全国人大法工委民促法释义-第六章 管理与监督（最终定稿）

第一篇：全国人大法工委民促法释义-第六章 管理与监督

中华人民共和国民办教育促进法释义-第六章 管理与监督

时间:2008-03-28 12:57来源：中国人大网

第三十九条教育行政部门及有关部门应当对民办学校的教育教学工作、教师培训工作进行指导。

【释义】本条是关于教育行政部门及有关部门对民办学校进行工作指导的规定。社会力量举办民办学校是对国家教育事业的重要贡献。但是，社会力量举办的民办学校在实践中最容易出现的问题就是，缺乏必要的办学条件，教育教学质量得不到保证。为了保证民办学校贯彻国家的教育方针，按照国家规定的各类教育规格和要求培养人才，不断提高办学水平和教学质量，必须加强对民办学校教育教学方面的指导。

对教育事业实行管理与监督是国家的一项重要职责。《教育法》、《义务教育法》、《职业教育法》和《高等教育法》等法律，都规定了各级人民政府及其部门依法管理和监督各类教育事业的职责。本条本着既要管理和监督民办学校的教育教学活动，但又不宜由政府部门介入民办学校的具体教育活动的原则，规定政府的职责是对民办学校的教育教学工作进行指导。人民政府应当在民办学校选用教材、制定课程计划和教学大纲方面，以及教师的培训计划、培训内容和培训方式等方面给予具体指导，使民办学校的教育教学的活动和内容符合《宪法》、法律的规定，有利于提高质量和效率。

对民办学校实施教育教学工作指导的政府部门，主要是指各级人民政府的教育行政部门以及劳动和社会保障部门。由教育行政部门审批设立的民办学校由教育行政部门具体指导；由劳动和社会保障部门审批设立的民办学校由劳动和社会保障部门具体指导。其中，教育行政部门指导的面比较广，包括对学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校的指导，劳动和社会保障部门对教育教学工作的指导主要是针对以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校。

教育行政部门以及劳动和社会保障部门进行教育教学指导的范围主要包括两个方面，一是进行包括教学计划、课程设置、培养目标、教学大纲、教材选用等方面的指导。二是对教师培训工作进行指导。加强对民办学校的教师培训工作的指导，是提高民办学校教育教学质量的重要途径，也是维护民办学校教师合法权益的重要手段。民办学校的教师与公办学校的教师相比，在教学培训、继续教育、实行知识更新等方面存在着一定的不利因素，因此，由人民政府有关部门依法给予工作指导具有重要意义。

第四十条教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，促进提高办学质量；组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布。

【释义】本条是关于教育行政部门及有关部门依法对民办学校办学质量实行督导和社会中介组织依法对民办学校实行教学评估的规定。

教育督导是根据党和国家的教育方针、政策，遵循教育规律，采用科学方法，对教育行政工作和学校工作进行有目的、有计划的考查与分析，并作出实事求是的科学评定，提出积极可行的建议，给予明确中肯的指导。教育督导包括监督和指导两个方面。教育督导是教育行政管理的重要组成部分。国家教委1991年颁布的《教育督导暂行规定》规定，国家教委行使教育督导职权，并负责管理全国教育督导工作。

建立对民办学校教育教学质量的督导评估制度，是《民办教育促进法》的重要制度

性规定。作出这一重要制度性的规定主要是基于以下原因：一是总结了过去的立法经验。过去的《社会力量办学条例》规定：“教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门应当加强对社会力量办学工作的监督管理。县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内教育机构的办学水平、教育质量的督导评估。”实践证明，《社会力量办学条例》初步建立起的对民办学校办学水平、教育质量的督导评估制度是必要的，符合中国民办教育的实际情况。二是着眼于民办教育管理体制改革的长远。根据《社会力量办学条例》的规定，对民办学校办学水平和教育质量进行督导评估的是县级以上各级人民政府，实际上是各级人民政府下属的教育行政部门、劳动和社会保障部门以及其他有关部门，但是，从民办教育管理体制发展的趋势来看，由人民政府负责社会力量办学水平和教育质量的督导评估是不够的，而将一部分督导评估任务交给社会中介组织去完成，是总的发展方向。因此，本条初步建立起社会中介组织评估民办学校办学水平的制度。三是吸收了国外有关私立学校办学质量认可和监督制度的经验。从国外的经验来看，实行教育教学的认可、评估制度，是政府和社会认定学校办学水平、提高学校教育质量的有效手段。特别是对于私立学校，建立起一套办学水平和教育质量的认可、评估制度，对于其不断提高办学质量具有重要意义。

由政府部门对民办学校的办学情况实行督导，符合我国的实际情况。1991年国家教育委员会发布的《教育督导暂行规定》第2条规定：“教育督导的任务是：对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导，保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现。”可见，这个暂行规定尽管规定了有关人民政府对中小学的工作进行督导、检查、评估和指导的督导职责，但是，人民政府督导的第一任务仍然是督导下级政府，所以多年来教育督导的精力大部分是花在督政上，而对学校办学质量的督导工作是十分薄弱的。所以，本条对人民政府有关督导制度的规定就具有更为具体的改革性措施：一是督导的部门具体明确，是指人民政府的教育行政部门及有关部门。二是教育行政部门及其他有关部门的督导必须依法进行。三是督导的对象是民办学校而不是下级人民政府及其部门，以保证教育行政部门及有关部门把有限的行政管理力量用在对民办学校的管理监督上，切实提高民办学校的办学水平。四是对民办学校实行督导，宗旨在于促进民办学校提高办学质量，促进民办教育事业的健康发展。

建立由社会中介组织评估民办学校办学水平和教育质量的制度，主要基于以下考虑：第一，从教育行政管理的长期实践看，完全由教育行政部门或者有关部门对民办学校进行评估，实际上是力不从心。民办学校的数量急剧增长，情况千差万别，而教育行政部门及有关部门从机构设置、人员编制到实际管理效果，都不能适应民办学校的发展状况，所以单纯由政府部门来实行对民办学校的督导评估，实际会导致无力管理、疏于管理或者放任不管的状态。第二，实行小政府、大社会，加强社会中介组织的力量，将可以由社会中介组织管理的事情尽量交由其管理，是我国行政管理体制改革的方向。对于民办学校的办学水平和教育质量就是完全可以交由社会中介组织去评估的。第三，从境外的教育管理制度来看，对于私立学校甚至公立学校的教育评估也主要是由社会而不是由政府来承担的，借鉴国外的有益经验，是促进我国政府教育管理改革和民办教育事业健康发展的重要价值取向。

但也必须看到，我国的社会中介组织的发展还处于起步阶段，它们从事社会管理和社会服务的活动还存在很多不规范的因素，由它们完全独立地对民办学校的办学情况进行评估，条件还不成熟。因此，根据本条的规定，社会中介组织对民办学校的办学水平和教育质量进行评估包括以下含义：一是社会中介组织对民办学校的评估必须是受教育行政部门和有关部门的组织或者委托，而不是自行评估和调查。二是社会中介组织受教育行政部门和有关部门的组织和委托，评估的内容仅限于民办学校的办学水平和教育质量，而不涉及其他内容。三是社会中介组织对民办学校的评估结果需要向社会公布。向社会公布既可以使民办学校接受社会的监督，实际也可以使社会中介组织的评估活动接受社会的监督，以保证评估的客观

性和公正性。

第四十一条民办学校的招生简章和广告，应当报审批机关备案。

【释义】本条是关于民办学校的招生简章和广告监督的规定。

由于我国的民办教育发展处于起步阶段，民办学校的发展呈现出一定程度的无序状态。其中，一个突出问题就是，不少民办学校为了招揽生源，在各类媒体上打出虚假广告，在招生简章中对学校的办学条件、师资力量、教学质量、学历学位的发放以及毕业分配等问题进行虚假介绍。有的民办学校甚至利用社会中介组织和个人，在社会上到处活动，进行虚假宣传，欺骗受教育者。虚假广告和虚假招生简章问题的存在带有一定的普遍性，严重损害了民办学校的声誉，侵害了广大受教育者的合法权益，引起社会各界的不满，影响和阻碍了民办教育事业的健康发展。

针对民办学校发展中的这一现实情况，有必要加强政府对民办学校的管理与监督。而从源头上治理上述违法现象，保障民办学校诚实招生、健康办学的重要途径，就是加强对民办学校招生的管理与监督。所以，本条规定，民办学校的招生简章和广告，应当报审批机关备案。民办学校的招生简章和各类广告，在利用媒体或者其他方式向社会公布或者发放之前，必须报有关审批机关备案。有关审批机关是指审查批准设立民办学校的机关，主要是指教育行政部门以及劳动和社会保障部门。交由有关审批机关备案的基本目的是，贯彻谁审批谁监督管理的原则。为什么规定民办学校的招生简章和广告交由审批机关备案而不是批准呢？这主要是防止有关审批机关干预民办学校的办学自主权。在不违法的情况下，民办学校具有独立的招生自主权，任何行政机关不得随意干预。规定民办学校的招生简章和广告须报审批机关备案，意即备份在案，随时可查，而不是须经审批机关事先批准同意，民办学校才可以开始招生。备份在案，一旦发现民办学校在招生简章和广告中有弄虚作假等违法行为，有关审批机关即可随即予以调查处理。

第四十二条民办学校侵犯受教育者的合法权益，受教育者及其亲属有权向教育行政部门和其他有关部门申诉，有关部门应当及时予以受理。

【释义】本条是关于民办学校受教育者合法权益保护的规定。

《教育法》是我国教育方面的基本法律，也是制定《民办教育促进法》的重要依据。《教育法》对受教育者合法权益的规定同样适用于民办学校的受教育者。根据《教育法》的规定，受教育者的合法权益包括以下内容：第一，教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。第二，国家、社会对符合入学条件、家庭经济困难的儿童、少年、青年，提供各种形式的资助；第三，国家、社会、学校及其他教育机构应当根据残疾人身心特性和需要实施教育，并为其提供帮助和便利；第四，国家、社会、家庭、学校及其他教育机构应当为有违法犯罪行为的未成年人接受教育创造条件；第五，受教育者有权利参加教育教学计划安排的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料，有权利按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金，有权利在学业成绩和品行上获得公正评价，完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书；第六，受教育者对学校给予的处分不服有权向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，有权提出申诉或者依法提起诉讼等。《教育法》规定的上述受教育者的合法权益，同样适用于民办学校的受教育者。其中，民办学校有自己的特殊性，民办学校受教育者的合法权益最容易受到侵犯的常常主要表现在以下几方面：一是受教育者的财产权容易受到侵犯，即民办学校违法向受教育者收取各种费用。二是受教育者应当享受到合格的教育教学质量保障容易受到侵犯。一些民办学校采取欺骗手段，在办学条件、师资力量、教学教育质量等方面骗取受教育者信任，实则难以提供相关方面的保障。三是在获得相应学历学位方面的权益容易受到侵犯。一些民办学校夸口能发放各种学

历学位证书，但在受教育者经过相应教育后却不能获得相应的学历学位证书。

本法第四章已明确规定，民办学校的受教育者与公办学校的受教育者具有同等的法律地位。具有同等的法律地位，就意味着合法权益受同等的法律保护。与公办学校相比，实践中，民办学校受教育者的合法权益更容易受到侵犯，而另一方面，对民办学校受教育者权益的维护不容易引起各方面应有的重视，因此，规定民办学校的受教育者与公办学校受教育者具有同等法律地位，强调民办学校受教育者的合法权益受到侵犯时，与公办学校的受教育者受到同等保护，具有很重要的针对性和现实意义。

民办学校受教育者在合法权益受到侵犯时，可以依法采取措施进行申诉。本条规定的受教育者申诉包括以下几方面内容：一是申诉条件。民办学校受教育者申诉的条件必须是民办学校有侵犯其合法权益的行为。不管是民办学校的任何管理人员，只要有侵犯受教育者合法权益的行为，受教育者都可以提出申诉。二是申诉对象。民办学校受教育者申诉的对象是民办学校。民办学校是独立的法人单位，只要侵犯了受教育者的合法权益，就必须以学校的名义承担法律责任。当然，这里的侵犯受教育者合法权益，是指民办学校的管理人员代表民办学校所作出的侵权行为，对于代表民办学校作出的侵权行为，由民办学校依法承担法律责任。如果民办学校中的管理人员侵犯受教育者合法权益的行为不属于学校管理行为，而纯属个人侵权行为，那么民办学校则不能承担责任。三是申诉主体。申诉主体包括受教育者及其亲属。民办学校的受教育者是合法权益直接受到侵犯的人，当然有权直接申诉。但根据《民法通则》的规定，当公民的民事权利受到侵犯时，其亲属作为法定代理人有权依法代理其追究侵权行为的法律责任，因此，当民办学校受教育者的合法权益受到侵犯时，其亲属也有权依法代为申诉。四是申诉途径。民办学校的受教育者根据学校侵权行为的性质，可以依法向有权管理、监督民办学校和处理民办学校违法行为的部门申诉。这些部门包括教育行政主管部门、劳动和社会保障部门以及本级和上级人民政府。五是对申诉的处理。有关部门收到民办学校受教育者的申诉后，应当依法及时处理，制止民办学校的侵权行为，维护受教育者的合法权益。有关部门如果相互推诿、不予处理侵权行为，当事人可以向人民法院提起诉讼。

第四十三条国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务。

【释义】本条是关于社会中介组织为民办学校提供服务的规定。

随着民办教育事业的不断发展，民办学校的数量将大为增多，由政府承担起对民办学校的全部管理和服务，既不必要，也力不从心。而建立小政府、大社会的改革方向，需要政府逐步退出对民办学校的直接和具体的管理，政府的许多职能需要由社会中介组织承担起来。所以，本条的规定反映了国家改革的方向，明确提出国家要支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务。

本条的规定也是我国教育管理体制改革经验的总结。近年来，教育行政部门在积极推进教育管理体制改革中，采取的一项重要措施，就是建立了一批教育中介组织，并推动教育中介组织参与教育事务决策和管理，直接为教育事业提供服务。教育中介组织在开展教育政策研究、教育情况分析、教育咨询、教育评估、审议学校创办和学科专业设置等方面都发挥了积极作用，积累了经验。而全国许多地方的民办学校，都自发组织了地方性的民办教育协会，全国还组织了民办学校联谊会，这些民办教育方面的中介组织在加强民办学校与政府的联系与沟通，引导民办学校办学规范化，为民办学校提供信息化服务，促进民办教育立法，开展民办教育研究和国际交流，表彰民办教育先进，交流和维护民办学校合法权益等方面，都开展了卓有成效的工作，起到了好的作用。因此，在立法中总结社会中介组织为民办学校服务的经验，将社会中介组织服务于民办学校作为一项制度规定下来就十分必要。

但同时需要注意的是，我国社会中介组织为民办学校服务的实践中还存在不少急需规范的问题。比如，社会中介组织的体系还很不健全，总体发展水平还比较低，而且发展不

平衡。特别是一些社会中介组织的服务很不规范，其服务的公正性、客观性和权威性还不够。个别社会中介组织见利忘义、弄虚作假，严重影响和败坏了中介组织的社会信誉。所以，本条规定的国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务，不仅意味着国家对社会中介组织实行支持和鼓励，实际也包含着国家有责任保证社会中介组织沿着健康的方向为民办学校提供服务，包含着国家对社会中介组织的管理和监督职责。

社会中介组织为民办学校提供服务的范围相当广泛，除了上述民办学校协会或者联谊会等组织外，为民办学校在经济领域提供所需要的服务的中介组织有会计事务所、审计事务所等；在教育教学领域有教育教学评估机构；在教职工和受教育者权益维护领域有教师协会、学生家长协会、学校评议会等；在教育决策领域有教育咨询机构、教育研究机构等；在民办学校的招生和后勤服务中，也还需要各级各类的中介机构参与其中。所以，总体看来，社会中介组织为民办学校提供服务的领域非常广泛，前景非常广阔。

第二篇：全国人大法工委释义——委托合同释义

第二十一章 委托合同

本章共十八条，主要内容包括：委托合同的概念，特别委托与概括委托，受托人的报告义务，受托人亲自处理事务的义务，受托人的报酬请求权，委托人支付报酬的义务，请求损害赔偿的权利，贸易代理、委托合同解除的规定等。

第三百九十六条 委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。

【释义】本条是对委托合同概念的规定。

委托合同又称委任合同，是指当事人双方约定一方委托他人处理事务，他人同意为其处理事务的协议。在委托合同关系中，委托他人为自己处理事务的人称委托人，接受委托的人称受托人。

委托合同是一种历史悠久的合同类型，早在古代巴比仑汉漠拉比法典中，就对委托合同作了专门的规定。以后法国、德国、日本民法典及我国台湾地区的“民法”对委托合同也都作了规定。委托合同有广泛的适用范围，它可产生于任何一种民事主体之间，它可以在自然人之间、法人之间或者自然人与法人之间缔结；可以为概括的委托，也可以为特别的委托。委托合同的目的是有利于生产经营，方便人们日常生活，加强国际经济贸易的联系。具有人身属性的法律行为或事实行为，一般不适用委托合同，如收养关系的建立或终止、婚姻关系的产生和消灭、立遗嘱、结婚、收养子女等。1．委托合同的特征

（1）委托合同的标的是劳务

委托人和受托人订立委托合同的目的，在于通过受托人办理委托事务来实现委托人追求的结果，因此，该合同的客体是受托人处理委托事务的行为。

（2）委托合同是诺成、非要式、双务合同

委托人与受托人在订立委托合同时不仅要有委托人的委托意思表示，而且还要有受托人接受委托的承诺，即承诺与否决定着委托合同是否成立。委托合同自承诺之时起生效，无须以履行合同的行为或者物的交付作为委托合同成立的条件。

委托合同成立不须履行一定的形式，口头、书面等方式都可以。

委托合同经要约承诺后合同成立，无论合同是否有偿，委托人与受托人都要承担相应的义务。对委托人来说，委托人有向受托人预付处理委托事务费用的义务，当委托合同为有偿合同时还有支付受托人报酬等义务。对受托人来说，受托人有向委托人报告委托事务、亲自处理委托事务、转交委托事务所取得财产等义务。

（3）委托合同可以是有偿的，也可以是无偿的

委托合同是建立在双方当事人彼此信任的基础上。委托合同是否有偿，应以当事人双方根据委托事务的性质与难易程度协商决定，法律不作强制规定。2．关于委托事务的范围

委托合同的目的在于受托人处理委托人的事务。关于“事务”的解释，直接关系委托合同的适用范围，对此，日本民法典第643条和656条规定，仅限于法律行为，始得为委任合同之标的。就法律行为以外的事务所成立的合同，称为“准”委任合同，准用委任合同的规定。

本条虽然未对受托人办理事务的内容作具体解释，但依照本法第二条的规定，只要能够产生民事权利义务关系的任何事务，委托人均可请受托人办理，既包括实体法规定的买卖、租赁等事项，也包括程序法规定的办理登记、批准等事项，还包括代理诉讼等活动。但委托人所委托的事务不得违反法律的有关规定，如委托他人代为销售、运输毒品、淫秽物品等，或者按照事务的性质不能委托他人代理的事务，如与人身密切联系的婚姻登记、立遗嘱等。3．受托人以谁的名义处理委托事务

在合同法起草过程中，对于委托合同是否要以委托人的名义处理委托事务，有不同的看法。一种观点认为，委托合同应当规定受托人以委托人而非自己的名义进行活动，这样，也能够划清和行纪合同的关系。另一种观点认为，委托合同不应规定受托人以谁的名义处理委托事务。委托只涉及委托人与受托人之间的法律关系，不涉及第三人；代理则涉及代理人、被代理人及第三人三方的法律关系。委托是产生一切委托事务的基础，如代理、行纪、居间等均由委托而产生。委托合同是一基础合同，法律应予专门规定。合同法基本采纳了后一种观点，侧重解决委托人和受托人之间的权利义务问题。

第三百九十七条 委托人可以特别委托受托人处理一项或者数项事务，也可以概括委托受托人处理一切事务。

【释义】本条是对委托权限的规定。

受托人在处理委托事务时，应以委托人指示的权限为准。以受托人权限范围为标准把委托划分为两大类，即特别委托和概括委托。

划分特别委托与概括委托的意义在于，使受托人能够明确自己可以从事哪些代理活动，也使第三人知道受托人的身份和权限，使之有目的、有选择地订立民事合同，以防止因代理权限不明确而引起不必要的纠纷，如果发生了纠纷，也便于根据代理权限确定当事人之间的相互责任。特别委托是指双方当事人约定受托人为委托人处理一项或者数项事务的委托。特别委托一般有以下几种情况：1．不动产出售、出租或者就不动产设定抵押权；2．赠与。由于赠与属于无偿行为，所以需要有委托人的特别授权；3．和解。在发生纠纷后，有关人员在处理问题时需要双方当事人彼此作一定的妥协与让步，以终止争执或者防止争执的协议，它包括民法上的和解或者诉讼法上的和解，以至破产法上的和解；4．诉讼。当事人就有关事宜向法院提起诉讼，请求法院依照法定程序进行审判的行为。5．仲裁。仲裁是指当事人发生争执时，不诉请法院判决，而是提请仲裁机构判断，其效力同法院的判决一样。受托人接受特别委托时，对于委托事务的处理，可以采取一切为维护委托人的合法权益而必要的合法行为。

概括委托是指双方当事人约定受托人为委托人处理一切事务的协议。例如，委托人委托受托人处理其买卖业务或租赁业务的所有事宜，即是概括委托。

第三百九十八条 委托人应当预付处理委托事务的费用。受托人为处理委托事务垫付的必要费用，委托人应当偿还该费用及其利息。

【释义】本条是对委托人应当预付费用及偿还费用的规定。

受托人在处理事务过程中往往需要花费一定的费用，无论委托合同是否有偿，委托人都有义务事先提供处理委托事务的费用和补偿受托人为处理委托事务所垫付的必要的费用。

1．委托人预付费用的义务。由于委托合同的特点是受托人用委托人的费用处理委托事务，因此，受托人对于费用没有垫付的义务，预付费用可以说是委托人的义务。受托人处理委托事务，如委托律师向法院提起诉讼，就应当先预付诉讼费。因为费用是为了委托人的利益而需要支出的，它与合同约定的报酬不是一个概念。我国台湾地区“民法典”第545条规定：“委任人因受任人之请求，应预付处理委任事务之必要费用。”

对于委托人支付的预付款，如果委托事务处理完毕，尚有剩余，受托人应当返还给委托人。

2．委托人偿还受托人支出必要费用的义务。由于受托人处理委托事务应当由委托人事先预付费用，受托人就没有垫付费用的义务，但如果垫付了，则有请求偿还的权利，即受托人为处理委托事务所垫付费用，委托人应当偿还。应当把委托人支付报酬与偿还处理委托事务所应负担的费用相区别。偿还处理委托事务的费用不是对价关系。所谓必要费用，比如差旅费用、有关财产的运输费、仓储费、交通费、邮费等等。受托人处理事务所支出的费用，不仅会有金钱支出，有时也会有物的消耗。至于判断费用的支出是否必需，应当依据所委托事物的性质及处理时的具体情况来定。何为“必要”，其标准是什么，我们认为，支出费用的合理原则应从三个方面考虑，其一，直接性原则。受托人支出的费用应与所处理的事务有直接联系；其二，有益性原则。受托人支出的必要费用应有利于委托人，目的是使委托人受益；其三，经济性原则。受托人在直接支出费用时，应尽善良人的行为，采用尽量节约、适当的方法处理事务。也就是说，必须是客观上确有必要，才可以请求偿还，以防其滥用。不能以受托人主观上是否认为支出为必要为标准。而应以受托人实施行为时的客观状态作为标准。

3．委托人偿还利息的义务。偿还费用还应包括自受托人暂付费用之日起的利息。如果双方当事人在订立合同时对利率有约定的，事后就应按其约定，如果对利率没有约定或者约定的不明确时，就应当依照法定利率计算。例如，甲因出国数年将自己的房屋委托乙看管并出租。数年后甲回国，乙应将房屋及其历年的房屋出租费交付给甲，但甲应当将乙为管理该房屋支出的维修等必要费用，连同自乙支付时起的利息，偿还给乙。

第三百九十九条 受托人应当按照委托人的指示处理委托事务。需要变更委托人指示的，应当经委托人同意；因情况紧急，难以和委托人取得联系的，受托人应当妥善处理委托事务，但事后应当将该情况及时报告委托人。

【释义】本条是对受托人应当按照委托人的指示处理委托事务的规定。

受托人按照委托人的指示处理委托事务，这是受托人首要的义务。委托合同是受托人接受委托人的委托而订立，因此，受托人应当一丝不苟地按照委托人的指示，在委托人授权的范围内认真维护委托人的合法权益，想方设法完成委托事务。受托人原则上不得变更委托人的指示，如果受托人在处理委托事务的过程中，因客观情况发生变化，为了维护委托人的利益而需要变更委托人的指示时，法律规定应当经委托人同意。

受托人只有在具备以下条件的情况下才可以不按这些指示办事：1．因情况紧急，需要立即作出新的措施；2．由于客观上的原因，难以和委托人取得联系；3．依据情况这样办是为了委托人的利益所必须。例如，甲委托乙为其出售股票，明确指示了某日以后再抛出，但突然股票价格骤跌，如果等到甲指示的某日再出售，股票价格将低落不堪；委托人又外出办事，短时间难以取得联系；在这种情况下，乙推定如果委托人知道此情况，也会变更其指示，受托人就有变更指示的权利，应当机立断妥善处理。如果受托人在不应该变更指示的时候而变更了，就应当负损害赔偿责任。

国外民法典对此也有规定，如德国民法典第六百六十五条规定：“受托人受委托人的指示处理委托事务时，依情形认为委托人如知其情事亦能允许变更其指示者，得违反委托人的指示。”

第四百条 受托人应当亲自处理委托事务。经委托人同意，受托人可以转委托。转委托经同意的，委托人可以就委托事务直接指示转委托的第三人，受托人仅就第三人的选任及其对第三人的指示承担责任。转委托未经同意的，受托人应当对转委托的第三人的行为承担责任，但在紧急情况下受托人为维护委托人的利益需要转委托的除外。

【释义】本条是对受托人有义务亲自处理委托事务的规定。

委托合同的订立和履行是以当事人双方之间的相互信任为基础，委托人选择受托人是以对其能力（业务能力、专门知识）和信誉的信赖为前提，该合同的订立，既体现了委托人对于受托人的办事能力和信誉的信任，也表明受托人了解委托人和愿意为其办理委托事务的意志。这种彼此信任是委托合同赖以订立和存续的基础。因此，委托合同强调当事人的人身属性。这样就要求受托人应当亲自办理委托事务，受托人不得擅自将自己受托的委托事务转托他人处理。

合同法对于转委托的情况作了如下规定：第一，转委托须事先取得委托人的同意。法律上所以不许任意转委托，是恐妨害委托人的利益。但如果委托人同意转委托时，则法律就没有禁止的必要，因为合同是以双方当事人自愿为原则，当事人意思表示一致，受托人才可以再委托第三人代为处理委托事务。第二，在紧急情况下受托人为维护委托人的利益转委托的，对第三人的行为不承担责任。例如委托人临时患急病，不能前去处理，由于情况紧急，如果不转托第三人代为处理，就会使委托人受到很大的损失。

第四百零一条 受托人应当按照委托人的要求，报告委托事务的处理情况。委托合同终止时，受托人应当报告委托事务的结果。【释义】本条是对受托人负有报告义务的规定。

受托人在办理委托事务的过程中，应当根据委托人的要求，向委托人报告事务处理的进展情况、存在的问题，以使委托人及时了解事务的状况。如果委托合同约定了报告的时间，受托人应按时进行报告。

委托合同终止时，受托人应就办理委托事务的情况，向委托人全面报告办理经过和结果，如处理委托事务的始末、各种帐目、收支计算等，并要提交必要的书面材料和证明文件。

对此问题，各国的规定各有不同：法国民法典第1993条规定，“受托人应将处理的事务向委托人报告”。瑞士债法第400条和日本民法典第645条规定，只在委托人请求报告时，受托人才有报告的义务。德国民法典第666条规定，除在委托人请求报告时受托人有报告义务外，在自己认为有必要报告时，及在合同终止时，均有报告的义务。

第四百零二条 受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人，但有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外。

【释义】本条是对受托人以自己的名义和第三人订立合同，第三人知道代理关系的，该合同直接约束委托人与第三人的规定。

委托合同产生代理关系。大陆法系有关代理的规定，一般是在民法总则中作出的，代理人以被代理人的名义从事活动，活动后果由被代理人承担。委托合同产生行纪关系。属于大陆法系的有的国家或者地区，一般在民法的债编中对行纪合同作出规定，行纪人接受委托后以自己的名义从事活动，活动的直接后果由行纪人承担，并按照行纪合同解决行纪人与委托人之间的权利义务问题。

行纪合同的有关规定可以适用经济贸易中的特殊情况，但不能适用受托人以自己的名义从事活动的所有情况。英美法系有关间接代理的规定，以及大陆法系有关商事代理的规定，都允许在一定的条件下，受托人以自己的名义从事的活动，其活动后果直接由委托人承担。我国在对外开放过程中，因外贸经营权以及其他原因，也出现受托人以自己的名义从事贸易代理活动。根据代理制度的原理，适应经济贸易中有关代理的不同要求，兼顾委托人、受托人以及第三人的合法权益，合同法借鉴国际货物销售代理公约等有关规定，对本条以及委托人的介入权、第三人的选择权作出了规定。

依照本条的规定，在下列条件下，受托人以自己的名义与第三人订立的合同，该合同不是直接约束受托人和第三人，而是直接约束委托人和第三人：第一，第三人清楚地知道受托人与委托人之间的代理关系，也就是说第三人知道受托人是委托人的代理人；第二，第三人是在订立合同时就知道受托人与委托人之间的代理关系，如果是订立合同的当时不知道，是事后知道，不适用本条的规定；第三，有确切证据证明该合同只约束受托人与第三人的，也不能适用本条的一般规定。这里讲的有证据证明该合同只约束受托人与第三人的情形，比如，受托人与第三人约定该合同只约束第三人与受托人，不涉及其他人；有交易习惯表明该合同只约束受托人与第三人，如行纪合同；有证据证明如果委托人作为该合同的当事人，第三人就不会订立该合同等。

第四百零三条 受托人以自己的名义与第三人订立合同时，第三人不知道受托人与委托人之间的代理关系的，受托人因第三人的原因对委托人不履行义务，受托人应当向委托人披露第三人，委托人因此可以行使受托人对第三人的权利，但第三人与受托人订立合同时如果知道该委托人就不会订立合同的除外。

受托人因委托人的原因对第三人不履行义务，受托人应当向第三人披露委托人，第三人因此可以选择受托人或者委托人作为相对人主张其权利，但第三人不得变更选定的相对人。

委托人行使受托人对第三人的权利的，第三人可以向委托人主张其对受托人的抗辩。第三人选定委托人作为其相对人的，委托人可以向第三人主张其对受托人的抗辩以及受托人对第三人的抗辩。

【释义】本条是对委托人的介人权、第三人的选择权的规定。

委托人的介入权指的是在受托人与第三人的合同关系中，委托人取代受托人的地位，介入到原本是受托人与第三人的合同关系中。委托人行使介人权的条件是：第一，受托人以自己的名义与第三人订立合同，第三人不知道受托人与委托人之间的代理关系，也就是说受托人与第三人是该合同的当事人，该合同对受托人与第三人具有约束力；第二，当第三人不履行合同义务时，间接影响到委托人的利益，这时受托人应当向委托人披露第三人；第三，因受托人的披露，委托人可以行使介入权。委托人行使介入权的，应当通知受托人与第三人。第三人接到通知后，除第三人与受托人订立合同时如果知道该委托人就不会订立合同的以外，委托人取代受托人的地位，该合同对委托人与第三人具有约束力；第四，因受托人的披露，委托人也可以不行使介入权，仍然由受托人处理因第三人违约而产生的问题。

