税收执法责任制对行政自由裁量权影响的因素及思考

第一篇：税收执法责任制对行政自由裁量权影响的因素及思考

在税务机关的执法活动中，自由裁量权被广泛地应用并渗透到具体执法行为的各个环节。自由裁量权是由法律、法规授予的职权，是一种“合理合法地进行自由选择的权力”。在具体实践中，自由裁量权的过度或不合理行使可能出现以下三种情况：一是行政主体超越法律的授权行使自由裁量权，即超越职权；二是行政主体在法定范围内依照不正当的动机行使自由裁量权，即那一世小说网 穿越小说网 言情小说网 免费小说网滥用职权；三是行政主体在法定范围内违背法律授权的目的，不公正或不适当地行使自由裁量权。《行政诉讼法》赋予了法院对具体行政行为合法性的审查权，使超越职权与滥用职权的行为得到了制约，但不合理的自由裁量权则缺乏有效的司法救济，使税务机关在法定范围内的任意执法行为缺少有效制约，易导致执法不公。税收执法责任制的建立和实施，着力从微观权利方面解决了具体权力行使过程中的制约问题，对于自由裁量权合理运作的控制作用具有良好的实际效果。

一、行政自由裁量权合理性的判断及决定因素

行政自由裁量权赋予行政机关在适用法律、法规时，可以根据具体情况、具体要求，在法律法规规定的范围、幅度内，依照法律、法规规定的方式、标准作出选择，这种选择只要在法定的幅度内，并符合法定程序，那么即使相对人认为行政决定不公平、不合理，也很难对此提出异议；即使提出异议，也难以得到相对满意的处理。因此，在实践中，对税务机关行使自由裁量权是否“合理”的判断与控制是一道难题，从理论上解决这一难题并从实践中加以控制，对于消除执法不公的现象具有重要的现实意义。

1、自由裁量权合理性的判断。

笔者认为，对于自由裁量权合理性的判断有以下三个标准：一是行政机关行使自由裁量权必须符合法律授权的目的；二是行政机关运用自由裁量权作出行政行为，必须建立在正当考虑的基础上，并符合情理；三是行政机关的自由裁量行为之间应保持一定的连续性。

实际上，在判断行使自由裁量权合理与否时，上述三项标准应统一、综合地进行考量。具体来说，行政主体行使自由裁量权时，必须正确体会立法者的意图，即立法者制定法律规范所体现的法律精神和法律原则，并将这种法律精神和法律原则与执法机关所在地的社会经济文化的发展和具体环境相结合，同时保持执法的连续性与稳定性，且以促进当地的经济发展和社会稳定为目的。行使自由裁量权的行为符合上述条件才是公正的、适度的、合理的。

2、自由裁量权合理运作的决定因素。

在现有立法状况下，自由裁量权合理运作的关键取决于两个方面的因素：

其一，行政主体能否正确理解立法意图，并合理决定“是否行为”以及“如何行为”。自由裁量权的运作结果是否符合立法者的立法意图，取决于行使自由裁量权的行政机关及其执法人员是否能够遵循正确的原则行事。在实践中，执法人员由于受个人素质、水平、好恶的影响，以及外来因素的左右，都可能导致自由裁量权的不合理适用。

其二，自由裁量权是否得到了有效的制约和监督。如果没有有效的监督制约机制，权力的行使就可能侵犯相对人的合法权益，从而背离权力设立的初衷，蜕变为谋求私利的工具。

综上所述，现阶段单纯从法律程序上无法有效控制和监督自由裁量权的合理运作。要促使正确合理行使行政自由裁量权，必须探索一种能够有效防范和制约行政主体不合理行使自由裁量权的权力规范制约机制。从这个意义上判断，税收执法责任制就是一项非常有效的监督和制约自由裁量权合理运作的制度体系。

二、税收执法责任制对行政自由裁量权的监督和制约

税收执法责任制是依据国家税法及其相关法律、法规，界定税收执法机关和执法人员的执法主体资格，明确执法责任，规范执法程序，并通过考核执法质量和追究过错责任，从而有效地监督和规范税收执法行为，保障税收管理相对人合法权益的一种执法监督制约制度。它以强化责任追究为突破口，着力从微观权利方面解决具体权力行使过程中的制约问题，使自由裁量权的合理运作得到了有效的监督和制约。

1、税收执法责任制将权力分解量化，规范税务执法人员正确行使自由裁量权。税收执法责任制首先解决的是执法主体亦即责任主体问题，对现行的法律法规进行分类梳理，根据管辖区域内的经济与社会发展状况，科学地确定管理部门及其管理权限，审定执法主体资格，明确执法依据，彻底改变“执法主体不明、责任不清”的现象；其次，执法责任制的核心内容是明确执法责任目标，明确执法责任。税务机关将执法责任逐级逐层予以细化，最终落实到具体的执法岗位和执法人员，形成人人负其责、人人有压力的责任体系，有效防止税务人员行使自由裁量权时拖延履行法定职责、不认真履行职责情况的发生。

2、税收执法责任制将权力与责任挂钩，形成税务执法人员自我监督、自我约束、自我规范的内在机制。税收执法责任制根据现行法律、法规、规章的性质和内容，分解职责，量化指标、确

大争之世 网游之复活 炼宝专家 混在三国当军阀重生之官道

定责任，实施执法过错责任追究，税务人员对其执法行为和后果负直接责任，使税务人员在进行执法活动时，不得不考虑执法的准确性、适当性，无论是从人的趋利避害本性还是权责利辩证原理来看，将责任与执法权紧密地联系起来，通过外在强制力，足以形成一种有效的内在调控、自我监督机制，并将提高执法水平、规范执法行为这种客观要求转化为税务执法人员主观上自那一世小说网 穿越小说网 言情小说网 免费小说网觉的意志行动。

3、税收执法责任制通过评议考核衡量执法行为，营造人人向法、严格执法、依法行政的良好氛围。评议工作一般结合其他民主监督制度反馈的情况进行综合评议。通过评议考核，可以综合评议部门和人员行政执法工作的实际情况以及法律法规执行的社会效果，使不严格执法的部门和个人承担各自的相应责任，并与奖惩和经济利益直接挂钩，促使严格执法、依法行政、正确合理行使自由裁量权良好氛围的形成。

三、强化税收执法责任制对行政自由裁量权监督和制约的思考

经过多年的实践，税收执法责任制已经是一个较为成熟的制度体系，在规范税收行政自由裁量权等方面发挥了重要的作用。笔者认为，税收执法责任制应当是一个不断创新的制度体系，并在实践中加以不断的丰富和完善。目前，税收执法责任制除强化自身的体系建设外，还应当多为纳税人提供可以依法保护自己合法权益的条件和途径，以更好地解决执法人员在法定范围内不当行使权力的救济问题，从而进一步强化对行政自由裁量权的监督和制约。

1、以人为本，深化主体教育。一是将“以德治税”的理念引入税收执法责任制，开展定期职业道德培训，实行执法人员岗前宣誓制度，组织执法人员自查、互查，发现问题，及时纠正。将道德制约作为税收执法责任制的第一道门槛，使执法人员在缺乏有效监督的环境下能自主做出公共利益取向的决策。二是将以法治税的理念贯彻税收执法责任制，对税干进行全面系统的法制教育，增强执法人员的法律意识和法制观念，打下深厚的法律基础，促进依法行政，切实提高整体执法水平。

