对村民选举与自治制度的考察 （共5篇）

第一篇：对村民选举与自治制度的考察

关键字：村民选举 村民自治 国家与社会 互动 民主与民主性所谓制度的民主性简而言之就是人们在某种制度里面能够得到与能行使的民主权利的量与质的状况，对村民选举与自治制度的考察。如果从制度变迁与发展的角度来看，作为一种制度，村民选举与自治制度中的民主性有一个逐步显现的过程，放到时空坐标来看，其民主成份就是从无到有、从少到多、从形式到实质、从动员型向竞争型的转变过程(不妨这样设定：横坐标为时间，纵坐标为量如多少和质如形式与实质)。中国乡村所实行的村民选举与自治制度中的民主性是国家、地方政府与村民三方相互作用的结果。目前国内外对村民选举与自治制度有各种各样的评价，有人誉之为“伟大的创举”、“ 农村改革的三项伟大成就之一”①，而另一些学者则持相当的低调甚至否定性的评价②，说法极为不一。如果我们将村民选举与自治制度的民主意义放置于过程中进行认识，那么，有些方面人们就容易达成共识，其中有些争论恐怕就不一定存在了，有些疑虑是可以消除的，另一方面村民自治运作过程中所实际出现与存在的问题如自治中的“行政化”倾向，就容易得到理解。本文旨在考察村民选举与自治制度中的民主性生长与发展的过程，并对这个过程本身从国家与社会互动关系的角度作出解释。

一、两个非预期的结果：民主性与经济功能我们今天讲村民选举与自治制度的民主意义与村委会的经济职能的突出是这种制度的两个非预期的结果，它们并非制度设计者的本意，也非他们当初所能够料想得到的。在某种意义上说，民主是实施村民选举与自治制度过程中的副产品。安徽凤阳小岗村农民以冒坐牢之风险，偷偷地将生产队的土地分配到农户，就是这个举动引发出一场极有深远意义的农村改革进而使整个中国踏上改革开放这条不回路。但是，小岗村农民当初分田到户后来被称之为“家庭承包联产责任制”之举措只不过是为了活命不得已而为之，他们不会想到他们的做法启动了中国改革，对于中国社会有着如此深远的意义与作用，被学者们誉为农村改革的三大伟大成就之一(另两个就是村民自治与乡镇企业)。如同安徽农民一样，1980年2月在广西宜山县三岔公社冷水等村所出现的中国第一批村民委员会组织，是一群农民自发行为的一种结果，那些老实安份的农民根本没有想到过他们的行为是一种后被人们誉之为“伟大创造”，开启了中国农村民主化之路，也不可能抱着这样“崇高”的理想与伟大的目标成立村民委员会。事实上，当初农村土地分配到农户之后，原来的大队与生产小队这两级管理组织不少地方已经处于瘫痪状态，如此一来村里的“公共事务”也就无人过问，无人管理。当初宜山一带农村社会治安问题相当严重，出于社会秩序与自我管理的需要，冷水村等村民自发组织成立村委会并选举产生村干部。而作为制度的设计者与推动者，中央政府与高层领导人最初也不是出于推进农村民主化，为了在农村实行民主这样的目的设计出村民自治制度的。当时的全国人大副委员长彭真闻之广西出现村委会之事，显示出极大的兴趣并马上指示民政部派员前往调查。原因在于八十年代初，不少地方的基层组织处于瘫痪状态，尤其人民公社体制废除后农村公共组织与公共权力出现“真空”，这样国家就面临着设计与选择新的制度，以维系对广大农村的治理这样的情况。两年后的1982年12月，彭真的主持下将村民委员会写进修改后的《中华人民共和国宪法》，正式确定了村民委员会作为农村基层的群众性自治组织的法律地位。村民选举与自治制度中的民主意义是后来逐渐地显现出来，并得以一步一步地巩固，但这并非是制度设计者与推动者的初衷。事实上，制度的非预期性之结果是社会中常见的现象。同样地，村委会功能中经济职责之突出也是一个非预期的结果，当然这也有一个过程。如果只有城市而没有农村的现代化，那么中国的现代化不能说成功的。如何发展农村经济就成为政府的主要关注事项。事实上，经济为中心也成为了基层政府行为的最主要的取向。但是，国家、政府需要动员社会各种资源与力量来发展农村的经济，政府逐步地认识到让村委会带动村民搞好村里经济的重要性，并逐渐地认识到并强化了村民委员会的经济职能。作为村委会成员尤其是村主任，现在不断强化他(她)发展本村经济所承担的角色，而换届选举时候选人在竞选时通常都在发展经济方面大做文章，这足以表明经济功能对于村委会的重要性。它似乎压倒民主权利这一面，也就是说在现实的村民自治制度运行过程中，村民委员会的经济性之份量比民主性要显得重些。这当然同村民在发展农村经济过程中对村干部所寄与的期望有很大的关联。但是需要指出的是，村民所希望的是一个经过民主选举产生出来并可以监督的能够带领大家致富的村委会，而不要不讲民主不受监督与制约的富人政治，也不要无能的“老好人”政治。本文重点放在分析前一个非预期性的结果。