第三人的选择权指的是在受托人与第三人的合同关系中，因委托人的原因造成受托人不履行义务，受托人应当向第三人披露委托人，第三人因此可以选择受托人或者委托人作为相对人主张其权利，即第三人可以选择请求委托人承担违约责任，也可以请求仍然由受托人承担违约责任。但第三人只能选择其一，选定后不得变更。

规定委托人的介入权、第三人的选择权，有利于解决因代理产生的合同纠纷，有利于贸易代理制度更好地为经济建设服务，但委托人的介入权、第三人的选择权是有条件的，不能滥用。

第四百零四条 受托人处理委托事务取得的财产，应当转交给委托人。

【释义】本条是对受托人转移利益的规定。

受托人应当将自己因处理委托事务而取得的各种利益及时转交给委托人。这是受托人的义务。这里所说的“取得的财产”包括取得的金钱、实物，以及金钱与实物所生的孳息，以及其他财产权利。例如受托人因出售委托人的物品而取得的价金，或为委托人出租房屋所取得的租金等。

受托人转移利益的义务，不仅适用于受托人，还适用于转委托的第三人。

第四百零五条 受托人完成委托事务的，委托人应当向其支付报酬。因不可归责于受托人的事由，委托合同解除或者委托事务不能完成的，委托人应当向受托人支付相应的报酬。当事人另有约定的，按照其约定。

【释义】本条是对委托人支付报酬的规定。

有偿的委托合同，在委托事务完成后，委托人应当按照约定向受托人支付报酬。即使是委托合同中并没有约定报酬的，但依据习惯或者依据委托事务的性质应该由委托人给付报酬的，委托人仍然有支付给受托人报酬的义务。

一般处理事务完毕，委托关系才终止。但在委托事务未全部完毕之前合同提前终止的情况也很多，提前终止委托人是否还要给付报酬呢，各国的民法典对此有不同的规定，我国台湾地区“民法典”第548条规定“委任关系因非可归责于受任人之事由，于事务处理未完毕前已终止者，受任人得就其已处理之部分，请求报酬。”

因不可归责于受托人的事由，委托合同解除或者委托事务不能完成，其原因主要来自三个方面：第一，是因委托人的原因，如委托人有本法第九十四条规定的情形，受托人依法解除合同的；或者委托人不给付处理事务的费用，致使事务无法进行的。第二，由于客观原因，如发生不可抗力，或者委托人死亡、破产，委托合同终止的，或者受托人死亡、丧失行为能力无法使委托事务完成的等。上述事由都不是因受托人的过错造成的，不能归责于受托人，委托人应当根据受托人处理委托事务所付出的工作时间的长短或者所提供事务的大小，给付受托人相应的报酬。

第四百零六条 有偿的委托合同，因受托人的过错给委托人造成损失的，委托人可以要求赔偿损失。无偿的委托合同，因受托人的故意或者重大过失给委托人造成损失的，委托人可以要求赔偿损失。

受托人超越权限给委托人造成损失的，应当赔偿损失。

【释义】本条是对受托人过错致委托人损失的责任的规定。

在有偿的委托合同中，受托人在处理委托事务时只要有过错，并给委托人造成损失，就要承担赔偿责任。在无偿的委托合同中，受托人在一般过失下并不承担赔偿责任，只有在故意和重大过失的情况下，才对损害承担赔偿责任。所谓重大过失是指一般人对该行为所产生的损害后果都能预见到，而行为人却因疏忽大意没有预见到，致使损害后果发生。由于无偿委托合同，受托人没有报酬，因此，其承担责任相比有偿委托合同要轻一些。

受托人超越权限给委托人造成损失的，无论委托合同是否有偿，都应当赔偿损失。

第四百零七条 受托人处理委托事务时，因不可归责于自己的事由受到损失的，可以向委托人要求赔偿损失。

【释义】本条是对委托人对受托人损失承担责任的规定。

受托人在委托权限范围内认真处理委托事务，在自己毫无过错和过失的情况下，使自己的财产或者人身造成损害的，有向委托人请求赔偿的权利。

受托人在处理委托事务过程中因不可归责于自己的事由遭受损害的情况有很多，如，由于委托人在受托人无过错的情况下，解除委托合同的；委托人未经受托人同意，又委托第三人处理同一事务致使受托人报酬减少的等等。

第四百零八条 委托人经受托人同意，可以在受托人之外委托第三人处理委托事务。因此给受托人造成损失的，受托人可以向委托人要求赔偿损失。

【释义】本条是对委托人另行委托他人处理事务的规定。

相互信任是委托合同双方当事人订立合同的基础，它具有严格的人身属性，因此，委托人如果要把委托事务再委托他人处理，需要征得受托人的同意。

委托人另行委托第三人处理委托事务，可能给受托人造成损失，如报酬减少。造成受托人损失的，受托人可以向委托人请求赔偿损失。

第四百零九条 两个以上的受托人共同处理委托事务的，对委托人承担连带责任。

【释义】本条是对共同委托的规定。

共同委托是指委托人委托两个或者两个以上的受托人共同行使代理权处理事务。但是，如果委托人为两个或者两个以上的数人时，而受托人只有一个人时，则不是共同委托。共同委托的特点：

1．共同委托的代理权必须是由数个受托人共同行使的

所谓共同行使，是指数个受托人享有共同的权利义务，即平等享有、共同享有的代理权，处理事务时只有经过全体受托人的共同同意，才能行使代理权。这并不是一个委托人同时委托了两个或者两个以上受托人，都产生共同委托的问题，如委托人在受托人之外另行委托他人处理委托事务的情况。又如，有时受托人虽然为数人，却不能认定是共同委托。例如，一个大商场委托甲代为购进家用电器，委托乙帮助销售电视机，又委托丙帮忙销售冰箱。这里虽然甲、乙和丙都是委托合同的受托人，他们都是共同接受一个委托人的委托，但是受托人甲、乙、丙之间并不存在联系，他们是各自独立的接受委托、各自行使代理权、各自承担责任，是同时存在的三个独立的委托合同，而不是共同委托。2．受托人承担连带责任

共同委托中的一个受托人与其他受托人协商后或者数个受托人共同协商后，单独或者共同实施的委托行为，其实施的委托行为应该被认为是全体受托人的共同行为，由此而造成损失的，若干个受托人依法应当对委托合同的履行承担连带责任。但是，如果共同受托人中的一个受托人或者数个受托人没有经过协商而擅自单独行使代理权的，由此造成的损失，仍然承担连带责任。当然，当事人事先约定了按份责任的除外，即合同中无特别规定，他们应对委托人承担连带责任。

第四百一十条 委托人或者受托人可以随时解除委托合同。因解除合同给对方造成损失的，除不可归责于该当事人的事由以外，应当赔偿损失。

【释义】本条是对解除合同的规定。

委托合同是以双方信任为存在的条件，如果一方不守信用，失信于另一方，继续履行合同已无必要，法律赋予了双方当事人的权利，即只要一方想终止合同，就可以随时解除合同，而且不须有任何的理由。

1．委托人可以随时撤销委托。如果互相没有信任或者已不再需要办理委托的事项，委托人即可单方解除委托合同，无须征得受托人的同意即可发生效力。但是受托人可以要求委托人赔偿相应的损失。

2．受托人可以随时辞去委托。委托合同的成立既需要委托人对受托人的了解和信任，也需要受托人对委托人的信任。如果受托人不愿意办理受委托的事务，受托人无须表明任何理由，即可解除合同。

委托合同的一方当事人在不利于对方当事人的时期解除委托合同而造成对方损失的，应当承担赔偿责任，所谓不利于对方当事人的时期，就不利于委托人方面而言，当受托人在未完成委托事务的情况下解除合同时，委托人自己不可能亲自处理该项事务，而且又不能及时找到合适的受托人代他处理该委托事务而发生损害的情形；就不利于受托人方面而言，是指由于委托人在受托人处理委托事务尚未完成前解除了合同，使受托人因不能继续履行义务而少获的报酬。委托人除对受托人已履行的部分给付报酬外，对在不可归责于受托人的情况下，因解除委托合同给委托人造成的报酬减少承担赔偿责任。

但是受托人处理事务不尽注意义务，怠于委托事务的处理，委托人无奈而解除委托合同，虽会给受托人造成一定损失，但因解除合同事由不可归责于委托人或者不能完全归责于委托人，委托人对受托人因合同终止而遭受的损失不予赔偿或者只赔偿其部分损失。

第四百一十一条 委托人或者受托人死亡、丧失民事行为能力或者破产的，委托合同终止，但当事人另有约定或者根据委托事务的性质不宜终止的除外。【释义】本条是对委托合同终止的规定。

委托合同的成立，是以双方信任为基础，为人格专属的法律关系，如果当事人一方死亡、丧失行为能力或者破产，其继承人、法定代理人与合同的另一方当事人能否取得互相的信任还是未知数，为了避免不必要的纠纷出现，法律规定在这些情况下，委托合同可以终止。

以上三种情况是法定事由的发生时合同应当终止，但也有例外情况： 1．合同另有约定时除外。当事人可以另行约定既使有死亡、破产及丧失行为能力的情况发生，委托关系仍不消灭，有此约定的，当然依照其约定。例如，委托律师诉讼，委托合同可以约定，不因委托人死亡而停止代理诉讼。2．因委托事务的性质不宜终止的。国外及有关地区对此也作了规定，如我国台湾地区“民法典”第550条规定：“委任关系因当事人一方死亡、破产或丧失行为能力而消灭；但契约另有订定或因委任事务之性质不能消灭者，不在此限”。如德国民法典第672条规定，委托人死亡或丧失行为能力，原则导致委托合同的终止，但以下两种情况为例外：其一，对委托人的死亡或丧失行为能力发生疑问；其二，不宜立即终止的委托合同。瑞士债务法则规定，除有相反约定或因委托事务的性质不能消灭者外，委托合同因委托人或受托人的死亡而消灭。

第四百一十二条 因委托人死亡、丧失民事行为能力或者破产，致使委托合同终止将损害委托人利益的，在委托人的继承人、法定代理人或者清算组织承受委托事务之前，受托人应当继续处理委托事务。

【释义】本条是对受托人应继续处理委托义务的规定。

委托人出现死亡、丧失行为能力或者破产这三种法定事由时，一般来说，委托关系终止。但是，如果出现了本条规定的情况，委托合同不能终止，受托人还应当负有继续处理委托事务的义务，应当采取必要的措施保护对方当事人的利益，直至委托人的继承人、法定代理人或者清算组织承受了委托事务为止。

受托人继续处理事务，如果委托合同是有偿的，则受托人仍得请求报酬。因此，对委托人来说，并未增加负担，对受托人的利益则起到防止损害发生的作用。

受托人负有继续处理委托事务的义务，但是，继续处理委托事务应到何时为止？笔者认为，应继续到委托人或者其继承人或其法定代理人能接受时为止。例如委托人死亡，委托人的继承人有时因远在外国，一时不能赶回来，如果受托人不继续处理其事务，势必使委托人的继承人发生损害。受托人应继续处理至委托人的继承人能够接受时为止。

第四百一十三条 因受托人死亡、丧失民事行为能力或者破产，致使委托合同终止的，受托人的继承人、法定代理人或者清算组织应当及时通知委托人。因委托合同终止将损害委托人利益的，在委托人作出善后处理之前，受托人的继承人、法定代理人或者清算组织应当采取必要措施。

【释义】本条是对受托人继续处理义务的规定。

受托人的继承人、法定代理人或者清算组织负有两项义务：一是及时通知委托人的义务。二是委托合同终止将损害委托人利益的情况下，受托人的继承人、法定代理人或者清算组织应当采取必要的措施保护委托人的利益。例如，保存好委托事务有关的单证和资料；保管好委托事务的财产，以便交付给委托人。法律规定受托人的继承人、法定代理人或者清算组织承担上述通知义务和采取必要措施的义务，是因为受托人死亡后，继承人有继承其财产的权利；受托人丧失民事行为能力后，由法定代理人代理其民事活动；法人破产后，由清算组织接管，对破产财产清理、保管、估价、处理和分配。清算组织可以代表破产企业进行必要的民事活动。继承人、法定代理人、清算组织，在承受受托人遗产或者处理受托人事务时，应当遵循诚实信用的原则，将受托人的有关事宜妥善处理。继续处理委托事务应到何时为止？一直处理到委托人能够接受时为止。委托人在知道受托人死亡、丧失民事行为能力或者破产，需要有一段时间进行善后处理，如需要找新的受托人代替前一受托人的工作，寻找的过程需要时间等等，在委托人处理好以前，受托人的继承人、法定代理人或者清算组织有义务采取必要的、有效的措施，继续处理委托事务。

第三篇：全国人大法工委释义——行纪合同释义

第二十二章 行纪合同

本章共十条，主要内容有：行纪合同的概念，行纪人享有介入权、处置权、留置权，以及自负费用的义务、妥善保管的义务，委托人享有指示权及支付报酬的义务等。

第四百一十四条 行纪合同是行纪人以自己的名义为委托人从事贸易活动，委托人支付报酬的合同。

【释义】本条是对行纪合同概念的规定。

行纪合同是指行纪人接受委托人的委托，以自己的名义，为委托人从事贸易活动，委托人支付报酬的合同。接受委托的一方为行纪人，而另一方则为委托人。如某配件厂（甲方）委托某销售公司（乙方）代销产品，乙接受甲的委托并以自己的名义代甲销售，代销价款归甲方，乙方收取代销费。在这个关系中，甲为委托人，乙为行纪人。

行纪合同也称信托合同，最早罗马法所称信托是一种遗产处理形式。是指被继承人将遗产的全部、一部或者一特定物，嘱托其继承人转交给指定的第三人，这时的信托并不产生法律上的效力。英美法信托是从英国中世纪所通行的用益权制度发展而来，源于英国的衡平法。信托是英美法中一项很重要的财产法律制度。其主要内容是受托人根据信托人（财产所有人）的委托，为受益人（第三人）的利益而运用此财产，对信托人的财产进行管理、处分。大陆法系由于有财团法人制度及法定代理制度，可以实现信托所想要达到的目的，因此大陆法无信托制度。随着行纪业务的发展，行纪合同逐渐被广泛应用，成为一种独立的合同类型，与委托合同并存。有些国家把行纪合同规定在商法典中，如法国商法典和德国商法典对行纪合同都作了专门详细的规定。我国台湾地区“民法典”对行纪也有专门的规定。

我国改革开放前受计划经济的限制，行纪业很不发达，只有一些国营和集体的信托商店、旧货寄售商店和贸易货栈等，主要是公民的寄售业务。改革开放后，全国各地相继恢复和新建许多贸易信托、行纪等机构，包括房地产中介机构独家销售公司等。由于行纪人往往是在一定领域内从事专门性行纪活动，比较了解行情，熟悉业务和供求关系，且手段简便、灵活，可以为委托人提供有效的服务，对扩大商品流通，促进贸易发展起着重要的作用。

如何理解本条对行纪合同的定义，重要的一点是分清行纪合同与委托合同的界限。行纪合同和委托合同有相同点：如都是以提供劳务为合同的标的；都是以当事人双方的信任为基础；都是以处理一定事务为目的。

两者的区别在于：

第一，适用范围不同。行纪合同适用范围窄，仅限于代销等贸易行为；而委托合同的适用范围宽。第二。行纪合同的受托人只能以自己的名义处理委托事务；委托合同的受托人处理事务既可以用委托人名义，也可以用自己的名义。第三，行纪人一般是专门从事贸易活动，其开业和经营需要经过国家有关部门的审查、登记；而委托合同的当事人不必是专门从事贸易活动的，可以是公民，也可以是法人。第四，行纪合同是有偿合同；而委托合同既可以是有偿也可以无偿。

第四百一十五条 行纪人处理委托事务支出的费用，由行纪人负担，但当事人另有约定的除外。

【释义】本条是对行纪人的费用负担的义务。

行纪人作为中介人当然应当具备法人成立的这些条件，既然是经营，就必然会有商业风险，所谓风险就行纪合同来说，反映在行纪人在为委托人处理委托事务，不仅需要尽职尽力，而且行纪的活动经费还需要行纪人自己负担，如交通费、差旅费等。行纪人所支出的这些费用，应该说是处理委托事务的成本。只有当行纪合同履行完毕，才能由委托人支付报酬，报酬就包括成本与利润。如果行纪人没有处理好委托事务，他所负出的代价，即支出的成本费用，也就算商业风险，由其自己负担了。但是也有例外情形，如委托人与行纪人事先有约定，不论事情成功与否，行纪人为此支出的活动费用，都由委托人偿还。行纪人处理委托事务的费用由行纪人自己负担是与委托合同的不同之处。

第四百一十六条 行纪人占有委托物的，应当妥善保管委托物。

【释义】本条是对行纪人保管义务的规定。

行纪合同的性质决定了其为有偿合同，行纪人对于自己为委托人购进或者出售的物品，妥善保管委托物应当是行纪人履行义务的一项重要义务。其具体实施应以选择对委托人最有利的条件，并以善良管理人的注意进行保管。许多国家法律均要求“行纪人应当以普通商人的注意处理行纪事务”。

寄售商品通常以积压商品、旧物品等居多，由此行纪人有义务尽心尽力尽职地妥善保管好，如果因保管不善造成物品损坏灭失、缺少、变质、污染的，行纪人应承担赔偿责任。除非行纪人能证明其已经尽了善良管理人的注意。对于灭失、毁损的财物，如果是由于不可抗力或物品本身的自然损耗等不可归责于行纪人的事由造成损失，行纪人可以免除责任，由委托人自己承担损失。如果委托人对财物有特别指示，如委托人支付投保费，请行纪人代委托人投保财物保险，行纪人没有投保保险的，其损失的责任理应由行纪人承担。但行纪人在既无约定又无指示的情况下，对其占有的财物投保保险，如果其保险是为了保险人的利益且不违反委托人明示或可推定的意思，有权请求委托人支付保险费及自支出时起的利息。

第四百一十七条 委托物交付给行纪人时有瑕疵或者容易腐烂、变质的，经委托人同意，行纪人可以处分该物；和委托人不能及时取得联系的，行纪人可以合理处分。

【释义】本条是对行纪人处置委托物义务的规定。

行纪人是为了满足委托人所追求的经济利益而为其处理事务的，所以行纪人应当按照委托人的指示，从维护委托人利益的角度出发，选择最有利于委托人的条件完成行纪事务。行纪合同的目的决定了行纪人遵从委托人指示的义务。在行纪合同的履行过程中，委托出卖的物品，在委托人交付给行纪人的时候，已表现出有瑕疵或者根据物品的性质是属于容易腐烂、变质的，行纪人为了保护委托人的利益，有义务及时通知委托人，在征得委托人同意的前提下，行纪人可以按照委托人的指示对委托物进行处置，如拍卖、变卖。

一般情况下，行纪人不得擅自改变委托人的指示办理行纪事务，但如果处在委托物在交付时有瑕疵，快要腐烂、变质了，行纪人又无法与委托人取得联络，如通讯中断、委托人远行等原因，致使行纪人不可能征得委托人的同意。在这种时候，如果不及时合理的处置，就会使委托人的利益遭受更大的损失。为了保护委托人的利益，法律赋予行纪人有权以合理的注意来处置委托物。

对于行纪人未尽到其应尽的义务，如发现委托物有瑕疵或者即将腐烂、变质，而怠于通知委托人，又没有采取合理的措施，致使损失进一步扩大的，给委托人造成损失的，应负赔偿责任。如果行纪人对于出售的物品、购进商品不作检查，或虽已作检查但对发现的物品的瑕疵没有按照规定程序记录存证，并且没有及时通知委托人的，行纪人就应对委托物的瑕疵或者毁损、灭失承担责任。

第四百一十八条 行纪人低于委托人指定的价格卖出或者高于委托人指定的价格买入的，应当经委托人同意。未经委托人同意，行纪人补偿其差额的，该买卖对委托人发生效力。

行纪人高于委托人指定的价格卖出或者低于委托人指定的价格买入的，可以按照约定增加报酬。没有约定或者约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，该利益属于委托人。

委托人对价格有特别指示的，行纪人不得违背该指示卖出或者买入。

【释义】本条是对行纪人按照委托人指定价格买卖的规定。

行纪人应当依照委托人已明确指定的价格操作，行纪人违反委托人指示的交易而进行买卖的，委托人可以拒绝承受，因此而造成的损害，由行纪人赔偿。

行纪人不按指示价格处理事务无非有两种情况：

一是行纪人以低于指示价格卖出或者以高于指示价格买入。商场如战场，风云变化莫测，其价格此一时彼一时，行情不利于委托人时，行纪人为了避免损失进一步的扩大，以劣于委托人的指示从事行纪活动的，即以低于委托人指定的价格卖出或者高于指定的价格买入时，应当及时取得委托人的同意；在没有征得委托人同意的情况下，行纪人擅自作主变更指示而作为的，对于违背委托人利益而带来的后果，委托人有权拒绝接受对其不利的行纪行为，并有权要求行纪人赔偿损失。但是行纪人把损失的差额部分补足时，应认为行纪人的行为对于委托人发生法律效力，委托人不得以违反指示为由拒绝接受。例如，甲委托乙以一台电脑1万元的价格代其销售100台电脑，由于电脑市场受金融**的影响，出现供大于求不景气的现象，在没有征得甲同意的情况下，乙以一台电脑8000元的价格卖出这批电脑，这时乙应该补偿甲为此而受到的损失，即按照一台电脑补2000元的价格计算。

二是当执行委托任务的结果比合同规定的条件更为优越时，即行纪人以高于委托人的指示卖出或者以低于指定价格买入，使委托人增加了收入或者节约了开支，其增加的利益（高价卖出多出的价款或低价买入结余的价款），应当归属于委托人，但行纪人可以要求增加报酬。如果行纪合同没有约定或者约定不清楚的，双方可以协商解决；如果还不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者按照商业交易的习惯确定，还不能确定的，利益归委托人，行纪人不能取得报酬。

第四百一十九条 行纪人卖出或者买入具有市场定价的商品，除委托人有相反的意思表示的以外，行纪人自己可以作为买受人或者出卖人。

行纪人有前款规定情形的，仍然可以要求委托人支付报酬。

【释义】本条是对行纪人介入权的规定。

行纪人可以作为出卖人或者买受人，卖出或者购买委托人的委托物。这就是通常说的行纪人的介入权，即行纪人按照委托人的指示，实施行纪行为时，有权以自己作为买受人或者出卖人与委托人进行交易活动。行纪人的介入权由商业习惯发展而来的，最早出现于《德国商法》，此后，《日本商法》、《瑞士商务法》等纷纷仿效。

行纪人行使介人权，实际上就是行纪人自己作为买受人或出卖人，其与委托人之间直接订立买卖合同。买卖合同的成立，一般认为介入是实施行纪行为的一种特殊方法，行纪人虽然实施介入到买卖合同中来，但依然是行纪人。

行纪合同的委托物必须是有市场价格的商品。这是介入权构成的要件。这一要件既是行纪人产生介入权的要件，又是判定行纪人是否在对委托人不利时实施介入以及行纪人实施介入对委托人不利时损害赔偿的标准。行纪人所依据的价格应当明确，以便能公平地行使介人权。

既然行纪人仍然是行纪合同的一方当事人，委托人就应当按照行纪合同约定的报酬支付给行纪人，而不能以行纪人是买卖合同的买受人为由，拒绝支付报酬。因为这是买卖合同和行纪合同两个合同关系，就应当分别由这两个合同关系的法律调整，不能混合。例如，甲委托乙购买一部汽车。乙正好有一辆车同型号同质量的新车，便按照委托人指定的价格，自己以出卖人的身份把该辆汽车卖给甲。这时乙既是买卖合同的出卖人，又是行纪合同的行纪人。甲不仅要向乙支付买车的价款，而且还应向乙支付行纪合同所约定的报酬。

但是，如果在订立行纪合同或者行纪人在履行义务时告之委托人自己想作为买受人或者出卖人时，委托人明确表示不同意的，行纪人便不能实施该行为。

第四百二十条 行纪人按照约定买入委托物，委托人应当及时受领。经行纪人催告，委托人无正当理由拒绝受领的，行纪人依照本法第一百零一条的规定可以提存委托物。

委托物不能卖出或者委托人撤回出卖，经行纪人催告，委托人不取回或者不处分该物的，行纪人依照本法第一百零一条的规定可以提存委托物。

【释义】本条是对行纪人提存的规定。

1．委托人无正当理由拒绝受领买入商品时，行纪人的提存权

行纪人按照委托人的指示和要求为其购买的买入物，委托人应当及时受领，并支付报酬，从而终止委托合同。行纪人行使提存权的条件是：第一，行纪人应当催告委托人在一定期限内受领；第二，委托人无正当理由逾期仍拒绝受领买人物的；第三，行纪人应当按照本法第一百零一条关于提存的规定行使提存权。2．委托人不处分、不取回不能出卖的委托物时，行纪人的提存权

委托行纪人出卖的委托物，如果不能卖出或者委托人撤回出卖委托物时，行纪人应当通知委托人取回，行纪人虽然可以暂时代为保管，但行纪人没有继续保管委托物的义务。经过行纪人的催告，在合理期限内，委托人逾期仍不取回或者不处分委托物的，行纪人可以行使提存权。3．行纪人享有拍卖权

拍卖权是指委托人无故拒绝受领或者不取回出卖物时，法律赋予行纪人依照法定程序将委托物予以拍卖的权利，并可以优先受偿，即就拍卖后的价款中扣除委托人应付的报酬、偿付的费用以及损害赔偿金等，如果还有剩余，行纪人应当交给有关部门进行提存。

第四百二十一条 行纪人与第三人订立合同的，行纪人对该合同直接享有权利、承担义务。

第三人不履行义务致使委托人受到损害的，行纪人应当承担损害赔偿责任，但行纪人与委托人另有约定的除外。

【释义】本条是对行纪人的直接履行义务的规定。

行纪合同的法律关系较之其他要复杂一些，这当中有两层法律关系，既有行纪人与委托人之间的委托合同关系，又有行纪人与第三人之间的买卖合同关系；同时涉及三方主体，即委托人和行纪人与第三人之间的法律关系。而在行纪人与第三人订立的买卖合同中，行纪人是作为合同一方的当事人为委托人的利益而与第三人订立的合同。既然行纪人是合同的当事人，就必须自己直接对合同享有权利承担义务。在从事买卖事务时，不论行纪人是否告诉第三人自己是代理人的身份，或者第三人是否知道委托人的姓名，都不影响行纪人以自己的名义参与的买卖关系的法律效力。由于委托人与第三人之间不产生直接的法律关系，委托人无权对行纪人与第三人之间的买卖关系提出自己的异议。

在发生合同违约行为、追究违约责任时，第三人不得直接对委托人主张损害赔偿权，而只能向行纪人主张权利，而且行纪人也不得以自己没有过错为由而拒绝承担违约责任，行纪人只能先承担责任后，再向委托人行使追偿权。同样的，第三人如果违约的，不得直接对委托人行使请求权，而只能向行纪人主张权利，行纪人此时也不得以自己无过错为由而拒绝承担自己的责任。行纪人承担责任向委托人履行后，再行使向第三人的追偿权。

第四百二十二条 行纪人完成或者部分完成委托事务的，委托人应当向其支付相应的报酬。委托人逾期不支付报酬的，行纪人对委托物享有留置权，但当事人另有约定的除外。

【释义】本条是对委托人支付报酬义务的规定。1．请求报酬的权利

行纪人就自己处理委托事务的不同情况，可以按照合同的约定请求委托人支付报酬。有以下几种情况：（l）行纪人按照委托人的指示和要求履行了全部合同的义务，有权请求全部报酬；（2）因委托人的过错使得合同义务部分或者全部不能履行而使委托合同提前终止，行纪人可以请求支付全部报酬；（3）行纪人部分完成委托事务的，可以就已履行的部分的比例请求给付报酬。

报酬数额，一般由合同双方事先约定，如有国家规定，则应当按照国家规定执行。原则上应于委托事务完成之后支付报酬，但当事人约定预先支付或分期支付的也可以按约定执行，如果寄售物品获得比原约定更高的价金，或者代购物品所付费用比原约定低，可以约定按比例增加报酬。2．行纪人享有留置权

委托人不按照约定支付报酬时，行纪人对其占有的委托物可以行使留置权。留置期届满后，以留置物折价或者从变卖留置物所得价款中优先受偿。留置委托物需具备几个条件：

（1）已合法占有委托物。行纪人行使留置权，必须是行纪人已经合法占有委托物，非法占有委托物的不得行使留置权。

（2）委托人没有理由的拒绝支付报酬。行纪人行使留置权，必须具有委托人按期不予支付报酬的事实存在。

（3）委托合同中没有事先约定过不得留置的条款。如果委托人与行纪人在行纪合同订立时已经约定，不得将委托物进行留置的，行纪人就不得留置委托物，但是，委托人需要提供其他物品作为担保。

委托人向行纪人支付报酬超过了合同约定的履行期限的，应当承担逾期不支付报酬的责任，此时行纪人对占有委托物品享有留置权。

按照担保法对留置物的规定，行纪人留置委托后，已经合理期限的催告，委托人逾期仍不履行的，行纪人就可以行使留置权，并以留置物折价或者从拍卖、变卖留置物的价款中优先受偿。如果留置物经过折价、拍卖、变卖后，其价款超过了委托人应支付的报酬，剩余部分还应当归委托人所有，如果结果不足以支付行纪人的报酬，行纪人还有权利请求委托人继续清偿。合同法第四百二十六条规定：“行纪人完成或者部分完成委托事务的，委托人应当向其支付相应的报酬。委托人逾期不支付报酬的，行纪人对委托物享有留置权，但当事人另有约定的除外。

第四百二十三条 本章没有规定的，适用委托合同的有关规定。【释义】本条是对适用委托合同的规定。

行纪合同与委托合同有许多共同点，行纪关系中委托人与行纪人的关系就是委托关系，只不过委托的事项特殊固定，所以，本条规定，本章没有规定的，适用委托合同的有关规定。

第四篇：《中华人民共和国人口与计划生育法》释义

《中华人民共和国人口与计划生育法》释义

第一条为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，推行计划生育，维护公民的合法权益，促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步，根据宪法，制定本法。

【释义】本条是关于人口与计划生育法立法目的和立法依据的规定。

《宪法》规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”“夫妻双方有实行计划生育的义务。”可见，计划生育作为我国的一项基本国策载入宪法。

新中国成立50年来，特别是改革开放以来，经过全国人民艰苦不懈的努力，我国人口与计划生育工作取得了举世瞩目的成就：在经济还不发达的情况下，人口过快增长的势头得到有效控制，使生育水平下降到更替水平以下，全国基本实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低自然增长的现代人口再生产模式的历史性转变，1998年人口自然增长率首次低于10%；出生人口素质不断提高，婴幼儿健康水平得到很大改善；人民群众传统婚育观念明显转变，计划生育这一基本国策基本上已为人民群众所接受。我国成功地探索出一条具有中国特色的控制人口数量、提高人口素质、综合治理人口问题的道路，计划生育工作有力地促进了综合国力的提高、社会的进步和人民生活的改善。

同时还应看到，目前我国生产力水平还比较低，各地方发展很不平衡，社会保障制度尚不健全，原有的一些计划生育政策措施随着改革的深化逐渐失效，落后的生育观念的影响还将长期存在。因此，未来几十年中，稳定低生育水平的任务仍然是重大而艰巨的，计划生育工作中还存在着一些问题和困难：一是，计划生育政策的贯彻实施很不平衡，有些地方开展计划生育工作比较困难，刁难、阻挠计划生育干部执行职务的情况时有发生。我国计划生育工作重点、难点在农村、老少边穷地区。在立法论证过程中，一些同志建议抑制低素质人群的生育，适当放宽高素质人群的生育限制，没有被采纳。但是广大农村、老少边穷地区生产力发展水平较低，医疗卫生条件较差，却是不争的事实。中央提出，计划生育工作要整体推进与分类指导相结合，在抓好全国计划生育工作的同时，继续把工作重点放在农村，特别是中西部地区的农村，发挥城市和东部地区的示范作用，针对西部地区生育率较高、贫困人口比例较大、城市化水平较低的状况，不折不扣地贯彻实施法定的生育政策。随着农村经济发展、教育的普及、卫生条件的改善，影响城乡人口后天素质差异的因素会逐渐缩小。二是，计划生育工作涉及多个部门，有些地方有关部门相互配合不够，难以形成计划生育综合治理。三是，有些地方存在计划生育干部滥用职权、以罚代管的现象，需要用法律来规范、约束执法人员的行为。计划生育是我们必须长期坚持的基本国策。在实现了人口再生产类型转变的同时，人口与计划生育工作的主要任务将转向稳定低生育水平，提高出生人口素质。1994年国际人口与发展大会以后，国际上普遍认为计划生育工作应转向与人口发展、保障公民生殖健康需求密切结合。为了稳定低生育水平，做好计划生育工作，根据当前实际情况，在总结地方立法和实践经验的基础上制定统一的人口与计划生育法，是迫切需要的。