2、强基固本，加强制度建设。一是建立健全税收法制体系，尽快制订出台税收基本法，明确规范纳税人、征税人和用税人的权利与义务；对政府管税、部门协税、社会护税制订出具体可操作的法律规范，明确各部门在税收上的“应作为”和“不应为”，确保税法与其他部门专业法及相关法律法规的衔接一致。二是完善各项配套规章制度，对执法岗位、权限、程序、要求及责任等依法进行严格界定和明确分解，做到分工到岗，责任到人，真正做到“执法权限法定化、执法责任明晰化、执法程序公开化、执法行为规范化、执法监督制度化”。三是强化执法责任制考核。检验推行执法责任制效果的关键在于考核，必须不折不扣的在考核上下工夫，传统的人工考核办法，成本高、效率低，因而研制计算机考核软件，实行人机结合的考核机制是较好的办法之一，通过计算机加强日常管理考核，快速、公平、实际的记录每个执法人员的执法情况，确保考核结果的有效性和程序的合法性，防止出现基层越权和部门放权的现象，使年度执法责任制的考评真实有据。

3、内外并举，强化执法监督。完善监督制约机制，是实行税收执法责任制的保证。一是进一步健全内部监督制约机制，对执法人员的执法行为加强监督检查，严格过错责任追究，对执法犯法、徇私枉法，出现严重错案和执法过错的执法人员，一经发现严肃查处，决不姑息，对出现错案不追究，甚至予以包庇的执法部门，依法追究相关负责人的责任。二是建立行之有效的外部监评模式，提高外部的评判能力和监督力度。外部评议是间接评定执法质量的重要方式。首先，推行公示制度。坚持税务执法的民主化与公开化，设立执法人员监督公开栏，公布岗位职责、公布工作规程、公开执法结果，使执法者执法到哪就公开到哪，群众监督到哪；其次，落实税法宣传、受理举报、投诉控告、群众评议等制度，设立举报箱和投诉站，实施跟踪问卷调查，聘任纳税人兼职监察员，定期召开征纳座谈会，对执法人员的执法情况进行测评座谈，及时发现并纠正执法中的问题，改进执法工作，提高执法水平和质量。

4、奖惩结合，完善激励制度。经济利益激励是税收执法责任制顺利实施的一个重要手段，它的执行程度和尺度直接关系到责任制落实的效果。针对实际工作中“多做多追究，少做少追究，不做不追究”的现状，一是改革奖金分配制度，按岗位分配、按工作量分配、按岗位责任的轻重分配，通过界定奖金系数、适当拉开奖金分配档次等办法，实行奖金向一线人员倾斜、向工作量大、责任重人员倾斜；二是坚持奖励与惩罚相结合，使一线执法人员既冒过错追究的风险，也有无过错获奖励的益处；三是在坚持“有错必究”的原则下，分清原因，加强教育、学习和转化，帮助过错行为人改正错误。唯有如此，才能达到追究一人，教育一片，提高一片的效果。

5、保障权利，拓展救济途径。法律在赋予税务机关权力的同时，也赋予纳税人依法保护自己合法权益的权利。在税务机关行使自由裁量权的行为过程中，如果纳税人的合法权益得不到法律上的救济，其权利就形同虚设。在国家的法律救济程序尚不完善的情况下，税收执法责任制应当为纳税人提供可以有效利用的条件和途径，如：确立对违法和不当行为的举报投诉途径及处理方法，从体制上启动人大的执法检查程序、监察部门的审查程序等，进一步强化纳税人知情权、申诉权和对税务执法人员执法行为的监督权，从而促使税务机关必须按程序办事，依法行政，合理合法地行使自由裁量权，充分保障纳税人合法权利得以实现。

大争之世 网游之复活 炼宝专家 混在三国当军阀重生之官道

第二篇：试论税务行政执法自由裁量权

试论税务行政执法自由裁量权的控制

随着社会主义市场经济的发展和法制化的进程，依法治国、依法行政已经成为我国治国理政的基本方略。国家在对依法行政的要求中，提出行政行为不仅要合法，而且要合理。即行政机关实施行政行为，不仅要依法而行，有法律的依据，还应当遵循公平、公正、合理的原则；行使行政自由裁量权应当符合法律、法规的目的，所采取的措施和手段应当必要、适当。国税部门作为执法部门和国家宏观经济调控部门，拥有较大的行政自由裁量权，特别是较大的行政处罚自由裁量权，如果行政处罚自由裁量权得不到有效控制，就极易被滥用。因此，如何严格规范执法，正确行使和控制税务行政处罚自由裁量权，已经成为当务之急。下面就税务行政执法过程中如何规范行使税务行政处罚自由载量权，防止自由载量权被滥用，充分保护纳税人合法权益，谈谈自己的看法。

一、税务行政处罚自由裁量权存在现实必要性。

首先，税收征收管理涉及的问题面广量大，而且还处于动态变化之中，特殊情况不断涌现，为使各级税务机关能够对各种特殊、具体的涉税个案问题进行灵活、果断、迅速的处理和解决，在适用的方式、方法、额度等方面应当有一定主观自由选择的余地。

其次，税收法律、法规不能概括完美，罗列穷尽，超前作出非常细致的规定。为使税务行政机关的行政管理能够高效运 1

转，避免税务机关在复杂多变的涉税问题之前束手无策，失去良机，因此，有限的涉税法律只能作出一些较原则的规定，作出可供选择的措施和上下浮动的幅度，促使各级税务机关灵活机动地因人因事作出更有成效的管理。

再次，现行在我国税务行政处罚自由裁量只以法律、法规为依据。而立法者无法预见到某个涉税具体情况，因而税务机关在税收执法实践中也就不可能做到案件事实与有关的法律、法规的条款均能完全对应、丝丝入扣，易造成执法者难以处理的情况。这样就只能赋予税务机关在法律、法规的规定范围内，依照法律、法规规定的原则和精神进行自由裁量的权力，以弥补立法的缺憾和滞后。

二、当前税务行政自由裁量权存在的主要问题

(一)、裁量权范围过宽。税务行政自由裁量权贯穿于整个税收征收管理过程。作为我国税收征收管理基本法律的《税收征管法》，共六章九十四条，除“总则”和“附则”外，另有四章。这四章其中涉及到税务机关自由裁量权的有五十八条，占到了总数的66%。每一管理层级、每一征收管理环节、每一涉税事项几乎都有自由裁量权存在。

(二)、可供裁量的空间过大。一方面，行政处罚倍数相差太大。如《征管法》第六十三条规定：“对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。”倍数相差高达十倍。另一方面，金额相差悬殊。如《征管法》第73条规定：“对

开户银行拒绝执行税务机关作出的冻结税款决定的，造成税款流失的，税务机关可依法对其处10万元以上50万元以下的罚款。”罚款差额高达40万元，可供裁量的幅度过大。

(三)、罚与不罚缺乏操作性。如纳税人未按照规定期限申报办理税务登记的，根据《征管法》第六十条规定税务机关可以处二千元以下罚款。这种规定只有上限，而无下限即可罚可不罚。何种行为可以不予处罚？何种行为按上限处罚？《征管法》及其实施细则都未作出明确规定，税务机关难以把握。

(四)、对情节的衡量缺乏明确界限。《征管法》法律责任部分很多条款都规定了对“情节严重”的行为，应如何处理，但是，怎样才算“情节严重”，除《细则》列举了个别行为外，其余的均都没有规定明确的界限。因此，也只能由税务执法人员凭经验、凭理解自由裁量认定。