二、村民选举和自治制度的历程与民主性的生长、发展村民自治是中国农民自发创造的产物，而作为一种制度，村民自治是国家设计并推行的，它的确是“在总结农民群众的实践经验的基础上，提出了在广大农村推行村民自治的主张，并通过全国人大制定了《村委会组织法(试行)》”，但是其设计的初衷并非出于“用法律来保障农民的民主权利”这样的目的。上面已提到的彭真对广西所出现的村民委员会发生的浓厚的兴趣并指示民政部派员前往调查，这件事当中或许包含着彭真本人想在农村推行民主、给予中国农民一定的民主权利这样的一丝动机，但是，可以肯定的是彭真与村民自治制度的设计者其初衷主要不是为了民主，更主要的是出于为了填补因人民公社废除以后所出现的乡村公共组织与权力的“真空”计，即国家政权组织要调整国家与农民的关系，重新设计对乡村的控制方式，也就是说建立新的控制乡村体系。这一点从当初对村民自治制度所展开激烈争论的焦点我们不难看出。最初的争议之焦点集中于三个主要方面的问题：一是自治制度实行后会不会削弱中国共产党在农村的领导地位；二是乡镇政府如何治理农村，上级的行政性事务如何落实，即国家政策能否有效地加以贯彻；三是村民选举所产生出来的村委会能否控制得了村里的事务。至于农民日常生活中的事务、民主化如村民控制村里的决策、公共事务的职责等没有什么涉及。总之争论的重点不是农民的民主权利如何实现的问题。我们可以推测当初这些精英们在争论时，大概不会想到中国民主化从乡村开始，因为在精英们的观念中，中国农民素质低而农村又落后，他们设计村民自治时不可能想到后来人们所看到以及后来事实上发展出来的民主的意义。这里我们不妨再提出这样的问题：为什么不在城市而在广大的农村先实行民主？按照有关理论分析，民主与经济发展、民主与政治文化具有很大的相关性。中国农村落后而农民素质又低，并且深受传统政治文化的影响，中国民主似乎不应该在乡村里先进行，但是，中国民主之路恰恰开启于农村。事实上要回答这个问题，其中一个因素我们应该明确的，那就是我们现在所指称的村民自治中的民主性是逐渐发展起来的，最初设计者推行村民自治制度的动机在于要解决村级组织瘫痪与公共权威缺失的问题，而不是民主权利。因此，可以这样回答上面所提出的问题：之所以首先在农村而不是城市实行民主，回答是村民自治制度实施首先不是为了农民的民主权利，农村的民主是后来一步一步发展出来，而当农村民主被国内外高度称赞时，城市在这方面却依然进展缓慢。这就是问题本身之吊诡。从广西最早出现村委会到1982年《中华人民共和国宪法》确立村委会的法律地位，再到1987年通过的还属于试行的《村委会组织法》，直到1998年11月才将《村民委员会组织法》中的“试行”字样去掉，历时多年，这在中国立法史上是不多见的。这一立法史本身表明了我们对于在农村实行民主的怀疑与它的艰难性，由此也可以看出推行村民选举与自治制度其最初的民主意义是不明显的或者说不清楚的，或不是主要的。另一方面，当时高层领导人对于农村工作的关注重点在农村的经济体制改革与农业的恢复与发展方面。指出上面这些情况，并不会降低与妨碍我们对于这种制度设计其民主意义的评价。我们应该将设计时的初衷与客观上这种制度设计推动着中国乡村民主化的发展加以区分开来。从村民自治制度的有关法律、法规与文件等来看，有关条文中的“四个自我”说发展为“四个民主”说，颇能反映出村民自治制度中民主性发展之过程。从时空坐标来看，初期到现在村民自治制度中的民主性的确经历了一个从无到有、从少到多、从形式到实质、从动员型到竞争型的变化过程，也就是其民主性逐渐在提升。1982年《中华人民共和国宪法》确立了村委会的法律地位这为以后其生长出民主提供了法律的根据与基础。1983年民政部代为中央起草中发(1983)35号文件，即《中共中央、国务院关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，这个文件要求各地建立村委会组织。1984年8月，民政部开始起草《村民委员会组织条例》，到1986年1月，部长崔乃夫签发并以民政部党组的名义将该《条例》及有关说明上报到中央政法委。1986年9月26日的《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知》中已较为明确地以“四个自我”来定性村民委员会组织：“村(居)民委员会要进一步完善村规民约，大力开展创建文明村、评五好家庭等活动，发动广大村(居)民积极参加社会生活的民主管理，以进一步发挥群众自治组织的自我教育、自我管理、自我建设、自我服务的作用”。1987年3月16日，六届人大常委会第20次会议讨论了《村民委员会组织条例》并建议提请六届全国人大五次会议审议。大概就在这第20次会议上，彭真对于村民自治的民主意义有了一个新的认识。他认为村民选举与自治是“发展社会主义民主的一项重要的基础工作”。③这一讲话反映出高层对于村民自治制度中的民主意义的觉察与推进的打算。