广东省人大常委会1980年2月通过了《广东省计划生育条例》，这是我国第一部计划生育地方性法规。目前除了西藏、新疆（西藏和新疆颁布有政府计划生育规章）外，全国各省、自治区、直辖市都颁布了地方计划生育条例。目前，我国已加入17个国际人权公约。其中涉及人口与计划生育的主要有：《消除对妇女一切形式歧视公约》、《儿童权利公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》等。国际性文件涉及人口与计划生育的主要有：1974年世界人口会议通过的《世界人口行动计划》、1984年国际人口会议通过的《墨西哥城人口与发展宣言》、《关于进一步执行〈世界人口行动计划〉的建议》、1994年国际人口与发展大会通过的《国际人口与发展行动纲领》等。上述公约和文件涉及的人权主要包括生命权、生育权、生殖健康权、受教育权、获得适当的生活水准的权利、发展权等。这些为《人口与计划生育法》的制定、贯彻实施提供了坚实的基础。

二战以后，一些发展中国家出于对人口快速增长的担心，颁布了控制人口的法律；同时，发达国家出于对妇女健康和权利的考虑，也逐步使避孕、绝育和堕胎合法化。

人口问题的本质是发展问题，能否解决好人口问题，直接关系到人民生活改善、全民素质提高和中华民族的兴衰。同时，人口与计划生育问题也要在发展中加以解决。要做到人口与发展综合决策，把人口与计划生育工作纳入经济和社会发展的总体规划，加快经济和社会发展，高度重视科技和教育，努力提高人民生活水平和国民素质，制定完善各项配套政策，促进人口与经济、社会、资源、环境协调发展。随着改革开放深化，中国加入世界贸易组织以及《人口与计划生育法》适时出台，只要正确贯彻实施《人口与计划生育法》，我国人口与计划生育的状况会逐渐走上良性循环的轨道。

生育权是公民的一项基本权利。《妇女权益保障法》明确规定：“妇女有按照国家有关规定生育子女的权利，也有不生育的自由。”我国已加入的国际公约规定：所有夫妇和个人都有自由和负责任地决定生育数量和间隔并为此获得信息、教育和手段的基本权利。公民依法行使生育权应当受到法律保护。借鉴有关国际公约关于生育权的规定，总结我国计划生育工作以宣传教育为主、服务为主、避孕为主的经验，本法规定：“公民有生育的权利，也有依法实行计划生育的义务，夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任。”“计划生育、教育、科技、文化、卫生、民政、新闻出版、广播电视等部门应当组织开展人口与计划生育宣传教育。大众传媒负有开展人口与计划生育的社会公益性宣传的义务。学校应当在学生中，以符合受教育者特征的适当方式，有计划地开展生理卫生教育、青春期教育或者性健康教育。”“各级人民政府应当采取措施，保障公民享有计划生育技术服务，提高公民的生殖健康水平。”“实行计划生育，以避孕为主。”“国家创造条件，保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施。实施避孕节育手术，应当保证受术者的安全。”并规定：“实行计划生育的育龄夫妻免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务。”所需经费，“按照国家有关规定列入财政预算或者由社会保险予以保障”。这样规定，保护了公民的生育权，并为公民生育权的行使提供了保障条件。同时，任何权利的行使也意味着责任。夫妇和个人在行使生育决定权时，应认真考虑他们的情况以及他们的决定对其子女和他们所生活的社区的平衡发展有何影响。个人的生殖行为与社会的需要和愿望应该互相协调。各国政府可以做出较多的努力去帮助其人民以负责的态度做出有关生育的决定。人口问题是社会主义初级阶段长期面临的重大问题，是制约我国经济和社会发展的关键因素。控制人口数量、提高人口素质，是实现我国社会主义现代化建设宏伟目标和可持续发展的重大战略决策。为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，推行计划生育，维护公民的合法权益，促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步，有必要制定人口与计划生育法。

第二条我国是人口众多的国家，实行计划生育是国家的基本国策。

国家采取综合措施，控制人口数量，提高人口素质。

国家依靠宣传教育、科学技术进步、综合服务、建立健全奖励和社会保障制度，开展人口与计划生育工作。

【释义】本条是关于实行计划生育是国家的基本国策以及如何实现这一基本国策的规定。

人口众多仍然是我国确立计划生育政策所考虑的首要问题。未来十几年，我国人口数量还将持续增长，预计年均净增1000万人以上，人口素质不高的状况短期内难以根本改变，劳动就业压力进一步加大，人口老龄化问题更加突出，人口与经济、社会、资源、环境之间的矛盾依然尖锐。由我国的基本国情决定，必须实行较为严格的限制生育数量的计划生育政策。计划生育是我国的一项基本国策，这一基本国策贯穿《人口与计划生育法》始终。其主要内容包括：控制人口数量；提高人口素质；出生婴儿性别比正常；育龄群众享有生殖保健服务，普遍开展避孕节育措施的“知情选择”；形成新的婚育观念和生育文化；建立调控有力、管理有效、政策法规完备的计划生育保障体系和工作机制等。生育调节是这一基本国策的核心内容。综合考虑我国经济社会协调发展和可持续发展的需要、当前的人口形势和对未来人口发展前景预测，也考虑到不同地区、不同民族、不同社会群体的实际情况和群众的生育意愿及接受能力，本法规定：“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”“少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”

目前我国生产力水平较低，地区发展不平衡，社会保障制度尚不健全，传统生育观念的影响还将长期存在，实行计划生育仍有相当难度。任何政策的偏差、工作的失误以及外部环境的不利影响，都可能导致生育率的回升。为贯彻计划生育这一基本国策，必须采取以下措施：

人口与发展综合决策。加快经济和社会发展，高度重视科技和教育，努力提高人民生活水平和国民素质，把人口与计划生育工作纳入经济和社会发展的总体规划，制定完善各项配套政策，促进人口与经济、社会、资源、环境协调发展。

不折不扣地执行法定的生育政策。我国20世纪70年代初全面实行计划生育。1980年起，各省（区、市）根据中央关于生育政策的总体要求，结合各地实际情况，相继制定了地方计划生育条例，对具体的生育政策作出规定。从全国范围来看，各地对非农业人口的生育数量的规定基本一致，即一对夫妇只生育一个孩子，特殊情况可以照顾再生育一个孩子。对农业人口生育数量的规定大体可以分为三种情况：一种是一对夫妻只生育一个孩子，特殊情况照顾再生育一个孩子，照顾面约在10%；第二种是第一个孩子是女孩的，可以照顾生育第二个孩子；第三种是普遍允许有计划地生育两个孩子。对于少数民族，一般实行宽于汉族的生育政策。2000年，中央提出：“今后十年人口与计划生育工作的目标是：到2010年末，全国人口总数（不含香港、澳门特别行政区和台湾省）控制在14亿以内，年均人口出生率不超过15‰.”中央总结以往做法，规定：“国家鼓励晚婚晚育，提倡一对夫妇生育一个子女，依照法律法规合理安排生育第二个子女。少数民族也要实行计划生育。具体政策规定由各省、自治区、直辖市制定。”这是《人口与计划生育法》关于生育政策规定的立法基础。

综合治理人口问题。动员全社会力量，建立政府领导、部门指导、各方配合、群众参与的工作机制，做到优势互补、资源共享、各负其责。采取法律、教育、经济、行政等措施综合治理人口问题。

国家指导与群众自愿相结合。国家制定政策并提供必要的保障措施，兼顾国家利益和个人利益、长远利益和近期利益、整体利益和局部利益，实行行政管理与群众工作相结合，以促进群众生育观念的根本转变为立足点，组织和引导群众积极参与人口与计划生育工作，提高群众实行计划生育的自觉性。

整体推进与分类指导相结合。在抓好全国计划生育工作的同时，继续把工作重点放在农村特别是中西部地区的农村。发挥城市和东部地区的示范作用，进一步落实宣传教育为主、避孕为主、经常性工作为主的“三为主”方针，严格控制人口增长。做到经济要上去，人口数量要下来，人的素质要提高。

以人的全面发展为中心。尊重人民群众作为计划生育主人的地位，维护其合法权益。把计划生育工作与发展经济、帮助群众勤劳致富、建设文明幸福家庭有机结合起来。依靠科技进步，提供优质服务。

国家依靠宣传教育、科学技术进步、综合服务、建立健全奖励和社会保障制度，开展人口与计划生育工作：

教育、科技、文化等部门要密切配合，利用各种传媒，采用多种方式，大力开展人口与计划生育基础知识的公益性宣传，在全社会形成有利于计划生育的良好氛围。深入开展“婚育新风进万家”和文化、科技、卫生“三下乡”活动，大力宣传和普及避孕节育、优生优育、生殖保健的科学知识，引导广大群众树立晚婚晚育、少生优生、生男生女都一样等科学、文明、进步的婚育观，努力建设社会主义新型生育文化。各级各类学校要重视人口与计划生育教育工作，中等以上学校普遍开设人口及青春期、性保健讲座或课程。加强计划生育法制宣传，增强干部群众的法律意识。提高依法行政水平，严格执法，文明执法，充分发挥群众监督和舆论监督的作用，切实维护群众的合法权益，使人口与计划生育工作全面走上依法管理的轨道。

依靠科技进步，发展计划生育事业。加快人口与计划生育领域的科学研究和技术创新工作。开发、推广避孕节育、优生优育、生殖保健的新技术和新产品，发展生殖健康产业。加强计划生育药具及保健用品市场管理，规范市场行为。

开展以技术服务为重点的优质服务。计划生育部门是人口与计划生育技术服务综合管理部门，计划生育和卫生部门要根据各自职责，密切配合，围绕生育、节育、不育共同做好计划生育技术服务和生殖保健服务。基层计划生育技术服务人员要深入千家万户，指导育龄群众选择以长效避孕措施为主的安全、有效、适宜的避孕方法。各级政府要加强对县（市）、乡（镇）、村计划生育技术服务机构和医疗、保健机构服务网络的管理，充分利用现有卫生资源，改善服务条件，规范服务标准，增强服务能力。

建立健全奖励和社会保障制度。计划生育奖励与社会保障是指运用补偿、奖励、优惠、优先、扶持等经济手段，对群众实行计划生育、落实避孕节育措施给予基本的社会保障，并使实行计划生育的家庭得到多方面的实惠，激励育龄群众自觉实行计划生育。本法专设了“奖励与社会保障”一章，明确规定：“国家对实行计划生育的夫妻，按照规定给予奖励。”“国家建立、健全基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度，促进计划生育。国家鼓励保险公司举办有利于计划生育的保险项目。有条件的地方可以根据政府引导、农民自愿的原则，在农村开展多种形式的养老保障办法。”对于晚婚晚育的公民给予奖励婚假和奖励生育假或者其他福利待遇。对于领取《独生子女父母光荣证》的夫妻，享受国家规定的有关奖励。对实行计划生育的家庭发展经济，给予资金、技术、培训等方面的支持、优惠；对实行计划生育的贫困家庭，在扶贫贷款、以工代赈、扶贫项目和社会救济等方面给予优先照顾。另外，还授权各省（区、市）结合实际情况制定具体实施办法。

提高人口素质，是关系到中华民族兴旺发达的大事，是国家人口政策不可分割的重要内容。要把控制人口数量和提高出生人口素质放在同样重要的位置。人口素质包括先天素质和后天素质，先天素质包括孕育健康的婴儿，降低出生缺陷。提高出生人口素质是全面提高人口素质的前提，我国出生人口素质工作面临不少问题和新的挑战。要认真贯彻实施《母婴保健法》，大力开展宣传教育，普及提高出生人口素质的科学知识。要积极研究、开发和推广提高出生人口素质的现代科学技术与方法，积极采取措施，加强优生指导，减少出生缺陷的发生。要动员计划生育、卫生、民政、教育等部门和社会各界综合治理、齐抓共管。本法规定，“国家采取综合措施，控制人口数量，提高人口素质。”“人口与计划生育实施方案应当规定控制人口数量，加强母婴保健，提高人口素质的措施。”“各级人民政府应当采取措施，保障公民享有计划生育技术服务，提高公民的生殖健康水平。”“国家建立婚前保健、孕产期保健制度，防止或者减少出生缺陷，提高出生婴儿健康水平。”

出生婴儿性别比也是人口政策一个重要方面。出生婴儿性别比是指一定时期内，活产男婴与活产女婴之比。正常的出生人口性别比，应是每出生100名女婴，相应有102-107个男婴出生。否则，就被视为异常。出生人口性别比长期偏高，将会产生一系列严重的社会、经济问题，影响未来的社会稳定和发展。影响出生婴儿性别比的直接原因主要是利用B超进行非医学需要的胎儿性别鉴定，深层次的原因是重男轻女、传宗接代的传统思想根深蒂固。为此，《母婴保健法》规定，严禁采取技术手段对胎儿进行性别鉴定。违反法律规定进行胎儿性别鉴定者，由医疗保健机构或者卫生行政部门根据情节给予行政处分，情节严重的，依法取消执业资格。本法重申了严禁对胎儿进行非医学需要的性别鉴定；严禁非医学需要的选择性别的人工终止妊娠，规定对违反法律规定进行性别鉴定者，由计划生育行政部门或者卫生行政部门依据职权责令改正，给予警告，没收违法所得，并处罚款；情节严重的，由原发证机关吊销执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任，等等。有些地方规定，经批准生育第二个孩子，怀孕后无正当理由自行终止妊娠的，其《生育证》作废，并不再照顾生育。

第三条开展人口与计划生育工作，应当与增加妇女受教育和就业机会、增进妇女健康、提高妇女地位相结合。

【释义】本条是关于开展人口与计划生育工作与提高妇女素质和地位的关系的规定。

目前，我国开展人口与计划生育工作所面临的现状是，生产力水平还比较低，各地方发展很不平衡，社会保障制度尚不健全，落后的生育观念的影响还将长期存在。这些问题的解决，最根本的是有赖于我国社会经济全面发展。同时，提高妇女素质和地位是一个很重要的方面。妇女接受教育，有利于生育观念的转变，妇女充分就业，可以提供生活保障，解决后顾之忧，增进妇女健康，有利于提高出生人口素质，等等。总之，妇女在繁衍后代、养育子女及家庭生活中扮演着重要的角色，承担着重要的责任。能否在计划生育工作中充分体现和保护妇女的合法权益，直接关系到计划生育基本国策的落实。因此，《人口与计划生育法》规定：“开展人口与计划生育工作，应当与增加妇女受教育和就业机会、增进妇女健康、提高妇女地位相结合。”

如何增加妇女受教育和就业机会、增进妇女健康、提高妇女地位，《妇女权益保障法》和《母婴保健法》做了明确规定：

关于文化教育权益。《妇女权益保障法》规定：国家保障妇女享有与男子平等的文化教育权利。学校和有关部门应当执行国家有关规定，保障妇女在入学、升学、毕业分配、授予学位、派出留学等方面享有与男子平等的权利。学校应当根据女性青少年的特点，在教育、管理、设施等方面采取措施，保障女性青少年身心健康发展。父母或者其他监护人必须履行保障适龄女性儿童少年接受义务教育的义务。政府、社会、学校应针对适龄女性儿童少年就学存在的实际困难，采取有效措施，保证适龄女性儿童少年接受当地规定年限的义务教育。各级人民政府和有关部门应当采取措施，组织妇女接受职业教育和技术培训。

一个人的生育观如何，不仅受到社会经济环境和经济发展水平的制约，而且与她的文化水平、科学素养以及对子女健康成长的预期等密切联系。文化素质较高的人口由于有着较为理性的生育观，追求优生优育而少生。一方面，他们在计划生育方面表现出更多的自觉性；另一方面，由于生育较少的子女，这些子女能够在多方面得到保障，能够健康地成长。不仅身体素质较好，更重要的是接受教育的机会增多，能够培养较高的文化素质。

关于劳动权益。《妇女权益保障法》规定：国家保障妇女享有与男子平等的劳动权利。各单位在录用职工时，除不适合妇女的工种或者岗位外，不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准。实行男女同工同酬。在晋职、晋级、评定专业技术职务等方面，应当坚持男女平等的原则，不得歧视妇女。任何单位均应根据妇女的特点，依法保护妇女在工作和劳动时的安全和健康，不得安排不适合妇女从事的工作和劳动。妇女在经期、孕期、产期、哺乳期受特殊保护。任何单位不得以结婚、怀孕、产假、哺乳等为由，辞退女职工或者单方解除劳动合同。

关于人身权利。妇女的生命健康权不受侵犯。禁止用迷信、暴力手段残害妇女。为了保障母婴健康，《母婴保健法》主要规定了婚前保健和孕产期保健。

另外，《妇女权益保障法》还规定了妇女的政治权利、财产权益和婚姻家庭权益。

第四条各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应当严格依法行政，文明执法，不得侵犯公民的合法权益。

计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务受法律保护。

【释义】本条是关于计划生育工作中必须依法行政和计划生育工作人员依法执行公务受法律保护的规定。

依法行政、文明执法是对国家工作人员的基本要求。各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中也不例外。依法行政，就是要严格依照法律规定办，不能干法律没有规定的事，特别是“牵牛扒房子”等侵犯公民合法权益的事情不能再发生了。再好的法律如果不严格执行也等于一纸空文。只有正确贯彻实施《人口与计划生育法》，计划生育这一我国的基本国策才能落到实处。

我国是在生产力不发达、社会保障制度不健全、保障水平比较低的情况下开展计划生育工作的，群众实行计划生育不可避免地会遇到一些生活、生产和养老等方面的实际问题。在计划生育工作中，各级人民政府及其工作人员在依法行政，文明执法，维护公民合法权益上，尤其应当注意以下几个方面：

不折不扣地落实法律中规定的奖励与社会保障措施。在目前生产力水平下，群众实行计划生育不可避免地会遇到一些生活、生产和养老等方面的实际问题，为了帮助群众解决实际困难，保障他们的基本需要，鼓励、引导群众自觉实行计划生育，《人口与计划生育法》中规定了计划生育奖励与社会保障的内容。能否严格落实法律中规定的奖励与社会保障措施，是计划生育这一基本国策能否成功的关键。各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中必须严格依法行政，将这些规定落到实处，不要成为口号和宣言。这些规定主要有：本法规定的“自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》。”“获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励。”并规定了有关奖励措施，即“省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会或者人民政府可以依据本法和有关法律、行政法规的规定，结合当地实际情况，制定具体实施办法”。当前，社会保险制度正在加快建立，商业保险也在迅速发展。随着改革的深化和社会的发展，相对于奖励措施而言，社会保障制度在推动计划生育中的作用越来越重要，是落实生育政策的保障条款，与基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度相衔接。本法规定：“国家建立、健全基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度，促进计划生育。国家鼓励保险公司举办有利于计划生育的保险项目。”各地方根据国家政策对独生子女父母一直实行奖励。地方性法规根据各地的实际情况，规定了许多奖励与社会保障措施：如对晚婚、晚育者增加婚假、产假；发放独生子女保健费或生育独生子女夫妇的奖励费；加发独生子女父母退休金或养老保险金；对符合生育第二个孩子而自愿放弃生育并领取《独生子女父母光荣证》的夫妻一次性发给奖金；对农村独生子女户和父母一方已绝育的双女户减免学杂费；对育龄群众免费提供避孕药具、免费提供节育技术服务、免费治疗节育手术引起的并发症；城镇分配住房，农村划拨宅基地时，对独生子女户予以优待或按两个人计算面积；农村扶贫救济，发展生产的资金、项目和生产技术培训方面对独生子女户和父母一方已绝育的双女户予以优先或优惠；农村划分自留地、口粮田或承包地时，对独生子女可按两个人的份额划拨；在就业、招工、升学等方面，对农村独生子女户和父母一方已绝育的双女户予以优先或优待；对农村独生子女户和父母一方已绝育的双女户办理计划生育保险。这些措施在人口与计划生育法颁布实施后仍然有效，要保证落实。

依法征收社会抚养费，用于计划生育事业。由于我国人口压力很大，在推行计划生育之初，计划生育工作难做，地方立法对超生都规定了经济限制措施。对公民的生育行为实行经济限制的制度始于80年代初，当时各省（区、市）计划生育条例中均规定对公民的生育行为实行经济限制，其名称为“超生罚款”；1994年后改称为“计划外生育费”，个别省改为“社会抚养费”；2000年3月，中央文件明确规定实行征收社会抚养费制度。考虑到超生给社会增加了负担，理应对社会给予适当补偿，依据中央文件规定，本法规定，“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的，自欠缴之日起，按照国家有关规定加收滞纳金；仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行。”社会抚养费的征收管理办法由国务院制定。贯彻实施这一规定时，要严格依照法定条件进行，不得使征收社会抚养费成为一种创收的手段，侵犯公民的合法权益，并应将征收的社会抚养费上缴国库，用于计划生育事业，不得挪作他用。审计部门要加强监督检查，严肃查处社会抚养费征收、管理和使用中出现的问题。地方规定大致分为两种情况：对计划外生育者征收一定数额的计划外生育费；还有几个省规定，对照顾生育两个孩子的育龄夫妻征收一定数额的社会抚养费。第二种情况不符合本法的规定，应当予以修改。

我国生育政策的制定和完善必须充分考虑群众的实际困难和承受能力，使广大群众能够接受和执行。本法突出了以人为本、维护妇女生育权的思想。我国的人口与计划生育立法的目的，是逐步创造我国经济社会协调发展和可持续发展所需要的人口环境和条件，因此，要求计划生育工作人员以说服教育为主，依法行政，坚决杜绝强迫命令，更不能侵犯公民合法权益。

同时也要考虑到计划生育工作是一项极其艰难的工作。现行生育政策虽然已逐步被广大群众理解和接受，群众的生育意愿也较实行计划生育之初发生了很大变化，但与现行的生育政策相比，仍然有较大差距，在今后相当长的时期内，人们的生育意愿仍将明显高于现行生育政策的要求。这就是贯彻实施《人口与计划生育法》所面对的实际情况，所以，执法难度可想而知。因此本法在维护公民合法权益的同时，规定计划生育工作人员依法执行公务受法律保护，并对违反者规定了法律责任：“拒绝、阻碍计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务的，由计划生育行政部门给予批评教育并予以制止；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

第五条国务院领导全国的人口与计划生育工作。

地方各级人民政府领导本行政区域内的人口与计划生育工作。

【释义】本条是关于人口与计划生育工作领导机关的规定。

计划生育是基本国策，是各级人民政府的职责。《宪法》第89条规定，国务院负责领导全国的人口与计划生育工作。《宪法》第107条规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的人口与计划生育工作。地方各级人民政府是领导人口与计划生育工作的责任主体，负责领导本行政区域内的人口与计划生育工作。这是本条的立法依据。

政府的坚强领导是做好人口与计划生育工作的根本保证。各级政府要把做好人口与计划生育工作摆到可持续发展战略的首要位置，坚持一把手亲自抓、负总责。认真研究新情况，协调制定符合本地区实际的工作计划，组织各方面力量抓好落实，切实做到责任到位，措施到位，投入到位。要充分发挥国家计划生育委员会兼职委员及其单位和各省、自治区、直辖市人口与计划生育领导小组的作用。定期召开人口工作座谈会，把人口与计划生育工作纳入中央重大事项的督查范围，不定期地对各省、自治区、直辖市进行专题调查和重点检查。听取各省、自治区、直辖市每年本地区人口与计划生育工作情况专题报告。党政干部和计划生育干部要提高自身素质，增强法律意识和法制观念，切实转变工作作风，密切联系群众，关心群众生活，帮助群众解决实际困难，认真做好深入细致的思想工作；要带头执行国家计划生育政策，不得利用职权超生。干部超生的，一律给予政纪处分，不能担任领导职务。具体措施包括：

坚持和完善人口与计划生育目标管理责任制，对政府领导和计划生育部门分别进行责任考核，落实“一票否决”制度。要把领导干部落实计划生育责任制的情况作为衡量政绩和选拔奖惩的重要内容，任期内逐年考核，离任时进行复核，对工作失职的要追究责任。对人口与计划生育工作的考核要突出重点，注重实效，简便易行，把基层的注意力和工作重点引导到为群众提供优质服务、提高工作水平上来。

组织各方面力量抓好落实。人口与计划生育工作是一项政策性强、涉及广大群众切身利益的社会系统工程，各级政府要协调有关部门，动员全社会力量实行综合治理。监察、计划、教育、科技、民族、公安、民政、司法、财税、人事、劳动保障、建设、国土资源、农业、文化、卫生、广播电视、统计、工商等部门要明确在人口与计划生育工作中的职责和任务，制定具体措施。计划生育部门要充分发挥职能作用，协助政府组织、协调、督促、推动各部门落实人口与计划生育政策。要动员各级工会、共青团、妇联和计划生育协会等群众团体，村委会、居委会等基层群众自治组织，企业事业组织等各方面的力量，发挥各自在人口与计划生育工作中的作用。

要按照思想好、作风正、懂业务、会管理、善于做群众工作的要求，加强计划生育干部队伍，特别是乡（街道）、村（居委会）基层计划生育干部队伍建设，落实人员、任务、报酬，从政治上、生活上关心爱护计划生育干部，为他们开展工作创造条件，确保计划生育工作机构的稳定。要加强对计划生育工作人员的教育、培训，提高他们的政治、业务素质和职业道德水准，增强法制观念、群众观念和服务观念。

要把计划生育经费纳入各级政府的财政预算，切实予以保证。逐步提高人口与计划生育经费投入的总体水平，计划生育事业费的增长幅度应高于财政收入的增长幅度。对中西部、少数民族地区、灾区等财政困难地区的计划生育事业费实行投入倾斜。农村税费改革过程中，应切实保障基层计划生育事业费的必要投入。社会抚养费、乡统筹费纳入财政预算后，财政应相应增加计划生育经费的投入。建立多渠道的筹资体制，鼓励民间捐资、社会募捐和国际捐赠。国家支持建立人口与计划生育公益基金。审计部门要加强监督检查，严肃查处社会抚养费征收、管理和使用中出现的问题。

第六条国务院计划生育行政部门负责全国计划生育工作和与计划生育有关的人口工作。

县级以上地方各级人民政府计划生育行政部门负责本行政区域内的计划生育工作和与计划生育有关的人口工作。

县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的人口与计划生育工作。

【释义】本条是关于国务院和县级以上地方各级人民政府有关部门在人口与计划生育工作中职责分工的规定。

国务院计划生育行政部门即国家计划生育委员会。县级以上地方各级人民政府计划生育行政部门指各级计划生育委员会（或人口与计划生育委员会）、计划生育局。农村乡、民族乡、镇人民政府和城市街道设立了计划生育工作机构，配备了计划生育助理员。

按照国务院“三定”方案，国家计生委的主要职责是：拟定计划生育工作的方针、政策；组织起草人口与计划生育的法律、法规草案；协助有关部门制定相关的社会经济政策，推动人口与计划生育工作的综合治理；研究我国人口发展战略，根据国务院确定的人口控制目标，制定全国人口发展中长期规划和人口计划、计划生育事业发展规划，负责计划生育统计工作，组织实施计划生育抽样调查，参与全国人口统计数据的分析研究；组织实施计划生育科学研究的总体规划，组织有关人口与计划生育重大问题的综合性、前瞻性研究；做好流动人口计划生育管理服务工作；制定人口与计划生育宣传教育工作的规划，组织并开展全民性人口与计划生育宣传教育；综合管理计划生育技术服务工作。围绕生育、节育、不育制定生殖保健服务的规划与规范，配合卫生部门做好提高出生人口素质工作，对计划生育技术和药具发放进行指导和监督；编报中央级计划生育事业费和基本建设支出的预、决算及计划生育药具需求计划，管理直属单位财务和国有资产；制定计划生育系统干部队伍建设和教育培训规划并组织实施；负责全国计划生育和有关人口工作的国际交流与合作，管理计划生育国际援助项目；指导有关人口与计划生育社会团体的工作；承办国务院交办的其他事项。

县级以上人民政府计划生育行政部门的主要职责是：结合各地实际，贯彻执行党中央、国务院制订的计划生育方针、政策、法律、法规；根据国家编制的人口规划和人口计划拟定并确保完成本地人口发展规划和人口计划；在当地党委政府领导下，制定并实施人口与计划生育方案，开展经常性的宣传教育、综合服务、科学管理工作；加强基层基础工作和管理服务网络建设，建立计划生育行政管理、技术服务、群众工作队伍，提高队伍素质；深入调查研究，总结经验，指导工作。

由于我国人口与计划生育工作任务艰巨，问题重大，牵涉面广，情况复杂，仅由计划生育部门一家承担监督管理职责是难以胜任的，因此，本条第三款规定，县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的人口与计划生育工作。这样规定，比较符合实际，可以充分发挥各有关部门的作用，更全面和有效地对人口与计划生育工作实施监督领导。1986年，国家建立了计划生育委员会兼职委员制度，地方各级政府成立了人口与计划生育领导小组，明确规定相关部门在人口与计划生育工作中的职责和任务。县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的人口与计划生育工作，其主要职责是：参加研究人口与计划生育工作中的重大问题，研究、制定有利于人口与计划生育工作的相关社会经济政策及措施，为落实计划生育基本国策提供政策支持、工作指导、经费保障。

发展计划部门会同计划生育部门研究人口发展的战略、规划，编制人口发展规划，编制并下达人口计划，监督检查执行情况，将人口问题纳入西部大开发战略的总体规划，做到经济要上去，人口数量要下来，人的素质要提高。

财政部门保障人口与计划生育事业发展经费，其增长幅度应高于财政收入的增长幅度。

民政部门协助做好晚婚晚育教育，普及婚前教育，在收养工作中协助做好计划生育工作，要制定有利于计划生育家庭的社会救助政策，对实行计划生育的贫困家庭给予生活保障补助。

劳动和社会保障部门及其他有关部门要从实际出发，通过多种途径，采取优惠措施，建立有利于计划生育的社会保障制度。在城市，积极建立并发展养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度；在农村，坚持政府支持和农民自愿的原则，根据实际情况逐步建立实行计划生育的独生子女户和两女户的养老保障制度。拟定有利于计划生育工作的劳动就业的政策、法规，保证生育妇女的劳动权利和经济利益。

涉农部门制定有利于计划生育的农村产业政策，各级政府及涉农部门要采取小额贷款、项目优先、科技扶持、政策优惠等措施，帮助计划生育农户增加经济收入，解决实际困难，提高社会经济地位。各级政府及扶贫开发部门应有计划、有重点地对实行计划生育的贫困户予以优先扶持，提高他们的生产自救和发展能力。农村继续实行“增人不增地，减人不减地”的政策。

卫生部门协同计划生育部门做好计划生育技术指导、质量监督及技术人员的培训工作，指导医疗保健单位做好计划生育技术服务工作，共同做好避孕节育、优生优育、生殖保健知识的宣传和技术服务工作等。计划生育工作以服务为主，卫生部门和计生部门应当合理配置、综合利用卫生资源，积极开展计划生育技术服务工作。

公安部门要切实加强出生登记，认真做好公民身份号码编制工作。将流动人口计划生育管理工作纳入社会治安综合治理中。

统计部门组织实施人口普查和人口变动情况的抽样调查，核定、管理、公布人口统计资料，对人口统计数据进行分析。

工商行政管理部门配合计划生育部门做好个体工商户和私营企业经营者的计划生育管理工作。

总之，人口与计划生育工作是一项政策性强、涉及广大群众切身利益的社会系统工程，计划、教育、科技、民族、公安、民政、司法、财税、人事、劳动保障、建设、国土资源、农业、文化、卫生、广播电视、统计、工商等部门要明确在人口与计划生育工作中的职责和任务，制定具体措施。各级政府和有关部门制定土地、企业、医疗、社会保障、户籍、劳动、教育、财税等制度和改革措施，要统筹考虑，相互协调，有利于人口与计划生育工作。

