建立和完善执行权力监督制约机制的若干建议探讨与研究

第一篇：建立和完善执行权力监督制约机制的若干建议探讨与研究

浅谈建立和完善执行权力监督制约机制的若干建议

张晓良

民事执行权是指依据执行名义采取民事执行措施的一项权能。其内容主要为经权利人的申请，法院依据法定程序和方式对义务人的财产采取查封、变卖、拍卖、交付等措施或者通过其他方法，强制义务人履行义务。由于我国宪法没有对执行权明确界定，所以在理论界和实践中对执行权的性质和定位亦莫衷一是。一种观点认为，执行权是审判权的一种，或者执行权是审判权派生的一种权力;另一种观点已意识到执行权不同于审判权，但又认为执行权“是人民法院实现审判职能的一种辅助性权力”——具有行政权的性质，还有学者称执行行为是以保证人民法院实现司法职能为基本任务的行政行为。对于执行权的性质定位的不同，直接关系到执行权的管理运行和监督制约方式的不同，特别是在“执行难”已成为困扰人民法院工作，影响国家改革开放和建设的突出问题的情况下，加大执行力度，强化执行措施，想方设法推动执行工作已成为主流声音，各地法院亦以探索的方式推出了系列执行举措，可谓各显神通，但是值得注意的是，在猛药治重症，执行权日益膨胀的情况下，对执行权监督制约机制却未能引起足够关注。所以在广泛注意执行力强度的同时，规范或者控制强制执行的运行显得至关重要，以免从“执行难”滑至“执行乱”，因为经验和理性告诉我们，无规则的强制执行无论出自何人或组织之手，亦无论是合理的或不合理的，都会因盛气凌人或霸气冲天而带来对社会的伤害。笔者在此对执行权的监督机制作一番探讨，以求教于同仁。

一、执行权性质模糊是执行监督缺失的原因所在纵观世界上多数国家之立法，对民事执行案件，都是经债权人向法院提出申请，由法院的书记官作出是否执行的决定，并交有关人员执行，除非在执行中发生实体权利义务事项，无需法官的参与和批准，对于财产案件的执行它既可能被设计成为法院司法行政工作的内容，由法院的执行机构及其执行人员行使?如德国、日本在法院内设计有执行官?，也可能交行政机关直接行使?如美国?;而对于其他需要执行的内容，各国均交由行政机关行使，因此，从本质上说它是一项行政权力，并不是审判权。

虽然执行权与审判权均是国家权力的表现形式，二者也存在某些联系，甚至是密切的联系，主要体现在执行权对审判职能的实现具有辅助与保障作用，但这并不能说明执行权是审判权的派生，更不能说明民事执行权是审判机关行使审判权的表现，但由于立法者思路混乱，执行权时而表现为行政权，时而表现为审判权。这并非是武断的结论或臆测，我们可以从相关规定中看到这种暖昧的关系。

从三部诉讼法及相关的最高法院对三个诉讼法所做的司法解释，大都以“执行人员”区别于“审判人员”，以“执行机构”或“执行机关”区别于“审判组织”，分析立法者的本意，大概是想要表明执行程序相对于审判程序的不同，执行行为并非审判行为，执行人员也就没有“审判人员”审判的权力，“执行机构”或“执行机关”行使的也就有别于“审判组织”的权力，即执行的权力并非司法权力的当然内容。另一方面，在一些规定中，赋予执行机关的实体审查权，如民诉法第208条规定，执行过程中，案外人对执行标的提出异议的，由执行员进行审查，理由不成立的，予以驳回，理由成立的，由院长批准中止执行。如发现判决、裁定确有错误，按照审判监督程序处理。此规定既赋予执行员程序审查的权力，又赋予实体审查权力。又如，第217条关于执行国内仲裁裁决时，被申请人提出证据证明仲裁裁决具有法定不予执行事由的，由人民法院组成合议庭审查核实，裁定不予执行。一般认为，这里的所谓“合议庭”是指由执行人员组成的合议庭，而该款规定的对国内仲裁裁决的审查内容既有实体审查，又有程序审查。所以执行人员具有对国内仲裁裁决进行实体审查的权力。再如被执行主体的变更和追加，此涉及判决的既判力和执行力的扩张，需要从实体上予以审查，应为审判权职能解决，从诉讼法基本理论来说，涉及到新的当

事人承担实体责任的时候，应经审判程序作出判决来确定，通过保证当事人的诉权来有效确保其实体权利不被侵害，而现今执行若干规定变更执行主体由执行机构办理，无疑剥夺了当事人的诉权。

正是这种对执行权的不确定性，导致执行权的外部监督出现真空。国家法定的法律监督机关——人民检察院竟然无法监督民事执行机关的执行行为，在法检两家的权力分配之争中，1995年8月10日最高法(1995)5号文的司汪解释干脆表明，民事执行权不同于民事审判权，称：“根据《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，人民法院为了保证已发生法律效力的判决或者其他法律文书而在执行程序中作出的裁定，不属于抗诉的范围。因此，人民检察院针对人民法院在执行程序中作出查封财产裁定提出抗诉，无法无据，人民法院不予受理”。如此，本应由立法机关来加以定性，却由法院的司法解释将执行权的监督予以排除，出现了可怕的真空地带。权力本需要制约，没有制约的权力将导致腐败，这是常理，正是因为对执行权的模糊定性，使执行权的外部监督无法操作，故有学者批评这一司法解释，称“须再造法律监督机制，对抗诉范围的争论应由全国人大常委会裁断”。

二、内部监督——自身对权力进行监督的效力质疑

我国法院的诸多审判制度都存在着明显的行政化现象，这是不符合司法审判的规律和特点的。如备受质疑的案件审签制度，案件请示制度，案件督导制度无不带上鲜明的行政化烙印。按照权力制约理论，权力制约必须发生于对等的国家机关之间，“以权力制约权力”是权力制约的唯一模式，这说明制约本身是相互的，如果仅有一方能够控制另一方，两者的关系是领导与被领导的关系，则与制约意蕴毫不相干。在现行司法审判制度与司法行政管理制度混同，以及在运行中交叉错位的情况下，法院内部，院长、庭长在执行案件中既是决策者和指挥者，又可作为法官可以参加合议庭，加入执行活动并不干预执行活动，院长、庭长在司法审判与司法行政两种制度下职权交叉行使，法官在两种制度下无所适从，因而逐渐形成了案件逐级汇报，领导审签，在上、下级法院之间，本是审判监督、分权审判关系，但在实际运作中，上级法院经常以督导之名义过问下级法院承办之案件，甚至有最高院法官直接电话至执行现场过问案件之情况。在上、下级法院之间，监督与被监督的关系同司法行政管理的领导与被领导的关系混合在一起，法官不是案