1987年3月25日彭冲副委员长建议将《条例》改为《中华人民共和国村民委员会组织法》。1987年11月24日《村民委员会组织法》获得六届人大常委会第23次会议通过，调查报告《对村民选举与自治制度的考察》。1989年，民政部组织召开了3次村民自治的理论讨论会。但是，对于村民选举与自治制度的怀疑与争论、反对依然不绝。于是，中央组织部会同民政部等有关部门联合于1990年8月在山东省莱西召开了全国村级组织建设工作座谈会，该会所形成的文件要求不要再对《村民委员会组织法》进行争论，而是应该去实施。这样民政部于同年的9月发出“关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知”，于是村民选举在全国普遍开展起来。④到了1998年11月经过修订后所通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定又进一步了，是村民自治制度民主性又一次提升在法律上的确认与表现：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。这样法律上就确定了“四个民主”说。从“四个自我”到“四个民主”，反映出村民选举与自治制度所走过的历程，透过时空坐标(从广西最早产生村委会算起至今有20年的历史了)，我们可以明了村民自治制度民主性的生长与逐渐发展之过程。下面以村民选举与自治制度中候选人的提名方式的变化来进一步说明，其民主性有一个生长与发展之过程。确定候选人的过程恐怕是选举工作中最为重要的一个过程，选举中的民主与不民主、民主程度有多大同候选人的提名方式有很大的关系。1987年全国人大所通过的《村民委员会组织法》(试行)对于候选人的提名方式没有作具体的规定，只是在第九条中作了较为原则性的规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”。显然这种规定表明当初民主是非常有限而不具体的，不过省一级的实施办法其民主性成份就多了一些。民政部曾经对全国各地的候选人的提名方式作过调查并归纳出四种主要类型：村民(选民)直接提名(这又分为选民个人独立提名、选民联合提名、村民小组提名与毛遂自荐等四种形式)、村民(选民)间接提名(这又分两种：村民代表会议提名与户派代表提名)、组织提名(这又分为村选举领导小组提名、村党支部提名、乡镇政提名等三种形式)和混合提名(这主要分为村民提名和党支部提名相结合、村民小组、村党支部和乡镇政府三种提名方式并用、村民代表、村民小组长、党员和村干部召开联席会议提名候选人等几种形式)。民政部在1993年时认为村级候选人提名的方式，最合适的办法是，候选人自我推荐与村民推荐相结合。这种建议自然比试行的《村委会组织法》要前进一些，但是仍然有限，而吉林省梨树县农民的“海选”又将民政部的所谓“最合适的办法”甩到后面了。⑤1998年所颁布的《村民委员会组织法》第十四条的规定肯定了吉林黎树县农民“海选”的做法：“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额”。而各地的实际做法更进一步了，如有不少地方干脆实行“一票制”，即候选人的提名、正式候选人的确定与最后的投票一次进行，从而一次性完成村委会的选举工作。熊彼特在其《资本主义、社会主义与民主主义》一书中提出，“民主方法是为达到政治决定的一种制度上的安排，在这种安排中，某些人通过竞取人民选票而得到作出决定的权力”。⑥选举确为现代民主制度的核心之一。没有选举谈不上民主，当然有选举并不必然意味着民主。亨廷顿在论及第三波民主浪潮时，将是否“公正、诚实、周期性”以及竞争性地通过全民选举而产生重要领导人视为一种政治制度是否民主的唯一标准。⑦借助于亨廷顿的说法，村民自治制度的民主性如何可以看选举的“公正、诚实、周期性”与竞争性如何。从有关的法规文件和实际选举情况来分析，我们看到了村民自治制度中民主性在一步一步地增长。这一点不应该视而不见。可惜的是，有些对村民自治持相当低调或者否定的态度的学者没有看到村民自治的民主性及这一民主性的生长过程，只看到这“草根民主”的限度，而对它进行否定。当然，民主不仅仅是选举。村民自治的内容包括“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。而村民会议与村民代表会议是村级的决策机构。农民自发地创立出村民会议与村民代表会议并逐渐地得以在法律上肯定，这是向实质性民主前进的一个重要表现，村民会议尤其是村民代表会议已成为农村民主政治中重要的制度安排，“标志着农民对民主的理解已经超越了民主选举的简单内容，逐渐发展为包括民主管理、民主监督、民主决策在内的全方位开放体系”，“使民主政治由空泛的理论变为实践的训练”。⑧总之，从“四个自我”发展到“四个民主”，表明中国村民选举与自治制度中民主性渐渐生成与提升之过程。