(五)、税务行政处罚自由裁量权行使不当。自由裁量权的正确运用既可以保障纳税人的合法权益又可以体现税法的严肃性。但是在税务行政执法过程中，部分执法人员违背法律法规授予自由裁量权的目的，利用自由裁量权的“弹性空间”，使具体税收执法行为背离所适用的法律、法规的初衷，导致自由裁量权适用不当，造成情节认定不准确，行政处罚显失公正的问题。自由裁量权的滥用损害了税务机关的信用，削弱了税法的权威性，破坏了统一、公平、有序的市场竞争环境，同时助长特权思想，容易形成权力腐败。

(六)、税务行政执法行为避重就轻。执行难是税务行政执法过程中的一个突出问题，这需要税务机关充分利用法律所赋予的管理手段，制定行之有效的管理措施，加大对纳税人的管理。但是实际工作中，部分执法人员为了避免执行难问题的发生，在执法过程中，避重就轻，协商处罚额度，把大问题简单化，小问题无害化处理，严重损害了税法的尊严，破坏了税务机关的在纳税人中的形象。

二、规范税务行政自由裁量权行使的建议

（一）建立整套标准体系，实现源头控制。源头控制是规范自由裁量权的第一道关卡。税务自由裁量权的范围很广，它不仅仅指最常见的税务行政处罚自由裁量权，而且还包括应纳税额核定、税务行政期限选择及税务行政行为选择等自由裁量权。建议研究制定上述自由裁量权执行标准的规范性文件，形成一套囊括所有形式的税务行政自由裁量权的标准制度，为执法人员提供一套可操作性强的标准体系，使其在行使税务行政自由裁量权时有章可循，实现自由裁量权的源头控制。

（二）明确执行基准，实现基准控制。建议在法律法规规定的幅度范围内对自由裁量权进一步的细化、分解，制定执行基准。

1、科学划分不同违法情形。将违反税务行政法规行为的要件进行分解和归类，按照违法性质、情节和占有违法要件的数量加以界定，做出相应的处罚标准。

2.设立多阶次裁量档。建议上级部门在法律、法规的规定

范围内，按照处罚种类及金额大小设立不少于三个阶次的裁量档。

（三）完善报备制度，实现规则控制。基准是原则，实践中具体事件有其复杂性、特殊性，税务机关若生搬硬套地执行基准可能造成新的执法不公，因此建立并完善报备制度十分必要，即税务机关低于、高于基准规定或者顶格处罚的，必须向上一级税务机关报告备案。完善报备制度，需要明确三个关系：首先要明确报备与执法处理决定生效时间的关系，报备不是一种事后监督行为，只有经过上级机关审查并作出同意意见的，执法行为才能生效；其次要明确上级税务机关完成备案审查工作的期限，防止审查被拖延而使备案流于形式；最后要明确上级机关对报送备案的处罚决定书不审查所应承担的责任，接受报备机关不认真审查则追究其相应责任并对相关人员进行处罚。

（四）建立分级权限裁定制，实现程序控制。依法行政是法制化国家的具体体现，依程序执法是依法行政的基本线条。为解决裁量权过于集中的问题，可以采取实行分级审核制，如可对不同额度的罚款由不同的层级审定，减少执法风险。

（五）发布案例指导，实现案例控制。先例原则是行政法的一项重要原则，典型案例指导制度则是解决“同案不同罚”问题的有效途径之一。建议对本系统办结的典型行政处罚案件，进行收集、分类，建立指导性案例电子库，对违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相同或者基本相同的案例录入电子

库。然后从实体和程序等方面进行严格的初选、审核，形成指导性案例，通过工作内网形式公布（案件涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等除外），作为本系统今后一定时间对同类违法行为进行行政处罚的参考。参考指导性案例作出的行政处罚，在处罚的种类、幅度以及程序等方面与指导性案例一致或基本一致，实现同案同罚。

（六）加强程序教育，规范程序设置。一要加强对税务执法人员的程序培训，通过培训使执法人员对于执法程序有一个系统的理解。二要理顺现行的一些不规范的程序设置，避免因程序设置本身的不科学、不规范而产生的问题。三要完善信息公开制度，凡涉及纳税人的权利义务的，除法律法规规定应该保密的，都要向社会公开，依法允许查阅，加大外部监督的力度。

第三篇：浅议行政执法中的自由裁量权

浅议行政执法中的自由裁量权

实现依法治国的关键是要依法行政，而行政执法是依法行政的一个重要环节。要达到有效执法，就必须要给予行政机关一定的自由裁量权。如何正确行使自由裁量权，已成为行政执法过程中所应把握的关键问题，这一问题与行政相对人的利益直接相关，执法过程中自由裁量权的滥用，会侵害相对人的合法权益，使原本的依法执法变性为违法执法，法律的公平、公正荡然无存。本文就行政执法中自由裁量权的行使进行论证，分析滥用自由裁量权的原因及表现形式，并提出正确把握自由裁量权所应注意的问题，以推动我国行政执法队伍的建设。

一、行政执法自由裁量权的概述

何谓行政执法中的自由裁量权呢？首先，我们必须是在行政执法这个平台上谈论自由裁量权。所谓行政执法是指行政主体执行法律、法规等规范性法律文件的活动。这是广义理解上的行政执法。而从狭义上理解，行政执法是指行政主体按照法律、法规等的规定，在行政管理活动中，对行政相对人采取的直接影响其权利义务的具体行政行为。在行政执法活动中，行政主体为一方，作为被管理的行政相对人为另一方.双方作为当事人发生行政管理法律关系。本文所涉及的行政执法为狭义的行政执法。而行政执法自由裁量权则是指行政机关在法定的权限范围内，基于行政目的，根据自己的判断，选择适当的方式、时间、地点及种类等作出具有法律效力的行政行为的权力。它可以包括对事实要件认定的自由裁量权、选择处罚的种类和幅度的自由裁量权、判定情节轻重的自由裁量权和选择行为时限的自由裁量权等。

行政执法中自由裁量权的存在是现代行政的必然要求。行政执法人员在行使行政职权时充分发挥能动性与创造性，把法律法规准确地、高质量地适用于各种法律事实，作出合理的行政行为，在保证行政管理最佳效率的同时，最大限度地保护相对人的合法权益。更且，行政执法自由裁量权 1 的存在弥补了法制本身的不足，解决了法律的稳定性、滞后性与社会变化的快速性、行政管理活动的广泛性与复杂性所带来的矛盾。

行政执法自由裁量权是对法治的一个补充，其本身并不破坏法治，“事物的本性就是如此，任何一个有道义的生物，任何一个机关，任何一个人都有自己的意志，当他们握有大权的时候，尤其当这种权力不服从于一种不断地使它回复到已确定的秩序和法律的更高权力的时候，他们就会不断

①地力求使其意志取得统治地位。”自由裁量权的滥用是因为拥有自由裁量权的行政执法者在某种情况下所作出的裁量并不是依据对事实的合理判断，而是掺入了个人感情。历史的经验告诉我们，“一切有权力的人都容易滥用权力。”②

二、行政执法自由裁量权存在的必要性

行政执法中的自由裁量权是现代法治行政法的核心内容，舍弃行政执法的自由裁量权会因为其行政活动的机械性而无法全面实施对社会的管理，维护正常的社会秩序。所以，行政执法自由裁量权的存在不仅是合理的而且也是必须的，其必要性主要有以下几点：