件的中心与主宰者，而成为行政管理的对象。实践中，不少法院碍于独立审判的原则，上、下级监督关系亦弱化，往往发现下级法院的错误时，不敢大胆行使权力，做不到有效的监督，而且，在监督程序与监督机构方面的亦规定不清。如执行若干规定中规定的上级人民法院依法监督下级人民法院的执行工作，最高人民法院依法监督各级人民法院和专门法院的执行工作，发现下级法院在执行工作中的裁定、决定或具体执行行为不当或有错误的，应及时指令下级法院纠正，并可通知有关法院暂缓执行，此规定至少存在以下几个问题：(1)上级法院指令下级法院纠正执行错误具体由哪一个机构实施，是由执行机构还是由审判庭﹖(2)上级法院以何种形式指令下级法院纠正执行错误，是用裁定还是决定﹖(3)上级法院指令下级法院纠正执行中的错误的具体范围如何，是仅指程序上的错误，还是既包括程序上的错误又包括实体上的错误﹖如果包括实体上的错误，岂不是执行监督可改变实体裁判而有违法理﹖(4)监督的启动程序是由当事人发起，抑或是上级法院个案抽查，亦规定不清，因执行规定对当事人申请复议制度在若干规定中未予设计。此外，行政化的封闭权力运作体系，对长官擅权专断，或以监督为由恣意弄法提供了便利。封闭的监督运行体系要想控权，显然不能达到目的。控制的最好办法就是预先设定一个与之相当或更强大的权力主体动用法律手段加以约束，用约翰·化道夫的话来说：“你可以在整张羊皮纸上写满种种限制措施，但是唯有权力才能限制权力。”——由法律监督机关对执行权进行监督显得多么的重要。

三、程序的缺失——直接导致监督制约机制失灵

我国民诉法审判监督一章在立法时似并未考虑到执行中的监督问题，执行监督问题在民诉法及适用意见中并无明确的规定，任何监督制约机制均需要一个载体，即程序的设定，因执行监督制约须有一个发动程序(无论是仅拘泥于原执行监督的规定)。但是，由于我国民事执行程序中，对当事人权利受到侵害或无法行使时，无救济程序，据执行若干规定起草人员称，原先草案中设计了对执行中止、追加变更被执行人等方面的申请复议制度，后均被取消，而专章以执行监督(内部监督)代之。可见，倘若遇执行瑕疵，监督制约机制的发动方面存在重大缺失，表现在以下几方面：

?(一)执行救济的匮乏

1、程序上的救济方法

我国民诉法或执行若干规定没有程序救济之规定。

没有救济就没权利，一种无法诉诸法律保护的权利，实际上根本就不是什么法律权利。在执行程序中，难免发生执行行为损害当事人和案外人权益的情形。有损害就必须有救济，故须在程序上确定救济办法。如果赋予执行当事人以程序上救济办法，则对规范执行大有裨益。

(二)实体上之救济的厥如

所谓实体上之救济，是指债务人或第三人基于实体法上的法律关系，请求排除强制执行的方法。检讨我国的执行异议制度，根据民诉法208条的规定，学者多数认为简略疏误，主要缺失如下：

(1)当事人或第三人对于执行法院程序上违法或不当之措施有异议，未明定其处理方法。学者则认为“他们的个人意见，不能认为是执行异议”。

(2)案外人提出执行异议，依我国法律规定，执行员如发现判决，裁定确有错误，按审判监督程序处理，以资救济。但一般情形，仅限于特定物交付或责令债务人为一定行为，始可适用，其处理结果，如维持原则判决、裁定，应恢复执行，并通知案外人驳回异议;案外人没有声明不服的机会，如变更原判决、裁定，应按变更内容执行，案外人亦无救济途径，对第三人利益保护欠周。

(3)没有规定详尽的处理执行异议的法律程序，所谓“由执行员按照法定程序进行审查”，但是法定程序事实上根本不存在。所以，我国的案外人异议制度处于一种无状态。而且，债务人不能提起异议之诉，无法保障债务人的实体权力。

另外，我国法律规定了审判人员回避制度以确保当事人的诉讼不受非正常因素的干扰，确保中立与公正。而关于执行员回避告知程序，却没有规定。

四、执行监督制约机制的改造和重建

对司法的有效监督，是反腐倡廉，保障司法廉洁公正的重要条件。美国宪法之父麦迪逊指出，“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了”，加强对司法的监督，加强对执行权的监督，是保障司法廉洁公正所必需的，江泽民在1997年中纪委八次会议上指出：司法上的腐败，是最大的腐败。法院作为维护社会公义的最后一道防线，一旦产生腐败则对社会正义和法制造成严重打击，所以，加强法律监督，保障司法的廉洁极为重要。因此，亟须加强对执行监督制约机制的重构。

(一)通过保障当事人的申诉权对司法进行监督，如建立执行抗告、程序之救济，赋予执行当事人程序异议权异议之诉制度等，对执行权予以监督。

(二)允许法律监督机关对民事执行行为实施法律监督、人民检察院作为专门的法律监督机关，依法具有保证国家法律的统一实施，执行机关的执行行为是国家法律实施的一种重要形式，亦应受其监督。

(三)建立听证制度、合议制度，防止执行员擅权弄法。因为程序的不公开性将使执行员在执行过程中权力过大，从而导致权力寻租现象的发生。

当然，加强法律程序外的社会监督，如人大监督、社会公众监督、新闻舆论监督，是对执行监督机制的有效补充。

第二篇：关于完善权力监督制约机制的思考

关于完善权力监督制约机制的思考

【摘要】建立健全权力运行管理监督有效机制研究，是新形势下党的建设、党的执政能力建设和国家各项事业健康顺利发展的需要。本文就我国目前权力监督制约机制存在的主要问题，对如何建立健全权力运行管理监督有效机制，进行深入思考，提出完善我国权力监督制约机制的一些对策。