本条所指“与计划生育工作有关的人口工作”主要是：计划生育行政部门会同有关部门共同做好提高人口素质工作以及综合治理出生人口性别比升高问题的工作；参与人口理论研究、人口统计数据分析以及人口发展综合性、前瞻性研究，参与拟订人口发展规划，参与妇女儿童、老龄工作以及社会保障工作，参与人口流动、城镇化的综合治理；配合做好有关出生缺陷干预、生殖道感染、性病、艾滋病预防及防治工作。

第七条工会、共产主义青年团、妇女联合会及计划生育协会等社会团体、企业事业组织和公民应当协助人民政府开展人口与计划生育工作。

【释义】本条是关于有关社会团体、企业事业组织和公民应当协助人民政府开展人口与计划生育工作的规定。

实行计划生育是国家的基本国策，一切中华人民共和国境内的公民都必须遵守计划生育的有关规定，依法做好人口与计划生育工作。工会、共产主义青年团、妇女联合会及计划生育协会等社会团体、各类所有制形式的企业事业单位都要依据有关法律、法规，承担管理计划生育的责任，落实计划生育工作的人员、经费和措施以及计划生育的奖励优惠政策。进一步落实法定代表人计划生育工作责任制。

工会、共产主义青年团、妇女联合会及计划生育协会等社会团体、企业事业组织在做好本单位本系统计划生育工作的同时，还应当结合自身的特点，协助人民政府开展人口与计划生育工作，帮助群众自觉实行计划生育。

我国正处在计划经济向社会主义市场经济转型时期，经济和社会各个方面都发生了深刻变化，这给人口与计划生育工作带来许多新情况、新问题。在城市，随着管理体制的改革，条条管理逐步弱化，社区功能增强；城市流动人口、下岗职工、处于人户分离状态的人口大量增加，给管理工作带来了困难。随着群众生活水平和文化素质的提高，人们对生命、生活质量的需求越来越高，广大青少年对生殖健康知识教育的需求也日益突出。在农村，特别是经济欠发达地区，由于生产力的发展水平还不高，农民对实行计划生育还有后顾之忧；在贫困地区，温饱问题尚未解决，又缺乏生育知识，不少农户多生孩子，加剧了贫困的程度；在少数民族地区，由于历史、地理、社会等方面的原因，人们传统的生育观念比较浓厚，推行计划生育的困难比较大。这些新情况、新问题，既为计划生育工作带来了良好机遇，又对其提出了新的挑战。这要求我们必须加快实现计划生育工作思路和工作方法的转变。一方面我们要坚持过去行之有效的经验和做法，同时，更多地动员社会的力量、人民群众的力量来共同做好人口与计划生育工作，实行人口与计划生育的综合治理。比如，在流动人口计划生育工作上，2000年全国流动人口总量已超过1.3亿，其中在现居住地居住6个月以上的约4400万。人口的流动，有利于经济发展，促进人们婚育观念的转变和人口素质的提高，同时也增加了计划生育工作的管理难度。对一些地方流动人口的计划外生育未得到有效控制的情况，可以通过在流动人口中建立计划生育协会组织，发挥相关群众团体的作用，组织群众对计划生育事务实行自我教育、自我管理、自我服务解决；在下岗职工计划生育工作上，可以通过所属企业事业组织，做好各类下岗人员的计划生育宣传教育，向他们提出计划生育要求，加强与下岗人员所居住的街道、社区居委会的联系，协助政府做好人口与计划生育工作。

新的形势要求发挥各级工会、共青团、妇联和计划生育协会等群众团体的作用，广泛宣传人口形势和人口与计划生育法律、法规，向群众传播避孕节育、优生优育等科学知识，把动员广大工人、青年、妇女参与改革开放和经济建设与实行计划生育紧密结合起来，教育和引导他们自觉实行计划生育。如妇联在广大农村开展“双学双比”活动，在城市开展巾帼建功活动，在全国开展创建文明家庭活动；工会开展维护妇女合法权益、建立生育保险制度，实施再就业工程；共青团在广大青少年中开展爱国主义、社会主义、集体主义教育，组织青年志愿者活动，实施希望工程，开展精神文明创建活动等过程中，应自觉融入人口意识，积极协助政府开展人口与计划生育工作。

中国计划生育协会是在改革开放进程中出现的一个新生事物，是由热心人口与计划生育事业的各界知名人士、基层老党员、老干部、老劳模、老职工、老长辈、生产骨干、致富能手以及育龄群众中的积极分子所组成的全国性社会团体。自1980年5月成立以来，经过协会成员的共同努力，已经发展成为拥有102万个组织、8300多万名会员、遍布全国城乡的社会群众团体。各级协会广泛联系和团结群众，协助政府把群众工作做到千家万户，有效促进了基本国策在基层的落实。我国全面推行计划生育以来，近30年间全国少生了3亿多人，妇女总和生育率下降到更替水平以下。为此，计划生育协会和广大会员做出了重大贡献，功不可没。同时，计生协会作为一个群众性组织，还主动帮助群众发展生产、脱贫致富、建设文明幸福家庭，在发展经济、扶贫开发、社区服务中发挥积极作用。做好计划生育工作是村民自治的一项重要内容。发动广大会员带头执行经过村民大会通过的计划生育村规民约，管自己、教子女、帮亲戚、带四邻，带头实行计划生育；组织群众学习计划生育的法律、法规，向群众传播避孕节育、优生优育等科学知识；提供生产、生活、生育服务；积极参与人口计划、优惠政策的制定，促进计划生育村务公开，从而协助村委会广泛调动广大村民的积极性，把计划生育工作落实到了千家万户。

鉴于我国公民已初步形成了计划生育的社会意识，计划生育工作的方式应当由政府管理逐步向政府管理与公民自我管理、自我教育、自我服务相结合的模式转变。这就需要突出各级工会、共青团、妇联和计划生育协会等群众团体的作用。随着公民计划生育自觉性的逐步提高和政府职能转变，作为协助政府动员广大群众参与计划生育工作的重要力量，它们将更好地组织群众实行自我教育、自我管理、自我服务，发挥积极作用。

第八条国家对在人口与计划生育工作中作出显著成绩的组织和个人，给予奖励。

【释义】本条是关于国家对在人口与计划生育工作中作出显著成绩的组织和个人给予奖励的规定。

对于在社会发展和经济建设中做出贡献，创造突出业绩的组织和个人给予奖励既是对其所做贡献的肯定，同时也将使他们更加增强事业心和荣誉感，为取得更大的成绩而努力，从而进一步促进各项事业的发展。国家对在人口与计划生育工作中作出显著成绩的组织和个人给予奖励，目的也在于此。

本条所称奖励主要是指对于在人口与计划生育工作中做出显著成绩的组织和个人，由国务院和地方各级人民政府给予精神上和物质上的奖励。精神奖励主要包括：评选表彰劳动模范、优秀公务员、优秀工作者；表彰计划生育先进集体、先进个人；为从事计划生育工作一定年限以上的人员颁发荣誉证书；组织社会力量，评选中华人口奖、中国人口新闻奖、中国人口文化奖等。物质奖励主要包括颁发奖品或奖金、提高有关待遇、晋升晋级、享受有关的优先、优待、优惠政策等。这里讲的“显著成绩”要求比较高，是指在人口与计划生育工作中做出了突出贡献，不是泛泛的。

中央要求，改革干部人事制度，选拔优秀人才充实计划生育工作队伍。要按照思想好、作风正、懂业务、会管理、善于做群众工作的要求，加强计划生育干部队伍特别是乡（街道）、村（居委会）基层计划生育干部队伍建设，落实人员、任务、报酬，为他们开展工作创造条件。要加强对计划生育工作人员的教育、培训，提高他们的政治、业务素质和职业道德水准，增强法制观念、群众观念和服务观念。从政治上、生活上关心爱护计划生育干部，确保计划生育工作机构的稳定。奖励是关心爱护干部、确保机构稳定的一个重要方面。

我国人口与计划生育工作所面对的形势，决定了人口与计划生育工作所面对的抵触、不理解更多一些，工作更难做一些，所以更有必要做好奖励工作，保障人口与计划生育工作者的积极性。

第九条国务院编制人口发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展计划。

县级以上地方各级人民政府根据全国人口发展规划以及上一级人民政府人口发展规划，结合当地实际情况编制本行政区域的人口发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展计划。

【释义】本条是关于政府制定人口发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展计划的规定。

一、关于政府人口控制

各国政府因各自国内存在的人口问题不同，对人口规模和人口增长速度所持的观点也截然不同，一些国家鼓励人口增殖，另一些国家鼓励人口控制。鼓励人口控制的国家又有两种模式：一种是通过家庭计划生育计划控制人口，一种是通过政府计划生育控制人口。我国采取的是政府计划生育控制人口的模式，国务院编制人口发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展计划。其理由是：

（一）由我国的基本国情所决定

人口多，底子薄，耕地少，人均资源相对不足，经济社会发展不平衡，这是我国的基本国情。

我国的人口压力大。由于人口基数大，尽管实行计划生育，每年新出生人数仍在2100万左右；净增人数1300万左右，相当于瑞典和挪威两个国家的人口总和。这样的增长趋势还将持续一个相当长的时期。同时，我国人口分布不平衡，94%的人口聚居在占全国总面积43%的东南部，乡村人口占总人口的近70%，城市化水平较低。

（二）国家利益优先是政府人口控制的基本原则

政府行为是对国家利益最大化的追求，而国家利益最大化不是个人利益最大化的简单相加。虽然个人利益也是国家利益的基础，但是在特殊情况下，在个人利益与国家利益发生冲突的时候，国家代表的是整体利益。人口问题之所以是公共利益与个人利益矛盾的焦点，主要表现在个体生育行为与社会生育目标不一致。为了达到在人口运行中社会利益最大化的原则，需要政府控制个人生育行为，实现人口集体控制的目标。

（三）生育行为的外部性是政府人口控制的微观基础

外部性是指个人行为对他人福利的影响。个人基于利己的原因过度生育，造成人口过剩，导致资源匮乏、劳动力供求失衡、社会成员整体生活水平增长缓慢等不利情况，从而减少了他人的福利，构成负外部性。个人生育成本与社会成本背离，个体生育者将一部分个人生育成本以社会成本的形式，转嫁给其他家庭和社会。

在经济学领域，外部性是政府对经济活动进行干预的主要原因。在市场、道德等杠杆作用“失灵”的时候，政府用控制的方式达到个人利益与公共利益的平衡。在人口问题上也是同样的道理。

西方国家没有实行政府人口控制的原因是：1.人口适度，人口基数小；2.生育行为的负外部性表现不明显，人口与经济发展、资源、环境等的矛盾并不尖锐；3.市场、道德等杠杆作用并未“失灵”；4.有些国家人口负增长，通过政府控制的手段达不到能拉动人口增长的目的。

我国有其特殊性，应选择有利于自身发展的人口控制模式。江泽民同志曾指出，在社会主义市场经济条件下，人口控制也应当由市场调节的观点是一种误解。实行计划生育，是由我国的基本国情和社会主义现代化建设的需要决定的。在建立社会主义市场经济体制的条件下，控制人口增长属于政府调控的职能。企图依靠市场调节来控制人口增长，是无法实现我国的人口计划的。

二、关于人口发展规划

人口是人类社会存在和发展的前提，对社会发展起着促进或延缓的作用。人口是社会生活的基本前提和出发点，是社会物质生活条件的必要因素；人口的发展变化和经济的发展变化是相互依存、相互制约的。如果人口发展目标与经济发展相协调，就能促进和加快经济的发展，如果人口发展与经济发展比例失调，就会延缓经济的发展。因此，人口与发展问题密切相关，控制人口增长有利于经济和社会的发展，只有经济和社会发展了，才能提高人们的生活水平。必须坚持人口与发展综合决策，制定符合国情的人口发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展的总体规划之中，采取有效措施，确保人口计划的实现。

把人口发展规划纳入整个国民经济和社会发展战略之中，实现一体化的发展战略，是从20年代以来发展中国家在人口控制过程中形成的。这一理论主要包括：1.人口控制与经济、社会发展的一体化。要解决人口增长过快的问题，必须在实行计划生育和大力发展经济的同时，努力提高医疗保健水平，发展社会福利事业，建立以养老保险为主要内容的社会保障体系，解除人们的各种后顾之忧。2.人口分布、迁移、流动与社会经济发展一体化。发展中国家的经济以及社会福利、教育等方面的发展过分地集中在城市。解决此类问题的根本出路，不仅在于控制农村人口向城市涌入，更在于调整经济发展战略、重视农村的发展、推动农村工业化和城镇化。3.人口老龄化与经济、社会发展的一体化。“白发浪潮”即将到来，必需建立起较完善的社会养老保险制度，以平衡生存与发展之间的矛盾。4.人口素质与经济、社会发展一体化。必须大力发展落后地区的文化教育事业，提高人口素质，为经济发展提供良好的劳动力。

我国自20世纪70年代起开始制定全国人口发展规划，并将人口发展规划纳入国民经济与社会发展总体规划之中。按照本法规定，人口发展规划由国务院编制，纳入国民经济和社会发展规划。人口发展规划的分类，按规划的期限，可以分为计划、五年计划和远景（长期）规划；按规划的区域范围，分为基层人口发展规划、地区人口发展规划和全国人口发展规划。地方的人口发展规划，由县级以上地方各级人民政府编制，并纳入国民经济和社会发展计划。近三十年计划生育工作的实践证明，通过制定人口发展规划，调节人口与经济、社会、环境的关系，是我国人口与计划生育工作的一个重要的调控手段。人口发展规划是由各级计划生育部门共同编制的。国家人口计划由国家计划生育委员会编制，经国家计委综合平衡后，报国务院、全国人民代表大会批准下达。省、地、县三级人口计划由各级计划委员会和计划生育委员会共同编制，报同级人民政府批准下达。

今后十年我国人口与计划生育工作的目标是：到2010年末，全国人口总数(不含香港、澳门特别行政区和台湾省)控制在14亿以内，年均人口出生率不超过15‰。出生人口素质明显提高；出生婴儿性别比趋向正常；育龄群众享有基本的生殖保健服务，普遍开展避孕节育措施的“知情选择”；初步形成新的婚育观念和生育文化；逐步建立调控有力、管理有效、政策法规完备的计划生育保障体系和工作机制。

第十条县级以上各级人民政府根据人口发展规划，制定人口与计划生育实施方案并组织实施。

县级以上各级人民政府计划生育行政部门负责实施人口与计划生育实施方案的日常工作。

乡、民族乡、镇的人民政府和城市街道办事处负责本管辖区域内的人口与计划生育工作，贯彻落实人口与计划生育实施方案。

【释义】本条是关于各级政府制定、实施计划生育实施方案的规定。

我国宪法规定，地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的计划生育工作。

管理本行政区域内的计划生育工作包括两方面的内容：一是制定人口与计划生育实施方案；二是组织人口与计划生育实施方案的实施。其中县级以上地方各级人民政府制定实施方案并组织实施；乡、民族乡、镇的人民政府和城市街道办事处不能制定实施方案，只能贯彻落实实施方案。

人口与计划生育实施方案是指为保证人口与计划生育法律法规和人口发展规划在本行政区域内得到全面贯彻实施而依据人口发展规划制定的工作计划、目标、任务、措施、要求和方法的总称。制定人口与计划生育实施方案是落实人口与计划生育法律法规和人口发展规划的必要条件。人口与计划生育实施方案一般包括以下几个方面的内容：1.指导思想；2.实施主体；3.一定时期内的工作任务与奋斗目标；4.人口发展规划的具体落实办法；5.落实实施方案的具体保障措施；6.实施方案的具体运作形式等等。

人口与计划生育方案的实施与教育的普及、妇女地位的提高、医疗卫生条件的改善、妇幼保健水平的提高、社会福利和社会保障体系的健全和完善以及帮助贫困地区摆脱贫困等密切相关。计划生育方案是人口方案的重要组成部分，计划生育方案的成功对于促进人们婚育观念的转变、普及妇幼保健、优生优育和避孕节育知识，实现生育率下降起着重要的作用。

各级政府及领导人应有力支持和参与计划生育工作，建立一套切实可行的机制，贯彻落实人口与计划生育实施方案：各级政府主要领导人定期召开计划生育工作会议，部署工作；各级政府把人口计划纳入本地区的国民经济和社会发展的总体规划，把计划生育工作列入重要议事日程，确保人口计划的实施；各级政府建立以计划生育委员会为主的、各部门齐抓共管的计划生育管理体制，并建立实施计划生育方案的多种服务机构，包括宣传教育、技术服务、药具供应、科学研究和信息传播等；加强对各级干部、职工的培训，使他们增强人口意识和人均观念。要求干部带头实行计划生育；政府逐年增加对计划生育的资金投入。

《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》指出，党和政府的领导是做好人口与计划生育工作的根本保证。各级党委和政府要把做好人口与计划生育工作摆到可持续发展战略的首要位置，坚持党政一把手亲自抓、负总责。切实做到责任到位，措施到位，投入到位。要充分发挥国家计生委兼职委员及其单位和各省、自治区、直辖市人口与计划生育领导小组的作用。中央每年召开一次人口工作座谈会，把人口与计划生育工作纳入中央重大事项的督察范围，不定期地对各省、自治区、直辖市进行专题调查和重点检查。各省、自治区、直辖市党委和政府每年要将本地区人口与计划生育工作情况向中央作专题报告。

第十一条人口与计划生育实施方案应当规定控制人口数量，加强母婴保健，提高人口素质的措施。

【释义】本条是关于人口与计划生育实施方案应当规定三个方面措施的规定。

人口与计划生育实施方案应当规定的三个方面的措施：

一、关于控制人口数量

目前我国人口与发展面临的紧迫问题包括：庞大的人口增长量仍然制约着社会经济的发展和人民生活水平的进一步提高；人口过快增长给自然资源和生态环境带来沉重的压力；人口老龄化使老年人口的社会抚养问题日益突出；贫困地区人口与发展面临严重挑战等等。控制人口数量就是要解决以上问题。我国控制人口数量主要是通过计划生育。

二、关于加强母婴保健

母亲与婴儿的健康状况不仅反映其本身的健康问题，还反映社会人群的整体健康水平，反映整个国家的政治、经济、文化的整体水平。母婴保健直接关系到社会的稳定、家庭的稳定、儿童的生存与发展，因此具有特别重要的意义。

我国宪法规定：“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。”1988年通过了《女职工劳动保护规定》,1992年通过了《妇女权益保障法》,1994年通过了《母婴保健法》,2001年颁布了《母婴保健法实施细则》。

根据《母婴保健法》的规定，国家发展母婴保健事业，提供必要条件和物质帮助，使母亲和婴儿获得医疗保健服务。各级人民政府领导母婴保健工作。母婴保健事业应当纳入国民经济和社会发展计划。国务院卫生行政部门主管全**婴保健工作，根据不同地区情况提出分级分类指导原则，并对全**婴保健工作实施监督。

母婴保健分为以下两个阶段：

1.婚前保健。医疗保健机构应当为公民提供婚前保健服务。婚前保健服务包括下列内容：(1）婚前卫生指导：关于性卫生知识、生育知识和遗传病知识的教育；(2）婚前卫生咨询：对有关婚配、生育保健等问题提供医学意见；(3）婚前医学检查：对准备结婚的男女双方可能患影响结婚和生育的疾病进行医学检查。

婚前医学检查包括：(1）严重遗传性疾病；(2）指定传染病；(3）有关精神病。

2.孕产期保健。医疗保健机构应当为育龄妇女和孕产期保健服务。孕产期保健服务包括以下内容：(1）母婴保健指导：对孕育健康后代以及严重遗传性疾病和碘缺乏病等地方病的发病原因、治疗和预防方法提供医学意见；(2）孕妇、产妇保健：为孕妇、产妇提供卫生、营养、心理等方面的咨询和指导以及产前定期检查等医疗保健范围；(3）胎儿保健：为胎儿生长发育进行监护，提供咨询和医学指导；(4）新生儿保健：为新生儿生长发育、哺乳和护理提供医疗保健服务。

根据《女职工劳动保护规定》的规定，女职工在怀孕期间，所在单位不得安排其从事国家规定的第三级体力劳动强度的劳动和孕期禁忌从事的劳动，不得在正常劳动日外延长劳动时间。怀孕7个月以上（含7个月）的女职工，一般不得安排其从事夜班劳动，在劳动时间内应当安排一定的休息时间。怀孕的女职工，在劳动时间内进行产前检查，应当算作劳动时间。并给予女职工充裕的产假和产前假。女职工在哺乳期内，所在单位不得安排其从事国家规定的第三级体力劳动强度的劳动和孕期禁忌从事的劳动，不得延长其劳动时间，一般不得安排其从事夜班劳动。

经过多年的努力，目前我国孕产妇死亡率、婴儿死亡率已从1995年的5.62和33.2‰下降到2000年的5.3和32.6‰。母婴保健工作和母婴健康水平有了很大提高。

三、关于提高人口素质

人口素质，即人口总体的各种特质，通常指人认识社会和改造社会的能力和条件。它包括出生人口素质和出生后人口素质。反映人口质量的指标很多，如人口平均身高和体重、平均寿命、儿童智力水平、人口文化教育程度、熟练劳动者的比重等。影响人口质量的因素可概括分为自然因素和社会因素。自然因素包括个体遗传、自然条件、生态环境、气候、地域等。社会因素包括政治因素、经济因素、思想因素、文化因素、道德因素、宗教因素等；与自然因素相比，社会因素是影响人口质量的决定因素。人口质量与经济发展既相互促进，又相互制约。当人口质量与生产力发展相适应时，可以加速生产力的发展；反之，就会延缓生产力的发展。人口质量和人口数量相互关联、相互制约。在中国目前的经济发展水平下，控制好人口数量，有利于节约出更多的资金用于提高人口质量，而提高人口质量又有利于人们增强控制人口过快增长的自觉性。

（一）关于出生人口素质

1.出生人口素质的现状和影响出生人口素质的原因。我国出生人口素质工作面临不少问题和新的挑战。先天残疾儿童的实际总数每年可高达80-120万，约占每年出生人口总数的4%-6%。每年约有150-200万新生儿发生窒息，其中约有15-20万例死亡；存活者中约有20-30万例出现脑瘫、癫痫和智力低下等。在边远、贫困地区，孕产妇死亡率和新生儿死亡率居高不下，一些地方比全国平均水平高出几倍。

影响出生人口素质的因素主要有：一是遗传因素，主要指近亲结婚；二是环境因素；三是接产技术不高造成的损伤；四是吸毒、性病、艾滋病的危害，等等。

2.提高出生人口素质的对策。提高出生人口素质，首先要统一认识，要把控制人口数量和提高出生人口素质放在同样重要的位置，统一规划，统一落实；其次要大力开展宣传教育，普及提高出生人口素质的科学知识；第三要积极研究、开发和推广提高出生人口素质的现代科学技术与方法，积极采取措施，加强优生指导，减少出生缺陷的发生；第四要动员计划生育、卫生、民政、教育等部门和社会各界综合治理、齐抓共管；第五要建立和健全有关立法，要把提高人口素质，特别是提高出生人口素质作为立法的一项重要内容。

3.关于人口逆淘汰问题。在立法论证中，曾有一些同志提出建议，主张抑制低素质人群的生育，适当放宽高素质人群的生育限制。我们认为，这种意见理由不充分，一是，国家在制定生育政策时，充分考虑到由于广大农村生产力发展水平较低，医疗卫生条件较差，社会保障制度不健全，群众还存在一定的生育风险，农民实行计划生育后的很多实际困难还得不到解决的现状。为了照顾农民的实际困难制定的农业人口的生育政策略宽于城镇居民同时，为有利于少数民族的繁荣和发展，制定了宽于汉族的少数民族生育政策。中央已多次重申，现行的生育政策不变。二是，不论是城市还是农村的孩子，从总体上看，其先天素质并没有明显差异；随着经济的发展、社会的进步、教育的普及、卫生条件的改善、农村人口向城市流动等，对后天素质的影响因素也在不断改变，经济、文化的差异会越来越小。所谓出生人口素质逆淘汰问题，至今尚无全国性的调查数据支持这种提法。三是，人口素质逆淘汰容易被种族主义所利用。法西斯德国就曾将民族分为优等民族和劣等民族。

（二）关于出生后人口素质

出生后指的是人的成长阶段，包括婴幼儿、学前儿童、学龄儿童、青少年、成年人。出生后人口素质的提高主要依赖于后天教育。

后天教育包括：1.智力早期开发。美国心理学家布卢姆经长期研究得出结论：5岁左右是人一生中智力发展最迅速的时期。各国也都主张大力发展婴幼儿教育、学前教育，更早地开发人的智力，以收到事半功倍的成效。2.扫除文盲。一般现代化水平的国家，文盲及半文盲率很低，反之，现代化水平低的家，文盲和半文盲大量存在。因此，国际组织将识字率低于20%视为最不发达的标志之一。旧中国文盲率高达80%以上，建国后锐减，成绩巨大。但是，文盲和半文盲的绝对人数仍相当大，因此，降低文盲率，减少以至消灭文盲和半文盲，在中国仍是一项艰巨的任务。3.普及义务教育。普及义务教育是优育政策的重要内涵之一。优育政策实行有力的发达国家，向来注重义务教育的普及和提高，如美国、日本、俄罗斯已经普及中等教育。我国实行9年制义务教育。4.发展职业教育。5.发展高等教育。

第十二条村民委员会、居民委员会应当依法做好计划生育工作。

机关、部队、社会团体、企业事业组织应当做好本单位的计划生育工作。

【释义】本条是关于自治组织和机关、部队、社会团体、企业事业组织在落实人口与计划生育实施方案中的协助义务和单位职责的规定。

一、关于村民委员会、居民委员会的计划生育工作

村民委员会、居民委员会不是一级政府，它们是村（居）民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织。《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》都规定了有关村民委员会、居民委员会协助人民政府作好计划生育工作的内容。

乡村、城市居民组织日常工作的机构是村（居）民委员会，村民委员会的设立、撤销、范围调整，经村民会议讨论同意后，报县级政府批准；居民委员会的设立、撤销、范围调整，由不设区的市、市辖区的政府决定。村（居）民委员会向村（居）民会议负责并报告工作，村（居）民会议由18周岁以上的村（居）民组成。村（居）民委员会根据需要可以设立有关计划生育的委员会，专门落实人口与计划生育实施方案，做好计划生育工作。

计划生育工作的重点在农村，难点也在农村。一是我国人口的城乡构成尚不够合理。我国城市人口比重相对较低，根据国家统计局的数据，1999年我国城镇人口比重为30.9%，乡村人口比重为69.1%。二是农村受传统观念的影响较深，如“早生贵子”、“重男轻女”等。三是由于生产力发展水平较低，农民在实行计划生育过程中的一些实际困难没有得到很好解决，农民仍有后顾之忧，难免存在“养儿防老”的思想。要想作好农村计划生育工作，其关键是充分发挥村民委员会的作用，充分调动农民的积极性，把计划生育纳入村务公开的重要内容，实行民主管理和民主监督，协助政府实现“三结合”，即把农村计划生育工作与发展经济相结合、与帮助农民勤劳致富奔小康相结合、与建设文明幸福家庭相结合。

二、机关、部队、社会团体、企业事业组织的计划生育工作

随着我国改革开放的深入发展和社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，我国城市计划生育工作面临许多新情况、新问题：一是社会人口流动性加剧，社会成员的“单位”、“组织”属性逐渐减弱，大量“单位人”成为“社会人”，农村人口迅速涌入城市；二是随着政府机构改革和企业转换经营机制，逐渐由原来的“大政府小社会、企业办社会”向“小政府大社会”转变，许多社会职能、服务职能从政府和企业中剥离出来；三是企业改革过程中，一些职工下岗，失业人口增加；四是城市建设和户籍制度改革带来的人户分离现象增多。这些都使原有的以户籍管理、单位管理、条条管理为主的管理模式难以适应。解决这些问题的关键在于建立和完善城市人口与计划生育工作的管理体制，即“属地管理、单位负责、居民自治、社区服务”，推行包括国有企业、三资企业、私人企业的法人代表计划生育责任制，贯彻《流动人口计划生育工作管理办法》，做好计划生育宣传教育等工作。

第十三条计划生育、教育、科技、文化、卫生、民政、新闻出版、广播电视等部门应当组织开展人口与计划生育宣传教育。

大众传媒负有开展人口与计划生育的社会公益性宣传的义务。

学校应当在学生中，以符合受教育者特征的适当方式，有计划地开展生理卫生教育、青春期教育或者性健康教育。

【释义】本条是关于人口与计划生育宣传教育的规定。

一、关于人口与计划生育宣传

江泽民同志指出，实行计划生育是婚姻、家庭、生育领域移风易俗的思想革命，是新时期的一项艰苦、细致的群众工作。应使广大干部群众懂得，按照国家政策的要求实行计划生育是每个公民应尽的义务，也是对国家和社会所作的一种奉献。这是人口与计划生育宣传的指导思想。

计划生育宣传工作的整体思路是：1.树立大力宣传的观念。计划生育宣传工作要融于经济建设之中。凡是有利于控制人口数量、提高人口素质，有利于转变群众婚育观念、建设文明幸福家庭的活动，都要积极主动参与。2.宣传的重心放在基层、放在乡村。加强基层宣传队伍建设，发挥利用身边人、身边事进行引导、宣传的作用。3.计划生育宣传首先要解放思想、更新观念，内容重在移风易俗。4.树立宣传与服务相结合的观点，为群众进行生产、生活、生育相结合服务。

《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》中指出：宣传、教育、科技、文化等部门应更密切配合，利用各种传媒，采用多种方式，大力开展人口与计划生育基础知识的公益性宣传，在全社会形成有利于计划生育的良好氛围。深入开展“婚育新风进万家”和文化、科技、卫生“三下乡”活动，大力宣传和普及避孕节育、优生优育、生殖保健的科学知识，引导广大群众树立晚婚晚育、少生优生、生男生女都一样等科学、文明、进步的婚育观，努力建设社会主义新型生育文化。各级党校、行政干部学校、团校等要重视人口与计划生育教育工作，中等以上学校普遍开设人口及青春期、性保健讲座或课程。

具体开展的宣传活动有：“婚育新风进万家”、“三下乡”、“全国计划生育宣传月”、“世界人口日”、“中国人口好新闻评选”、“„我说计划生育‟征文”、“中国人口文化奖评选”，等等。其中“婚育新风进万家”活动，是国家计生委从1998年起推出的计划生育活动，它提倡晚婚晚育、少生优生、男女平等、计划生育丈夫有责等科学、文明、进步的婚育观。

随着计划生育宣传活动的展开，各地涌现出了一批优秀的宣传口号，如“计划生育，人人有责”、“家事国事天下事，计划生育是大事”、“计划生育功在当代，利在后代”、“计划生育，丈夫有责”、“女儿也是传后人”、“少生快富，小康之路”，等等。

通过计划生育宣传，计划生育在我国人民群众中间由陌生变为深入人心，为我国的计划生育工作奠定了很好的基础。

二、关于人口与计划生育教育

按照人的不同发育时期，可以将人的成长划分为不同的阶段：婴幼儿期、儿童期、青春期、成年期。其中学校教育跨了儿童期、青春期、成年期三个时期，其中的青春期更是贯穿了学生在校的大部分期间。青春期是指从儿童向成人过渡的阶段。世界卫生组织将青春期的年龄范围规定为10-20岁。一般说来，在我国，女孩青春期从11、12岁开始，到19、20岁结束，男孩则要迟两年左右。青春期是人的一生中变化最大的时期，是人体性发育的关键时期。因此，在学校中开展生理卫生教育、青春期教育或者性健康教育非常重要。