（一）行政执法自由裁量权的存在是市场经济发展的需要

行政执法的根本目的是维护社会秩序，推动社会发展，为市场经济发展保驾护航。而现代社会瞬息万变、变迁迅速，行政事务繁杂，“积极行政”要求现代行政增加职能，兼顾民主和效率，对社会进行干预，以有效调整社会生活，维持正常秩序。基于社会发展背景及行政执法目的，必然要依靠行政权这样一种强制手段为有效执行国家意志提供保证。随着经济的发展和科学技术的进步，社会生活日渐复杂，行政职能也日趋扩大。行政权涉及的范围不仅只是传统行政所涉及的治安、刑事，而且扩展到生产、生活等领域。行政权涉及的范围不断扩大，行政执法的专业性和技术性不断加强，使得越来越多的行政事务需要行政执法人员根据客观实际情况和自己的经验判断进行灵活处理。行政权的目的也不再仅限于对社会的 ①② 【法】罗伯斯比尔，赵函舆译．革命法制和审判［M］．北京：商务印书馆，1986。

孟德斯鸠．论法的精神［M］．北京：商务印书馆，1961。

管理控制，而要主动为公众谋福利。由“最好政府管最少事”转变到“最

①好政府行最多服务”。在此行政权扩展的基础上，行政执法自由裁量权必然随之不断扩大，以适应行政执法活动的新需要。

（二）行政执法自由裁量权的存在是完善行政法律的需要

行政执法的发展经历了从人治到法治的过程，然而反对人治并不是排除行政机关行使自由裁量权，只是反对人治中的任性、专横、自私自利等因素。正常的自由裁量权也是人治的一种形式，但是却是任何政治制度和法律体系所不可缺少的。这种人治源于法律的授权而不是对法律的破坏，是法治的一个补充形式。法律的稳定性使得其在现实面前永远具有滞后性，在面对复杂多变的行政事务时显得呆滞。随着现代行政范围的不断扩大，要求法律对现代社会关系的变化反应快速，面对这种状况，必然要求行政机关具有自由裁量权，在法律尚未规范的新的社会关系出现时进行管理。而由于行政工作的特殊性，立法机关不可能制定出详细周密的法律来满足行政对社会各个方面的管理全部需要，所以就需要有行政执法自由裁量权的存在，给行政机关留下自由活动的空间，使其灵活机动行事，让其所作出的决定能更好的适应客观实际情况的变化。

（三）行政执法自由裁量权的存在是提高行政效率的需要

行政执法的范围非常广泛，这就要求行政机关所拥有的行政权必须适应发展变化、纷繁复杂的各种具体情况。为了使行政机关能够权衡轻重，不会在复杂多变的问题面前束手无策，法律法规必须赋予行政机关在规定的原则和范围内行使自由裁量权，从而灵活果断地解决问题，提高行政效率。

（四）行政执法自由裁量权的存在是我国立法技术局限性的需要 我国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，各个地区的政治、经济和文化发展很不平衡，生活方式、社会习俗也有很大差别，法律法规所调整的各种社会关系在不同地区有不同程度的区别，对各种情况也不可能概括完善，罗列穷尽。从立法技术来看，立法机关无法作出细致的规定，而只能规定一些原则和一些弹性条文，可供选择的措施，可供上下活动的幅度，使得行政机关有灵活机动的余地，从而有利于行政机关有区别有判断地进 ① 郭道辉．依法行政与行政权的发展［M］．北京：现代法学，1999。

行行政执法。

三、行政执法自由裁量权的滥用

行政执法是行政机关行使行政权的核心，约80％的法律，90％的地方性法规和几乎所有的行政法规及规章都是靠行政机关执行的。①行政机关在行政执法过程中所享有的自由裁量权与公众利益直接相关，基于行政执法自由裁量权本身的特点，其也最容易被滥用。

（一）行政执法自由裁量权滥用的原因

1、从行政执法自由裁量权自身来看

（1）行政执法自由裁量权具有一般权力的共性即腐蚀性

行政执法自由裁量权是行政机关执行国家意志、管理公共事务的行政权之一，具有一般权力的所有特性，如公共性、工具性、强制性等等，同时也难以避免一般权力的所有缺陷，即行政执法自由裁量权具有一般权力的腐蚀性。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。②行政执法自由裁量权的腐败特性是它本身存在的“恶”。行政机关是社会的强制机构，对社会资源具有垄断性，不仅掌握着社会的有形的物质资源如资金、土地、外汇储备等，还掌握着各种抽象的、非物质资源如权力、机会等。市场经济发展形成了利益主体的多元化和物质生活、精神生活领域的多层次。各个利益主体希望尽一切方式追逐资源，但社会资源是有限的。追逐利润是市场经济主体的动机和目的，如果把市场的“利润至上”引入政府的日常执法工作中，政府执法人员和市场主体投机钻营，寻租创租，双方的需要和私利在博弈过程中有供有需、一拍即合。原河北省国税局贪官局长李真说过:“你在商界需要权力支持，我在官场需要经济支持，我支持你赚钱，你支持我从政。我官作得越大，你钱赚的原多”。③

亨廷顿说过，腐败就是权力和金钱的交易。那么行政执法主体以拥有执法权将自己塑造成社会的“主人”，为追逐私人利益，偏离公共职责，滥用行政执法自由裁量权，将其异化为提供“私人物品”的私权，把行政 ①② 转引自：《全面推进依法行政实施纲要问答》，鸡西政府法制网。

转引自：《权力腐败与权力制约》［M］法律出版社，1997年第342页。③ 转引自《中国官员“幽默”语录》，http://www.xiexiebang.com.4 相对人当做任意驱使的对象，对行政相对人乱罚款、乱摊派、乱集，依靠这种手段向行政相对人攫取非法利益，为个人创收。

（2）行政执法自由裁量权与生俱来的“自由”空间

“自由”的特征是行政执法裁量权的属性特征，行政执法裁量权因其而特别。它依附于行政自由裁量权，以其为载体，同生同灭。只要存在着行政执法自由裁量就存在着“自由”的空间，没有行政执法自由裁量权也无所谓“自由”，正所谓“皮之不存，毛将焉附”。行政执法自由裁量权无法摆脱自身的两难悖论，“自由”空间的客观存在潜伏了权力滥用的危险。

由于主体认识的非至上性和认识客体的无限性，法律不可能详尽完备，涵盖现实和预见未来所有的事务，使所有的行政裁量行为都能有法可依。即便完全的有法可依，有案可循，对立法的目的、对法律的精神、对条文的解释、对事实的认定、对情节轻重的判断以及对行为方式的选择等，都离不开行政主体的主观判断。行政执法自由裁量权是为了适应客观形势的需要，由历史选择的结果。法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚，在没有法律明文规定的条件下，只要没有违备法律的原则精神，就认为是适当的。因此 “当行政行为人滥用自由裁量权时，我们无法对其纠正，①原因是他们并未超越法律字面规定的权限”。这种不确定的行政目的和客观情理为行政执法自由裁量权的滥用提供缝隙。行政执法自由裁量权“自由”空间的存在为行政执法主体寻租提供了更隐蔽的遮盖，增加了行政执法自由裁量失信的便利，使行政执法自由裁量权的滥用具有外在的欺骗性和虚伪性，容易逃脱法律的追究。