【关键词】监督；制约；权力；机制

中央颁布的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》是今后五年推进惩治和预防腐败体系工作的指导性文件，该《工作规划》要求“加强对重要领域和关键环节权力行使的监督”。胡锦涛总书记在十七大工作报告中指出：“必须让权力在阳光下运行，要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”十七大对于权力结构及其运行机制的表述，反映了权力健康运行的一般原理，是党对权力制约监督规律的新认识，更是推进权力制约监督机制建设的重要指针。近年来，随着各种监督制度的不断健全完善，一个对权力运行进行多层次、全方位监督制约的制度体系日趋形成。但从实际效果来看，还远未达到党中央的要求和人民群众的期望，权钱交易等腐败现象仍时有发生。认真分析腐败现象产生的根源，很大程度上与领导干部手中的权力使用情况密切相关，与现行监督制约机制存在的缺陷密切相关。因此，切实解决对各级领导干部权力运行的监督制约问题，强化监督制约机制，已成为当前反腐倡廉建设的突出重点。

一 我国权力监督制约机制的基本状况

完善权力的监督制约机制，首先要对我国现行的权力监督制约机制的运行情况有一个全面的把握和客观的评估。我国的权力监督制约机制是在长期的革命斗争和社会主义建设实践中逐步建立、发展起来的。在革命战争和计划经济条件下形成的这一制约机制带有革命战争年代和计划经济时代的烙印。

（一）十分注重自律机制的建设

重在提高党员干部的道德素质和政治觉悟，重在思想、宗旨、信念教育，教育党员干部掌好人民赋予的权力，做人民的公仆，为人民服务，强调依靠公职人员的自律来约束自己的权力行为。这是我们的政治优势，涌现出一些严于律己、甘愿奉献的典型公仆，他们通过高尚的觉悟和纯洁的内在品质不仅严格约束了权力的谋私性，而且充分运用权力为人民谋取了福利，使权力最大限度地发挥了为人民服务的效能。

（二）他律机制逐步趋于完善

他律机制主要通过以权制权和以民制权两种途径来实现。以权制权，就是以权力制约权力。如我国现有的人大监督、行政监督和司法监督。以民制权，即社会和公民充分利用自己的权利监督制约权力。如社会组织、社会舆论和公民个人以向国家权力机关、行政机关、司法机关提出建议、批评、检举、控告、申诉等方式所进行的监督等。以权制权是最有力、最直接的监督，是权力制约的关键。以民制权是以权制权的基础和源泉，它为以权制权提供了广泛的群众基础和舆论支持。没有以民制权，以权制权则失去了监督的根基；而没有以权制权，则以民制权也难以达到监督制约的目的。这两者相互联系，相互作用，循环运作，构成了我国权力制约中他律机制的基本框架。

（三）约束权力的法律制度建设得到加强 监督活动逐步走上法制化轨道，实现了以法约权。如人大监督，有宪法、选举法和若干法律及议事规则等；行政监督，有国务院组织法、地方政府组织法、行政监察条例、审计法等法律法规；司法监督有法院、检察院组织法、刑事、民事、行政三部诉讼法等，社会监督除了宪法、选举法、工会法、社团法、游行示威法等法律外，还有信访、举报等方面的若干规定。总的看，我国现行权力制约机制在形式上是较为系统和全面的，也是有效能的。

二 目前我国权力监督制约机制存在的主要问题

我国的权力监督制约机制总体上适应了我国现行政治体制的需要，发挥了监督保证作用。尤其在计划经济条件下，这种监督制约机制有利于权力的高效率运行，有力地保证了我国集中力量、多快好省地进行社会主义革命和建设。但是，随着经济社会的发展，随着人民群众法制意识和政治参与积极性的提高，在经济转型、体制转轨、利益主体趋向多元化的过程中，基层管理体制的某些方面已经不适应形势发展需要，不断产生和积累了一些深层次的矛盾，权力监督机制还存在不少问题，一定程度上影响了党的形象，影响了发展，影响了和谐。其中最主要的有以下几个问题：

(一)专职监督机构的独立性和权威性不够

由于我国目前的各种专职监督机构同时受同级党委、行政首长和上级监督机关两方面的领导，监督机构的人事权、财政权、领导权掌握在同级党委或行政领导手中，形成一种附属型的隶属关系，致使行政监督权的 主 体受制于监督客体。由于监督机构缺乏独立性，因而也就缺乏权威性，监督一般只限于对下级和一般党员干部，而对同级党委或行政首长很难实施监督，或监督比较乏力，有的甚至对下级和一般党员的监督也难以实施，不时受到同级党委或行政首长的掣肘。

(二)人民群众的监督意识还有待增强 在我们社会主义国家里，人民群众是一切权力的主体，也是权力监督的主体；各级公职人员都是人们公仆，都是监督的对象。但是，由于几千年封建文化思想的积淀，封建等级观念、官本位意识等仍然比较浓厚，由于社会主义民主政治实践时间不长，也由于我们过去民主政治方面走过的曲折道路，有相当一部分人民群众的民主监督意识不强，一些党员领导干部接受人民群众监督的观念也相当淡薄。这也在很大程度上影响了 我国权力监督机制的有效运转。

(三)权力过于集中，监督力度不够

我国的权力结构是从战争年代军事集权权力结构移植到社会主义政治体制中来的，自上而下建立了一个单向走向的二维权力结构。这个权力结构的特点，从纵向上看，有领导向群众集权，上级向下级集权的倾向；从横向上看，存在党政一体化、政经一体化、政治一体化、政社一体化的问题。同时，监督运行方式单一，监督手段不够有力，监督系统缺乏协调，发挥整体效能不够，出现权力监督的“空白区”，造成不少公共权力的“漏监”、“虚监”、“弱监”现象，出了问题只好事后治理。

(四)监督法规不完备，监督制度不健全

我国的权力监督法规正在逐步建立和健全之中，现 有 的法规往往比较原则，不够具体，因而操作起来弹性很大，“刚”性不够。有的法规不系统、不全面。我国还没有形成一个完整的《监督法》，监督的性质、地位、作用、基本原则和方法、途径缺乏系统的法律依据和法律保障，这也是当前对公共权力的监督不够有力的原因之一。