计划生育法（草案）曾经将本条第三款表述为，学校应当在小学高年级以上的学生中，开展生理卫生教育、青春期教育或者性健康教育。后来将“小学高年级以上”几个字删去，主要是考虑到：1.生理卫生教育应贯穿学校教育的始终，不应以“小学高年级以上”为限；2.青春期很难划定具体的界限。总的来说，西方人比东方人早，女孩比男孩早，由于个体的差异，同一类型的人群当中又有所不同。因此，并不能以“小学高年级以上”来作为划分青春期的标准线。

第十四条流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主。

【释义】本条是关于流动人口计划生育工作管理原则的规定。

所谓流动人口，是指现居住地不是户籍所在地，异地从事务工、经商等活动的人口。

我国自实行改革开放以来，社会经济状况发生了巨大的变化，其突出的表现之一是流动人口现象的出现和流动人口数量的增加。由于因户口变动而引起的永久性迁移一直在政府部门的有效调控下平稳发展，而流动人口却随着城市改革开放的逐步深入和市场经济的发展而快速增长，其增长的速度之快、数量之巨大，远远超过了政府部门的预料。例如，80年代初期，全国每年平均流动人口数量约二千万，而90年代中期每年平均流动人口数量已超过一个亿。流动人口的迅速增加是改革开放、社会发展的必然产物，是经济转型过程中的一种不可阻挡的趋势。流动人口的大量增加促进了社会经济的发展、人们婚育观念的变化和人口素质的提高，但同时也冲击着现在以户籍管理为基础的计划生育管理机制。

我国目前的户籍管理制度是依据《中华人民共和国户口登记条例》而建立起来的，该条例自颁布至今已实施了四十多年。可以说，现存的户籍管理制度是计划经济体制的产物，其主要功能是通过农村户口与城市户口“二元结构”的户籍制度将有限的财力、物力资源向城市倾斜，以扶持国家工业化建设。客观地讲，严格控制城镇人口增长的“二元结构”户籍制度是与当时的社会经济状况相适应的，对于保证计划经济顺利实施起到了积极的作用。然而，随着20世纪70年代末我国经济体制改革的实施，原有户籍制度的弊端开始日益突出，如地区间劳动力不能合理流动、城乡人力与物质资源配置失调等。为了适应社会主义市场经济发展的需要，政府部门在80年代中期和90年代初期先后出台了一些相应的管理条例，以便解决现有户籍制度所带来的种种问题。不过，从根本上讲，旧的户籍制度的基本内容和管理方式并没有发生根本性的改变，因而远远不能适应社会主义市场经济发展的需要，与现行经济体制改革不协调，甚至在某些方面已经阻碍了市场经济的发展，因而迫切需要对实施了近五十年的户籍制度进行改革。

我国的计划生育管理体制是以户籍管理为基础的，这种管理体制在目前流动人口大量增加的情况下已经越来越不适应新的形势发展的需要，产生了不少问题：第一，由于各地区在计划生育管理的内容、手段、目标方面有着一定的差异，造成了流入地和流出地在婚育证明或计划生育证明发证等管理方面存在着缺乏统一管理的问题，不少流动育龄人口没有持原户口所在地的计划生育证明，如据北京市1998年的统计，外地流入到北京的育龄妇女仅有不到18%的人在流出前在当地办了计划生育证明，这样使得流入地的计划生育管理人员难以掌握这些育龄妇女的婚育状况，不能有针对性地开展工作，因而可能形成计划外生育的失控局面；第二，由于流入地和流出地隶属两个不同的行政辖区，难以建立起有效的两地经常性联系制度，流出地为了了解育龄流出人口的避孕节育情况，往往要求育龄流动妇女回原籍接受避孕节育情况检查，有时一年中要回去若干次，使得当事人要花费大量时间用于往返奔波，加重了当事人的经济负担，也影响了其在现居住地的劳动就业，有些育龄妇女因为要经常回去接受检查，耽误工作，而被用工单位辞退；第三，由于人户分离现象突出，不少地区对流出人员无法管理，而流入地通常把人口与计划生育工作的重点放在对本辖区户籍人口的管理上，因为考核计划生育工作好坏的标准仍然是以本地区户籍人口为主，再加上经费紧张，工作人员不足，流入地也不愿意对流动人口的计划生育进行管理，因而基层工作难度加大，许多管理措施无法到位，计划生育管理的力度有所削弱；第四，流动人口在计划生育方面的权利难以得到保障，有时无法得到同常住人口同样的避孕节育、生殖保健、优生优育的宣传和服务；已婚育龄流动人口中独生子女的父母的奖励不能得到落实，节育手术费有时无处报销。

为了有效解决上述问题，加强对流动人口计划生育的管理，维护流动人口的合法权益，必须要打破过去那种单纯依靠户籍进行管理的模式，建立一种新的计划生育管理机制，以充分发挥现居住地和户籍地两方面的积极性，防止计划生育工作中在流动人口的管理上出现漏洞。这种新的管理机制，就是本条所规定的由流动人口的户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主。这一规定，包含两层意见：

一是由流动人口的户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理。这是一种双向管理的体制，既不是过去的单纯由户籍地管理，也不是单纯由现居住地管理，而是由户籍地，即流出地与现居住地，即流入地两家共同管理，形成双向管理机制，调动两方面的积极性，互相配合，相互沟通，形成合力，共同做好流动人口的计划生育工作。育龄流动人口的户籍所在地负责为外出育龄妇女进行有关携带婚育证明、自觉遵守计划生育管理方面的宣传教育；现居住地对持有婚育证明的育龄妇女提供避孕节育服务，作好计划生育的宣传教育工作，对未持婚育证明者，督促其及时补办，对计划外怀孕的人员动员采取补救措施。现居住地负责定期组织对流动育龄人口进行查孕、检环及查病的检查，并将情况向其户籍所在地通报，户籍所在地在了解了情况后，不得再要求当事人回去接受避孕节育情况检查。同时，对无用工单位的已婚育龄流动人口的节育手术费和独生子女父母奖励费由户籍所在地负担。

二是在流动人口的户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理的基础上，以现居住地管理为主。流动人口现居住地的地方人民政府负责对流动人口计划生育工作的日常管理，并将流动人口计划生育工作纳入当地计划生育管理。公安、工商、劳动、卫生等各相关部门在现居住地管理中各负其责，形成合力，促进人口与计划生育综合管理。

实行以流动人口的户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主的管理体制，是有积极意义的：首先，有利于增强各级领导及广大计划生育干部的责任感和积极性，打破长期以来以户籍地管理为主的旧的管理观念，形成新的大人口观念和一盘棋思想；其次，通过流动人口的流入地与流出地建立起有效的联系制度，可以堵塞管理上的漏洞，切实加强对流动人口计划生育的管理；第三，可以更好地保障流动人口的合法权益，使他们不仅可以免除往返奔波之苦，减轻经济负担，而且可以享受与当地户籍人口同样的生殖保健、避孕节育服务。

实行以流动人口的户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主的管理体制，要注意做好如下工作：

一是各级领导要统一领导和协调以现居住地为主的人口与计划生育管理，计划生育、公安、工商、劳动、卫生等有关部门齐抓共管，实行综合治理。

二是要对实际居住在辖区内的所有育龄人员，包括外地流入人员，实行同宣传、同管理、同服务。

三是流动人口的现居住地和其户口所在地要建立起有关计划生育管理的联系制度，及时通报有关信息，互相配合，共同做好管理工作。

四是明确计划生育工作实行以现居住地为主考核。在计划生育目标管理考核内容中，要把现居住地管理作为考核重点，并且以各项宣传、服务和管理工作都要以现居住地管理为主的要求来进行贯彻部署。

第十五条国家根据国民经济和社会发展状况逐步提高人口与计划生育经费投入的总体水平。各级人民政府应当保障人口与计划生育工作必要的经费。

各级人民政府应当对贫困地区、少数民族地区开展人口与计划生育工作给予重点扶持。

国家鼓励社会团体、企业事业组织和个人为人口与计划生育工作提供捐助。

任何单位和个人不得截留、克扣、挪用人口与计划生育工作费用。

【释义】本条是关于人口与计划生育经费投入和保障的规定。

一、关于政府经费保障

人口与计划生育工作是一项具有显著社会效益的公益性事业，对人口与计划生育工作的投入属于国家经济社会发展的基础性投入。根据国家现行的财政预算管理体制以及计划生育部门的实际情况，目前的计划生育经费投入主要由三部分组成：1.计划生育事业费。计划生育事业费是由国家财政拨款的，占全部经费的40%-50%，并逐年有所增加。2.计划生育统筹款。国发（1990)12号文件规定：“农民除按税法向国家缴纳税金外，向乡村集体上交提留和统筹费（乡统筹，村提留）。”“以乡为单位，人均集体提留和统筹费一般应控制在上一年农民人均纯收入的5%以内。”乡统筹款可以用于计划生育。这部分费用由农民负担。3.社会抚养费。1982年国家计生委和财政部制定了《关于加强超生子女费管理的暂行规定》,1991年以后，“超生子女费”改称“计划外生育费”,2000年中央将“计划外生育费”改为“社会抚养费”,社会抚养费全部上缴财政，纳入财政预算。本法规定，不符合法定条件生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。此外，计划生育的基建项目，要纳入各级政府的基本建设计划，并保障必要的资金。

目前我国的人口与计划生育经费保障制度尚存在着一些问题：1.虽然计划生育事业费逐年有所增加，但和计划生育工作所需经费量相比，仍显不足，不能完全做到“吃黄粮”；2.计划生育统筹款不尽合理，一是作为社会公益性事业的计划生育工作不应只由部分人承担义务，二是增加了农民的负担；3.计划外生育费不能做到专款专用。一些地方把这些款项当作“唐僧肉”，谁都想来瓜分，滋生腐败。有的还“放水养鱼”,“漫天要价”，把它看成摇钱树。针对这些问题，目前国家正在逐步加大对计划生育事业费的投入力度；加强监督检查，严肃查处社会抚养费征收、管理、使用中出现的问题；推行农村税费改革和社会抚养费“收支两条线”。农村税费改革和社会抚养费实行“收支两条线”管理体制后，原来用于计划生育的乡统筹费和计划外生育费将全部上缴国家财政，人口与计划生育工作经费必须要纳入政府公共支出预算体系。社会抚养费实行“收支两条线”,“征缴分离，票款分开”。今后计划生育部门不再自己征收社会抚养费，将从源头上解决征收、管理、使用中的腐败现象。此项工作要先行试点，取得经验后，逐步推开。

《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》中指出：“要把计划生育经费纳入各级政府的财政预算，切实予以保证。逐步提高人口与计划生育经费投入的总体水平，计划生育事业费增长幅度高于财政收入的增长幅度，到2005年末，各级财政投入计划生育事业费年人均超过10元。”“社会抚养费、乡统筹费纳入财政预算后，财政相应增加计划生育经费的投入。”

二、关于政府对贫困地区、少数民族地区开展人口与计划生育工作的扶持

贫困地区、少数民族地区一般生育率较高，人口增长与经济发展、资源利用的矛盾十分尖锐。由于近亲结婚和早婚早育以及各种慢性传染病、地方病发病率高，造成人口素质偏低。如果计划生育工作跟不上，使人口发展不能有效的控制，必然影响其迅速改变面貌。

为改变这种情况，就要把贫困地区、少数民族地区计划生育工作纳入国家扶贫整体的计划中，建立扶贫与计划生育相结合工作责任制度，同步改变计划生育工作的后进状态，把帮助群众致富作为计划生育工作的重要内容，使计划生育同脱贫致富有机地结合起来。

《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》中指出：将人口问题纳入西部大开发战略的总体规划。实施西部大开发战略，必须坚持发展经济和控制人口两手抓，做到经济要上去，人口数量要下来，人的素质要提高。针对西部地区生育率较高、贫困人口比例较大、城市化水平较低的状况，制定相关政策和措施，加强计划生育基层基础工作，严格控制人口增长。国家采取财政转移支付制度和实施扶贫攻坚战略，大力发展教育、科技、文化、医疗卫生和计划生育事业。实施东部支持西部，城市支援农村，先进帮助后进的对口援助措施。加强干部培训，注重工作指导，改善服务设施，提高服务水平，建立和完善计划生育利益导向机制。各级政府及涉农等部门要采取小额贷款、项目优先、科技扶持、政策优惠等措施，帮助计划生育农户增加经济收入，解决实际困难，提高社会经济地位。各级政府及扶贫开发部门应有计划、有重点地对实行计划生育的贫困户予以优先扶持，提高他们的生产自救和发展能力。农村继续实行“增人不增地，减人不减地”的政策。

三、关于捐赠

捐赠是计划生育工作经费的辅助来源。捐赠使社会闲散资金得以重新分配，有助于形成全社会支持计划生育事业的良好氛围。国家建立多渠道的筹资体制，鼓励民间捐资、社会募捐和国际捐赠。国家支持建立人口与计划生育公益基金。捐赠法对捐赠的主体、捐赠财产的使用和管理、优惠政策等作出了规定。

第十六条国家鼓励开展人口与计划生育领域的科学研究和对外交流与合作。

【释义】本条是关于国家对人口与计划生育科学研究和国际合作的鼓励的规定。

一、关于人口与计划生育领域的科学研究

人口与计划生育领域的科学研究包括：1.人口与计划生育理论研究，如人口论、新人口论、适度人口论、人口经济学等；2.计划生育技术研究，如对避孕、节育药具、技术的研究等。

根据计划生育领域科学研究的实际情况，1995年颁布了《计划生育技术服务管理办法（试行）》、《计划生育科研项目管理办法（试行）》、《计划生育科学技术研究成果管理办法（试行）》、《计划生育新技术推广应用管理办法（试行）》等四部规章。

计划生育科研经费主要来源于国家科研拨款、科技贷款和科技开发项目的赢利部分，国家鼓励地方和企事业单位的科研投入，鼓励依法开辟各种性质的资金来源增加科研投入。科研经费的投入按照科研项目的实际需要，保证重点，并逐步实行匹配投资、共担风险的原则。科研经费按照合同约定及项目进展情况分以国家拨款、部分资助、贷款或者混合方式投入。国家对计划生育科研组织或研究工作中贡献突出的单位和个人进行表彰和奖励。

二、对外交流与合作

广泛开展人口与计划生育领域的国际交流与合作是国际形势变化的要求，也是促进国内发展的需要，对于促进国内工作并保持持续发展的后劲有着不可缺少的根本性作用。我国要加强人口与计划生育领域的国际合作与交流。不断拓宽合作领域，积极参与国际人口与计划生育领域的多边及双边活动，学习和借鉴国际社会的有益经验和科学方法，加强对外宣传，树立我国人口与计划生育工作的良好形象，争取国际社会广泛的理解和支持。

发达国家人口的主要特征是：人口增长缓慢，接近于零增长，个别国家出现零增长和负增长；人口寿命长，人口老龄化严重；人口生活水平高；人口城市化水平高；人口身体素质和文化素质较高。发展中国家人口的主要特征是：人口数量大，占世界人口的绝大多数；人口数量增长快；贫困人口比重大；人口城市化水平低；人口素质差、文化水平相对较低。与发达国家相比，发展中国家人口生活提高缓慢，劳动力就业压力大，人口对生态环境的压力大。我国对外交流与合作就是要加强同发达国家之间和发展中国家之间的交流，从而取长补短，实现低生育水平，减轻人口压力。

主要的国际交流活动包括：

（一）参加重要国际人口会议。主要包括：1.世界人口会议。由联合国组织召开的、世界各国代表参加的全球性人口问题学术会议。从1954年初始会议至今，共召开过5次会议。1994年在埃及的开罗召开的第五次世界人口会议，中国政府派出代表团出席。这次会议的主题为：人口、持续的经济增长和可持续发展。会议着重讨论人口增长及结构变化，人口政策与方案，人口、环境、资源和发展的关系，人口再分布，计划生育等问题。2.亚洲人口会议。亚洲人口会议是由联合国亚洲太平洋经济社会委员会召开的亚洲人口方面的区域性国际人口会议。

（二）接受国际人口援助。国际人口援助是国际社会对发展中国家人口控制方面的经济援助。1989年，有129个发展中国家（包括中国）接受国际人口援助，20世纪90年代初，有100多个国家向联合国人口基金提供援助。援助内容包括资金、避孕节育药具、技术设备、人员培训、有关调查与科研项目等。目前，向中国提供人口援助的机构主要有联合国人口基金、国际计划生育联合会、世界卫生组织、日本家族计划国际协力财团、洛克菲勒基金会、伏特基金会等。其中国际人口援助的机构是联合国人口活动基金。该基金自1980年开始向中国提供援助，至今已有四期，援助金额总共1.77亿。

（三）与国际组织的合作。20世纪70年代以来，在人口、计划生育领域中，中国政府与之建立合作关系的联合国组织有：联合国人口委员会，联合国人口活动基金，联合国亚洲及太平洋区经济社会委员会人口委员会。中国政府或民间组织与之建立合作关系的国际非政府组织有：国际人口方案管理委员会，人口理事会，国际计划生育联合会等。其中国际计划生育联合会是以各国民间性质的家庭生育计划组织为会员的国际联合组织。1952年，联合会由美国的玛格丽特•桑格夫人发起，到1990年，共有132个国家和地区的家庭生育计划协会参加，是仅次于国际红十字会的最大的民间国际组织，是世界上最大的计划生育组织。中国于1983年成为正式会员。

（四）双边国际交往与合作。80年代以来，中国政府或民间组织与亚洲、非洲、欧洲、美洲和拉丁美洲一些国家的政府或非政府组织、科研单位和企业，在人口与计划生育领域建立了合作关系。其中包括中国计划生育协会和日本家族计划国际协力财团的合作项目；国家计生委同东西方中心的合作项目；国家计生委和巴基斯坦计划发展部人口福利局的合作项目。

（五）参加国际人口学会的活动。国际人口学会是研究人口科学的民间国际机构，成立于1921年，每两年召开一次，每年举行各种人口学专题讨论会。1997年的国际人口学会在北京举行。

（六）国际组织对我国人口与计划生育工作方面的奖励。其中以联合国人口奖最为著名。联合国人口奖是联合国每年向世界各国和地区在人口控制方面作出突出贡献的个人或组织颁发的奖励。联合国人口奖于1983年开始评奖，首次获奖的是中国国家计生委主任钱信忠和印度总理英迪拉•甘地。

第十七条公民有生育的权利,也有依法实行计划生育的义务,夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任。

【释义】本条是关于公民有生育权利与实行计划生育的义务的规定。

一、公民有生育的权利

公民的生育权是一项基本的人权，如何正确看待和理解生育权，是我们进行计划生育立法不容回避的问题。公民的生育权是与生俱来的，是先于国家和法律发生的权利，作为人的基本权利，生育权与其他由宪法、法律赋予的选举权、结社权等政治权利不同，是任何时候都不能剥夺的。因此，多年来，有一种观点主张，生育是完全自由的，生不生、生多少、跟谁生，都是当事人自己的事，不需要法律的规定；但随着社会的发展，国际社会对生育权问题提出的新的观点，就是自由且负责任的行使生育权，强调夫妻和个人对子女、家庭和社会的“责任”，强调夫妻在行使生育权时，要考虑到将来子女的需要和对社会的责任。从这个意义上讲，公民有生育的权利，但同时应当承担对家庭、子女和社会的责任。

法律规定的生育权是指公民享有生育子女及获得与此相关的信息和服务的权利。应当包括以下几部分内容：

第一，自由而负责地决定生育子女的时间、数量和间隔的权利。这一理论最早见于1968年国际人权会议，声明“每对夫妻都享有自由负责地决定其子女人数和间隔的基本人权以及在这方面获得教育和信息的权利”。1974年联合国布加勒斯特“世界人口大会”通过的《世界人口行动计划》第14段（F）所述，“所有夫妻和个人都有自由而负责地决定其子女人数和生育间隔以及获得做出这种决定所需要的新信息、教育和方法的基本权利；夫妻和个人在行使这一权利时，应考虑到他们本人及他们未来的孩子的生活需要，以及他们对社会所负有的责任。”首次明确提出夫妇在行使生育权利的同时，应当承担起对子女和社会的责任和义务。1979年联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》，首次以国际公约的形式规定了“男女有相同的权利，自由负责地决定子女人数和生育间隔，并有机会获得使他们能够行使这种权利的知识、教育和方法”。《墨西哥建议》提出，各国政府可以做出较多努力去帮助其人民以负责的态度做出有关生育的决定。任何权利的行使也意味着责任。这里就是说，夫妇和个人应当行使这一权利，但应认真考虑他们自己的情况以及他们的决定对其子女和他们所生活的社区的平衡发展有何影响。1994年联合国开罗“世界人口与发展大会”通过的《行动纲领》,也强调夫妻和个人对子女、家庭和社会的“责任”。也就是说夫妻在行使生育权时，要考虑到将来子女的需要和对社会的责任。

在一个法制社会里，对权利的限制需要法律、法规的明示，如果没有明示，公民的权利是不应受到限制的。而在我国，由于人口压力大，根据国情的需要国家要求控制人口过快增长，提倡公民晚婚晚育，实行计划生育，国家在规定公民享有生育权的同时，规定夫妻有实行计划生育的义务，因此，在我国公民生育权的行使要符合我国法律、法规的规定，决定生育子女时间、数量和间隔时，要依照有关法律、法规的规定去做。而我国法律、法规制定的生育政策是从实际出发、区别不同情况、充分照顾群众实际困难做出的规定。从表面上看，我国公民的生育意愿是受到了一定限制，但从国家和公民的长远利益考虑，我们对社会是负责任的。

第二，公民有生育的权利，也有不生育的自由。公民有权利选择生育与不生育，不生育也不应当受到歧视。本法第22条规定，禁止歧视、虐待生育女婴和不育的妇女；我国《妇女权益保障法》第47条规定，“妇女有按照国家有关规定生育子女的权利，也有不生育的自由”。

第三，在生育权问题上夫妻之间享有平等的权利。从理论上说，生育是男女双方的共同行为，不可能依靠单方实现，因此，一方不能强迫另一方实现这个权利，这个权利应当是以双方协商为基础的，两个人共同的意愿才能实现。国际公约和国内法律都更强调妇女的生育权，如：联合国国际公约和文件中提出，“确认和重申妇女的生育自由权是赋予她们权利的根本”,“各国政府应当促进和鼓励妇女和男子平等参与家庭责任的所有方面，包括计划生育、育儿和家务”。我国《妇女权益保障法》也对保护妇女的生育权做出了专门规定，之所以这样规定并不是排斥男性的生育权，而是由于传统的旧思想、旧观念及习惯势力的影响，使妇女的生育权得不到保障，常常被忽视、被剥夺，因而国内法和国际法都进一步强调保障妇女的生育权利。

第四，生殖健康权。1994年世界人口与发展大会通过的《行动纲领》，提出了“生殖健康”的概念，生殖健康是指生殖系统及其功能和过程的一切事宜上身体、精神和社会等方面的健康状态，而不仅仅是指没有疾病或者不虚弱。因此，生殖健康表示人们能够有满意而且安全的性生活，有生育能力，可以自由决定是否和何时生育及生育多少。公民有权获得科学知识和信息、有避孕措施的知情权和安全保障权利以及患不孕症公民有获得咨询和治疗的权利。本法明确规定，国家创造条件，保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施。实施避孕节育手术，应当保证受术者的安全。防止非意愿妊娠。计划生育技术服务人员应当指导实行计划生育的公民选择安全、有效、适宜的避孕措施。《妇女权益保障法》也规定，育龄夫妻双方按照国家有关规定计划生育，有关部门应当提供安全、有效的避孕药具和技术，保障实施节育手术的妇女的健康和安全。这些规定都是从生殖健康的角度为保障公民生育权做出的规定。

我国政府在计划生育过程中还十分重视帮助不孕症患者，国际上也认为“消除病理性的不孕症和生育力低弱症”是人口政策的重要组成部分，是实现生育权的重要方面。人口与计划生育法草案在提交全国人大常委会审议过程中，曾规定：“育龄夫妻患有不孕症，确有需要的，可以申请辅助生育。”但考虑到人工辅助生育涉及复杂的道德、伦理和法律问题，许多问题仍有待于认识，并且不孕症的诊断与治疗属于公民的自主行为，不存在申请问题，因此，本法删去了这一规定。但从实践情况看，在我国为不育症患者提供服务是计划生育技术服务的重要内容。中央2000年8号文件提出，计划生育和卫生部门要根据各自的职责密切配合，围绕生育、节育、不育共同做好计划生育工作。为更好地帮助不育者实现生儿育女的愿望，许多卫生医疗机构运用了辅助生育技术，为不育者解决了困难。2001年卫生部出台了“人类辅助生育技术管理办法”和“人类精子管理办法”，为保证这项工作的规范进行，起到了十分积极的作用。应当说，我国的计划生育工作不单单是为了控制人口，还有一个重要的目的是提高人口素质，保护公民的生育权、生殖健康权，促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步。

二、公民也有依法实行计划生育的义务

我国宪法规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”由于我国人口多，控制人口数量、提高人口素质、改善人口结构是我国计划生育工作的基本要求，从国家和人民长远根本利益出发，必须实行较为严格的生育政策。计划生育工作是宏观人口发展与微观家庭生育计划的结合，既反映了国家的总体利益，也充分考虑到公民的实际困难。计划生育工作强调国家指导、群众自愿，这就要求国家制定法律、法规，引导群众转变生育观念，规范生育行为，履行法定义务，使公民依法负责任地行使生育权。我国公民应当履行的计划生育义务包括：

第一，要依照法律、法规的规定决定生育子女的数量和间隔时间。本法第18条对国家的生育政策作出了规定，国家“鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定”。根据国家的生育政策规定，公民履行计划生育的义务，就是要依照有关法律、法规的规定合理安排生育。公民达到法定婚龄始得结婚，结婚后可以自主安排生育第一个子女，如果要求再生育子女，就要符合法律、法规规定的条件。本法将再生育子女的条件授权给地方规定，是为了保持现行生育政策的稳定。实践中各省、自治区、直辖市也已经就这一问题作出了具体规定，体现着对某些特殊情况和实际困难的照顾。31个省、自治区、直辖市比较一致的规定包括有：19个省规定，在农村一对夫妻生育一个女孩可以再安排生育一个子女；27个省规定，夫妻均为独生子女的可以安排生育两个子女；31个省、自治区、直辖市均规定，独生子女因残疾不能成长为正常劳动力的，可以安排生育第二个子女，等等。一些省、区、市还根据本地实际情况规定了其他一些可以再生育子女的情形。因此，在我国育龄夫妻决定生育子女，不但要符合本法的规定，还要符合本省、自治区、直辖市地方性法规的具体规定。

第二，依照法律规定，自觉落实避孕节育措施。根据本法规定，实行计划生育，以避孕为主，防止非意愿妊娠，育龄夫妻要自觉落实避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导；提倡已生育子女的夫妻选择长效避孕措施。这些都是公民履行的计划生育义务。同时本法还规定，计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构应当在各自的职责范围内，针对育龄人群开展人口与计划生育基础知识宣传教育，对已婚妇女开展孕情检查、随访服务工作，承担计划生育、生殖保健的咨询、指导和技术服务。计划生育技术服务人员应当指导实行计划生育的公民选择安全、有效、适宜的避孕措施。作为公民有义务配合计划生育技术服务机构做好避孕节育工作。育龄夫妻不采取避孕措施或者避孕措施失败，造成了计划外怀孕的，应当及时采取补救措施。

第三，对于违反国家生育政策，超计划生育子女的公民，要依法缴纳社会抚养费，同时针对不同对象分别给以行政处分或者纪律处分。本法第41条规定：“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。”“未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的，自欠缴之日起，按照国家有关规定加收滞纳金；仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行。”规定征收社会抚养费，是因为实行计划生育是公民的法定义务。公民违背法律法规规定生育子女，给社会增加了负担，采取征收抚养费的办法，适当补偿所增加的社会公共投入是必要的，征收社会抚养费具有强制性和补偿性，是要求违反计划生育政策超生的人承担一定的经济责任。本法法律责任中还规定：“按照本法第四十一条规定缴纳社会抚养费的人员，是国家工作人员的，还应当依法给予行政处分；其他人员还应当由其所在单位或者组织给予纪律处分。”这是对超计划生育的公民给以的行政和纪律制裁手段。

第四，公民在工作、生活中，要遵守计划生育有关法律、法规的规定，不得拒绝和阻碍计划生育工作人员依法执行公务，更不得采用违法手段破坏计划生育工作的开展，有违法行为的都要承担相应的法律责任。

三、夫妻双方在计划生育工作中负有共同的责任

夫妻是家庭的核心，正确处理夫妻关系，对于建立民主、和谐、幸福的家庭，对于保护妇女的合法权益，做好计划生育工作都有着十分重要的意义。夫妻在家庭中的地位，是与男女两性在社会中的地位一致的，在我们公有制的社会主义社会里，妇女取得了与男子平等的社会地位，在家庭中夫妻关系是平等、友爱的。夫妻平等在法律上表现为夫妻在人身关系、财产关系上权利义务的平等，在生育、抚养、教育、保护子女方面权利义务的平等。生育是男女双方的共同的行为，是建立在双方协商的基础上的，生育权的实现应当是夫妻二人共同的意愿。从这个意义上说，夫妻在生育问题上享有平等的权利。计划生育是生育权的一部分，因此，在计划生育工作中，夫妻也是平等的，应当承担共同的责任。我国宪法规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”婚姻法也规定：“夫妻在家庭中地位平等。”“夫妻双方都有实行计划生育的义务。”但在实际生活中，男尊女卑的观念，男女不平等的现象依然存在，在家庭生活中妇女的生育意愿常常被忽视，权利常常被剥夺。因此《妇女权益保障法》才明确规定，“妇女有按照国家有关规定生育子女的权利，也有不生育的自由”，以进一步强调妇女在生育权问题上的自主地位。我国自开展计划生育工作以来，女性一直是避孕措施的主要承担者，实行计划生育被认为是妇女一方的责任。在世界许多国家，也不同程度地存在这样的问题，因此，联合国《行动纲领》提出，应作特别努力，强调男子应当分担职责，促使他们积极参与负责任的生育、性和生殖行为，包括计划生育，防止性传染病、意外怀孕和高危怀孕。本法明确规定，夫妻双方在计划生育工作中负有共同的责任。就是表明在是否生育、何时生育、采取何种方式避孕、由谁来承担避孕措施等问题上，夫妻双方有共同的参与权、决定权，也有共同的职责。

第十八条国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。

少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。

【释义】本条是关于生育政策的规定。

一、本法对生育政策规定的几个原则

生育政策是本法的关键，因此，在对生育政策作出规定时，首先考虑了几个原则，一是，制定生育政策，必须立足于本国国情，既要有利于推动计划生育工作的顺利开展，也要基本上能被国际社会所接受。二是，国家推行计划生育，对公民来说不是强制性义务，是倡导性义务，主要采取国家指导、群众自愿，因此必须从鼓励和提倡入手。三是，各地情况很不一样，计划生育工作不平衡，很难作出统一思想的具体规定。立法既要对地方有所规范,同时，又要给地方留有余地，所以国家立法只规定基本的生育政策，在国家规定原则下，授权地方根据本地具体情况，作出具体规定。四是，生育政策是本法的核心内容，是一个十分敏感的问题，稍有不慎，就可能引起思想上的混乱，误以为生育政策有所改变，给计划生育工作带来不利影响。计划生育是宪法规定的必须长期坚持的一项基本国策，本法是把党和国家行之有效的生育政策法律化、制度化，因此，关于生育政策的法律表述，必须考虑的是保持现行政策的稳定性、连续性。现行生育政策既不能收紧，也不能放松。2000年，中共中央、国务院作出了《关于加强人口与计划生育工作，稳定低生育水平的决定》（中发［2000］8号），这是指导我国当前计划生育工作的纲领性文件。关于生育政策，该文件规定：“国家鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女，依照法律法规合理安排生育第二个子女。少数民族也要实行计划生育。具体政策规定由省、自治区、直辖市制定。”制定本法时，也有同志提出，是否要对生育政策作出调整，但经过认真论证，认为现行生育政策是经过近30年逐步形成的，实践证明是行之有效的，当前，继续稳定现行生育政策是十分必要的。