三、村民自治制度中的民主性：国家与社会互动的结果国家与社会的关系不仅仅是一种结构，更是一个互动的过程，一个不断建构的过程，村民自治制度及其民主意义就是国家与社会两者在互动过程中不断地被建构起来的，具体来说，就是中央、地方政府与农民三方博奕的结果。当然，国际因素也加入到这个建构过程之中。在计划经济年代，国家与社会高度一体化，这种一体化是以社会消溶于国家之中为代价的。在农村，由于实行的是人民公社制，作为国家的代理者的公社与生产大队控制着农民生存的几乎主要的资源，因而在国家面前农民显得十分脆弱与无助。但是，改革开放政策使中国的经济、政治与社会生活发生了巨大的变化，而国家与社会的关系所发生的变化也是较为明显的，其变化主要表现为一是国家对社会控制的能力减弱；二是社会自主意识的提高。在农村由于人民公社这种制度的解体，实行包产到户的生产承包制后，使农民成为一个独立的个体生产者，获得了自主经营权。另一方面，也由于人民公社的解体，导致一个重要结果，那就是解除了广大农民对国家的人身依附关系，他们的自主意识在不断增强。这里我们再次指出，由于人民公社制度的彻底瓦解，造成农村基层不少政权组织处于严重的瘫痪或半瘫痪状态，大大地影响了国家政策在农村有效地加以执行，国家向农村所提供的公共服务能力也由此而大大地减弱，这样就引发出一连串的社会危机，尤其农村的社会治安问题十分突出。一方面农村需要某种或某些新的公共权力与组织的出现以填补由人民公社解体而出现的权力“真空”，但是，国家又一时没有或无法找出一个新的治理方式加以满足；另一方面农民自身的自主意识的增强与人身依附关系的解除，为他们自发地成立新的权力组织以满足其生产与生活中的迫切的需求提供了可能性。正是在这样的社会与国家的关系结构状态之下，广西农民首先自发成立村民委员会。全国第一批村民委员会在广西自治区的罗城一带出现了。⑨广西这一做法引起很大的反响，全国其他地方陆续仿效，成立村委会，这种新的农村权力组织形式最终为国家所认可。在这个意义上说，社会处于主动的一方，是农民的自主性与创造性开启出一条以村民自治制度为特色的农村民主化的发展道路。但是，社会这一层面的主动性与力量的发展并没有导致国家力量的失去。已有学者指出，中国基层的民主实践产生了国家与社会互强的结果，在中国两者不是一个零和博弈(zero－sumcompetition)的关系，中国农村民主实践支持了下面这样的论点：“威权政体的民主转型意味着削弱国家的专制性权力并建立国家精英与市民社会集团间的周期性、常规性且制度化的协商机制，但却并不意味着同样弱化国家的基础结构性权力。”瑠国家之所以认可并以法律的形式确定了村民自治制度的合法性，以及敦促各地方政府加以推行，其目的在于构建新的动员与控制体系和方式，这就是说调整国家与农民在政治上的关系，国家通过农民(社会)来监督乡村干部，同时将农民(农村社会)重新纳入新的动员与控制体系之中。村民委员会组织与村民自治制度是国家与民间力量互动的结果，是在互动过程中建构起来的。“我们似乎可以推论说农村自治虽刚一开始是自发形成，但其后的推动实已涉及加强政治统治的思维”。瑡在相当长的时间里，在国家与社会之间关系中，国家的力量依然最为强大，它仍然是影响村民自治的最重要力量。因此，有学者提出“依靠国家力量提升社会力量却可能是发展村民自治的现实选择”这样的说法。瑢至于对中国村民自治制度建设有一定作用的国际方面的因素主要是美国的卡特中心与美国共和研究所的表现。国际方面的作用主要在三个方面。一是提供经费与技术帮助，合作考察并介绍中国有关官员到国外考察。二是提出有关具体的建议。三是舆论的支持。美国共和研究所认为村民委员会选举是国家迈向更为民主的政体的重要的一步。相信，随着今后国际交流与合作的进一步增多，国际的或国外的有关组织机构会继续并以更为多样的方式对中国农村的民主化发展发挥其作用。兹以“海选”之事来说明村民自治制度中民主性的发展是由中央、地方政府与农民三方博奕的结果。“海选”为吉林省梨树县农民所创。梨树县北老壕村是一个落后村，村民对村干部的意见很大。1986年进行村委会换届，乡政府一改以往的做法，“不定框子，不定调子，不提候选人”，由村民直接提名确定候选人。这种选举方式当地群众称之为“海选”。该村的选举震动了全县，并引起吉林省民政厅的重视。到1992年吉林省民政厅总结了梨树“海选”中的“五分开、三不、三直接”的经验，梨树“海选”经验对于吉林全省的村民自治活动起到了示范作用。1993年，《人民日报》等十多家新闻单位联合采访，这样梨树“海选”之影响逐渐地扩展到全国其他地方。到1994年底与1995年初，梨树县336个村在第三次村委会换届时全都采用“海选”。自这以后，陆续不断地有中央各有关部门与国内外的学者、官员等前往考察、访问，政府也有意识地安排美国、英国、挪威等国的有关人士到福建等地实地观察村民选举。“海选”要比以往的选举方式更有民主的意义了，但是，这种方式之出现也有一个过程。其背景是：尽管已经以村委会代替了生产大队，村干部也由村民选举产生了，但是，一方面村民在选举时选择候选人的自由度很少，另一方面乡镇与村中的不少干部依然沿用人民公社时期的管理办法，往往以下指令性任务为其主要的工作方法，而选举产生出来的村干部依然只对上负责不对下负责，干部腐败问题也日见突出，损害了村民的利益。因此，不少村民提出要查村里的账，要管村里的事。一方面，出于维护自身的利益，另一方面经过一段时间的村民自治的实践后，农民的民主意识有了觉醒并在提高，于是他们对行使真正的民主权利之要求呼声也在提高。他们不仅要求民主选举村干部，而且要求民主管理村务，要求建立村民代表制度，实行村务公开、财务公开，加强民主管理与监督。瑣因此，针对农民自主与民主意识的提升即民间力量的发展，政府必须作出相应的调整，以平衡两者的关系，更何况可以利用农民(社会民间)的力量来制约与监督乡村干部的行为。这样，梨树“海选”模式就产生了。1998年11月以前，我们对浙江省丽水、台州等地所作的调查表明，相当多的乡镇领导反对搞村民选举与自治，更害怕“海选”。丽水地区的一位镇党委书记的话很有代表性：“中央与上面要求开展此项工作，所以没有办法不得不做。要不是有上面的压力，让我自由选择，那么，我会停止村民选举。(村民选举)劳命伤财，把整个工作搞得乱乱的。”这是中央借社会(农民)之力与乡镇干部进行博奕。有意思的是，情况有了一些新的变化。1999年与2000年在浙江省的余姚市、绍兴市等农村调查时，我们听到了乡镇干部“逼迫”村民进行“海选”之事。有些村干部与村民认为原先的选举方式人们都熟悉了，不必再另起炉灶。而乡镇领导之所以对“海选”有很大的兴趣，其中的一个原因是通过“海选”出来的村干部，容易完成行政任务。一位乡镇领导不无感慨地说，农民的满意是我们开展工作最为有力的保证。瑤乡镇干部“逼迫”村民进行“海选”又是一种博奕，一种乡镇政府与农民的博奕。总之，农民一步一步地体会出村民选举与自治制度的意义，也一步步地得到与争取到民主权利，精英们也逐渐地发现其中所蕴含着的民主色彩，也发觉出广大农民的民主权利是中国人权不断地得到保障与改善的最好说明，当然其意义已具有政治象征了。社会(农民)力量的不断加强，国家与地方政府不断地调整自己原有的行为，调整与农民的政治关系，加上民主自身内在发展的逻辑，这样，中国农民得到了历史上从没有过的民主权利，从无到有、从少到多、从形式到实质、从动员到竞争，不断地提升其民主权利的数量与质量。尽管目前村民自治制度中的民主权利还是有限的其质量还不高，“草根民主”本身下一步的发展面临着“发展限度”的问题，但是这种制度的意义与价值是不可否认的。