三 完善我国权力监督制约机制的主要对策

从内涵来看，权力制约比权力监督更有力度，制约指的是对权力的节制、控 4 制和约束，而监督主要是对特定主体的监视和督促。而权力制约的主体多为公权力部门，是权力部门之间在法制轨道上，由于分工和责任的不同而形成的相互约束和牵制。完善权力监督制约机制不是突破我国现行的权力监督制约机制另搞一套，而应当根据党的十七大部署，在构建社会主义和谐社会的总的目标下，认真学习《健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》和省委《关于贯彻落实中共中央<建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划>的实施办法》，根据反腐败斗争和廉政建设的新发展和新情况，在坚持行之有效的传统手段的同时，修正缺陷，弥补不足，加强薄弱环节，对权力制约机制进行具体化、精密化的设计，推进权力监督制约手段的完善和创新。

（一）要进一步完善权力结构，以权制权

制约权力，就是要使各种权力形成制约，使之成为结构合理，管理科学，互相制约，互相促进的封闭式权力运行体系。在权力监督的主体上，要摆正位置，逐步在主体和客体之间形成明确的权力界限，不断增强权力监督主体的独立性，使有关监督的法律具有更强的可操作性，使监督客体处于更严密的监督之下。要从制度设计上充分考虑权力的制约与监督，使权力结构本身就形成一种封闭的能够自我约束的机制。只有这样，监督者的权力越高于、大于、强于被监督者的权力，其监督才能具有权威性。在党内，通过全委会听取常委会的工作报告，扩大在市、县进行党代会常任制试点，发挥党代表在党代会闭会期间的作用等举措，进一步发挥了党代会和全委会对重大问题的决策作用；通过向全委会报告工作，建立健全领导干部任职回避、党政领导干部辞职等制度，进一步规范了各级党委和领导干部的权力和责任；通过建立健全巡视制度、全面实行对派驻机构的统一管理等举措，进一步强化了监督权，加大了对领导班子及其成员监督的工作力度。在政府机关，坚持决策、执行、监督相协调的原则，明确提出把科学民主决策、坚持依法行政、加强行政监督作为政府工作的三项基本准则，并以此来部署和开展行政工作。各地区各部门在规范权力运行方面也要继续按照中央的要求，进一步健全决策权、执行权和监督权既相互制约和把关、又相互配合和协调的权力结构，使不同性质的权力由不同部门行使，做到有权必有责、用权受监督、侵权要 赔偿，有效地防止滥用权力行为的发生。

（二）科学地分解内部权力，合理分权

权力体制的科学化是现代政治发展的必然趋势，如权力的适当分工制约，排斥绝对权力，做到权责相符等，都是科学设置和使用权力的基本要求。合理分解权力，就是要对过分集中的权力进行分解。应合理分权，简政放权，把一个部门、一个岗位负责一项职能，行使某项权力改为多个部门、多个岗位、多人交叉负责某项职能，行使某项权力，防止权力过分集中。要尽量减少管理环节和层次，取消那些不必要的管理权、审批权、分配权等。一是对互相监督的权力必经进行分解，不能由一个人掌握，不能既当运动员，又当裁判员。二是对集中于一个人或者一个部门手中的权力进行分解，由几个人或者几个部门来共同行使。三是对集中于少数人的重大决策权进行分解，由人数更多的一级组织来行使。

（三）要规范权力运行程序，依法制权

权力的正确运行必须有严密科学的程序保障。实体规范能否得以实现，很大程度上取决程序性规范的执行，离开程序的实体，就可能使权力走向极端，导致权力的滥用。在我国依法治国刚走上正轨，人们的法制观念还不够强，忽视权力运行程序的现象比较普遍，重实体、轻程序问题比较突出，权力的运行缺乏严格的科学社会保障，得不到有效的约束和监督，从而发生权力腐败。近年来，通过各种经济犯罪案件和行政案件的查处可看出，行政执法没有程序保障，就会出现随意执法的现象，导致行政权的扩张和滥用，使一些行政机关和部门因程序违法而成为法庭上的行政被告，一些领导干部因钱权交易、以权谋私最后蜕化为腐败分子。因此，建立完善权力运行程序显得尤为重要。在授予国家权力的法律法规和领导决策中，都应有完善的规则和程序，以保证权力的正确实施和决策的科学性、正确性，这种规则和程序是权力主体必须遵行。如果不遵循这些规则和程序，那就是有法不依，就是违法办事，就要受到党纪政纪的严肃处理，甚至受到刑法的严厉制裁。

（四）推行公开办事制度，提高权力运行透明度

我们要在提高认识的基础上采取硬性措施，推动公开办事制度的有效实行。办事公开包括政务公开、事务公开、财务公开等。凡是办理与群众利益密切相关的事项，凡是能够公开的用权行为，都要向干部、群众和社会公开。通过实行办事公开，提高权力运行的透明度，抑制权力腐败。要通过立法形式，明确规定政务公开的原则、范围、方式，以及公民个人所享有要求了解政府所掌握的有关其本人的资料的权利，增加人民对政务的了解，以便于监督。明确规定公民对政务活动有了解权和问询权，而政务机关则具有相应的答复义务。规定除政治、军事、经济秘密以外的资料，公民了解政务时行政机关不予答复而应负的法律责任，从而强化政府推行政务公开的责任感。进一步规范行政行为，提高权力运行的透明度，减少自由裁量权，防止暗箱操作，使政府机关及其工作人员的行政行为受到人民群众和社会的广泛监督，有效防范违纪违法行为的发生。