“自由”是行政执法裁量权与生俱来的，我们无法消灭它，我们最需要自由裁量，而它又最容易滑向自由无度，我们只能在穷其心志的平衡过程中寻找最佳途径。

2、从行政执法自由裁量权的主体来看

行政执法自由裁量权掌握在“非完美”的行政执法主体手中。权力本来就有腐败的危险，我们很难想象有缺陷的行政执法主体，在掌握着自由裁量权的同时，能够始终如

一、旁无杂念、尽职尽责地维护社会秩序和公民利益。新政治经济学理论和公共选择理论都承认人是“理性经济人”，① 司久贵：《行政自由裁量权若干问题探讨》，《行政法学研究》［J］中央编译出版社，2002。

人类所做的一起活动都是自身目的考虑，追求经济利益最大化。这种观念在政治领域同样适用，政治领域中权力和物质交换的腐败行径正好说明了这一点。行政执法人员是复杂人，既有理性和正直的一面，也有欲望和情感的一面。“常人既不能完全消除兽性，虽最好的人们(贤良)也难免有热情。”①

追求经济利益最大化是主体的理想目标和终极目的，中国也有“鸟为食亡，人为财死”的俗语。经济学理论认为，人类的一切行动都是基于利益的需要而做出的策略选择。行政执法自由裁量权同样出于此目的。行政执法人员担任公职，具有双重性格，即个人利益的追求者和公共利益的代表者。他们首先是一个自然人，无法避免人性共同的弱点，况且有人性弱点的人与公共权力结合。权力并不等于真理和良知，掌握权力的人，并不必然具有超人的智慧，面对自我利益的事，总不免要在一定程度上倾于自我利益的保护，他们的性格特点和政治表现会直接影响到民众的信任。行政执法主体是行政权力的掌控者，行政执法自由裁量权本身带有滥用的倾向，掌握在有人格弱点的权力承担者手中，会使其滥用变本加厉。正如戴维斯所说的“裁量权就像斧子一样，当正确使用的时是一件工具，但它也可能是作为伤害或谋杀的武器。”②

由于行政主体的主观能动性以及人性的弱点，行政执法人员为了某些私欲，将“公权”当做“私权”来用，将手中的自由裁量权视为任意裁量权。法律虽然可以限制人的弱点，但法律是由有人性弱点的人来行使的。在依照严格的法律执行裁量权的过程中，都要费尽心机寻求自私自肥的空间，更何况还有“自由”执法的权利。虽然行政执法中不乏道德崇高者，但这些也绝非危言耸听，自由裁量中部分执法者的徇私舞弊、滥用职权、设租自肥如“污水定律”一般，使很多人自愿非自愿地陷入腐败的泥淖中，积淀成为一种极深的政治文化心理，由于行政相对人一方处于劣势地位，毫无抵抗能力，这些非法行为很容易成为一种现象，一种“司空见惯”的现象。

（二）行政执法自由裁量权滥用的表现

①② 亚里士多德：《政治学》［M］商务出版社，1983。

Kenneth Kulp Davis, Dictionary Justice: A Preliminary Inquiry, Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1969.6

1、基于相关及不相关因素的考虑滥用行政处罚权

行政机关在行使自由裁量权的时候，对于相关因素不考虑，而对于不相关的因素又加以考虑，会造成自由裁量权的滥用，表现在行政执法的实践中就是滥用行政处罚权，这是行政机关不正确地行使自由裁量权的最典型表现。滥用行政处罚权就是指行政机关在使行政处罚自由裁量权时不符合法律授权目的，适用自由裁量权时考虑了不相关因素(如,某交警在处理一违章超速行驶的小轿车时，发现该车是一高级领导的车辆而放弃处罚，就是考虑了不相关的因素)，或者适用自由裁量权时没有考虑相关因素(如在作出处罚决定时，不考虑当事人的过错是否严重、财产情况以及法律规定的减轻或从轻的情节等)。它主要表现为行政执法人员假公济私、公报私仇、以权谋私以及种种不廉洁的动机。比如有些法律规范只规定对违法的相对人可以根据情节给予行政处罚，但却没有明确规定处罚的种类，执法人员受利益驱动，不论违法行为人的情节轻重一律是罚款处罚。在司法实践中，判断行政行为是否构成滥用行政处罚权，其实际操作是十分困难的。

判断滥用行政处罚权的标准，首先是确定所适用的法律、法规的目的；其次是确定具体行政行为的目的，然后将二者相对照，以便确定是否滥用职权。由于滥用职权是一种目的违法，确定法律目的和具体行政行为目的方面难度较大，特别是对行使职权的目的难以取证。因此，应当从行政执法的全过程，与案件有关的各种情节、因素和行政执法的社会效果等方面来推定具体行政行为的目的是否违法。

2、行政处罚因超越合理性而显失公正

所谓显失公正是指行政处罚的实施明显违反了公正、合理的原则，表现出明显不适当、不合理。如行政处罚严厉程度与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度不相当，表现出畸轻畸重；没有正确行使自由裁量权，没有充分考虑一切相关因素和排除不相关考虑，以反复无常、有悖常理、明显的不公正或不一致以及任意延迟或不作为消极地滥用自由裁量权；执法人员对处罚者带有偏见，不一视同仁、公正对待等。立法的一条重要原则就是合理和公正的原则。这里的合理和公正已不是一般意义上的合理和公正，而是通过法律形式固定下来的合理和公正，即注入了国家意 7 志的、成为法定的合理和公正。如果行政处罚显失公正，就是违背了国家意志,即不符合立法本意，这实质上是滥用自由裁量权的又一表现形式。

3、处罚程序不作为或故意延迟作为

由于有不少法律、法规未规定行政机关履行法定职责的期限，因而何时履行法定职责，行政机关便可以自由裁量。但从保护公共利益出发，行政机关应积极主动地去履行职责，如由于行政机关对一些录像、网吧以及娱乐场所等公共场所疏于管理，致使许多人特别是一些青少年在这些场所接触了不健康的内容，造成十分严重的危害后果。另外，在执法程序上，由于我国是一个长期的“重实体轻程序”的国家，行政机关常常在程序上对自由裁量权的使用上表现出拖延。如《行政处罚法》中的听证程序，仅在42条的第2项中规定了“行政机关在举行听证前7天通知当事人举行听证的时间、地点”，但对在多长时间内要举行听证却没有明确的规定。这就导致行政机关在行政相对人提起听证后会拖延举行听证。

四、行政执法自由裁量权的正确把握

由于现代社会经济的发展，行政管理内容日益丰富和广泛，行政权力不断扩张已是历史的必然，但自由裁量权绝对不是一种无限制的权力。英国著名的法官霍尔斯伯勋爵在一个案件中提出：“自由裁量是指任何事情应在当局自由裁量权范围内去行使，而不是按照个人观点行事，应按照法律行事，而不是随心所欲。它应该是法定的和固定的，而不是独断的、模糊的、幻想的，它必须在所限制的范围内行使。”①在现代法治社会中，一切权力都是要受到法律限制的，自由裁量权也不例外。它只能是一定范围内选择行为的权力，超出了法定限度就是滥用。同时，从行政权的创设主旨来看，任何行政权的存在都是以行使国家管理职责与保护相对人合法权利相统一为目的的。从行政管理的实质看，最终目的是要创造良好的社会秩序，保障社会成员合法权益的实现。因而，决不能以牺牲公民的权利为代价换取行政管理的实现，这样的实现是没有意义的，也是不符合立法精神的。