二、稳定现行生育政策的必要性

按照中央的要求，2010年全国人口总数要控制在14亿以内。据测算，如果普遍允许生育两个孩子，总人口将超过14亿。因此，今后十年仍要执行现行的生育政策，目前还没有放宽生育政策的条件。但是是否要收紧现行政策呢？也没有必要。现行的生育政策的基本点是提倡一对夫妻生育一个孩子，有条件、有限制地允许生育二胎，少数民族的政策更宽一些。据初步测算，目前在我国实行生育一个孩子政策的人口覆盖面低于40%；实行生育一个半孩子政策的（即第一个孩子是女孩，可以间隔几年经过批准生育第二胎）有19个省区，人口覆盖面在50%以上；实行生育两个孩子政策的（主要是边远农村地区）人口覆盖面约5%；有的少数民族还有条件地允许生育三或者四胎，人口覆盖面非常小。目前全国总的政策生育率为1.6个，现行生育政策有效地控制了人口盲目增长，近年来的总和生育率在更替水平以下，实现了2000年底总人口控制在13亿以内的目标。生育政策的制定必须考虑到群众的实际困难和承受能力，使人民群众能够接受和执行，使各级干部能够做好工作。几十年来，现行生育政策已逐步被人民群众所理解和接受，但与群众的生育意愿相比还是有一定差距的，因此，进一步收紧政策不可取。实践证明，要搞好计划生育工作，保持生育政策的稳定十分必要。

自1991年以来，中央连续十一年召开计划生育工作座谈会，并在中央文件中明确强调，现行生育政策要保持不变。综合我国经济社会发展和可持续发展的需要、当前的人口形势和对未来人口发展前景预测，一段时间内，继续稳定现行生育政策是必要的，目前没有收紧的必要，也没有放宽的条件，考虑到我国现行的计划生育政策符合我国现阶段的国情需要，在实践中执行是好的，因此，本法在生育政策的表述上仍维持了中央2000年第8号文件的规定，规定：“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”“少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”

三、我国现行生育政策的形成过程

我们党中央、国务院关于生育政策的规定是随着计划生育工作的不断发展而不断完善的。70年代初我国开始全面实行计划生育，1973年，提出“晚、稀、少”，一对夫妇生育两个孩子，1979年提出提倡一对夫妇生育一个孩子。1980年，中共中央发出《公开信》，号召全体共产党员、共青团员和广大群众，自觉实行计划生育，提倡一对夫妇只生育一个孩子。1982年中共中央、国务院下发《关于进一步做好计划生育工作的指示》（中发［1982］11号），对生育政策作出具体规定：“国家干部、城镇居民，除特殊情况经过批准者外，一对夫妇只生育一个孩子；农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求二胎的，经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎。对于少数民族，也要提倡计划生育。”1984年，中共中央批转国家计划生育委员会党组《关于计划生育工作情况汇报》（中发［1984］7号），提出要进一步完善计划生育工作的具体政策，按照规定的条件，经过批准，可以生二胎，严禁生育超计划的二胎和多胎。1991年，中共中央、国务院在《加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》（中发［1991］9号）中对我国的生育政策再次作了阐明：“提倡晚婚晚育，少生优生；提倡一对夫妇只生育一个孩子。国家干部和职工、城镇居民除有特殊情况经过批准可以生第二个孩子外，一对夫妇只生育一个孩子。农村也要提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难，经过批准可以间隔几年后生第二个孩子。为了提高少数民族地区的经济文化水平和民族素质，在少数民族中也要实行计划生育，具体要求和做法由各自治区或者所在省决定。”2000年，中共中央、国务院作出了《关于加强人口与计划生育工作，稳定低生育水平的决定》（中发［2000］8号）。从80年代初，各省、自治区、直辖市就根据中央的政策，结合当地的实际情况，相继出台了有关计划生育管理的地方性法规和规章，到目前为止，全国有29个省、自治区、直辖市制定了有关计划生育的地方性法规，新疆、西藏制定了有关计划生育的政府规章，对公民的生育行为和计划生育管理活动进行规范。

四、本法关于生育政策的表述

本法关于生育政策的表述是由四部分组成的。

首先，明确规定“国家稳定现行生育政策”。这里开宗明意地表明本法关于生育政策的规定是现行政策的法律化，没有收紧，也没有放松，避免给人以计划生育政策放宽了的感觉，以防止本法出台后所引起的计划生育工作波动。

第二，原则规定国家“鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女”。这里规定的“晚婚”是指超过法定（根据《婚姻法》的规定男22周岁、女20周岁）3年以上初婚，即男25周岁、女23周岁结婚为晚婚；“晚育”是通常指已婚育龄夫妻达到晚婚年龄后初次生育子女，即妇女24周岁生育子女为晚育。

这里需要指出几点：一是国家鼓励晚婚晚育，既有利于国家，也有利于公民个人。晚婚必然晚育，晚育有助于控制人口过快增长，也使公民能有更多的精力用于工作、学习，积累养育后代所必需的物质条件和社会经验。二是晚育并不需要以晚婚为前提，也就是说，一对夫妻可能不是晚婚，但如果推迟了生育子女的时间，也可以符合晚育的条件。三是晚婚晚育是国家鼓励提倡的，并不是强制性的，因此达到了法定婚龄就可以结婚，结了婚就可以依法生育子女，只是晚婚晚育是可以获得国家延长代薪休假等奖励的。四是提倡晚育，也要考虑科学育儿，不是越晚越好，育龄妇女无特殊情况最好将生育时间安排在30岁前为宜。规定鼓励“一对夫妻生育一个子女”是原则规定，我国的计划生育实行的并不是“一孩政策”，而是从实际出发、区别不同情况，充分照顾群众实际困难的政策。但也不能理解为完全可以自由安排生育第二个子女，因为，公民有履行计划生育的义务。什么情况下可以合理安排生育第二个子女呢，本条规定的第三部分回答了这个问题。

第三，具体规定，“符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定”。也就是说，公民想要安排生育第二个子女，要符合所在省、自治区、直辖市地方性法规规定的条件。我国现有29个省、自治区、直辖市依据国家政策制定了地方性法规，还有两个自治区制定了有关计划生育的规章，对本地方的生育政策作出了具体的规定，它包括生育数量、生育时间以及出生人口素质和出生人口性别结构的要求。各地普遍结合本地特点，在具体生育政策上对非农业人口规定严一些，对农业人口规定相对宽一些，比较符合我国当前计划生育工作的实际。本法出台以后，尚没有制定计划生育地方性法规的应当尽快制定地方性法规,已有地方性法规的也要依据本法对本省、自治区、直辖市的地方性法规作出一些修改，但对于生育政策的规定，应当本着稳定现行生育政策的精神，不宜有大的变动，有个别地方准备对本省、区、市的具体生育政策做一点微调，是可以的，但这一调整应当报请国家计划生育委员会同意，以利于国家计划生育工作的稳定。

目前地方关于生育政策的规定主要是：

对非农业人口的生育数量的规定各地基本一致，即一对夫妇只生育一个孩子，特殊情况可以照顾再生一个孩子。特殊情况大体有以下几种：一是第一个子女为非遗传性残疾不能成长为正常劳动力的；二是夫妻双方都是独生子女的；三是患不孕症依法收养一个孩子后又怀孕的；四是再婚夫妻一方生育过一个子女，另一方未生育过的；五是夫妻双方均为归国华侨或者台港澳同胞在内地定居的。除了以上五种比较有代表性的规定外，有的省还规定有其他情况也可以生两胎。

对农业人口生育数量的规定大体可以分为三种情况：一是一对夫妻只生育一个孩子，特殊情况照顾再生育一个孩子，照顾面约在10%；生育条件除类似城市照顾生育二孩的几种情况外，还包括居住在山区或者深山区只有一个女孩或者夫妻一方为独生子女的以及从事海洋作业的渔民等。

具体执行有以下几种情况：一是，北京、天津、上海、江苏、四川、重庆6个省、市，原则上农村也是一对夫妻只允许生育一个孩子；二是，第一个孩子是女孩的，可以照顾间隔几年后可以生育第二个孩子，执行这一政策的是河北、安徽等19个省，三是，普遍允许有计划地生育两个孩子，包括海南、云南、青海、宁夏、新疆5省、区。

第四，对于少数民族的生育问题，本法作出了专门规定，也就是本条的第二款的规定：“少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定”。这是法律给各省、自治区、直辖市人大及其常委会的一个授权规定，也是考虑到目前的实际情况作出的规定。对于少数民族，各地一般实行宽于汉族的生育政策。目前，约有15个省、自治区规定非农业人口的夫妻双方均为少数民族的允许生两个孩子。几乎所有的地方都规定农业人口夫妻一方或者双方是少数民族的可以生两个孩子，个别地方对极特殊的情况或者是人口较少的少数民族规定可以生三个孩子，新疆最多可以生四个孩子，西藏自治区对边境农牧区的农牧民没有限制性规定。

第十九条实行计划生育，以避孕为主。

国家创造条件，保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施。实施避孕节育手术，应当保证受术者的安全。

【释义】本条是关于国家保障公民对避孕节育措施知情选择权和保障手术安全的规定。

本条第一款规定，实行计划生育以避孕为主，这是我国计划生育工作的基本方针。1980年“中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信”就提出，“节育措施要以避孕为主，方法由群众自愿选择。”1991年“中共中央、国务院关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定”又指出，“要继续贯彻以宣传教育为主、避孕为主、经常性工作为主的方针。”20多年来，我国计划生育工作一直坚持“三为主”的工作方针，取得了可喜的成绩。“世界人口行动计划”提出，“各国政府应当采取适当措施协助妇女避免流产，流产绝不能作为一种计划生育方法来宣传”；“开罗行动纲领”指出，“绝不应当把堕胎作为计划生育的方法加以提倡”。因此，从国际社会和我国计划生育工作的要求看，自觉落实避孕措施，避免非意愿的妊娠，都是每一个公民应当努力达到的，应当说这也是夫妻双方共同的责任。这对于保障妇女的身心健康，推动国家计划生育工作的开展，都有十分重要的意义。

本条第二款首先对国家保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施作出了规定。

一、知情选择的概念以及我国避孕节育措施实行知情选择的情况

知情选择是指公民在计划生育专业人员指导下，充分了解现行的各种避孕方法，结合自身情况，自行了解和自主选择适宜、安全、可靠的避孕方法和节育措施的权利。在计划生育工作初期，由于工作难度大，经验不足，管理不规范，公民在采取避孕节育措施时，能做到“知情选择”的面很小，多在大中城市。一些地方性法规还强制性规定已生育子女的公民必须选择长效避孕措施--“一胎上环、二胎结扎”。90年代中期，随着计划生育工作的不断深入，国家计划生育委员会把开展避孕方法的知情选择作为一项重大改革举措，在全国普遍推行。实行避孕节育措施的“知情选择”，已成为计划生育工作的发展必然趋势，目前多数省、自治区、直辖市城市居民中都已实现了对避孕节育措施的“知情选择”，在计划生育工作基础比较好的农村也已经开始“知情选择”试点工作，让育龄群众在了解有关避孕节育知识的基础上，选择适合自身特点的避孕措施。到目前为止，我国已有800多个县（区）开展了这项工作，有30%的育龄群众实现了避孕节育措施的知情选择。实践的结果表明，开展知情选择，把科学知识和方法交给群众，绝大多数群众还是会根据自身特点选择安全、适宜的避孕节育措施的，一些同志担心的开展这项工作会导致生育率反弹的现象没有出现，大多数地方提出，通过知情选择进一步密切了党群、干群关系，对稳定低生育水平起到了一定的积极作用。

我们参加的涉及人口与生育权的国际公约都规定公民有自由选择避孕节育方式的权利。1994年联合国开罗世界人口与发展大会通过的《行动纲领》明确规定，“计划生育方案目标必须使夫妇和个人能自由和负责地决定其生育数量和生育间隔，拥有这样做的信息和手段，确保知情选择和全面提供安全、有效的方法。”国际人口与发展大会后，我国引进生殖健康的概念，围绕生育、节育、不育开展生殖教育和生殖保健服务。国务院2001年6月出台了“计划生育技术服务管理条例”，明确规定计划生育技术服务工作既要控制人口数量，提高人口素质，又要保障公民的生殖健康权利。条例在明确计划生育技术服务机构职责、任务的同时，规定公民享有避孕方法的知情选择权，即在技术服务人员的指导下，根据自身的生理、心理特点和避孕节育技术的不同，自主选择和落实避孕方法。因此，在本法中规定我国公民采取避孕节育措施享有知情选择权，是计划生育实际工作的需要，也是为履行我国在签署国际条约时的承诺。

二、如何理解国家保障公民采取避孕节育措施的安全、有效、适宜

依照母婴保健法、妇女权益保障法和计划生育有关法规、规章的规定，国家保障公民采取安全、有效、适宜的避孕节育措施应当做到：第一，向育龄群众提供的避孕药品、工具应当安全、可靠；第二，向育龄群众提供的节育技术服务应当保证受术者的安全、健康；第三，采取积极措施，向育龄群众提供有效的计划生育和生殖保健服务，努力避免非意愿的妊娠，减少人工流产、引产；第四，采取各种措施，防止性病、艾滋病传播，并使患者得到治疗；第五，努力降低孕产妇死亡率等。

我们国家十分重视避孕药具的研制开发，目前我国有20多个计划生育科研院所致力于与生殖、避孕节育相关的基础研究以及为获得更安全、有效、简便的避孕药具和技术方法进行的研制开发。约有40间工厂生产避孕药具，2000年计划生育系统利用国家专项经费购买的避孕药具的数量和金额为：国家推荐产品宫内节育器1977.8万元，活性宫内节育器713.3万元，口服注射外用避孕药9513.7万元，避孕套11.3亿只，科技高新产品（如皮下埋植剂和长效针）2.9亿元。

国家加强计划生育服务工作，由3000多个妇幼保健机构、17000多个综合医院和计划生育科、270个地市级计划生育服务中心、33300个计划生育服务站组成的计划生育服务网络遍及城乡，为育龄群众提供了各个生理时期的生殖健康咨询服务、不孕症诊治、妇女病普查防治、性健康教育和性生活咨询；政府提供1.8亿元资金为740多个贫困县装备了妇科治疗仪、乳腺论断仪等论断治疗设施，并配备流动服务车，为边远地区育龄群众提供优质服务。

尽管避孕节育措施的知情选择工作已经在全国范围内开展起来，我国的计划生育工作水平也已经达到了前所未有的高度，但由于我国各地经济、文化发展不平衡，各地计划生育工作水平差异也较大，在全国范围内真正实现避孕节育措施的知情选择还是一项十分艰巨的任务，要依靠广大计划生育技术服务人员作大量艰苦细致的工作，更要依靠广大育龄群众的自觉、自愿。本法考虑到了基层计划生育工作的实际情况，规定育龄夫妻应当自觉落实计划生育避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导。同时将本法的实施时间推迟到2002年9月，目的就是不要搞“一刀切”，允许各地根据当地实际情况逐步推行。

三、实施避孕节育手术，应当保证受术者的安全

本条第二款还规定“实施避孕节育手术，应当保证受术者的安全”，这是我们计划生育工作全心全意为人民服务宗旨的体现。实行计划生育，既要严格控制人口过快增长，又要保证广大人民群众身心健康。早在1973年国务院卫生行政部门就曾经颁布了“节育手术常规”，对实施避孕节育手术的有关问题作出规定，1993年国务院赋予国家计生委综合管理计划生育技术服务的职责以来，国家计生委先后制定了一系列的管理规章，各地方也出台了一些相关的地方性法规、规章。据相关资料表明，目前，全国已有306个地（市）级计划生育服务中心，县级计划生育技术服务站2457个，乡镇服务站38629个，有计划生育服务人员12万余人，年均实行节育手术2000万例，计划生育服务机构承担了70%的节育手术。因此，保障受术者安全，第一位的是保证计划生育服务机构的工作质量和水平。

今年出台的《计划生育技术服务管理条例》从计划生育技术服务人员、机构、服务范围等方面作出严格规定，进一步保障合格的人员、合格的机构为育龄夫妻实施手术。首先，要求计划生育技术服务人员具有执业资格，依照《执业医师法》和国家有关护士管理的规定，分别取得执业医师、助理执业医师或者护士资格。第二，对机构作出了规定，要求设立计划生育技术服务机构，必须经设区的市级以上地方人民政府计划生育行政部门批准，并取得计划生育技术服务机构执业许可证。第三，要求在批准的服务范围、服务项目、手术种类内开展服务；同时要求服务人员遵守与执业有关的法律、法规、规章、技术常规、职业道德和管理制度，对于违反有关规定擅自从事计划生育服务的，由计划生育行政部门给予行政处罚。对于从事计划生育技术服务的机构未经批准擅自扩大计划生育技术服务项目的，由原发证机关给予行政处罚。对于使用没有依法取得相应的医师资格的人员从事与计划生育技术服务有关的临床医疗服务的，由卫生行政部门给予行政处罚。第四，规定从事计划生育技术服务的机构对公民实施避孕节育手术、特殊检查或者特殊治疗，应当征得受术者本人同意，从程序上进一步保证了育龄群众的安全。第五，从加强外部监督的角度，作出了规定。国家对计划生育技术服务事故、计划生育手术并发症和计划生育药具不良反应建立鉴定和报告制度，规定计划生育手术并发症鉴定和管理办法由国务院计划生育行政部门会同国务院卫生行政部门制定。要求从事计划生育技术服务的机构发生计划生育技术服务事故、发现计划生育手术并发症和计划生育药具不良反应的，应当在国务院计划生育部门规定的时限内同时向所在地人民政府计划生育行政部门和卫生行政部门报告；对计划生育技术服务重大事故、计划生育手术严重的并发症和计划生育药具严重的或者新出现的不良反应，应当同时逐级向上级人民政府计划生育行政部门、卫生行政部门和国务院计划生育行政部门和卫生部门报告。这一系列规定有效地保障了公民在接受避孕节育手术时，获得有效的安全保障。计划生育技术服务管理条例已于今年10月1日开始实施，相信随着本法和条例的贯彻执行，公民接受避孕节育手术，安全会更有保障。

第二十条育龄夫妻应当自觉落实计划生育避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导。

预防和减少非意愿妊娠。

【释义】本条是关于育龄夫妻落实计划生育避孕节育措施义务、防止非意愿妊娠的规定。

一、育龄夫妻应当自觉落实计划生育避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导

提倡公民自觉落实计划生育避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导，是当前计划生育工作的需要，也是保障育龄群众特别是妇女身心健康的需要。计划生育工作的重点是控制人口数量。控制人口数量，不仅要对实际结果进行控制，对不符合法定条件生育子女的给予经济限制和行政处分，更重要的是加强对节育过程的控制，防止超计划生育的情况发生。从保障公民生殖健康的观念出发，采取安全、有效、适宜的避孕措施，防止和减少非意愿妊娠，有利于育龄夫妻和胎儿的健康。因此，我国计划生育工作的一条基本方针是“实行计划生育，以避孕为主”。本法总结各地实践做法，规定：“育龄夫妻应当自觉落实计划生育避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导。”同时规定：“计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构应当在各自的职责范围内，针对育龄人群开展人口与计划生育基础知识宣传教育，对已婚育龄妇女开展孕情检查、随访服务工作，承担计划生育、生殖保健的咨询、指导和技术服务。”“计划生育技术服务人员应当指导实行计划生育的公民选择安全、有效、适宜的避孕措施。”通过这些工作，一方面有利于提高公民避孕节育的安全性、有效性，提高公民的生殖健康水平；另一方面也有利于计划生育部门及时发现并帮助意外怀孕的育龄妇女，采取补救措施。

对于育龄群众来说，自觉落实避孕节育措施，就是在计划生育技术服务人员指导下自主、自愿并负责任的选择和采取避孕节育措施，这些措施应当是安全、有效、适合自身特点的。“安全”应当是使用的药具和措施对身心不会造成损害或者损害最小的；“有效”应当是使用药品或者避孕节育措施后能够达到避孕节育目的的；“适合自身特点”应当是所使用的药品或者其他避孕节育措施适合自身的生理和心理特点，能为夫妻双方接受的。如，有些育龄群众由于身体原因不适宜采用皮下埋植方法，就可以选择放置宫内节育器或者其他方法避孕。又如，对于已生育过子女的夫妻，通常选择长效避孕节育措施更为经济、方便，而对于尚未生育过孩子的夫妻则最好不使用长效措施，可以选择药物或者工具更为适宜。

目前，我国有许多避孕方法可供育龄夫妻选择，有适合妇女使用的口服避孕药、外用避孕膜、宫内节育器、输卵管阻断术；有适用于男子的避孕套、输精管结扎术等。在目前的计划生育工作中，采取避孕措施的绝大多数是育龄妇女，这与旧的传统观念和习惯有很大关系。这里需要强调的是，实行计划生育是育龄夫妻的共同责任，自觉落实避孕节育措施也是育龄夫妻双方应当共同承担的义务。在今后的计划生育工作中，应当加强宣传和鼓励男性采取避孕措施，使实行计划生育真正成为育龄夫妻的共同责任，让夫妻共同承担起落实避孕节育措施的义务。

二、预防和减少非意愿妊娠

预防和减少非意愿妊娠，是国际人口会议所倡导的一项原则。《世界人口行动计划》提出：“各国应当采取适当措施协助妇女避免流产，流产绝不能作为一种计划生育方法来宣传，而且在任何情况下，应向已经流产的妇女提供人道的治疗和咨询服务。”“防止非意愿的怀孕。”我国计划生育工作，也要求预防和减少非意愿妊娠，因为非意愿的妊娠不但会对计划生育工作水平带来影响，而且会对育龄夫妻特别是育龄妇女的身体、心理造成伤害。要做到预防和减少非意愿妊娠，育龄夫妻首先要做到生育有计划，在不准备生育时，应当采取适合自身特点的安全、有效的避孕措施。没有生育过子女的，可以采用药物或者避孕工具避孕；对于已经生育了子女的育龄夫妻，则选择长效避孕措施更为安全、方便，总之，夫妻应当本着互相尊重，互敬互爱的原则，妥善采取措施，以防止和减少非意愿妊娠。

第二十一条实行计划生育的育龄夫妻免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务。

前款规定所需经费，按照国家有关规定列入财政预算或者由社会保险予以保障。

【释义】本条是关于公民免费享受计划生育技术服务的规定。

一、实行计划生育的育龄夫妻免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务

这里享受免费服务的对象，是指响应国家号召，依照本法和本省、自治区、直辖市地方性法规规定，自觉履行计划生育义务，落实避孕节育措施的育龄夫妻。

这里规定的基本项目包括：放、取宫内节育器，人工终止妊娠，输卵（精）管结扎术，妊娠与避孕检查，发放国家规定的非卖品避孕药具等。基本服务还包括：计划生育技术指导和咨询。按照国务院计划生育技术服务条例的规定，计划生育技术指导和咨询的内容包括生殖健康科普宣传、教育、咨询，提供避孕药具及相关的指导、咨询、随访；对已经施行避孕、节育手术和输卵（精）管复通术的，提供相关的咨询、随访等。

我国全面推行计划生育以来，一直实行对履行计划生育的育龄夫妻免费提供避孕药具和技术服务的政策，由中央财政全部承担了免费发放的避孕药具经费，并向地方拨付计划生育手术补助经费，其余经费由地方财政分级负担。本法根据多年来的实际做法，坚持公民权利与义务相一致的原则，规定凡公民履行计划生育义务，则免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务。

二、免费服务的经费保障

本条第二款规定，前款规定所需经费，按照国家有关规定列入财政预算或者由社会保险予以保障。从实际的情况看，有以下几种形式：

一是避孕药具是由国家财政负担的，国家财政每年按计划拨专款采购避孕药具，对实行计划生育的育龄夫妻免费发放。

二是对城市的育龄夫妻的技术服务费用通过生育保险、医疗保险、公费医疗等逐步由社会保障资金解决。未参加上述保险的公民，由所在单位或者地方财政负担。对此各地都规定了一些具体办法。目前国家在城市职工中正在逐步推行社会保障制度，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。生育保险主要是针对城镇女职工建立的，通过社会统筹，重点解决一些女职工相对集中单位的女职工生育期间手术费、产假等福利待遇、计划生育手术费等的支出。目前全国有70%的县、30%的职工的建立了生育保险。原则上是企业职工工资总额的0.6%-0.8%。对于实行生育保险的企业，职工生育按照法律、法规的规定享受产假。产假期间的生育津贴按照本企业上职工月平均工资计发，由生育保险基金支付。职工生育的检查费、接生费、手术费、住院费和药费以及因生育引起疾病的医疗费由生育保险基金支付。另外，根据劳动和社会保障部、国家计划生育委员会、财政部、卫生部《关于妥善解决城镇职工计划生育手术费用问题的通知》（劳动部发［1999］32号）的规定：“已经建立地方企业职工生育保险的地区，参保单位职工的计划生育手术费用可列入生育保险基金支付范围。”而职工因计划外生育子女的有关费用以及不落实避孕节育方法实施补救措施的费用原则上不纳入生育保险支付范围。相信随着城镇社会保障制度的不断完善，对城镇职工的计划生育服务工作会上一个新台阶。

三是对农村实行计划生育的夫妻免费提供服务资金问题，各级财政是设专款予以保障的，其开支标准和列支方式，由省级计划生育行政部门与财政、物价部门共同商定。

国家充分认识到，向实行计划生育的育龄夫妻提供免费服务的工作重点在农村。计划生育是我国的基本国策，在经济欠发达地区，群众实行计划生育还有许多困难，政府采取免费为群众提供避孕药具和技术服务的办法，是推行计划生育工作的重要保证。因此早在80年代初国家就作出了规定，特别明确了向农村实行计划生育的育龄夫妻免费提供避孕、节育技术服务。同时国家还明确规定对西部贫困地区免费提供避孕节育技术服务所需，由中央财政通过转移支付方式予以补助。

在本法制定过程中，曾有同志提出在目前市场经济条件下是否还要继续规定“免费”,常委委员认为，对计划生育的夫妻免费提供避孕、节育技术服务，是落实基本国策的需要，国家提倡公民实行计划生育，公民响应国家号召履行计划生育义务，为控制我国人口数量的过快增长、实现人口再生产类型的历史转变做出了贡献，国家应当采取一些有效的激励和保障措施，引导和鼓励广大群众自觉落实计划生育。因此本法明确规定了实行计划生育的育龄夫妻免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务。所需经费，按照国家有关规定列入财政预算或者由社会保险予以保障。

第二十二条禁止歧视、虐待生育女婴的妇女和不育的妇女。

禁止歧视、虐待、遗弃女婴。

【释义】本条是关于保护妇女生育自由和女婴权益的规定。

我国《宪法》、《婚姻法》、《妇女权益保障法》等都对保护妇女权益作出了规定。《妇女权益保障法》规定：“国家保障妇女享有与男子平等的人身权利。”“禁止歧视、虐待、残害妇女。”“禁止溺、弃、残害女婴；禁止歧视、虐待生育女婴的妇女和不育妇女。”本法考虑到当前计划生育工作中一些地方出现的歧视、虐待生育女婴的妇女和不育妇女以及歧视、虐待、遗弃女婴的情况，重申了这一规定。

所谓歧视妇女，是指违反男女平等原则，基于男女性别上的差异，而对妇女给予不公正对待的行为。所谓虐待妇女，是指在家庭生活中，对共同生活的妇女从肉体和精神上进行摧残迫害的行为。我国是一个经历封建社会较长的国家，在许多人的心目中“重男轻女”、“不孝有三，无后为大”等封建腐朽的思想还根深蒂固。因此，在一些经济、文化较为落后的地区，对于生育女婴的妇女和不育的妇女歧视和虐待的现象时有发生。这种歧视可能是来自家庭成员的，也可能是来自外界，往往给妇女造成很大的心理伤害。而虐待通常是来自家庭成员，可能是丈夫，也可能是家庭中的其他长辈。具体包括对妇女经常打骂、捆绑、限制人身自由，使其挨冻受饿，强迫从事过重劳动或者进行人格侮辱等。根据我国《刑法》规定，“虐待家庭成员，情节恶劣的，处二年以下有期徒刑、拘役或者管制。犯前款罪，致使被害人重伤、死亡的，处二年以上七年以下有期徒刑。”但同时规定，“第一款罪，告诉的才处理”。在现实生活中，一些生育女婴的妇女和不育的妇女被歧视、被虐待往往忍气吞声，不敢站出来斗争，有些妇女认为生不了男孩或者不育都是自己的原因，殊不知生男生女，是否生育不完全取决于妇女。我国《妇女权益保障法》规定：“国家鼓励妇女自尊、自信、自立、自强，运用法律维护自身合法权益。”因此，妇女一旦受到歧视和虐待，应当敢于站出来寻求法律保护。我们的司法机关和妇联组织一定会依法维护妇女的合法权益。

本条还对禁止歧视、虐待、遗弃女婴做出了规定。一些人出于重男轻女、传宗接代等封建思想，对女婴歧视、虐待，甚至为了达到生儿子的目的，遗弃女婴。一些地方女婴的死亡率明显高于男孩，对这些问题必须引起高度重视。一方面，对于遗弃女婴构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，对于尚不构成犯罪的歧视、虐待女婴的行为，要批评教育；另一方面，计划生育部门要加强对女婴的保护，同时多关心照顾女婴和生育女婴的妇女，为她们排忧解难。一些地方对独女户、双女户规定了政策上的优惠措施，通过政策引导、法制宣传，相信歧视、虐待生育女婴的妇女和不育的妇女及歧视、虐待、遗弃女婴的现象会越来越少，让全社会建立起保障妇女和儿童合法权益的良好氛围。

第二十三条国家对实行计划生育的夫妻，按照规定给予奖励。

【释义】本条是关于国家对实行计划生育的夫妻予以奖励的原则性规定。

一般来说，人类进入可以控制生育的时代以后，追求物质经济利益乃是一个家庭决定生育子女数量的基本原因。为了有效地控制人口增长，应该积极采取对策，使家庭生育行为的利益导向向有利于计划生育的方面转变，使少生的家庭得到较多的效益。感到少生有利，即要建立和完善计划生育利益导向机制。计划生育奖励是计划生育利益导向机制的重要组成部分，它是指，国家根据各地的经济发展状况和当地人民群众的实际需要，通过制定相关的社会经济政策或者直接制定有关的政策措施，运用物质利益原则，对独生子女家庭、实行计划生育的家庭和晚婚晚育者给予各种经济补偿、奖励、优先优惠和精神鼓励，保障实行计划生育的群众及其家庭基本项目的避孕节育服务的需要，以启动实行计划生育的内在动力，引导人们主动地、自觉地实行计划生育的各项措施。

中国现阶段比较可行的奖励措施主要有：(1）增加晚婚假、晚育假。(2）发放独生子女父母奖励费，对按规定可以生育第二个子女而自愿终身只生育一个子女的家庭给予奖励和表彰。(3）对独生子女入托、入学、就医和健康检查等方面予以优待。(4）对农村独生子女家庭和实行计划生育的家庭，适当减免义务工、统筹款、提留款；优先划给宅基地或者划给较好的宅基地；在分配承包地、自留地方面予以优待，有条件的地方还可以增加自留地的数量。(5）城镇企业招工，乡、村企业招工，优先安排独生子女家庭和实行计划生育的家庭，优先安排晚婚晚育的女青年就业。(6）优先提供贷款和扶贫项目，优先提供致富信息、传授致富技术、安排致富项目，优先供应紧俏的农用生产资料，如化肥、良种、薄膜等。(7）对晚婚晚育者优先分配住房，对独生子女家庭分配住房面积给予照顾。(8）对农村男到女家落户的予以优待。(9）提高独生子女父母和无子女者的退休金和养老保险金。(10)开办以独生子女系列保险、节育手术保险、农村养老保险为主要内容的计划生育保险。(11）颁发荣誉证书、纪念章，上光荣榜等。(12）保障群众避孕节育的需要与安全；国家为实行计划生育的群众免费提供避孕药具和基本项目的计划生育技术服务，免费治疗节育手术并发症并对因此导致生活困难的群众实行救济，等等。