（五）严密监督网络，提高监督的整体效能

一要加强党内监督。要健全党内的各种监督措施，包括述职述廉制度、重大事项报告制度、个人收入申报制度、廉政档案制度、民主评议制度等，保证党员干部处于组织的监督之下。二要加强人大监督。要建立司法、财政、金融、计划部门定期向人大常委会报告制度，加强对这些关系国计民生部门的事中监督；要加强地方、部门执行人民代表大会关于任务、计划完成情况的监督；要加强专项视察检查，做到该质询的质询，该禁止的禁止，该纠正的纠正，保证监督的针对性和有效性。三要加强行政监督。行政监督既包括上级国家行政机关对下级国家行政机关行使权力实行监督，又包括各级行政机关领导人对下级行政管理活动和职能作用发挥情况实行监督。在当前，尤其要加强对掌管人权、事权、物权部门的监督，防止其乱用和滥用权力。四要加强审计监督。审计、纪检监察、组织人事各部门要发挥作用，既要各司其职，又要通力协作，形成监督合力，共同担负起对各级领导干部特别是一把手任期经济责任的审计任务。五要加强广泛的 民主监督，包括人民政协的监督，群众团体的监督，社会舆论、新闻媒体的监督和广大人民群众的监督。加强民主监督能调动广大人民群众和社会各界的力量，共同形成对权力运用的有效监督。

【参考文献】

[1].梅胜.我国公诉权制约机制的缺陷与完善.遵义师范学院学报，2010.（1）.[2].鲍世赞.不断推进反腐倡廉建设完善权力运行的制约和监督机制.世纪桥，2010.（7）.[3].樊石虎，王寿林.试论党内监督的疏漏及对策.郑州大学学报，2001.（3）.[4].郭道晖.建构适应市场经济的法律体系的原则与方略.中国法学，1994.（1）.[5].谢佑平，江涌.论权力及其制约.东方法学，2010.（2）.[6].黄瑞.权力腐败及其法律监督机制的完善.南昌大学学报，2001.（2）.

第三篇：试论反腐倡廉监督制约机制的建立与完善

试论反腐倡廉监督制约机制的建立与完善

董承耕

【摘要】：无论从理论、历史还是现实的角度，看失控的权力必将导致腐败。根据我国实际情况，建立与

完善反腐倡廉制约机制，必须从党内监督、社会监督、综合监督等方面下功夫，并坚持硬监督与软监督相

结合，监督与严惩相结合，监督制约机制建设与体制改革相结合。

【作者单位】： 福建社会科学院!35000

1【关键词】： 反腐倡廉 监督制约 监督机制

【分类号】：D630.9

【DOI】：CNKI:SUN:FLJS.0.1999-03-017

【正文快照】：

加强对反腐倡廉监督制约机制的研究，使之不断健全和完善，对于我国反腐倡廉、加强党和政权的建设具有十分重大的现实意义。

一、不受监督的权力，必然导致腐败从理论上看，权力失控就会蜕变为谋

取私利的工具。权力具有强制性和诱惑性的特性。这种强制性如果受不到监督制约，建立健全反腐倡廉的有效监督机制反腐倡廉，是我们党和人民群众普遍关心的热点问题。党的十六届三中全会切实加强和改进党风廉政建设。”因此，坚决反对和防止腐败，是全党一项重大的政治任务。目前，我国在反腐取得了阶段性成果，但是还没有形成一套完整的监督机制，存在监督制约机制不健全，预防机制弱化等弊端。这解决，就难以建立起与社会主义市场经济相适应的反腐倡廉的有效监督机制。因此，笔者认为在市场经济条件下地反对腐败，关键是从机制上有效地遏制腐败现象。

完善监督法规，使监督有法可依。要在完善国家机关及其工作人员行为规范的同时，健全法律监督方面的规定的行政监察法等法律、法规外，还要进一步完善法律监督机构的组织法规和法律监督程序法规，以及公务员财规等等。

提高监督机构的权力，实行监督责任制。过去监督机构监督力度不够的一个重要原因是监督机构缺乏权威高监督机构的监督力度，法律应当授予其应有的权力，并明确其相应的责任。

加强行政透明度，实行提前介入监督。现在的法律监督多属事后监督，只是起到补漏的作用。有效的监督应防止漏洞的发生，而提前介入的前提是政务公开，主要指：人事公开、财务公开、办事公开、领导人的活动及财专门监督与社会监督相结合。充分发挥群众监督和社会舆论监督的作用，这对反腐倡廉至关重要。只有这样的监督机制具有牢固的社会基础。为此，可以实行聘请群众法律监督员和在一定范围内成立群众法律监督小组的为群众和法律监督机构之间的桥梁，从而对权力实行更普遍、更有效的制约。

加强奖惩制度。强化奖惩制度也是廉政建设的一项重要措施。只有奖惩分明，褒贬有力，才能使各项廉政制一方面，我们应建立和完善奖励制度，对廉洁奉公的公职人员给予奖励。另一方面，还应当建立合理有效的惩罚纪、政纪、经济处罚、刑事处罚等手段，对违法乱纪的人员予以惩处。

第四篇：民主与权力监督制约机制论文

摘要： 发展党内民主涉及的内容是多层次和多方面的，在当前最为重要和根本的是构建党内权力监督制约体系，建立健全各种相关制度，做到以完备的权力监督制度保障党内民主的健康发展。本文探讨了有效加强党内权力监督制约机制的主要对策，对于新时期推进党内民主建设、巩固党执政的基础具有特别重要的意义。

关键词：党内民主；权力监督；制度创新

党内民主建设一直是我们党各项建设中备受关注和重视的课题。在当前，发展党内民主的关键是合理构建党内权力监督制约体系，做到以完备的权力监督制度保障党内民主的健康发展，这对我们准确理解和把握党内民主建设的基本规律，有效推进党内民主建设，提高党的执政能力、全面推进党的建设新的伟大工程具有重要的理论意义和现实意义。

一、党内民主的实质

党内民主，是共产党的政治本质规定性之一。党内是否实行民主及实行的程度，这是关系到党的性质和党是否有生机与活力的问题。我们虽然经常强调发扬党内民主，但对党内民主的实质问题缺乏深入而系统的研究。根据列宁的意思，党内民主的实质，就是指全体党员有权平等地直接或间接地决定和处理党内一切事务，即党员是党组织的“主人”，党内事务归根到底由党员当家作主。他指出：“现在整个党组织是按民主原则建立的。这就是说，全体党员选举负责人即委员会的委员等等，全体党员讨论和决定无产阶段政治运动的问题，全体党员确定党组织的策略方针。”[1]他又进一步指出，“俄国社会民主党是民主地组织起来的。这就是说，党内的一切事务是由全体党员直接或通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理；并且，党内所有负责人员、所有领导人员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换”[2]。