四、简单的结语回到本文开头所提出的，如果我们将村民选举与自治制度的民主意义放置于过程中进行认识，那么，就此制度有些方面可以容易达成共识，有些争论就不存在的，有些疑虑是可以消除的，村民自治运作过程中实际存在的问题，就容易得到理解。现在就本文开头所提出的问题作简单的回答。村委会与村党支部关系问题本身的产生说明了农村民主化程度在一步一步的提高，而且我们相信随着村民自治制度的进一步发展与民主性的进一步提升，这种关系问题会渐渐地解决。而所谓行政化倾向或行政化现象就是乡镇政府利用各种方式促使村干部完成大量的政府任务，使得村干部最主要的职责就是完成上面的行政性任务，而不能很好地履行其为村民服务之功能，以致于行政权压过自治权，即所谓的“代理人”角色强于“当家人”的角色，有些地方后者的功能消溶于前者之中。这问题实际上就是乡镇政府与村委会的关系问题。“行政化现象”所表明的是中国农村自治过程中的困境，这种困境因为国家政体与基层治理方式的变化不是十分的协调，民主化程度不够而不可避免。行政化倾向之问题意识的产生本身也说明了民主意识在提高。解决行政化问题之方向在于将行政纳入“民主”之轨道，以民主的方式履行“行政”，这也是政治民主化本身。放到过程中去理解，“行政化倾向”就容易理解了，这个问题也会在过程中得以较好地解决。