① 威廉·韦德．行政法［M］．北京：中国大百科全书出版社，1997。

行使行政自由裁量权应遵循五个原则：(1)必须符合立法目的；(2)必须依法进行，即只能在法律、法规规定的范围内行使；(3)行使自由裁量权必须合理公正；(4)不能超越行政机关的职权；(5)必须符合法定程序。只有遵照这些原则，才能使行政自由裁量权的行使在不影响行政管理目标实现的前提下，最大限度地保护公民权利，达到立法的本来意图。

正确行使行政自由裁量权需采取的五项措施是： 1．加强立法控制

从行政法律规范的内容上说，在立法时，就应对自由裁量权的法定幅度、运用的范围、事实要件的确定标准等做科学的规定，尽量缩小范围，明确标准，防止弹性太大，操作起来不易适度把握。把由自由裁量权调整的已经趋向稳定的社会关系及时纳入法律调整范围，对不适应实际需要的自由裁量权及时调整或取消。另一方面需要尽快完善行政程序立法，行政程序是行政行为的法定规则，是行政执法公正合理的必要前提。大量行政违法和行政不当都与行政程序不健全或不遵守程序有关。所以，加快程序立法乃是有效抑制自由裁量权、提高执法质量的重要途径之一。

国家行政立法的存在，首先是国家行政执法活动的客观需要，其目的是为了更加有效地进行行政执法。我国的行政立法由于受传统计划经济的影响，行政执法的法律、法规主要是为相对人设定义务性规范和禁止性规范，这样会使自由裁量权更加膨胀。为适应市场经济的需要，应当提高立法质量，改变立法思路，减少自由裁量权的广度和幅度。自由裁量权来自于立法授权，所以授权法的目的应尽可能地明确、具体，并且立法授权的种类、幅度应尽可能具体、明确，不宜过宽，否则既给滥用者提供机会和借口，也不便于执法人员正确选择适用。

地方上立法限制行政自由裁量权的立法,典型的有浙江金华市行政局于2003年2月4日制发《全面推行行政处罚自由裁量基准制度的意见》指导全市行政工作，要求各地按照市局意见，结合本地实际制订具体的裁量标准。其内容主要有，根据过罚相当原则并结合本地经济发展和社会治安实际情况，将法律规定的行政处罚自由裁量空间理性分割为若干裁量格次，确保处罚种类、量罚幅度与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当；重点在于防止轻错重罚、重错轻罚，明确规定了对违法行为人 9 处以劳教、拘留的违法行为所达到的程度和具备的严重情节，对轻微违法行为不能处以较高数额罚款，防止执法受利益驱动。该项制度的推行有效地确保了不同执法人员对相同或相似案件的量罚一致，防止了各种人情关系对自由裁量的影响，是对行政执法中自由裁量权的限制及规范，在遵循“行政处罚合法性原则”的基础上，实现向“行政处罚合理性原则”(即行政处罚“过罚相当”原则)的延伸,可以有效防止行政自由裁量权的滥用。

2．深化体制改革，强化执法职能

第一，精简机构、提高执法水平。应尽快进行政治体制改革，把重复设臵的机构和无所事事的冗员坚决精简，使执法部门分工明确，职责清晰，人员精千，方能有效依法行政，防止自由裁量权的滥用，提高执法水平。

第二，改革体制，理顺关系。坚决杜绝执法部门与经济利益挂钩的现象，把政企分开，不允许政府搞经济实体。政府的职能是进行宏观经济管理，不是去当经济实体的小老板、董事长。权力一旦与利益相结合则必然导致执法的走样，侵害公民利益或国家利益。因而政企必须分开，政府与经济实体坚决脱钩。只有如此，执法部门才能无私执法，公正执法。

3．加强程序方面的控制

行政执法自由裁量行为机动、灵活，其规定要避免形式化、僵硬化，但同时必须符合公正标准且兼顾效率性。硬性规定简单和一致的自由裁量权是不切实际的，但各授权法可以就特定行政执法领域的行政自由裁量权设定公正的程序。立法可以根据法律目的和行政自由裁量权所要实现的效果，规定一个与之相适应的、合理的程序，以行为程序来规范行政自由裁量行为。

《行政机关办理行政案件程序规定》于2004年1月1日开始实施。这是一部完整的、统一的行政机关办理行政案件程序规定。这一规定是行政执法程序规范化建设的重大举措，将与行政机关办理刑事案件和行政复议案件程序规定一起构成完整的行政机关执法办案程序体系,使行政机关在行政处罚过程中有一个统一的行为规范。由于我国还没有制定出统一的《行政程序法》,这使得我国的行政程序不统一,很多重要的执法领域尚缺乏程序规范,使得行政行为人根本不重视行政程序。这样无疑表明少了一项重要措施对自由裁量权进行控制。因此,制定一部完整的《行政程序法》 10 已经成为时代的需要,成为当前亟待解决的问题。

4．加强司法控制

自由裁量权的授予不是允许行政机关及其工作人员把它作为独断专横的庇护伞，因此应对其实行有效的控制。正如詹姆士〃密尔在《政府论文集》中所说的：“凡主张授予政权的一切理由亦即主张设立保障以防止①滥用政权的理由。”对于行政自由裁量行为的审查标准，我国存在两种不同观点。一种观点认为以合理性原则为标准，一种观点认为以合法性原则为标准。合理原则观点的学者认为，行政自由裁量行为是行政机关的一种选择性行为，不会发生违法的问题，只存在当与不当的问题，由此必须依合理性原则为标准审查该类行为。笔者认为，这种观点为把所有的行政自由裁量行为视为行政不当行为，从而主张对该类行为以合理性原则为审查标准是不恰当的。实际上行政机关滥用自由裁量权的行为已经不再是一个行政不当的行为了，而转化为了违法的行政行为。对于一般的行政不当行为，在我国法院是无权审查的。根据我国《行政诉讼法》的规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”这个规定也就决定了在我国司法审查的标准是合法性审查。对于行政机关作出的任何不违法、仅存在合理性问题的行政行为，人民法院不享有司法审查权。从审查原则来看，在我国对行政自由裁量权的司法控制应坚持合法性审查为原则。对于行政机关的自由裁量行为，法院没有司法审查权。法院之所以可以审查行政机关的行政自由裁量行为，就是因为该行为失去了自由裁量行为本身的性质而转化成为违法行为。这看起来好像矛盾，其实并不矛盾。正如美国《联邦行政程序法》第701节和第706节的规定一样，行政自由裁量行为被排除在司法审查之外，而法院又有权取消专横、反复无常、滥用自由裁量权的或其他的不符合法律的行为。由此可见，法院对自由裁量行为司法审查的界限就在于该行为是否违法。也就是说，只有对于违法的自由裁量行为，法院才有监督的权力，对于不当的自由裁量行为，法院则不具有监督的权力。当然这里所提的自由裁量的违法，不但包括对具体法律规定的违反,也包括对法的原则和法的精神，公平、正义观念的违反。

5．提高执法队伍的整体素质

① 龚祥瑞．比较宪法与行政法［M］．北京：法律出版社，1985。

随着行政法制的不断完善，行政人员的行政执法水平也有了很大的进步，但时代的要求相比还存在着一定距离。因此，加强行政执法队伍建设,提高执法水平，是当前比较艰巨的一项任务。行政执法人员要树立正确的人生观和世界观，高举邓小平理论伟大旗臶，全面贯彻“三个代表”重要思想,进一步加强职业道德教育，提高执法人员自身修养素质。要提高执法队伍的素质可以从以下几个方面入手：