从列宁的论述中可以看出，党内民主，从根本上来说，是党内生活中的基本政治原则和政治制度。其实质，就在于全体党员一律平等地直接或间接地决定和处理党内事务。扩大和发展党内民主，就是要加强制度建设，确保广大党员在党内生活中的平等的主体、“主人”地位，使党章规定的党员权利得到充分实现和确实保障，如果离开了这一点就不可能有真正的党内民主。

二、真实有效的党内权力监督制约体系是发展党内民主的重要保障

中共党内民主监督，是中共党组织（特别是党的纪检部门）和全体党员在民主集中制原则指导下，在党内政治民主和组织民主的基础上，依据党规党纪从党组织内部对党的执政行为、领导行为和党员行为所开展的检查、评价和督促的活动。党内权力监督制约机制则是指由党内权力监督的主体、对象、内容、程序等要素构成的有机整体以及各要素之间相互依存、相互制约和相互作用的关系。中共早在执政之初就对党内权力监督问题予以重视。1949年11月成立了中共各级党的纪律检查委员会，在中共“八大”及其前后一段时间里，毛泽东、刘少奇、邓小平等党的领导人强调党要领导得好，任何党员和党的组织就必须接受监督，包括党内监督、民主党派的监督和人民群众的监督。改革开放以来，中共在恢复发展党内民主和党内监督方面取得了明显的进步，主要表现是：（1）全党对于党内监督的重要性的认识更加深刻；（2）建立健全了纪检监督机构，扩大了党的代表大会的职权；（3）党内监督制度趋于完备，修改和制定了系列党规党法；（4）狠抓党风廉政建设，清除了一些腐败分子，纠正了党内的某些不正之风和违法乱纪行为等等。

可见，改革和完善党内权力监督制度，强化党内权力监督制约机制，是执政党防止重大决策失误，保证党的团结统一，加强党风廉政建设，有效遏制腐败的迫切需要。目前，随着我国改革开放和社会主义市场经济的进一步发展，国内经济成分、利益主体、社会组织、生活方式等日益多样化。在这种情况下，建立结构合理、配置科学、程序严密、真实有效的权力监督制约机制，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行，对推动新时期党内民主建设具有特别重要的战略意义。

三、合理构建权力监督制约机制，推动党内民主建设

根据当前发展党内民主面临的问题，如何从体制和机制两方面构造一个规范化的权力运行机制，强化对权力的制约监督，是摆在我们党面前的一项重要任务。从目前情况来看，笔者认为主要从以下几个方面合理构建党内权力监督制约机制。

1．发展党内民主是构建党内权力监督制约机制的基本前提

党的十六大报告指出，“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的带动和示范作用。要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”[3]。党的十六大报告关于发展党内民主的决定，把党内民主建设与制度建设有机地统一起来，注重从制度建设高度发展党内民主，这既是对党的建设长期历史经验的深刻总结，又是对新的历史条件下强化执政党监督制约机制的基本前提。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，如何强化执政党监督制约机制，把我们的党建设好，这是我们在新的世纪面临的最重大的课题。

中国共产党作为执政党，需要党内外群众对党和国家的各级领导机关、领导干部实行批评监督。因此，要加强党内监督制约机制的建设，必须发展党内民主，按照要求进行制度建设，科学地配置党内的权力，要把本应属于党员的权力归还给党员，由党员直接或间接地决定党内各种事务。发展党内民主使得民主权利得到保障，法制法规更加健全，党自我更新和执政能力更强，这一切既是党执政的价值目标所在，又将有力地促进党的执政方式的法治化、民主化和科学化的现代转型。

2．健全法律法规是构建党内权力监督制约机制的重要基础

法律是具有国家强制力的社会规范，完善的法律制度是制约权力异化，消除权力腐败的依据和保证。现代政治生活的实践表明，健全的法制是对权力实行有效监督制约的重要基础。建立一种以法制为主导的政治制度模式既是现代政治生活的普遍要求，又是发展社会主义市场经济的现实需要。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的进一步发展，社会生活日益复杂化和多样化，要适应社会发展的需要，就应该建立完善的法制体系，使之成为社会主义市场经济运作的安全阀和社会发展的稳定器，实现整个国家政权运作的制度化和法律化。

在目前，要加强对执政党的监督制约机制，在健全法制方面，首先是要完善党内制度法规。制度法规既是党内生活的规矩，也是党内监督的依据。党内制度法规包括五个方面：一是组织制度，如差额选举制度、职务任期制度、干部交流制度、岗位轮换制度、亲属回避制度等；二是领导制度，如集体决策制度、分工负责制度等；三是工作制度，如请示汇报制度、办事公开制度、职务开销制度等；四是生活制度，如权利保障制度、民主生活制度等；五是监督制度，如干部考核制度、民主评议制度、信任投票制度、离任审计制度、家庭财产申报登记制度、家庭重大事项报告制度等。目前制度法规还不够完善，我们还要结合社会的现实情况进一步完善党内制度法规，使它从内涵和外延方面建立起比较完备的法规体系，同时，我们还要充分发挥制度法规的作用，必须力求实现制度法规的完整性、统一性和可操作性，从制度法规上保证有法必依，违法必究，确保制度法规的权威性和有效性。