本条中“按照规定”，指的是按照国家有关计划生育的规定、各地关于计划生育的地方性法规和政府规章、有关部门规章以及各地、各部门、各企业事业单位的有关计划生育的事项的规定。

第二十四条国家建立、健全基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度，促进计划生育。

国家鼓励保险公司举办有利于计划生育的保险项目。

有条件的地方可以根据政府引导、农民自愿的原则，在农村实行多种形式的养老保障办法。

【释义】本条是对与计划生育工作密切相关的社会保障制度建设的规定。

本条第一款对国家建立、健全社会保障制度，以促进计划生育工作做出了规定。

社会保障制度，是指国家为公民提供一系列的基本生活保障，是以国家或者政府为主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，使得公民在暂时或者永久丧失劳动能力以及由于各种原因生活发生困难，如遇到疾病、伤残、年老、失业、生育或者遇到其他社会困难等时，从国家和社会获得物质帮助的一种社会制度，一般包括社会保险、社会救济和社会福利三个方面的内容。

计划生育社会保障体系是为解除计划生育家庭的后顾之忧而建立的各种社会保障制度和措施，包括计划生育社会保险、社会福利和社会救助制度等。我国的计划生育保障体系包括生育社会保障和老年社会保障等。如在城市建立的基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度；在农村建立的实行计划生育的独生子女户和两女户的养老保障制度；民政部门制定的有利于计划生育家庭的社会救助政策，对于实行计划生育的贫困户给予生活保障补助等。

生育社会保障是计划生育社会保障制度中的一个重要分支，指妇女由于生育子女而暂时丧失劳动能力时，从社会得到必要的物质帮助的制度。生育社会保障包括：生育社会保险、女职工孕期特殊劳动保护、女职工哺乳期母婴健康与收入保障、生育女职工职业保障措施以及对无生活来源的孕产妇女的社会救助和商业保险公司开办的补充性母婴平安保险等。

老年社会保障是指社会对老年人口提供必要的物质和精神帮助，保证老年人安度晚年的制度。老年社会保障制度作为一种社会功能，是以国家为主体，通过国家财政以及社会政策和相应的调节手段，以立法形式确保老年人口基本生活需要的一种制度。老年社会保障制度具有社会性、强制性、福利性和返还性特征。社会性指在全国范围内实行统筹互济。强制性指具有法律效力和行政约束力。福利性表现为社会保障不以营利为目的，基金来源包括国家财政补贴和社会捐助。返还性指老年人享受的社会保障的内容，属于在职期间创造的一部分价值由社会代为积蓄，待进入老年后再返还给个人。老年社会保障的内容大致包括：(1）养老社会保险。指社会劳动者享有的退休养老金，是晚年生活的基本经济保障。(2）老年社会福利。是国家或者集体为改善和提高老年人口生活水平所提供的各种服务设施和项目。(3）老年社会救济。是国家或者集体对生活有特殊困难的老年人口无偿提供各种生活帮助，以使其达到最低的生活标准的一项制度，如农村对无劳动能力的孤寡老人实行五保（吃、住、穿、医、葬）即属此类。(4）老年社会服务。指发展社会服务事业，为老年人口提供全方位的服务。老年人口对服务事业的需求，将随家庭结构日趋小型化以及老年人口高龄化而日益重要。(5）老年公共医疗。年龄越高，发病率和就医率就越高，生活自理能力就越低，因而对医疗保健要求格外突出。老年社会保障的内容及其保障标准取决于一个国家或者地区的经济发展水平和经济承受能力。

计划生育保障体系的建设为公民实行计划生育提供了可靠的物质基础和保障，可以有效降低民众对多生育子女以保障其基本生活的期望，从根本上影响和转变民众的生育观念，树立民众实行计划生育的自觉性，从而达到控制人口数量和提高人口素质，实现我国人口与资源的协调发展的目的。目前，我国城镇计划生育政策落实得较好，其中的一个重要的原因是城镇职工能够得到比较完善的社会保障，而农村计划生育工作难，就是在于农村尚没有建立起必要的社会保障制度。因此，针对我国目前的实际情况，在农村建立起社会保障制度，特别是对广大农民的养老保障制度，减少农民群众对其子女的物质依赖，对于促进群众自觉实行计划生育至关重要。从这一层意义上说，我国社会保障制度建设要有利于计划生育工作的开展，应当将有关计划生育手术的基本保障以及有关计划生育的奖励政策措施纳入其中。在这一基础上，本法特别规定，国家要建立、健全基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度，以促进计划生育工作。目前国家实行的社会保险制度包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。

所谓养老保险，是指国家和社会根据专门的法律和法规，为解决劳动者达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或者因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。而基本养老保险又称国家基本养老保险，是按国家统一的法律政策强制实施的为保障退休人员基本生活需要的一种养老保险制度。我国建立了由社会统筹和个人帐号相结合的基本养老保险制度，养老保险的费用由国家、企业和个人三方共同负担。

目前，一些地方都把养老保险制度与计划生育奖励措施结合起来。如，有些地方规定，对于独生子女的父母是机关、企事业单位职工的，退休后加发一定数额的退休金或养老保险金，加发的退休金或者养老保险金的数额从每月5元到按每月退休金的5%不等，但一般均规定增发以后不能超过本人的原工资标准；有的地方规定，可以由独生子女父母所在单位在其退休后给予一次性奖励；有些地方规定，终身无子女或独生子女死亡后不再生育也未收养子女的城镇职工，退休时可增加一定数额的退休金或者按本人标准工资金额的100%发给退休金或者养老金，或者一次性给予一定数额的补助，或者按照有关规定享受提高退休金、增发奖励费和生活困难照顾的待遇。

所谓基本医疗保险是指根据财政、企业和个人的承受能力，通过强制性社会保险的原则和方法筹集医疗资金，建立保障职工基本医疗需求的社会医疗保险制度。保障职工的基本医疗，是指职工在患病时，能得到目前所能提供给他的、能支付得起的、适宜的医疗技术。基本医疗保险的保险费由用人单位和职工共同缴纳，实行社会统筹和个人帐户相结合。基本医疗保险是由政府组织的强制性社会保障制度，其强制性集中体现在参加医疗保障的义务性、缴费标准的统一性、支付标准的统一性。

目前，我国的基本医疗保险要把城镇职工计划生育手术并发症的治疗费用纳入基本医疗保险基金支付范围；在没有开展生育保险的地区，要把城镇职工计划生育手术费用纳入基本医疗保险统筹基金支付范围，保障城镇职工落实计划生育手术的基本医疗和安全需要。

所谓生育保险，根据劳动部1994年颁行的《企业职工生育保险试行办法》，一般是指国家或者社会对生育的女职工给予必要的经济补偿和医疗保健的社会保险制度。生育保险主要是针对城镇女职工建立的，通过社会统筹，重点解决一些女职工相对集中的单位，女职工生育期间手术费、产假等福利待遇、计划生育手术费等的支出。我国目前正在试行的生育保险，结合贯彻落实计划生育基本国策，通过实行职工生育、节育费用社会统筹，建立生育保险基金，为生育、节育的女职工提供基本医疗保健和基本生活保障，以促进妇女平等就业。

目前全国有70%的县、30%的职工建立了生育保险。生育保险费由企业按照其工资总额的一定比例缴纳，原则上是企业职工工资总额的0.6%-0.8%。对于实行生育保险的企业，职工生育按照法律、法规的规定享受产假。产假期间的生育津贴按照本企业上职工月平均工资计发，由生育保险基金支付。职工生育的检查费、接生费、手术费、住院费和药费以及因生育引起疾病的医疗费由生育保险基金支付。另外，根据劳动和社会保障部、国家计划生育委员会、财政部、卫生部《关于妥善解决城镇职工计划生育手术费用问题的通知》（劳动部发［1999］32号）的规定：“已经建立地方企业职工生育保险的地区，参保单位职工的计划生育手术费用可列入生育保险基金支付范围。”而职工因计划外生育子女的有关费用以及不落实避孕节育方法实施补救措施的费用原则上不纳入生育保险支付范围。

所谓社会福利是指，通过免费或者减费提供某种生活用品、服务或者现金补贴，保障个人和整个社会的生存需要，改善人们的生活，保证个人和社会有发展的可能。社会福利包括未成年人福利、老年人福利、残疾人福利和劳动者福利，可以通过货币、劳务、实物等形式实现。如，免费提供避孕节育等基本项目的计划生育技术服务以及其他许多对实行计划生育的家庭和群众实施的优惠优待项目都属于社会福利的范畴。

本条第二款是有关国家鼓励保险公司举办有利于计划生育的保险项目的规定。

1991年10月，中国人民保险公司、国家计划生育委员会、中国计划生育协会联合下发了《关于进一步开展计划生育系列保险的通知》，鼓励商业保险机构开办以农村计划生育养老保险为主要内容的计划生育保险项目，重点解决农村独生子女父母的养老问题，同时通过开展计划生育手术平安保险、子女安康保险等帮助群众解决在实行计划生育中存在的一些实际问题。商业保险区别于社会保险的一个本质特征就在于商业保险是以营利为目的的。我国目前的财力还比较弱，社会保障体系也还不够完善。在这种情况下，各种商业保险公司所开展的各类商业保险活动、提供的商业保险产品是对我国社会保障制度的重要的补充。因此，国家鼓励商业保险公司开展有关计划生育的保险项目。

保险公司开办的有利于计划生育的保险项目一是指保险项目是根据计划生育工作的实际需要以及计划生育给群众带来的实际风险而专门设计的；一是指保险公司在设计和开展有关计划生育的保险时，适当照顾实行计划生育的群众。经过近十年的实践，各保险公司在各地方计划生育协会的协助和配合下开办的有利于计划生育的保险项目主要包括：独生子女平安险、母女安康险、独生子女婚嫁保险、计划生育手术平安保险、养老保险等。目前各种有利于计划生育的保险金总额达60个亿，其中的16个亿为农村养老保险。农村养老保险的保费多是一次性缴纳，金额从400元到1000元不等。保费筹集多数采取地方财政拨一点、乡镇集体筹一点、群众拿一点的方式，以国家、集体缴纳为主，个人缴纳为辅，其中包括按政策应给予的独生子女保健费。一些地方的保费完全由财政支付或从计划外生育费中支出。

本条第三款对开展农村养老保障的基本原则做了规定。

在我国生产力不发达的情况下，劳动力是群众赖以生存和发展的重要条件，是农村家庭养老的主要依靠。因此，农村养老问题是我国计划生育工作的关键所在。我国虽然已经在城市基本建立了基本养老保险制度，但由于国家财力有限，各地的经济社会发展又很不平衡，还没有能够在农村建立必要的统一的养老保障制度，近阶段也不可能强制采用一刀切办法，由国家全部负担。根据我国各地农村的发展情况、农民群众的养老需求以及计划生育工作的实际需要，本法规定了开展农村养老保障的基本原则，主要为：

(1）政府引导、农民自愿的原则

由于我国农村经济发展很不平衡，农民的收入差异也比较大，农业增产农民增收减缓，农村的负担较重，因此在农村开展养老保障一定要坚持农民自愿的原则，不可采用简单粗暴的工作方式强行要求农民参加养老保障。而各级人民政府一方面要对农村的养老保障尽可能地提供财政支持，另一方面一定要做好开展养老保障的宣传教育，提高群众自我养老认识，在资金、政策、信息等方面适当引导群众参加养老保障。

(2）采用多种形式的原则

在现阶段，我国农村依然要坚持以家庭养老为主，辅之以必要的集体供养、社会互相以及其他形式的养老保障。这些养老保障方式有：鼓励群众参加保险公司开发的商业养老保险；开展养老储蓄、开展计划生育养老保险（储蓄）等。

(3）条件允许的原则

农村开展养老保障，必须从现阶段农村的实际出发，不能搞一刀切。有些地方的经济发展水平比较落后，政府和财政收入又比较薄弱，难以负担起农村养老保障的支出，这些地方即使开展了农村养老保障，也不会得到真正有效的执行。所以，有条件的地方主要是指经济比较发达、群众参加养老保障意识比较高的地方。这些地方也只有在农村自愿的前提下，才能真正开展起农村养老保障，使广大农民得到实处，提高实行计划生育的自觉性。

开展农村养老保障要重视并积极开展计划生育家庭的养老工作。农村养老问题首先是计划生育家庭养老问题，这些家庭由于子女少，比其他家庭养老问题更加突出。《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》中明确规定，“在农村，坚持政府支持和农民自愿的原则，根据实际情况逐步建立实行计划生育的独生子女户和两女户的养老保障制度。保证生育妇女劳动权利和经济利益。”我国各地在农村开展养老保障的做法主要有：(1）独生子女父母是农民，年老丧失劳动能力时由当地人民政府和集体经济组织通过各种形式给予适当的经济补助和生活上的照顾，或给予一次性投保奖励；(2）农民终身无子女或独生子女死亡后不再生育也未收养子女的，由乡镇政府或村委会每月增发一定的生活费，所需经费从公益金等社会补助性开支中列支；(3）按有关规定优先照顾；(4）有的按规定优先享受五保待遇。

但是，目前开展农村养老保险，多数地方是用独生子女父母奖励金或者独生子女保健费集中起来投保（一个独生子女的奖励金一般为每月5元左右，给到14岁，有1000余元），有些经济发达地区由地方政府或者集体经济组织拿出一些钱给独生子女户、双女户投保，如广东一些乡镇政府为独生子女户、双女户每户一次性出资2000-3000元投保。由于投入的费用不多，这也导致到独生子女父母年老时，只能返还很少的一部分资金，可能与实际生活需要相差很远。这是制约农村养老保障制度发展的一个重要原因。因此，目前的农村养老保险基本上还是在试点阶段，并没有真正开展起来，形成制度化。

第二十五条公民晚婚晚育，可以获得延长婚假、生育假的奖励或者其他福利待遇。

【释义】本条是对公民晚婚晚育的奖励规定。

按照1982年《中共中央关于进一步做好计划生育工作的指示》的规定，按法定结婚年龄推迟3年以上结婚为晚婚；妇女24周岁以上生育的为晚育。我国《婚姻法》规定的法定结婚年龄，男子为满22周岁、女子为满20周岁。因此晚婚就是在法定婚龄基础上，男女青年超过法定结婚年龄3年以上初次结婚，即男子年满25周岁或者女子年满23周岁结婚的；晚育，就是适当地推迟婚后初育的年龄，即妇女24周岁以上生育子女的。按照我国《婚姻法》的规定，晚婚晚育应予鼓励。本法第18条关于计划生育政策的表述中也明确规定，国家鼓励晚婚晚育。

在立法过程中，有少数常委委员就此提出了不同的看法，认为本法不应再对晚婚晚育予以鼓励。有的提出，在符合法定结婚年龄和一对夫妻只生一个子女的前提下，早生还是晚生是公民个人的选择权，法律不宜再对这一权利进行限制。也有的提出，在计划生育工作开展的初期，为了避开生育高峰，提倡晚婚晚育是必要的，但是经过了二十多年的工作，生育水平已经相对稳定，再延续这一提法已经不太合适。因为现代妇女由于面临许多的社会压力，高龄以后生育的人越来越多，无论是医疗实践还是科学研究都表明，高龄生育更可能给妇女带来不必要的痛苦，不利于母婴的身心健康，所以还是应该提倡男女选择最佳的生育时期生育子女，这也是优生优育、提高人口素质的一个重要方面。但常委会从稳定现行生育政策的角度出发，对生育政策的表述沿用了以往的说法，未做改动。因此，本法仍然规定了对晚婚晚育的公民予以奖励优待的原则。

本法明确规定了晚婚晚育都可以享受国家规定的基本婚假、生育假，延长的奖励婚假和奖励生育假或者其他福利待遇。奖励婚假和奖励生育假，指公民因晚婚晚育而享受的特别奖励休假，休假期间，工资、资金一般照发。

目前，各省、自治区、直辖市计划生育条例和办法中都有对晚婚晚育者进行奖励优待的规定。国家规定的基本婚假一般为3天，除甘肃省外，其他30个省、自治区、直辖市的地方性法规或者规章在此之外都又规定了晚婚奖励假，时间有长有短。最短的增加了7天（北京、天津等6个省区市）；一般规定增加10至15天（广东、云南等20个省区市）；增加时间较长的为安徽、陕西（20天）和山西（一个月）；西藏、青海、山西还规定，一方晚婚的，由一方享受晚婚假。

根据我国劳动法的规定，女职工享受不少于90天的法定产假。除浙江省外，其他30个省、自治区、直辖市在此基础上又对晚育的妇女规定了晚育假，即在法定产假的基础上给予适当延长产假的奖励，各省奖励的时间差距较大。多数地方规定晚育假10-30天；有些地方规定增加45-90天；最长的是西藏，规定增加九个月。辽宁、福建、云南、西藏等地方还把晚育假与领取独生子女证联系起来，规定晚育并领取独生子女证的，才可享受晚育假。河北、安徽等七个地方还规定，在产假期间领取独生子女证的，产妇除享受增加的晚育假外，还另增加奖励假。此外，还有14个地方规定，在给予女方晚育假的同时，给予男方一定期限的护理假，一般为7-10天。

为保证晚婚晚育奖励的落实，各地方普遍规定，对享受晚婚假、晚育假和护理假的职工应视为出勤，工资、奖金照发，不影响提职、提级、评先进，一切福利待遇不变。北京、天津两地还规定如不能保证晚育假的，可增发工资；产妇不休所增加的晚育假的，给予女方一个月工资的奖励，奖励费由夫妻双方所在单位各负担50%.对晚婚晚育者的其他福利待遇，各地的规定不是很充足，只有为数不多的省市有所涉及。如，天津、浙江两地规定，职工实行晚婚的，在同等条件下，优先分配住房；吉林规定，职工实行晚婚尚未生育的，单位在分配住房时，应按有一个子女对待；吉林、浙江、陕西省规定，职工30周岁或者35周岁以上未婚的，单位在分配住房或者集资建房时应与已婚人员享受同等待遇；城镇居民（主要是城镇无业人员和个体经营者）实行晚婚晚育的，由当地人民政府或者有关单位给予表彰和适当奖励；等等。

对农民实行晚婚晚育的奖励优待，各地的规定相对来说不是很充分，主要是免除夫妻双方或者晚婚晚育者本人一年的集体义务工或劳动积累工；有的地方规定由乡镇人民政府或者村委会给予表彰和适当奖励或者优先安排宅基地等。

第二十六条妇女怀孕、生育和哺乳期间，按照国家有关规定享受特殊劳动保护并可以获得帮助和补偿。

公民实行计划生育手术，享受国家规定的休假；地方人民政府可以给予奖励。

【释义】本条规定了女职工的生育待遇和公民实行计划生育手术可享受奖励措施。

本条第一款规定了女职工的生育待遇。

女职工生育待遇一方面表现为对女职工的特殊劳动保护，它是指除了对男女职工都必须实行的共同劳动保护外，针对女职工的生理特点和劳动条件对女职工身体健康的特殊影响而采取的劳动保护措施。本款的“特殊劳动保护”是专指根据女职工在怀孕、生育和哺乳婴幼儿期间的生理特点而制定的保障其身心健康、劳动权益以及保障和提高出生人口素质的有别于一般劳动者，特别是有别于其他女职工的劳动保护措施。女职工在怀孕、生育和哺乳婴幼儿期间，由于生理机能的变化，往往对有毒有害因素更加敏感，不仅有害于母亲的健康，而且会直接影响胎儿或者婴儿的正常发育和健康，因此，对女职工进行特殊劳动保护，不仅是保护女职工自身健康的需要，也是保护子孙后代健康、提高人口素质的需要，是一项十分必要的措施。基于此，本法也对这一点作出了规定。

本款中的“国家有关规定”，指的是《妇女权益保障法》、《劳动法》、《女职工劳动保护规定》等法律、行政法规以及《女职工禁忌劳动范围的规定》等部门规章中有关对女性在怀孕、生育和哺乳婴幼儿期间的特殊劳动保护的规定。这些规定主要有：(1)《妇女权益保障法》规定，妇女在经期、孕期、产期和哺乳期受特殊劳动保护；任何单位不得以结婚、怀孕、产假、哺乳等为由，辞退女职工或者单方面解除劳动合同。(2)《劳动法》规定，国家对女职工实行特殊劳动保护；不得安排女职工在孕期、哺乳未满一周岁的婴儿期间从事国家规定的第三级体力劳动强度的劳动和孕期、哺乳期间禁忌的劳动（主要是重体力劳动和一些有毒有害强振和高空作业的劳动）；对怀孕7个月以上的女职工和正处于哺乳期的女职工，不得安排其延长工作时间，一般不安排从事夜班劳动；女职工享受不少于90天的产假。劳动者生育，依法享受社会保险待遇。(3）国务院《女职工劳动保护规定》则规定，不得在女职工怀孕期、产期、哺乳期降低其基本工资或者解除劳动合同；怀孕女职工，在劳动时间内进行产前检查，应当算作劳动时间；处于哺乳期的女职工，其所在单位应当在每班劳动时间内给予两次哺乳时间，每次30分钟。(4)《女职工禁忌劳动范围的规定》则明确规定了一些女职工禁忌从事的有毒有害强振和高空作业的劳动种类。

女职工生育待遇的另一方面主要是指女职工在怀孕、生育和哺乳期间可以享受到的产假、经济补偿、劳动保险等待遇。国务院《女职工劳动保护规定》的第8条规定，女职工产假为90天，其中产前休假15天；难产的，增加产假15天；多胞胎生育，每多生育一个婴儿，增加产假15天；女职工怀孕流产的，其所在单位应当根据医务部门的证明，给予一定时间的产假。劳动部颁布的劳险字［1988］2号文件《关于女职工生育待遇若干问题的通知》针对上述规定和执行中具体问题又作出规定：(1）女职工怀孕不满四个月流产时，应当根据医务部门的意见，给予十五天至三十天的产假；女职工怀孕四个月以上流产时，给予四十二天的产假；产假期间工资照发。(2）女职工怀孕，在单位的医疗机构或者指定的医疗机构检查和分娩时，其检查费、接生费、手术费、住院费和药费由所在的单位负担，费用由原医疗经费渠道开支。(3）女职工产假期满，因身体原因仍不能工作的，经过医务部门证明后，其超过产假期间的待遇，按照职工患病的有关规定处理。为了维护女职工合法权益，保障她们在生育期间得到必要的经济补偿和医疗保健，我国目前正在积极推行职工生育保险制度，在开展了生育保险的地区，参保单位的职工生育的劳动保险待遇由生育保险基金支付。但是职工违反计划生育政策怀孕、生育的，不得享受该项劳动保险待遇。

本条第二款是对公民实行计划生育手术的奖励规定。

计划生育手术主要是指公民为实行计划生育而采取的避孕、节育和补救措施。据统计，全国每年进行的计划生育手术能达到2600万件。公民在进行这些手术时，身心不可避免地会受到不同程度的伤害，有的还可能因为操作不当而引起手术并发症，理应得到国家的经济奖励和补偿。因此，本法明确规定了对公民实行计划生育手术的奖励制度。

关于公民实行计划生育手术所享受的国家规定的休假，目前国家并没有一个正式的关于计划生育手术术后休假的强制性规定，卫生部和国家计划生育委员在一份通知中提出了对各种节育手术术后的建议休假，主要为：放置宫内节育器，手术后休息2天；取宫内节育器，手术后休息1天；输精管结扎，手术后休息7天；单纯输卵管结扎，手术后休息21天；等等。有的地方如吉林省已经根据该建议，对计划生育手术的休假作出了明确规定。

本法还明确授权地方人民政府可以对实行计划生育的公民给予奖励。根据目前各地关于计划生育的地方性法规或者政府规章，有些地方规定，接受节育手术的干部和职工，按照国家规定给予休假，在规定假期内视为出勤，并一般由所单位给予适当的补贴；有些地方规定，接受节育手术者可以享受相应期限的休假；还有些地方规定，实行节育手术确需护理的，经手术单位证明，给其配偶护理假，视为出勤。有的规定，受术者为农业人口或城镇无业居民的，由所在乡镇人民政府、村民委员会或者街道办事处从计划外生育费和乡统筹款中给予适当补贴；有的规定，受术者为农业人口的，免去其一年的集体义务工；有的规定，农民、城镇居民因手术并发症导致生活困难的，或者治疗后仍不能从事正常劳动的，由当地人民政府给予补助。

第二十七条自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》。

获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励。

法律、法规或者规章规定给予终身只生育一个子女的夫妻奖励的措施中由其所在单位落实的，有关单位应当执行。

独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。

【释义】本条是对独生子女父母的奖励和帮助的规定。

本条第一款里规定的独生子女的父母一般是指自愿终身只生育一个子女的夫妻。对于终身未生育而依法收养一个子女的夫妻，本人以为应视为独生子女父母，享受本法规定的权利和义务。凡自愿终身只生育一个子女的夫妻，经夫妻双方提出申请，经夫妻双方所在单位或者村民委员会和居民委员会核实，并经乡（镇）人民政府或者街道办事处批准后，发给《独生子女父母光荣证》。该光荣证既是证明独生子女父母身份，并按规定享受有关独生子女待遇的凭证，又是国家对独生子女父母的一项精神奖励。

本条第二款规定了对独生子女父母的奖励。领取《独生子女父母光荣证》的夫妻，可以按照国家和省、自治区、直辖市的有关规定享受奖励和照顾。各地对实行计划生育的奖励优待主要体现在对独生子女及其父母的奖励和照顾上，主要有：

1.独生子女父母奖励费

独生子女父母奖励费，有的地方也称奖励金，有些地方从另一角度规定为发放独生子女保健费，是国家对实行计划生育、自愿终身只生育一个子女的公民发放的额外的补贴。我国除台湾以外的31个省、自治区、直辖市都有规定，对领取独生子女光荣证的家庭，从领取独生子女证之日起，每月发放一定数额的独生子女保健费或独生子女父母奖励费，直至孩子年满18周岁、16周岁或者14周岁。各地规定每月发放的独生子女费数额不等，大多数地方规定在5元至15元之间；江苏、福建两个省规定为5元以下；山西、海南两个省规定在20元以上30元以下；北京、天津6个地方在计划生育条例中规定了发放独生子女费，但未规定具体数额。湖北、广东、贵州、云南、西藏等地方还规定，除每月发放独生子女费外，还可以再发给一定数额的一次性奖励费。

对按规定可以生育第二个子女而不再生育的夫妻，大多数地方都规定，由所在单位、所在的市或县级人民政府、当地的乡镇人民政府或街道办事处，或者有关部门给予表彰、奖励和一定数额的奖金；奖金数额一般都规定在200元至1000元之间；数额在1000元以上的只有安徽和山西。

2.增加产假、护理假

各地的规定主要表现为：领取独生子女证的，女职工除依法享受休假外，依法可以再增加一定期限的产假，产假期间视为出勤；领取独生子女证的，男方可同时享受一定期限的护理假；系机关、企事业单位职工的，女方产假期满后抚育婴儿有困难的，所在单位可给予六个月的哺育假或者延长产假，工资按本人工资的75%或80%发给，不影响晋级、调整工资；有条件的单位，可以给予女方产后一年假期（含法定产假），工资照发，不影响晋级、调整工资，并计算工龄；有的规定，实行晚育并在孩子出生五个月内领取独生子女证的，允许享受产假一年，产假前六个月享受全工资，后六个月享受基础工资、职务工资、地区补贴、工龄等工资的65%，其他各项补贴照发；独生子女患病时，夫妻一方凭疾病证明，可享受护理假。

3.在独生子女入托、入园、入学、就业、就医或健康检查方面给予优待

大部分地方都对独生子女入托、入园、入学、就业、就医或健康检查等方面作出了照顾性规定，其中天津、上海等23个地方规定，有关单位或者部门在同等条件下对独生子女应当给予优先照顾。

一些地方规定，独生子女的入托费、医疗费或入学费，由夫妻双方所在单位依照有关规定给予报销或适当补贴，或者由有条件的单位、乡镇人民政府、街道办事处酌情补助或减免；如有的地方规定，对六岁以前的独生子女发放托幼补贴；在大中城市中，相当部分企业事业单位职工的独生子女，单位都给予解决一定比例或者全部的入托、入学和医疗费用。还有的省规定，对农村独生子女户减免学杂费；有的规定，贫困地区发放中小学人民助学金，对符合发放条件的农民的独生子女，发放金额高于同等条件学生的30%。西藏还规定，户口在藏，十四岁以下的独生子女，准予每隔一年半报销随父母休假的交通费。

4.在城镇分配住房、农村安排宅基地、土地承包方面的优待

大部分地方都规定，在城镇分配住房、农村安排宅基地、土地承包方面，对独生子女户给予优先照顾。一些地方规定，城市分配住房或者农村安排宅基地独生子女按两人计算。一些地方规定，农村划分自留地、自留山、口粮田或承包地时，对独生子女可按两个子女计算份额进行划拨。有些地方还规定，农村独生子女户增加一人份的集体收益或福利分配份额。

5.对实行计划生育的农民适当减免义务工或者劳动积累，适当减免乡统筹款或者村提留款

有相当多的地方都规定对实行计划生育的农民对其家庭适当减免当年或者若干年的集体义务工或者劳动积累，也有一部分地方规定，给予适当免除乡统筹款或者村提留款的奖励。

6.对独生子女父母年老时的优待

对于城镇职工，许多地方都规定，独生子女的父母是机关、企事业单位职工的，退休后加发一定数额的退休金或养老保险金，加发的退休金或者养老保险金的数额从每月5元到按每月退休金的5%不等，但一般均规定增发以后不能超过本人的原工资标准；有的地方还规定,独生子女死亡后没有再生育的可加发10%的退休金或者养老保险金；有的地方规定，可以由独生子女父母所在单位在其退休后给予一次性奖励。对按规定可以生育第二个子女而不再生育的职工，有的地方规定退休时增发一定比例的退休金。

对于农民和无业人员，有些地方规定，独生子女父母是农民或其他无业人员的，年老丧失劳动能力时由当地人民政府和集体经济组织通过各种形式给予适当的经济补助和生活上的照顾，或给予一次性投保奖励。农民独生子女死亡后不再生育也未收养子女的，由乡镇政府或村委会每月增发一定的生活费，所需经费从公益金等社会补助性开支中列支，或者优先享受五保待遇。

对于农村的计划生育工作而言，目前的重点是解决农村独生子女的父母的养老问题。对他们年老时的优待的一个方面是开展以农村计划生育养老保险为主要内容的计划生育保障。这一点，目前有些地方已经开展了这项工作，如山西省计划生育条例规定，作为独生子女父母的夫妻，女方满40周岁的，可以由乡（镇）人民政府为是农业人口的一方或者双方办理养老保险，费用从乡统筹费和计划外生育费中支付。

本条第三款规定了独生子女父母所在单位执行计划生育奖励措施的责任。

目前，对于法律、法规和规章规定的计划生育奖励措施主要都是由独生子女父母所在单位予以执行落实的。如关于独生子女父母奖励费或者独生子女保健费的发放，对于城镇职工，各地都规定，由夫妻双方所在单位各负担50%；吉林、黑龙江等20个地方还规定，夫妻一方是机关、企事业单位职工，另一方是城镇无业居民或者农业人口的，全部由前者所在单位支付；浙江、安徽、福建、重庆等地方还规定，丧偶者由其所在单位全部发放。对于城镇无业居民的独生子女费，有超过一半的地方规定从计划生育经费中开支或者由户籍所在地的乡镇人民政府、街道办事处予以解决。对于农业人口的独生子女费，多数地方都规定，从乡镇统筹费或乡镇集体企业利润提成中开支，由所在乡镇人民政府解决或者以适当减少集体义务工等其他形式予以解决。对于个体工商户的独生子女费，吉林、黑龙江、上海等13个地方规定，由当地工商行政管理部门从个体工商管理费中扣除或按国家有关规定解决。因此，本款规定，强化了独生子女父母所在单位的法律责任，以保障计划生育奖励措施能得以兑现。

本款中的“法律、法规或者规章规定”主要是指国家有关计划生育的法律、行政法规、地方性法规以及地方政府规章的规定。如《劳动法》关于社会保险制度的规定，《女职工保护条例》中有关女职工保护与奖励的规定以及各省、自治区、直辖市有关计划生育的地方性法规和规章中有关计划生育奖励措施的规定。