首先，采取公平人才竟争机制，严格按公务员条件录用执法人员。把那些有文化、思想好、才德兼备的新型社会主义现代管理人才纳入执法队伍。对于政治素质低、业务水平差，确实不适合执法工作的人员应坚决调离或下岗，对以不正当途径进入执法队伍的不符合条件人员坚决清除。把住进口，打开出口，保证行政执法队伍的高质高能。

其次，加强执法岗位培训。对在岗的行政执法人员进行有计划的培训。通过学习法律知识、管理知识、专业知识及执法技术，使执法人员素质得到全面提升，使之在行使自由裁量权时能够正确选择行为程序，准确认定事实要件，适当掌握执法幅度，熟练依据法律法规作出公正、合理的行政行为，保证行政执法的高质量。

最后，进一步完善以行政执法巡查、责任追究、检查监督、行政人员考核、奖惩办法为主要内容的行政监察制度，严肃纪律，强化监督，认真做好行政复议、诉讼等事宜，建立起行政部门的内部管理机制，更新原有不配套的管理模式，建立一支廉洁、文明、高效、政府满意、群众欢迎的新世纪行政执法队伍。

第四篇：嘉祥国税局规范行政自由裁量权 降低税收执法风险

嘉祥国税局规范行政自由裁量权 降低税收执法风险

为提高依法行政水平，构建和谐征纳关系，从源头上防止滥用税务行政处罚自由裁量权的行为发生。嘉祥国税局国税局从五个方面进一步规范税务行政处罚行为，促进严格、公正、文明执法，降低税收执法风险，提高纳税人税法遵从度。

一是严格裁量标准，细化处罚幅度。该局责成相关科室，严格按照法律法规和规章规定，对行政处罚自由裁量权的事实认定、法定情节、处罚种类、罚款幅度等予以细化和分解。根据实际情况，对税务登记、纳税申报、税款征收、发票管理、帐簿管理等税收违法行为进行归类，按照行政处罚与违法行为严重程度适度相当等原则，对行政裁量权予以细化。规范自由裁量权的行使的同时，也有效压缩了税务行政处罚的自由裁量空间。

二是规范审查程序，加强权力制约。该局相关执法部门在进行税务行政处罚过程中，针对当前部分执法领域税务行政处罚法律授权过于宽泛的问题，严格划清和明确了“不予行政处罚”、“应当依法从轻或减轻处罚”、“应当依法处罚”的界限，进一步规定了合理性原则，实现过罚相当。规定了对“不予行政处罚”、“突破规定处罚标准和幅度进行处罚”等例外情形由法规部门进行合法性审查。同时，在法律法规

规定的范围和幅度内，充分考虑涉税违法行为主观恶意强弱、情节轻重、数额大小、危害后果等，将处罚标准，细化到天、量化到元、分解到次等可明确度量的单位，减少了弹性空间，约束了人为操作。责成相关执法部门建立税务行政处罚台账，将违法事实、具体情节、金额大小、以往表现、处罚结果等关键要素列出，在以后的处罚中，与前例处罚进行比较对照，对于违法情节及各外部条件相似的纳税人，处罚力度要相一致；对于同一违法行为，违法情节不同的纳税人，其处罚力度要有差异，有效避免人为因素对行政自由裁量权实施造成的干扰。

三是坚持政务公开，完善相关制度。除涉及国家机密、商业秘密、个人隐私、公民举报等资料应当保密的外，该局充分利用办税服务厅公告栏、电子显示屏、内部网站等方式，将实施税务行政处罚的对象及其违法行为、处罚程序、依据、决定以及自由裁量权行使标准等一律公开，接受税务行政管理相对人的监督，使税务行政处罚权的运行纳入阳光轨道。通过完善税法公示制度、执法公示制度、执法责任制度，逐步做到行政自由裁量过程公开、公正、透明。

四是扎实开展培训，提高税务行政执法水平。规范税务行政处罚自由裁量权，其核心是在不违背法律、法规规定的前提下，创新方法制度，强化制度约束，确保处罚公正到位。该局在细化相关处罚标准时，反复征求相关部门意见，多次

召开业务协调会，确保细化标准易于操作便于执行。在形成具体细化标准后，又组织业务科室积极开展培训，领会相关税务行政处罚依据的内涵，熟练处罚标准，规范处罚程序，保证每一位执法人员在具体处罚过程中都能熟练运用细化的处罚，为规范自由裁量权打下坚实的基础。在此基础上，该局不断加大法制教育培训力度，增强税务人员法治意识。定期开展法制教育和防范税收执法风险专题培训，强化对各个执法岗位培训的覆盖面。在出台重大税务法律、法规和规章时，对税务人员进行系统全面的培训，做到有令必行，令行禁止。定期开展行政执法讲评，培育文明公正的执法氛围。通过扎实开展培训，培养造就一支政治坚定、执法公正、作风优良、清正廉洁的国税队伍。

五是完善考核评议，严格问责追究。为了保证规范自由裁量权的相关措施能准确的执行到位，该局将规范自由裁量权和税收执法责任制的落实相结合，不断强化税务行政执法责任追究制度。建立了案件执法主办制度，将执法质量和税务执法人员责任紧密联系，提高执法人员的责任意识及业务水平，保证执法质量。加大对违规进行税务行政处罚的考核力度，特别是对出现的处罚不公、以权谋私、拉关系、卖人情、态度罚、人情罚等滥用税务处罚自由裁量权的行为，严格追究过错责任，严重者责令待岗，移交监察部门处理，以起到追究一人，警示一片的效果。

第五篇：浅析税收行政自由裁量权的法律控制（定稿）

龙源期刊网 http://.cn

浅析税收行政自由裁量权的法律控制

作者：冯涛

来源：《法制博览》2013年第02期

【摘要】由于要增强税法的适应性和灵活性，需要给予税务机关一定的裁量自由性，但是如果权限赋予的过大或者不够明晰，就会违背税收法定主义的原则，因此合理的控制税收行政中的自由裁量权势非常有必要性的。

【关键词】税收行政行为；自由裁量权

法律控制税收自由裁量权，是税务机关在法律规定的范围内、在公平、合理的原则下，根据事实的基本情况，依据一定的价值标准和制度标准进行行为选择的一个过程。法律设置自由裁量的目的是给法律增加灵活性，使具有稳定性的法律能灵活的适应不断变化的具体情况。

一、我国税收自由裁量权的主要形式

（一）税务行政处罚种类、幅度的自由裁量权

如《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）第三十七条规定：纳税人有违反法律规定的行为的，由税务机关责令限期改正，逾期不改正的，可以处2000元以下的罚款，情节严重的，处2000元以上10000元以下的罚款。这里规定了处罚的条件、种类和幅度，税务机关只有依据本规定和违法造成的后果，选择一个合理的、公正的处罚。

（二）税务违法事实、情节认定的自由裁量权

《税收征管法》第38条规定，税务机关有根据认为从事生产经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款，这部分就体现了对逃税事实认定的自由裁量权；又例如《税收征管法》关于违法行为的轻重来认定所承担的后果，又很多条款规定了“情节严重”这一情节，但是对什么情节算严重并无明确的界定，只能由各地的税务机关依据当地经济发展情况来判定该案件是否属于情节严重。