3．改革监督体制是构建党内权力监督制约机制的治本之策

中国共产党建设和发展的实践证明，加强党内纪律监督对保证党内民主建设和发展至关重要。改革开放后，党恢复了党的纪律检查委员会监督体系，并使其在实践中发挥作用。但是，从具体的实践来看，这个制度还需要进一步完善。目前存在的一个核心问题是：中央纪律检查委员对中央委员监督难，中央以下各级纪律检查委员会对同级单位及其成员监督难。[4]党内监督制度对于加强党内监督至关重要，但如果没有比较完善的党内监督领导体制，这些监督制度就不能充分发挥作用。党内监督制度是党内监督的基础，而党内监督的领导体制则是核心。党内监督能否搞好，在很大程度上取决于是否有一个良好的党内监督领导体制。因此，必须进一步完善党内监督的领导体制，为各项具体制度充分实现其价值创造条件和提供保障。对此，《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》明确要求要改革和完善党的纪律检查体制。这就要改变现行的纪委对同级党委和上级纪委负责的不合理的体制。目前纪委受同级党委和上级纪委的双重领导，但实际上却是以同级党委领导为主，纪委成员中的提名、任命、调动和待遇都掌握在同级党委的手中，使纪委会完全依附于同级党委。这就限制了纪委监督制约职能的发挥，特别是很难履行对同级党委及其领导成员的监督制约，因为纪委监督制约的有效性往往取决于同级党委的态度，而同级党委的态度又取决于主要领导的素质。这种体制上的局限性，决定了纪委对同级党委及其领导成员的监督制约是很难到位，因此，就需要改变这种不合理的监督体制。按照列宁当年的思想，纪委不仅由同级党的代表大会选举产生并对它负责，而且改革受同级党委领导为同级党的代表大会领导，对党的全国代表大会负责。确认纪委受代表大全的委托，实施对党的执行机关的监督制约，与执行机关具有平等的地位、平行的权力。执行机关受代表大会的委托，在政治上对检查机关实施指导，以保证执行机关与检查机关能够协调一致地围绕党的中心任务开展工作。在检查机关内部实行垂直领导的体制，纪委系统不再受同级党委领导，各级纪委经费来源、干部配备使用和待遇等都由纪委系统统一管理，以保持相对独立性，这样纪委的权力也加大了，地位也提高了。纪委的主要工作人员一律实行任期制，任期未满一般不得调离现任工作岗位，从根本上保证纪委能够独立地行使检查权。

这个体制变化的核心就是把党委领导具体化和制度化为党的代表大会或党的委员会全体会议领导。但是，这个变化必须有两个制度性的前提条件：一是使党的委员会全体会议成为制度化的组织，全面提升其在党内的地位与作用；二是在不属一级政权性质的地方或单位组织实行党代表大会常任制。这样，纪委的监督就能在党的整体领导体系中获得更大相对自主的空间，从而在实现更为有效的纪律监督的同时，推进党内民主的发展。

4．完善监督机制是构建党内权力监督制约机制的重要任务

要使党不断地自我发展和完善，关键在于理顺构成监督制约机制各个要素之间的相互关系，健全党内监督制约机制。江泽民指出：“要切实加强党的集体领导制度，健全监督制约机制。”[5]为此，笔者认为应做到以下几点：

第一，充分发挥舆论监督的作用。“所谓舆论监督，就是社会公众依据宪法和法律赋予的民主权利，通过舆论机构或借助舆论工具，从善治的角度对社会公共事务管理中的权力组织和决策人物的言行予以道义上的审视、评价和督促，尤其包括对官僚主义、缺德行为等社会不良现象的批评指责。”[6]从20世纪90年代以来，我国的舆论监督随着政治经济环境的宽松、政务公开的扩大和民众政治参与的有序发展而逐步发展起来，越来越受到中央和国家的高度重视。从中共“十四大”报告到“十七大”报告，都强调了舆论监督的重要作用。尽管舆论监督在反对专制作风、遏制腐败、推动民主和法治、保持党和国家的活力等方面发挥了重要作用，但在目前依然存在着新闻舆论监督疲软和舆论监督法规不健全等问题。为了加强党内监督，我们必须确保党员在法定的范围内有了解党内事务的权利、党员发表意见的权利、党员对党内重大决策的运作实施监督的权利等等。

第二，逐步完善党内选举制度。党章规定，党的各级领导机关，除了它的派出机关外，都应由选举产生。各级党的代表大会在进行代表资格审查时，上级组织在审批下级组织的领导成员时，应认真审查产生这些人选的选举程序，对那些不符合选举程序的组织和成员不予承认和批准，坚决摈弃用直接委托取代选举，用征求意见回避选举的做法。在逐步扩大直接选举的同时，不断完善差额选举。没有差额的选举不是真正的选举，没有竞争的差额不是真正的差额。差额选举比等额选举优越，最根本的是它给选民提供了自主选择的可能性，保证选民充分行使自主选择的权利，举优汰劣，保证选出最优秀的人才。

此外，还要真正实行竞争机制。建立和完善公平、公开、公正的竞争机制有利于选民和选举单位对当选代表的监督。当选代表在竞选过程中对选民和选举单位所作的承诺和保证，将成为选民和选举单位对其进行监督的重要依据。实行差额选举在客观上为代表候选人的竞选活动提供了依据和可能，使我们党的干部制度真正成为出人才、出政绩、出效率的制度，从而为干部队伍茁壮成长注入新的生机活力，为优秀人才脱颖而出开辟新政治渠道。

第三，切实保障党员民主权利。党员民主权利是以党和党内其他法规形式确认党员应享有的权力和利益，它是党内民主的基础，尊重和保障党员民主权利的目的在于使每个党员都能关心、参与党内事务，发挥党员的积极性、主动性，保证党的事业的发展。坚持党章规定的所有党员无论职位高低，权利和义务一律平等的原则。对于在遵守党纪的前提下，对党内事务发表不同意见的党员，不得采取任何形式加以打击；对于在党的会议上或在给党的组织的报告中，对党的组织和个人提出批评意见的党员，不得采取任何形式加以压制，否则必须依据党纪严肃处理。为了实施有效的监督，在不断提高广大党员的监督意识的同时，必须加强监督保障制度建设，切实保障广大党员行使申诉权、控告权、检举权，保障广大党员在申诉、控告、检举之后不受打击压制，并使违法乱纪的行为受到应有的制裁，使坚持原则敢于监督的党员得到应有的支持和表彰，从而调动广大党员参与监督的积极性和主动性。

第四，有效开展民主评议活动。在党内，党员是党的主人，是党的决策主体。党内民主的本质就是由党员决定党内重大问题和管理党的事务。通过个人述职、党员评议和组织考察，力求客观公正地对干部作出评价。对违法乱纪、严重失职的领导干部应当及时予以罢免，以便体现监督制约的刚性。实践表明，党内监督的重点是党的各级领导干部，党的各级领导干部手中都掌握一定的权力，而权力作为一种强制力量只能以强制力量来制约。如果离开了这种强制，只停留于一般道义上的谴责，监督制约就失去了权威性，失去了威慑力。