本条第四款规定了地方人民政府对独生子女发生意外伤残、死亡而不再生育和收养子女的夫妻应当给予必要帮助的责任。

目前，对于独生子女意外死亡的，其父母不再生育和收养子女的，对于城镇职工，各地方的规定主要为：退休时可增加一定数额的退休金或者按本人标准工资金额的100%发给退休金或者养老金；一次性给予2000元以上3000元以下的补助；按照有关规定享受提高退休金、增发奖励费和生活困难照顾的待遇。对于农民，各地的规定主要为：由乡镇政府或村委会每月增发一定的生活费，所需经费从公益金等社会补助性开支中列支；按有关规定优先照顾；优先享受五保待遇。

独生子女发生意外伤残，不能成长为正常劳动力，也是公民实行计划生育的风险之一，对于其父母不再生育和收养子女的家庭理应获得政府的扶持和帮助，这一点在各省、自治区、直辖市的地方性法规和政府规章中都没有作出相关规定。为了维护这一部分家庭实行计划生育的合法权益，解决他们的实际困难，本法规定了地方人民政府应当给予必要的帮助的责任。各地人民政府应当根据当地的实际情况给予这一部分家庭以必要而适当的照顾，以帮助他们解决生产、生活困难和养老问题。

第二十八条地方各级人民政府对农村实行计划生育的家庭发展经济，给予资金、技术、培训等方面的支持、优惠；对实行计划生育的贫困家庭，在扶贫贷款、以工代赈、扶贫项目和社会救济等方面给予优先照顾。

【释义】本条是对农村实施计划生育的家庭在发展经济和扶贫等方面给予优先照顾措施的规定。

我国广大农村地区，特别是老、少、边、穷地区的生产力发展水平较低，众多仍然主要依靠手工劳动，基本上都是靠天和土地吃饭，多生育子女不仅能够增加农民家庭的劳动力，而且也给予群众更多的生产、生活保障。缺少劳动力则意味着农村家庭的生存与发展失去了支柱；子女少，则可能加重农村家庭的养老负担，也可能给农民家庭的生产和生活带来困难，因此，农村向来是我国计划生育工作的重点和难点。对于广大农民群众来说，如果这些问题不能解决，就不可能调动实行计划生育的极积性和自觉性，因此各级人民政府有责任帮助农村群众解决其在实行计划生育后所出现的各种困难和问题。

在这种情况下，地方先后把利益导向机制引入计划生育工作，运用补偿、奖励、优惠、优先、扶持等经济手段，在政策、项目、资金、技术等方面向农村实行计划生育的家庭倾斜，着力解决广大农民群众在生产、生活、生育方面的困难，帮助他们尽快脱贫致富，提高生产、生活水平，引导他们自觉地实行计划生育。目前，各地广泛开展的计划生育“三结合”工作，即农村计划生育工作与发展经济相结合、与帮助农民勤劳致富奔小康相结合、与建设文明幸福家庭相结合，即是做好农村计划生育工作的主要导向措施。这一工作已经被中央所肯定。在《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》（中发［2000］8号）中明确规定：各级政府及涉农部门要采取小额贷款、项目优先、科技扶贫、政策优惠等措施，帮助计划生育农户增加经济收入，解决实际困难，提高社会经济地位。各级政府及扶贫开发部门应有计划、有重点地对实行计划生育的贫困户予以优先扶持，提高他们的生产自救和发展能力。因此本法对此也做出了规定。

目前，各地对农村实行计划生育的家庭发展经济，给予资金、技术、培训等方面的支持、优惠主要有：由农业、林业、水利、科技、供销等部门对实行计划生育的家庭优先进行新型或者实用技术培训、优先发放农业贷款、优先提供致富信息和优良品种、优先扶持发展种植业、养殖业和“两高一优”农业、优先提供优秀生产资料、优先收购农副产品等等。

扶贫是国家从人力、物力、财力和技术上帮助和支持贫困地区，充分调动和发挥其内部活力，尽快发展社会生产力，发展促进经济、改变贫穷落后面貌的措施。计划生育工作是调节人的生育行为，使人口发展与经济、社会发展相适应的措施。实行计划生育，控制人口增长，提高人口素质与经济扶贫具有十分密切的关系。扶持老、少、边、穷地区尽快脱贫致富，是我国政府的一项重要战略措施，但是贫困与人口过快增长有着一定的联系，所以，扶贫必须与计划生育密切配合，使二者互相制约和互相促进。二者结合起来，能使贫困地区尽快地从根本上摆脱穷困。二者结合的办法是：国家对计划生育搞得好的贫困县，在扶贫贷款发放、扶贫项目安排、农用物质供应、致富技术培训、劳动力就业、产品销售安排等方面予以照顾。

根据各地关于计划生育的地方性法规和政府规章的规定，对于农村自觉实行计划生育的贫困家庭在享受基本的优先优惠待遇外，在扶贫措施等方面还予以优先照顾，主要表现为：优先发放扶贫贷款；在劳务输出或者招工时，优先其家庭劳动力；适当减免劳动积累；优先获得扶贫项目和产、供、销等方面的服务；优先发放社会救济金和困难补助；在土地承包和宅基地分配时予以优先照顾；在县、乡、村集体举办的社会保障事业中，优先得到安排；等等。

第二十九条本章规定的奖励措施，省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会或者人民政府可以依据本法和有关法律、行政法规的规定，结合当地实际情况，制定具体实施办法。

【释义】本条规定了国家对地方性法规和地方政府规章在计划生育奖励措施立法方面的特殊法律授权，体现了我国计划生育工作所实行的区别对待、分类指导原则。

这一规定是在总结50年来各地计划生育工作经验和充分考虑我国基本国情的基础上作出的。我国地域辽阔，各地的自然资源差异很大，公民的观念与意识的差异也很大，因此，各个省、自治区、直辖市之间，或是同一省级行政区划内的各个地（市）、县、乡之间的经济、社会、文化发展的水平都很不平衡。这种不平衡在经济发达的沿海地区与经济落后的内陆地区之间，或是在城市和农村之间也极为突出。这是我国的基本国情，正是基于这样的基本国情，我国各地计划生育工作的差异也很大，并不是一刀切的都要达到一个固定的模式。而是根据各个地区的实际、区别不同一情况，实行相应不同的指导原则。

在这一基础上，自大力推行计划生育政策以来，各地根据中央关于对公民晚婚晚育和实行计划生育给予奖励优待的精神，结合本地区的实际情况，制定了本地区的计划生育奖励优惠政策。这些奖励优惠政策，有的规定在省、自治区、直辖市的地方性法规和政府规章或者其他统一规定中，有的规定在一些较大市的地方性法规和政府规章中，也有的是由较大的市之外的其他市一级政府或者县一级政府规定，还有的是由村民委员会、居民委员会或者各个企业、事业单位根据自身的实际情况自行制定的。因此，各地在实施计划生育奖励优惠措施的力度上的差异还是很大的。例如，各省、自治区、直辖市的地方性法规和政府规章中关于对城镇职工晚婚的增加婚假的规定，北京、天津、辽宁、江苏，上海、西藏等六个省、自治区、直辖市规定增加婚假7天；而安徽和陕西两省规定增加20天；山西省规定增加1个月。又如各地都规定，对独生子女家庭每月发放一定数额的独生子女保健费或者独生子女父母奖励金费，有些地方规定为不低于5元，而海南省则规定为不低于30元；在对符合生育第二个孩子而自愿放弃生育并领取“独生子女证”的夫妻一次性给予一定数额的奖金的规定上，吉林省规定为不低于200元，山西省规定为1000元至3000元。

上述客观差异的存在说明，我们国家目前还不具备制定统一的细化的计划生育奖励措施的条件，而这些差异在短时间内又不可能消除。因此，为保持各地计划生育工作的连续性和稳定性，本法对于计划生育奖励措施就作了授权性规定。

根据我国《宪法》、《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》等法律和本法的规定，省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域具体情况和计划生育工作的实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定规定计划生育奖励措施的具体实施办法；省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市、经国务院批准享有地方性法规制定权的较大的市的人民代表大会及其常务委员，根据本行政区域具体情况和计划生育工作的实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的相关地方性法规相抵触的前提下，可以制定本地的计划生育奖励措施的具体实施办法，报省、自治区人大常委会批准后施行。省、自治区、直辖市人民政府、省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府可以根据宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章，对本市计划生育奖励措施的具体实施办法作出规定。有些地方性法规和政府规章还将计划生育奖励措施的一些标准授权县一级人民政府制定实施。

本条中的奖励措施包括本法第四章中各条规定的对实行计划生育的公民或者家庭的社会保障措施、对晚婚晚育者的奖励优待、对实行计划生育手术的奖励、对独生子女及其父母的奖励、优待和帮助以及对农村实施计划生育的家庭给予优先优惠待遇等措施。省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会或者人民政府可以根据《宪法》、《立法法》、《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》、《婚姻法》等法律和本法的规定，对奖励措施的种类、具体内容、奖励对象、奖励的执行主体、奖励经费的支付方式等作出具体规定。这里的“较大的市”，根据《立法法》第63条第四款的规定，指的是省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。这里需要指出的是，有的奖励措施的执行主体是各级人民政府，即从各级政府财政中开支，有的奖励措施的执行主体则是实行计划生育的公民所在的机关、企事业单位、社会团体或者村民委员会、居民委员会，即从其自身经费中开支。

第三十条国家建立婚前保健、孕产期保健制度，防止或者减少出生缺陷，提高出生婴儿健康水平。

【释义】本条是国家建立婚前保健和孕产期保健制度的规定。

实行计划生育不仅要控制人口数量，也要提高人口素质，提高出生婴儿健康水平。提高出生婴儿健康水平，就是要通过婚前保健、孕产期保健等生殖保健服务，让育龄妇女能够安全地妊娠、分娩和生育健康的婴儿，减少出生缺陷的发生。据一份调查显示，目前，我国每年出生残疾儿童高达80-120万，占出生人口的4%-6%。出生缺陷不仅给残疾儿童本人带来终生痛苦，也给其家庭和社会带来负担。建立婚前保健、孕产期保健制度，是防止或者减少出生缺陷，提高出生婴儿健康水平的重要手段。因此，国家应当建立婚前保健和孕产期保健制度。其实，1994年10月27日八届全国人大常委会制定的《母婴保健法》，对婚前保健和孕产期保健都作了比较详细的规定。本法从搞好计划生育的角度，再一次重申国家建立婚前保健、孕产期保健制度。

1.婚前保健

婚前保健是对即将结婚的男女进行卫生保健服务。建立婚前保健制度是减少出生缺陷，提高出生婴儿健康水平的第一道防线。婚前保健主要内容包括：(1）婚前卫生指导，即关于性卫生知识、生育知识和遗传病知识的教育。(2）婚前卫生咨询，即对有关婚配、生育保健等问题提供医学意见。(3）婚前医学检查，即对准备结婚的男女双方可能患影响结婚和生育的疾病进行医学检查。经婚前医学检查，对患指定传染病在传染期内或有关精神病在发病期内的，准备结婚的男女应当暂缓结婚；经婚前医学检查，对诊断患医学上认为不宜生育的严重遗传性疾病的，向男女双方提出医学意见，经男女双方同意，采取长效避孕措施或者施行结扎手术后不生育的，可以结婚。

2.孕产期保健

孕产期保健是为育龄妇女和孕产妇提供的孕期、产期保健服务。孕产期保健是减少出生缺陷，提高出生婴儿健康水平的第二道防线。孕产期保健的主要内容包括：(1）母婴保健指导，即对孕育健康后代及严重遗传性疾病和碘缺乏病等地方病的发病原因、治疗和预防方法提供医学意见。对患严重疾病或者接触致畸物质，妊娠可能危及孕妇生命安全或者可能严重影响孕妇健康和胎儿正常发育的，应当给予医学指导，对发现或者怀疑患严重遗传性疾病的育龄夫妻，应当提出医学意见，育龄夫妻应当根据医师的医学意见采取相应的措施。(2）孕妇、产妇保健，即对孕妇、产妇提供卫生、营养、心理等方面的咨询和指导以及产前定期检查等医疗保健服务。经产前检查，发现或者怀疑胎儿异常的，应当对孕妇进行产前诊断；生育过严重缺陷患儿的妇女再次妊娠前，夫妻双方应当到县级以上医疗保健机构接受医学检查。(3）胎儿保健，即为胎儿生长发育进行监护，提供咨询和医学指导。经产前诊断，认为胎儿患严重遗传性疾病或胎儿有严重缺陷以及孕妇患严重疾病，继续妊娠可能危及孕妇生命安全和严重危害孕妇健康的，医师应当向夫妻双方说明情况，并提出终止妊娠的医学意见。(4）新生儿保健，即为新生儿生长发育、哺乳和护理提供医疗保健服务。医疗保健机构对婴儿进行体格检查和预防接种，开展新生儿疾病筛查、婴儿多发病常见病防治等医疗保健服务。

第三十一条各级人民政府应当采取措施，保障公民享有计划生育技术服务，提高公民的生殖健康水平。

【释义】本条是关于各级人民政府要保障公民享有计划生育技术服务的规定。

计划生育技术服务是指通过手术、药物、工具、仪器、信息和其他手段，有目的地调节人的生育行为，并围绕生育、节育、不育开展相关的生殖保健服务。计划生育技术服务包括计划生育技术指导、咨询以及与计划生育有关的临床医疗服务。计划生育技术指导、咨询是指：(1）生殖健康科普宣传、教育、咨询；(2）提供避孕药具及相关的指导、咨询、随访；(3）对已经施行避孕、节育手术和输卵（精）管复通手术的，提供相关的咨询、随访。与计划生育有关的临床医疗服务是指：(1）避孕和节育的医学检查；(2）计划生育手术并发症和计划生育药具不良反应的诊断、治疗；(3）施行避孕、节育手术和输卵（精）管复通手术；(4）开展围绕生育、节育、不育的其他生殖保健项目。从上述内容可以看出，计划生育技术服务不仅包括技术方面的服务，也包括心理方面的服务；不仅包括临床工作，还包括群体工作。计划生育技术服务要达到的主要目的有：(1）围绕生育、节育和不育为育龄人群提供安全、有效、适宜的避孕节育药具和临床医疗服务；(2）提供咨询指导、术前宣传教育和术后随访服务，通过面向群众，深入基层的生殖健康宣传服务，帮助每一个公民安全、健康地度过育龄期，不断提高公民的生殖健康水平。

根据1994年9月世界卫生组织通过的《国际人口与发展大会行动纲领》的定义，生殖健康是指于生殖系统及其功能和过程所涉及的一切事宜上，身体、精神和社会等方面的健康状态，而不仅仅指没有疾病或不适。生殖健康意味着人们能够有满意、安全而且负责任的性生活；有生育能力，可以自主并负责任地决定是否、何时、间隔多长时间生育以及生育多少；人们有权知道并能获得他们所选择的安全、有效、负担得起和可以接受的计划生育方法，以及其他他们所选定的、不违反法律的生育调节方法；妇女有权得到适当的卫生保健服务以安全地通过妊娠期及生育期，为夫妇提供生育健康婴儿的最佳机会。

实行计划生育，不仅要达到控制人口的目的，也要提高公民的生殖健康水平。这不仅是履行对国际公约的承诺，也是我国法律的要求。实行计划生育是我国的一项基本国策，公民有实行计划生育的义务，同时也享有获得计划生育技术服务的权利。向公民提供计划生育技术服务是政府的责任，也是做好计划生育工作的重要保证。各级人民政府要采取以下措施，保障公民享有计划生育技术服务：

1.坚持避孕为主，经常工作为主，宣传教育为主的方针，防止和减少因意外怀孕造成的人工终止妊娠。从事计划生育技术服务的机构，必须符合国务院计划生育行政部门规定的设置标准，应当按照批准的业务范围和服务项目执业，遵守有关法律、行政法规和国务院卫生行政部门制定的医疗技术常规和抢救与转诊制度。计划生育技术服务人员必须按照批准的服务范围、服务项目、手术术种从事计划生育技术服务，遵守与执业有关的法律、法规、规章、技术常规、职业道德规范和管理制度，不断提高技术服务水平。

2.依靠科技进步，继续研究开发计划生育、避孕节育的技术和方法，在提高现有避孕药具质量的同时，抓紧研制新的更为安全、高效、简便、经济的避孕药具，以形成一个种类比较齐全，方法多样，可供群众选择的避孕节育技术系列，满足育龄群众多方面、多层次的需求。

3.向实行计划生育的育龄夫妻免费提供国家规定的基本项目的计划生育技术服务，其所需经费，按照国家有关规定列入财政预算或者由社会保险予以保障。中央财政对西部困难地区给予适当补助。免费提供的技术服务项目一般包括：孕情、环情监测；放置和取出宫内节育器及技术常规所规定的各项医学检查；人工流产术、引产术及技术常规所规定的各项医学检查；输卵（精）管结扎术及技术常规所规定的各项医学检查；计划生育手术并发症诊治。

4.合理配置和综合利用卫生资源，进一步建立、健全由计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构组成的计划生育技术服务网络，改善技术服务设施和条件，配备计划生育技术服务人员。各级政府要加强对计划生育技术服务工作的领导，将计划生育技术服务工作纳入本级国民经济、社会发展和区域卫生规划，并负责本行政区域内计划生育技术服务网络的规划、建设和管理工作。要从人口与健康两大目标出发，把已有的计划生育技术服务机构办好，同时，促进卫生和计划生育技术服务资源的合理利用，将落实计划生育基本国策和促进人民群众生殖健康统一起来。

5.开展以技术服务为重点的优质服务。坚持以人为本，以提高群众自我保健意识和自我保健能力为重点，丰富科普宣传内容，把宣传教育与咨询服务结合起来，提高科普宣传针对性和有效性；积极推行避孕方法的知情选择，扩大计划生育技术服务领域，把技术服务从单纯的落实节育措施拓展到避孕节育全程服务、优生优育服务、生殖保健服务；建立科学的管理和服务规范，把群众的满意程度作为重要标准，改进和完善考核评估体系和考核评估方法。计划生育部门和卫生部门要根据各自职责，密切配合，围绕生育、节育、不育共同做好计划生育技术服务和生殖保健服务。基层计划生育技术服务人员要深入千家万户，指导育龄群众选择以长效避孕措施为主的安全、有效、适宜的避孕方法。各级政府要加强对县（市）、乡（镇）、村计划生育技术服务机构和医疗、保健机构服务网络的管理，规范技术标准，严格职业道德规范和管理制度，改善服务条件，增加服务内容，为广大育龄群众提供优质的计划生育技术服务和生殖保健服务。

第三十二条地方各级人民政府应当合理配置、综合利用卫生资源，建立、健全由计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构组成的计划生育技术服务网络，改善技术服务设施和条件，提高技术服务水平。

【释义】本条是关于建立、健全计划生育技术服务网络的规定。

计划生育技术服务机构是指由计划生育行政部门管理的、以计划生育技术服务为主要服务内容的各级计划生育科研院（所）、计划生育技术服务站（所、室）、指导中心和生殖健康服务中心。从事计划生育技术服务的医疗、保健机构是指由卫生行政部门管理的、内设开展计划生育技术服务的业务科室的综合医院、卫生院、门诊部和妇幼保健院（站、所）.80年代初以前，我国的计划生育技术服务工作是由卫生部门管理，由医疗、保健机构承担的。进入80年代以来，由于人口形势的严峻和实现计划生育工作目标的迫切需要，计划生育技术服务机构应运而生。目前，全国已有306个地（州、市）级计划生育技术服务中心，占全国地、市总数的81%以上；县级计划生育技术服务站2457个，约占全国县（市、区）总数的90%，乡（镇）服务站（所）38629个，约占全国乡（镇）总数的88%。初步形成了全国性的计划生育技术服务体系，承担了农村地区的大部分计划生育技术服务工作。计划生育技术服务人员12万人，成为落实计划生育基本国策的一支主力军。据统计，全国年均实行节育手术约2000万例，计划生育技术服务机构承担了手术总量的70%以上，有的省、自治区可达90%。计划生育技术服务机构为完成国家人口计划发挥了不可替代的作用，也成为我国农村地区预防保健体系的一部分。

除计划生育技术服务机构外，我国医疗、保健机构也承担了一部分计划生育技术服务工作。尤其是在城市，计划生育技术服务主要由医疗、保健机构承担，在农村，乡、镇卫生院也承担了大量的计划生育技术服务工作。经过建国50多年的努力，我国的医疗卫生服务体系已基本建立，这些医疗、保健机构也是由各级政府投入建设的，属于公共卫生资源。建立计划生育技术服务网络，要充分利用现有的卫生资源。医疗、保健机构提供的计划生育技术服务是计划生育技术服务的重要组成部分。因此，本法规定地方各级人民政府应当合理配置、综合利用卫生资源，建立、健全由计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构组成的计划生育技术服务网络。根据这一规定，地方人民政府在建立、健全计划生育技术服务网络时，应当遵循布局合理、规格适当、广为覆盖和方便群众的原则，在农村，乡、镇已有医疗机构的，不再新设计划生育技术服务机构，但现有的医疗机构必须设有计划生育技术服务科（室），专门从事计划生育技术服务工作；乡、镇既有医疗机构，又有计划生育技术服务机构的，各自在批准的范围内开展计划生育技术服务工作；乡、镇没有医疗机构的，应当设立计划生育技术服务机构。

改善技术服务设施和条件，提高技术服务水平，不仅关系到计划生育国策的贯彻落实，也关系到人民群众的健康。目前，有些地方计划生育技术服务设施不够完备，条件比较简陋，各级政府应当投入财力，改善技术服务设施和条件。计划生育技术服务人员必须按照批准的服务范围、服务项目、手术术种从事计划生育服务，遵守与执业有关的法律、法规、规章、技术常规、职业道德和管理制度。从事与计划生育有关的临床医疗服务的人员，应当依照《执业医师法》和国家有关护士管理的规定，分别取得执业医师、执业助理医师、乡村医生或者护士的资格。

第三十三条计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构应当在各自的职责范围内，针对育龄人群开展人口与计划生育基础知识宣传教育，对已婚育龄妇女开展孕情检查、随访服务工作，承担计划生育、生殖保健的咨询、指导和技术服务。

【释义】本条是关于计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构提供计划生育服务的范围的规定。

计划生育技术服务机构和从事计划生育的医疗、保健机构都是我国计划生育技术服务网络的组成部分。在城市，尤其是大、中城市，由于已建立了完善的医疗保健服务网络，许多没有建立计划生育技术服务机构，计划生育技术服务工作由医疗保健机构承担。农村，由于大部分县、乡除原有的医疗、保健机构外，又建立了计划生育技术服务机构，两套机构并存，计划生育技术服务机构开展生殖保健服务、婚前检查等业务与医疗、保健机构在业务上有交叉，医疗、保健机构认为是争抢病源，有时会产生矛盾，在一定程度上影响了计划生育技术服务工作。处理好二者的关系，对搞好计划生育技术服务工作具有积极意义。2001年6月13日国务院颁布的《计划生育技术服务条例》对此作了相应的规定。如规定从事计划生育技术服务的医疗、保健机构，由县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准，在其《医疗机构执业许可证》上注明获准开展的计划生育技术服务项目，并向同级计划生育行政部门通报；计划生育技术服务机构从事产前诊断的，应当经省、自治区、直辖市人民政府计划生育行政部门同意后，由同级卫生行政部门审查批准，并报国务院计划生育行政部门和国务院卫生行政部门备案。本法规定计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构应当在各自的职责范围内，开展计划生育技术服务工作。关于二者的职责范围，本法没有规定，应当参照国务院制定的《计划生育技术服务管理条例》的有关规定。

计划生育技术服务机构和从事计划生育的医疗、保健机构应当在各自的职责范围内，搞好以下工作：

1.开展人口与计划生育基础知识宣传教育

开展人口与计划生育基础知识的宣传教育，让每个公民知道实行计划生育的必要性和重要性，可以促使人们从思想观念上接受计划生育，自觉地遵守计划生育的要求，这对推行计划生育政策非常重要。人口与计划生育基础知识宣传教育包括马克思主义人口基本理论的宣传教育；基本国情和基本国策的宣传教育；可持续发展战略的宣传教育；科学、文明、进步的婚育观的宣传教育；计划生育法律法规教育；婚育科普知识的宣传教育。

2.开展孕情检查和随访服务工作

孕情检查是对已婚育龄妇女是否怀孕进行的例行检查。开展孕情检查是防止计划外生育的有效手段，也是计划生育的一项日常工作。随访服务是县、乡计划生育技术服务站的工作人员深入农村基层，到已婚育龄妇女家中、田间地头，了解育龄妇女避孕节育的情况，开展孕情、环情检查，提供计划生育的技术指导、咨询。

3.承担计划生育、生殖保健的咨询和指导

计划生育、生殖保健的咨询和指导包括：(1）生殖健康科普宣传、教育和咨询。生殖健康科普宣传、教育、咨询的具体内容包括安全、满意、负责任的性生活，生育调节，母婴保健，优生优育，防治性病等方面的知识。生殖健康是实行计划生育的重要目标之一，进行生殖健康的科普宣传、教育和咨询是计划生育工作的重要内容。(2）提供避孕药具及相关的指导、咨询和随访。我国实行计划生育，以避孕为主。使用避孕药具避孕是一类比较常用的避孕方法，目前我国广泛应用的主要避孕药具有避孕套、口服及注射用药物、外用杀精子药物、宫内节育器、皮下埋植剂等。这些避孕方法有的需要在计划生育技术服务人员的指导下使用，有的需要由计划生育技术服务人员帮助使用。为了保证避孕药具的使用效果，保障育龄群众的身心健康，计划生育技术服务人员应当向育龄群众提供避孕药具及相关的指导、咨询和随访。(3）对已经施行避孕、节育手术和输卵（精）管复通手术的，提供相关的咨询和随访。施行避孕、节育手术和输卵（精）管复通手术后，有的可能发生药物不良反应或手术并发症，或者服务对象对所采用的避孕措施心存疑虑，需要计划生育技术服务人员提供相关的咨询和随访，以最大限度地减少药物的不良反应和手术并发症的发生，消除服务对象的顾虑并尽量减少由于这种疑虑而诱发的心理障碍。

4.承担计划生育技术服务工作

这里的计划生育技术服务是指与计划生育有关的临床医疗服务，包括：(1）避孕和节育的医学检查。避孕和节育的医学检查是指通过各种临床检查手段，如妊娠试验、B型超声波检查，对育龄群众采用某种避孕节育措施的适应症和禁忌症、怀孕情况以及节育措施的有效性进行判断，目的是提高避孕、节育措施的有效性、安全性，减少各种不良反应、节育手术并发症以及意外妊娠的发生。避孕和节育的医学检查是计划生育技术服务的基本内容。(2)计划生育手术并发症和计划生育药具不良反应的诊断、治疗。计划生育手术并发症是指因实施计划生育手术直接导致相关疾病、组织器官损伤、功能障碍或残疾、死亡的情况。如实施输卵管绝育手术导致的肠管损伤、伤口感染、慢性盆腔炎、肠粘连；人工流产导致的人流不全、羊水栓塞、出血、感染、子宫膜异位症等。计划生育药具不良反应是指避孕药具在质量检验合格、正常用法和用量情况下引起的与使用目的无关的有害反应。如使用避孕套过敏，服用短效避孕药后出现头晕、乏力、恶心、呕吐、不规则少量阴道流血等。开展计划生育手术和提供计划生育药具必须严格遵循有关技术规范，加强技术管理，尽量减少手术并发症和药具不良反应的发生。如果出现计划生育手术并发症和药具不良反应，计划生育技术服务人员要及时进行诊断和治疗。(3）施行避孕、节育手术和输卵（精）管复通手术。避孕、节育手术是指宫内节育器放置术和取出术、人工流产、男女绝育术、中期流产术、皮下埋植避孕术等。输卵（精）管复通手术是指对施行了结扎术的育龄男女，将其输卵（精）管复通，恢复其生育能力的手术。施行避孕、节育手术和输卵（精）管复通手术都是计划生育的重要技术手段。(4）开展围绕生育、节育、不育的其他生殖保健项目。根据国务院制定的《计划生育技术服务管理条例》的规定，围绕生育、节育、不育的其他生殖保健项目属于计划生育技术服务范围。具体项目由国务院计划生育行政部、卫生行政部门共同规定。

上述工作属于临床医疗服务的内容，应当由县级以上城市的医疗、保健机构和计划生育技术服务机构承担，县级以上计划生育技术服务机构从事上述服务，应当有取得相应执业医师资格的人员并得到卫生行政部门和计划生育行政部门的批准。

第三十四条计划生育技术服务人员应当指导实行计划生育的公民选择安全、有效、适宜的避孕措施。

对已生育子女的夫妻，提倡选择长效避孕措施。

国家鼓励计划生育新技术、新药具的研究、应用和推广。

【释义】本条是关于公民选择避孕措施和国家鼓励计划生育新技术、新药具的研究、应用和推广的规定。

1.指导公民选择安全、有效、适宜的避孕措施

避孕是实行计划生育的有效保障，本法第19条规定，实行计划生育，以避孕为主。国家创造条件，保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施。这就是保障公民知情选择权的规定。公民可以在计划生育技术服务人员的指导下，充分了解现有的各种避孕方法，结合自身情况，由自己选择安全、有效、适宜的避孕措施。目前，避孕措施包括使用避孕套、口服及注射用药物、外用杀精子药物、宫内节育器、皮下埋植避孕剂、输卵（精）管结扎术等；计划生育技术服务人员在指导公民选择避孕措施时，应当向育龄群众介绍常用的避孕节育方法的作用机理、适应症、禁忌症、优缺点、使用方法、注意事项、可能出现的副作用及其处理方法，并告知其健康检查的结果，指导公民选择适合于自身的避孕措施，保障公民避孕措施的知情权和选择权。避孕方法的知情选择权，充分体现了计划生育技术服务以人为本，尊重人权的指导思想，体现了群众在计划生育工作中的主人翁地位，体现了计划生育工作者依靠群众、为群众服务的宗旨。

2.提倡选择长效避孕措施

第五篇：卫生部转发全国人大法工委《关于对法医类鉴定与医疗事故技术鉴定关系问题的意见》的通知(2012)

卫生部转发全国人大法工委

《关于对法医类鉴定与医疗事故技术鉴定关系问题的意见》的通知 各省、自治区、直辖市卫生厅（局），新疆生产建设兵团卫生局，中华医学会：

2005年2月28日，第十届全国人大常委会第十四次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》规定，国家对从事法医类鉴定等鉴定业务的鉴定人和鉴定机构实行登记管理制度，法律另有规定的从其规定。

《决定》出台后，卫生系统特别是负责组织医疗事故技术鉴定的各级医学会，希望明确《决定》所规定的法医类鉴定是否包括医疗事故技术鉴定。我部就此问题请示了全国人大法工委。9月22日，全国人大法工委专门对法医类鉴定与医疗事故技术鉴定关系的问题做出批复，明确了两类鉴定的区别和联系。

为进一步做好医疗事故技术鉴定工作，现将全国人大法工委《关于对法医类鉴定与医疗事故技术鉴定关系问题的意见》转发给你们。

二〇〇五年十一月十日附件： 2005年11月10日卫政法发〔2005〕432号

全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会

关于对法医类鉴定与医疗事故技术鉴定关系问题的意见

2005年9月22日法工委复字〔2005〕29号

卫生部：

你部2005年4月18日（卫政法函〔2005〕75号）来函收悉。经研究，交换意见如下：

关于司法鉴定管理问题的决定第二条规定，国家对从事法医类鉴定的鉴定人和鉴定机构实行登记管理制度。医疗事故技术鉴定的组织方式与一般的法医类鉴定有很大区别，医疗事故技术鉴定的内容也不都属于法医类鉴定。但医疗事故技术鉴定中涉及的有关问题，如尸检、伤残等级鉴定等，属于法医类鉴定范围。对此类鉴定事项，在进行医疗事故技术鉴定时，由已列入鉴定人名册的法医参加鉴定为宜。