第二篇：对村民选举与自治制度的考察

关键字：村民选举 村民自治 国家与社会 互动 民主与民主性所谓制度的民主性简而言之就是人们在某种制度里面能够得到与能行使的民主权利的量与质的状况。如果从制度变迁与发展的角度来看，作为一种制度，村民选举与自治制度中的民主性有一个逐步显现的过程，放到时空坐标来看，其民主成份就是从无到有、从少到多、从形式到实质、从动员型向竞争型的转变过程(不妨这样设定：横坐标为时间，纵坐标为量如多少和质如形式与实质)。中国乡村所实行的村民选举与自治制度中的民主性是国家、地方政府与村民三方相互作用的结果。目前国内外对村民选举与自治制度有各种各样的评价，有人誉之为“伟大的创举”、“ 农村改革的三项伟大成就之一”①，而另一些学者则持相当的低调甚至否定性的评价②，说法极为不一。如果我们将村民选举与自治制度的民主意义放置于过程中进行认识，那么，有些方面人们就容易达成共识，其中有些争论恐怕就不一定存在了，有些疑虑是可以消除的，另一方面村民自治运作过程中所实际出现与存在的问题如自治中的“行政化”倾向，就容易得到理解。本文旨在考察村民选举与自治制度中的民主性生长与发展的过程，并对这个过程本身从国家与社会互动关系的角度作出解释。

一、两个非预期的结果：民主性与经济功能我们今天讲村民选举与自治制度的民主意义与村委会的经济职能的突出是这种制度的两个非预期的结果，它们并非制度设计者的本意，也非他们当初所能够料想得到的。在某种意义上说，民主是实施村民选举与自治制度过程中的副产品。安徽凤阳小岗村农民以冒坐牢之风险，偷偷地将生产队的土地分配到农户，就是这个举动引发出一场极有深远意义的农村改革进而使整个中国踏上改革开放这条不回路。但是，小岗村农民当初分田到户后来被称之为“家庭承包联产责任制”之举措只不过是为了活命不得已而为之，他们不会想到他们的做法启动了中国改革，对于中国社会有着如此深远的意义与作用，被学者们誉为农村改革的三大伟大成就之一(另两个就是村民自治与乡镇企业)。如同安徽农民一样，1980年2月在广西宜山县三岔公社冷水等村所出现的中国第一批村民委员会组织，是一群农民自发行为的一种结果，那些老实安份的农民根本没有想到过他们的行为是一种后被人们誉之为“伟大创造”，开启了中国农村民主化之路，也不可能抱着这样“崇高”的理想与伟大的目标成立村民委员会。事实上，当初农村土地分配到农户之后，原来的大队与生产小队这两级管理组织不少地方已经处于瘫痪状态，如此一来村里的“公共事务”也就无人过问，无人管理。当初宜山一带农村社会治安问题相当严重，出于社会秩序与自我管理的需要，冷水村等村民自发组织成立村委会并选举产生村干部。而作为制度的设计者与推动者，中央政府与高层领导人最初也不是出于推进农村民主化，为了在农村实行民主这样的目的设计出村民自治制度的。当时的全国人大副委员长彭真闻之广西出现村委会之事，显示出极大的兴趣并马上指示民政部派员前往调查。原因在于八十年代初，不少地方的基层组织处于瘫痪状态，尤其人民公社体制废除后农村公共组织与公共权力出现“真空”，这样国家就面临着设计与选择新的制度，以维系对广大农村的治理这样的情况。两年后的1982年12月，彭真的主持下将村民委员会写进修改后的《中华人民共和国宪法》，正式确定了村民委员会作为农村基层的群众性自治组织的法律地位。村民选举与自治制度中的民主意义是后来逐渐地显现出来，并得以一步一步地巩固，但这并非是制度设计者与推动者的初衷。事实上，制度的非预期性之结果是社会中常见的现象。同样地，村委会功能中经济职责之突出也是一个非预期的结果，当然这也有一个过程。如果只有城市而没有农村的现代化，那么中国的现代化不能说成功的。如何发展农村经济就成为政府的主要关注事项。事实上，经济为中心也成为了基层政府行为的最主要的取向。但是，国家、政府需要动员社会各种资源与力量来发展农村的经济，政府逐步地认识到让村委会带动村民搞好村里经济的重要性，并逐渐地认识到并强化了村民委员会的经济职能。作为村委会成员尤其是村主任，现在不断强化他(她)发展本村经济所承担的角色，而换届选举时候选人在竞选时通常都在发展经济方面大做文章，这足以表明经济功能对于村委会的重要性。它似乎压倒民主权利这一面，也就是说在现实的村民自治制度运行过程中，村民委员会的经济性之份量比民主性要显得重些。这当然同村民在发展农村经济过程中对村干部所寄与的期望有很大的关联。但是需要指出的是，村民所希望的是一个经过民主选举产生出来并可以监督的能够带领大家致富的村委会，而不要不讲民主不受监督与制约的富人政治，也不要无能的“老好人”政治。本文重点放在分析前一个非预期性的结果。