（三）对核定纳税金额的自由裁量权

如根据《税收征管法》的规定，对违反法律规定擅自销毁账簿或者拒不提供应提供的纳税资料的，税务机关有权核定其应纳税额。但是具体应如何选择核定方法、选择哪种核定方法，有关的细则并没有详细的规定，税务机关可依据实际情况来进行选择。

二、我国税务自由裁量权的现状

（一）税务机关自由裁量权限宽泛

全国人大在制定税收法律、法规时，留下了一定的弹性裁量空间，以便于法律的实际操作。从《税收征管法》中可以看出，关于税收自由裁量权的条款相当丰富，基本上涵盖了整个税收管理过程的方方面面，不只是涉及的领域广，而且有较大的自由裁量幅度，例如《税收征管法》中规定：对偷逃税行为，可处以应纳税额50%以上至 5 倍以下罚款。但是，关于税务行政处罚的幅度和标准并没有明确规定，造成了不同的税务人员对同样的涉税违法案件，做出的行政处罚结果差距较大。

（二）税收自由裁量权滥用

税收行政权力滥用的主要表现有：法外施恩、挟嫌报复、凑数达标。税务行政人员由于拥有较大的裁量权力，而且又没有有效地监督和责任追究机制，使其有了利用权利来满足个人利益的机会。自然人的人性本身就具有自私性，所以才出现了法律，用来制约人的行为，而且我国“关系社会”的理念根深蒂固，使得权力的滥用更加普遍。同一涉税案件，同样的案情，同样的地区，可能由于金钱、人情的关系，使得违法行为人在自由裁量权的范围之内承受的处罚可以相差甚大，违法行为人为了躲避处罚，想方设法来引诱、收买税务行政人员，看似是双方共赢，一方满足私利，一方躲避处罚，但这却是一个可怕恶性循环，其结果只能是税务机关的腐败，国家税款的流失。

（三）税收自由裁量权的救济机制有漏洞

纳税人想要维护自己的权益，能使用的救济方式主要有行政复议和诉讼。公民、法人和其他组织如果认为税务机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，可向税务行政复议机关申请复议。我国税务机关上下级之间是领导与被领导的关系，而且我国的行政办事效率是繁琐、低下的，申请人申请复议，上级机关会因为利益关系对案件拖着不办或者发回下级机关重办，纳税人要想通过行政复议来维护自己的权益一般是很难实现的。纳税人还可以通过行政诉讼来维护自己的权益，但是有的案件是必须先通过行政复议，对复议结果不服的才能提起行政诉讼，至此还不知道要经过多久的期限，而且提起行政诉讼还要在规定的期限内，同时先缴纳应纳的税款和滞纳金或者提供担保，纳税人根本享受不到平等的待遇，在一开始就处于弱势地位，多数纳税人由于害怕麻烦和长期的诉讼准备一般都不会选择这种方法。

（四）税收自由裁量权的监督不足

目前对于税收执法监督还是非常薄弱的，无论是从内部监督还是外部监督方面：税务机关上下级领导关系的体制，为了集体利益或者地区利益使得上级机关对下级机关、部门对违法案件隐瞒不报或者谎报的行为，睁一只眼闭一只眼，等于自己监督自己，岂不是无稽之谈，如果人能靠自律来约束自己，那法律早可废弃了；外部监督就更无从说起了，对于涉税案件的证据，大部分都掌握在税务机关手中，行政相对人能提供的证据非常少，而且取证很困难，所以行政案件要求行政机关负举证责任。大部分的外部监督机构没有权利（有权利也无法实施），没有渠道去监督税务行政机关，外部监督只是一个空壳，只有在案件被曝光后，才能起到一定的督促作用。

三、对税收自由裁量权的法律控制税收立法是实现法律控制的前提，通过立法完善税收立法体系，使一切行为都有法可依，应着力从以下几方面进行完善

（一）进一步完善税收立法程序和立法技术，使纳税人能参与税收立法，充分保障纳税人的税收立法知情权、参与权和听证权

税收法律法规的起草与制定，要广泛关注民意，听取公民和其他社会组织的意见。通过完善的法律制度，扭转目前我国现行税法中纳税人权利与义务不对等的局面。这将有利于强化税务机关的法律意识、服务意识与责任意识，正确理解和运用行政权力和自由裁量权，另外也有助于提高纳税人自身的法治意识，有效的利用法律来维护自己的权益。

（二）出台相关细则，缩小自由裁量权限

要在细化当前的法律法规，对自由裁量权的范围、幅度、标准等方面给予制定相应的细化标准，或者给予案例指导，缩小自由裁量的权限，以保证执法的公正性和规范性。例如，税务行政处罚方面，按照违法性质、违法金额等要素，根据各地区实际情况制定出相应的地方性法规，明确权利的限度，缩小执法人员的权力范围，减少执法随意性。

（三）侵犯纳税人权力的法律责任追究制度

目前我国税收法律对纳税人义务的规定比比皆是，相比之下，对纳税人权利的保护规定稀少、空洞而且缺乏可操作性。同时对侵害纳税人权利的法律责任的规定较少而且处罚力度十分之轻，税务人员属于公务员，一般承担的都是行政责任，很少承担刑事责任的条款，使法律的威慑力流于形式，纳税人的权利通常都得不到有效的保护。

（四）完善的执法监督体系

在内部监督方面，应改变税务机关上级监督下级的模式，应在税务机关设立内部督察部门，直接隶属于司法部门或者纪检部门，保证其独立性，才能发挥它的内部监督职能。外部监督方面，凡涉及纳税人权利义务的，除涉及国家机密、个人隐私等法律规定应当保密的以外，都要向社会公开，增加行政行为的透明度。同时要推行税收执法责任追究制，对税收执法行为的每一个具体环节都要细化到个人，使税务人员都要对自己所做的行为负责，有权力有责任，侵犯了行政相对人的权利就应当依法承担行政甚至刑事责任，有了完善的追究制度使税务工作人员不能随意甩脱责任，不敢僭越法律。另一方面，要强化外部监督。需要调动外部的立法机关、纳税人、司法机关以及整个社会力量，同时要给予外部监督以畅通的渠道来进行监督，有了有效的监督机制，才能使权力得到正确的行驶，纳税人的权利不被随意的侵犯。

（五）完善税务行政复议制度

纠正滥用自由裁量权行为的有效途径是加强对税务行政自由裁量权的法律救济，在税务行政自由裁量权的实际行使过程中，由于人情、金钱和税务人员个体知识层级等多种因素的影

响，不能在法律原则的框架下合理的运用税务行政自由裁量权。行政复议程序比行政诉讼程序较为灵活简单，而且复议机关同样是税务机关，能对涉税案件的合理性和合法性都作审查（行政诉讼一般只关注于合法性而不审核其合理性），能快速、有效、正确的解决争端，因此是纳税人权利救济的主要途径。因此，完善税务行政复议制度可以使行政自由裁量权的控制落到实处。

参考文献：

［1］王华.税收行政自由裁量权滥用的原因及控制手段［J］.山西财经大学报，2007，（2）.［2］杨森平.税收执法自由裁量权滥用及其救济制度设计［J］.税务与经济，2005，（3）.［3］龚征.如何有效控制税收自由裁量权［J］.北京：税务研究，2003（2）.［4］彭静.加强税务自由裁量权监管的几点思考［J］.深圳：特区经济，2004（12）.［5］安福仁.税收自由裁量权的制度改革［J］.大连：东北财经大学学报，2003（9）.