹设置“四大班子”的职能部门，切实解决机构重叠、职责交叉、政出多门的问题。第六，在推进大部制改革中，坚决贯彻中央精神，严格执行政府组织法，严格控制编制和领导职数，不能以“过渡期”为由，突破编制和领导职数限额。第七，既要给予地方政府改革的自主权，尊重地方改革的创造精神，又要注意改革的上下衔接，避免管理链条的断裂。

减少行政层级，积极探索省直接管理县（市）的体制。1982年推行市管县体制以来，我国政府层级已经由四级制为主转变成五级制为主。政府层级过多，存在诸多弊端：

（1）上情难以及时准确地下达，下情也难以及时准确地上达。

（2）中央下放的权力，很容易被中间环节截留，县（市）和基层政府的自主权难以得到落实。

（3）不符合当今世界组织结构扁平化的趋势，不利于调动县（市）和基层政府的主动性、积极性和创造性，不利于提高政府管理效能。解决政府层级过多的问题，唯一出路就是严格按照《宪法》规定，实行省直接管理县（市）的体制。

加强政府机构的法制建设，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变。依法行政，实现服务型政府的法治化，不仅需要依法明确各级政府的公共服务职责，同时还需要实现政府组织机构及人员编制的法定化。为此，需要不断总结经验，借鉴发达国家的有益做法，在实现政府组织机构及人员编制科学化、规范化的基础上，修改和完善政府组织法，依法明确各级政府的组成部门、直属机构和办事机构，使政府机构设置和人员编制不因领导人的变化而变化，不因领导人注意力的变化而变化，以保持政府机构和人员编制的相对稳定性。

3、建设服务型政府的途径：改革行政运行机制和政府管理方式

转变政府职能，优化政府组织结构，加强行政法制建设，是建设服务型政府的治本之策。与此同时，还必须改革行政运行机制和政府管理方式，降低基本公共服务成本，提高基本公共服务效能。

3.1、建立健全与经济社会发展水平相适应的基本公共服务标准体系 基本公共服务包括公民的基本生存、基本发展、基本环境和公共安全等对公民生存、发展具有重要影响的公共服务。在当前和今后一段时期，我国政府提供基本公共服务要实现三个目标：一是广覆盖，使基本公共服务覆盖城乡全体公民；二是促均等，即逐步实现基本公共服务的均等化，消除基本公共服务领域的城乡差别、地区差别和不同阶层、不同人群之间的差别；三是上水平，基本公共服务水平不是一成不变的，而是随着经济社会发展水平的提高而不断提高。政府提供基本公共服务的三项目标或任务，都直接涉及到基本公共服务的标准问题。基本公共服务标准是评估政府履行基本公共服务职责和实行行政问责的主要依据，是社会组织等参与提供基本公共服务的最低门槛，因此，研究制定基本公共服务标准体系迫在眉睫。

3.2、大力推行以基本公共服务为主要内容的政府绩效评估制度，强化基本公共服务的行政问责

政府绩效评估是实现政府管理目标的重要手段和工具，也是政府的重要指挥棒，对政府工作具有实际的导向作用。过去很长一段时间，将GDP的增长作为一

项重要的评估内容，导致各地想方设法追求GDP，造成了严重的环境污染和资源浪费，我国发展中不平衡、不协调、不可持续的问题，与这种错误的政绩观不无关系。

党的十六大以来，中央提出科学发展观和正确政绩观，要求深化行政体制改革，建设服务型政府。必须根据中央的精神和要求，构建科学合理的政府绩效评估指标体系。其中之一，就是将基本公共服务作为政府绩效评估的重要内容，纳入政府绩效评估指标体系之中，并加大其权重。对于没有很好履行这一职责的政府，要进行行政问责，追究有关领导的行政责任。

大力推行以基本公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，不仅能够推动政府职能转变，促使各级政府高度重视和认真履行基本公共服务职能，同时能够促使各级政府不断改进工作，提高基本公共服务的质量和水平。

3.3、积极探索政社合作机制，充分发挥公民和社会组织的作用

提供基本公共服务虽然是政府责任，但政府在基本公共服务供给上也不必统包统揽。实践证明，政府垄断式的供给，不仅难以提高基本公共服务效率，难以满足公民社会对基本公共服务的多样化需求，而且容易滋生消极腐败现象。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求“从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。”为提高基本公共服务的质量和效率，在充分发挥政府主导作用的同时，扩大公民和社会组织的有序参与，探索政府与社会的合作机制和伙伴关系，有效整合市场和社会力量，通过合同外包、购买服务等方式，实现基本公共服务供给方式的多样化和高效率。

结束语

本次实验是在指导老师王江浩老师的指导下完成的。在写作论文的过程中，王老师给予了很多悉心指导，并提供了很多与该论文相关的重要信息。王江浩老师严谨认真的工作作风、细心耐心的教育态度深深打动了我！在此对王老师表示衷心的感谢和崇高的敬意！本次实验还得到了课题组的各位老师的大力协助，在此向湖南涉外经济学院继续教育学部全体老师表示我的由衷感谢！

参考文献

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