二、村民选举和自治制度的历程与民主性的生长、发展村民自治是中国农民自发创造的产物，而作为一种制度，村民自治是国家设计并推行的，它的确是“在总结农民群众的实践经验的基础上，提出了在广大农村推行村民自治的主张，并通过全国人大制定了《村委会组织法(试行)》”，但是其设计的初衷并非出于“用法律来保障农民的民主权利”这样的目的。上面已提到的彭真对广西所出现的村民委员会发生的浓厚的兴趣并指示民政部派员前往调查，这件事当中或许包含着彭真本人想在农村推行民主、给予中国农民一定的民主权利这样的一丝动机，但是，可以肯定的是彭真与村民自治制度的设计者其初衷主要不是为了民主，更主要的是出于为了填补因人民公社废除以后所出现的乡村公共组织与权力的“真空”计，即国家政权组织要调整国家与农民的关系，重新设计对乡村的控制方式，也就是说建立新的控制乡村体系。这一点从当初对村民自治制度所展开激烈争论的焦点我们不难看出。最初的分为村选举领导小组提名、村党支部提名、乡镇政提名等三种形式)和混合提名(这主要分为村民提名和党支部提名相结合、村民小组、村党支部和乡镇政府三种提名方式并用、村民代表、村民小组长、党员和村干部召开联席会议提名候选人等几种形式)。民政部在1993年时认为村级候选人提名的方式，最合适的办法是，候选人自我推荐与村民推荐相结合。这种建议自然比试行的《村委会组织法》要前进一些，但是仍然有限，而吉林省梨树县农民的“海选”又将民政部的所谓“最合适的办法”甩到后面了。⑤1998年所颁布的《村民委员会组织法》第十四条的规定肯定了吉林黎树县农民“海选”的做法：“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额”。而各地的实际做法更进一步了，如有不少地方干脆实行“一票制”，即候选人的提名、正式候选人的确定与最后的投票一次进行，从而一次性完成村委会的选举工作。熊彼特在其《资本主义、社会主义与民主主义》一书中提出，“民主方法是为达到政治决定的一种制度上的安排，在这种安排中，某些人通过竞取人民选票而得到作出决定的权力”。⑥选举确为现代民主制度的核心之一。没有选举谈不上民主，当然有选举并不必然意味着民主。亨廷顿在论及第三波民主浪潮时，将是否“公正、诚实、周期性”以及竞争性地通过全民选举而产生重要领导人视为一种政治制度是否民主的唯一标准。⑦借助于亨廷顿的说法，村民自治制度的民主性如何可以看选举的“公正、诚实、周期性”与竞争性如何。从有关的法规文件和实际选举情况来分析，我们看到了村民自治制度中民主性在一步一步地增长。这一点不应该视而不见。可惜的是，有些对村民自治持相当低调或者否定的态度的学者没有看到村民自治的民主性及这一民主性的生长过程，只看到这“草根民主”的限度，而对它进行否定。当然，民主不仅仅是选举。村民自治的内容包括“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。而村民会议与村民代表会议是村级的决策机构。农民自发地创立出村民会议与村民代表会议并逐渐地得以在法律上肯定，这是向实质性民主前进的一个重要表现，村民会议尤其是村民代表会议已成为农村民主政治中重要的制度安排，“标志着农民对民主的理解已经超越了民主选举的简单内容，逐渐发展为包括民主管理、民主监督、民主决策在内的全方位开放体系”，“使民主政治由空泛的理论变为实践的训练”。⑧总之，从“四个自我”发展到“四个民主”，表明中国村民选举与自治制度中民主性渐渐生成与提升之过程。