此外，加强党内监督，还要强化领导集体内部的监督作用。各级领导班子要切实负起责任，带头开展批评和自我批评，及时纠正各种不正确的思想和行为。把党组织的严格监督与党员干部的认真自律结合起来。在从严治党中，每个党员干部要经常按照党章和党内的各项规定对照检查，自重、自警、规范行为，严以律己。完善已有的制度，逐步建立新的制度，在加大执纪执法力度的同时，要拓宽监督渠道，充分发挥人民群众的监督作用，要相信和依靠民众，广开言路，真诚欢迎各方面的意见和批评。

5．加强党派监督是构建党内权力监督制约机制的外在条件

“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”，这是中国政党制度的基本特征，这个“合作”与“参政”的一个基本体现，就是共产党与各民主党派“互相监督”，“互相监督”主要是民主党派监督共产党。但是，在我国政治生活中，民主党派对共产党的监督也不同程度地存在着“软监”、“虚监”、“空监”的问题。因此，要强化执政党监督制约，必须加强民主党派的监督。

要提高民主党派的监督的力度，必须加强民主党派的自身建设。一方面，需要在民主党派内部建立相应的监督工作机构。因为作为参政党的民主党派，其主要职能是参政议政和进行民主监督。目前，各级民主党派内部绝大部分没有负责参政议政和民主监督的专门工作机构，这与民主党派参政党的地位是不相称的，实际上已影响了民主党派监督作用的发挥。与建立专门的监督机构相适应的一个问题是必须加强民主党派的机关建设。民主党派机关作为各民主党派的工作机构，是民主党派联系其成员的桥梁和纽带，是民主党派形象的代表和窗口，是发挥民主党派作用的组织保证，同时机关也是实现多党合作、政党监督的枢纽。民主党派机关工作搞的如何，直接关系到民主党派监督职能的实现。另一方面，造就一批专门从事参政议政和善于进行民主监督的政治家队伍。造就这样一批政治家，必须加强民主党派领导班子建设。民主党派领导班子建设，重在建设、重在落实、重在真抓实干。要贯彻民主集中制的组织原则，建立、健全领导机制和工作制度，发挥集体领导作用；要牢固树立“立党为公、执政为民”的思想，维护和增强领导班子的团结，这是做好领导工作的重要保证。因此，加强民主党派的监督，为我国的政党监督创造一个良好的前提条件，这对强化中国政党的监督制约机制至关重要。

6．完善监督体系是构建党内权力监督制约机制的根本保证

构建一种科学、合理的权力结构和权力运行机制是非常重要的。制衡是社会主义政权本身应该具有的一种内在机制，也是约束权力、消除腐败的先决条件。要在党、人大、政府三分权力的基础上形成有效的相互制衡机制。建立和完善监督制约的协调机制，科学界定各种监督制约主体的功能和职责，明晰监督制约系统的层次性和不同层次监督制约主体的职责权限，加强监督制约的整体协调，充分发挥监督系统的整体功能，增大监督系统的合力，在具体工作中要切实加强人大、政协尤其是人大对党政机关的监督，从组织上巩固人大的法定地位，依法落实人大的选举和监督职能。此外，要加强社会舆论监督，制定和完善新闻舆论法规，在坚持党依法管舆论的前提下，强化新闻舆论的监督功能，通过有效的形式把各种形式的监督有机结合起来，形成强有力的全方位的监督制约网络，发挥监督制约的整体效能。

从国家的法律规范上讲，人大与党是互相监督和制约的关系。来自于党内的党规党法，可以对政党、人大、政府进行监督和制约，人大可以运用宪法和法律对党组织和政府进行监督和制约。如果把运用党规党法对人大、政府权力进行监督和制约看作是中国民主政治的一个生长点，那么，各级人大运用宪法和法律对共产党和政府进行监督和制约就是另一个重要的生长点。要构建一个理想的中国特色的政党与人大、政府之间的权力监督制约关系，需要经过一个不断发展的过程。而这个过程的发展,它首先要有党内民主作保障。如果党内民主生活不正常，民主集中制得不到很好的贯彻落实，那就根本谈不上人大、政府之间的权力制约的问题。

总之，党内权力监督能否落到实处，直接关系到执政党能否实现决策的科学化和民主化，能否克服官僚主义、形式主义和腐败现象等工作中的缺点和错误，关系到国家的民主政治建设和安定团结的政治局面能否得到巩固与发展。积极探索并认真落实各种提高政党监督实效的措施，必将推动中国的政党监督向更广阔的前景发展。

注释：

[1]列宁全集[C].北京:人民出版社，1986（13）：191-192.[2]列宁全集[C].北京:人民出版社，1986（14）：249.[3]在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2002，52.[4]宫杰、于贤成.新时期的党内监督[M].北京：中央党校出版社，1992，196.[5]江泽民.为把党建设成为更加坚强的工人阶级先锋队而斗争[R].人民日报,1990.7.1,(1).[6]尤光付.中外监督制度比较[M].北京:商务印书馆,2003，410.

第五篇：建立完善的监督制约和激励机制

建立完善的监督制约和激励机制

建立健全规章制度是加强医德医风建设的关键。建立健全规章制度，搞好医院规范建设，是保障医德、规范医务工作者行为的有力手段。

在当前的形势下，除建立完善工作职责、行为标准外，还应建立完善的监督制约和激励机制。一是建立监督制度，接受人民群众的监督。应深入研究，设立院内、院外监督员，采取走出去、请进来等方式听取意见；设立举报箱、举报电话，建立接待日制度，把人民群众的意见集中进行梳理，针对存在的问题，制定相应的措施，做到定时间、定人员落实整改措施。对违规违纪的人和事严肃处理，公开曝光。二是建立自查自纠制度。医院应有明确的自查自纠规定，做到值班查、医护人员结合自己的岗位查，重点查服务态度、医疗质量、医患关系、收费标准、投诉信件，通过这些措施及时了解医德医风现状，做到边查边改。三是建立医德医风考评制度，奖优罚劣。按级成立考评小组，制定出考评标准，经常定期或不定期进行考评，主要考评医疗质量、服务态度、坚守岗位、履行职责、收受物品等情况，建立医德医风档案，每年对医护人员进行1至2次的集体综合考评，将考评情况装入档案，把考评结果公平、公开、公正地向群众公布，与晋升、调整工资、表彰先进挂钩，达到激励先进、鞭策落后教育大家的目的。