三、村民自治制度中的民主性：国家与社会互动的结果国家与社会的关系不仅仅是一种结构，更是一个互动的过程，一个不断建构的过程，村民自治制度及其民主意义就是国家与社会两者在互动过程中不断地被建构起来的，具体来说，就是中央、地方政府与农民三方博奕的结果。当然，国际因素也加入到这个建构过程之中。在计划经济年代，国家与社会高度一体化，这种一体化是以社会消溶于国家之中为代价的。在农村，由于实行的是人民公社制，作为国家的代理者的公社与生产大队控制着农民生存的几乎主要的资源，因而在国家面前农民显得十分脆弱与无助。但是，改革开放政策使中国的经济、政治与社会生活发生了巨大的变化，而国家与社会的关系所发生的变化也是较为明显的，其变化主要表现为一是国家对社会控制的能力减弱；二是社会自主意识的提高。在农村由于人民公社这种制度的解体，实行包产到户的生产承包制后，使农民成为一个独立的个体生产者，获得了自主经营权。另一方面，也由于人民公社的解体，导致一个重要结果，那就是解除了广大农民对国家的人身依附关系，他们的自主意识在不断增强。这里我们再次指出，由于人民公社制度的彻底瓦解，造成农村基层不少政权组织处于严重的瘫痪或半瘫痪状态，大大地影响了国家政策在农村有效地加以执行，国家向农村所提供的公共服务能力也由此而大大地减弱，这样就引发出一连串的社会危机，尤其农村的社会治安问题十分突出。一方面农村需要某种或某些新的公共权力与组织的出现以填补由人民公社解体而出现的权力“真空”，但是，国家又一时没有或无法找出一个新的治理方式加以满足；另一方面农民自身的自主意识的增强与人身依附关系的解除，为他们自发地成立新的权力组织以满足其生产与生活中的迫切的需求提供了可能性。正是在这样的社会与国家的关系结构状态之下，广西农民首先自发成立村民委员会。全国第一批村民委员会在广西自治区的罗城一带出现了。⑨广西这一做法引起很大的反响，全国其他地方陆续仿效，成立村委会，这种新的农村权力组织形式最终为国家所认可。在这个意义上说，社会处于主动的一方，是农民的自主性与创造性开启出一条以村民自治制度为特色的农村民主化的发展道路。但是，社会这一层面的主动性与力量的发展并没有导致国家力量的失去。已有学者指出，中国基层的民主实践产生了国家与社会互强的结果，在中国两者不是一个零和博弈(zero－sumcompetition)的关系，中国农村民主实践支持了下面这样的论点：“威权政体的民主转型意味着削弱国家的专制性权力并建立国家精英与市民社会集团间的周期性、常规性且制度化的协商机制，但却并不意味着同样弱化国家的基础结构性权力。”瑠国家之所以认可并以法律的形式确定了村民自治制度的合法性，以及敦促各地方政府加以推行，其目的在于构建新的动员与控制体系和方式，这就是说调整国家与农民在政治上的关系，国家通过农民(社会)来监督乡村干部，同时将农民(农村社会)重新纳入新的动员与控制体系之中。村民委员会组织与村民自治制度是国家与民间力量互动的结果，是在互动过程中建构起来的。“我们似乎可以推论说农村自治虽刚一开始是自发形成，但其后的推动实已涉及加强政治统治的思维”。瑡在相当长的时间里，在国家与社会之间关系中，国家的力量依然最为强大，它仍然是影响村民自治的最重要力量。因此，有学者提出“依靠国家力量提升社会力量却可能是发展村民自治的现实选择”这样的说法。瑢至于对中国村民自治制度建设有一定作用的国际方面的因素主要是美国的卡特中心与美国共和研究所的表现。

第三篇：村民自治制度

董棕河村村民自治制度

为了促进村民会议制度化、规范化、程序化，依法保障村民的民主决策权利，加强精神文明、政治文明和物质文明（“三文明”）建设，依据《村委会组织法》有关规定制订本制度。

第一章 村民会议制度

第一条

根据《联华村村民自治章程》第四至第七条等有关规定制订本制度。

第二条

村民会议是本村的最高权力机构。村民会议接受村党总支的领导。

第三条

村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。

第四条

村民会议的职权：

1．选举村民委员会成员，罢免和补选村民委员会成员；

2．听取和审议村民委员会工作报告，评议村民委员会成员；

3．制订和修订村民自治章程。向村民代表会议的授权事项；

4．讨论、决定涉及村民利益的重大事项和村民会议认为应当由其决定的其他事项。村民会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容；

5、讨论决定村民委员会、村务监督小组和十分之一以上村民提议召开的村民会议议题作出决定；

6．纠正村民委员会和村民代表会议作出的错误决定。

第五条

村民会议每年一般召开一次，村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或村务监督小组提议，应当自提议之日起15日内召集村民会议。

召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，受场地限制时可分片或分批召开。所作的决定应当经到会人员的过半数通过。村民会议的决定由村民委员会负责实施，所有村民组织和村民都应当服从村民会议的决定，支持村民委员会实施村民会议决定。

第六条

村民会议的议程：

1．听取和审议村民委员会的工作报告；

2．听取和审议村财务收支报告；

4．讨论决定其他重要事项。

第七条

村民会议由村民委员会召集并主持。村民委员会应当认真研究提请村民会议民主决策的事项，并充分做好召集村民会议的其他各项准备工作；应当在召开村民会议的五天以前，向村民公告召开村民会议的事项。

第八条

凡参加会议的村民须到各自的联组长处签到。

第二章 村民代表会议制度

第九条

根据《联华村村民自治章程》第七条规定制定本制度。

第十条

村民代表会议是村民会议的重要补充，两者同为村民发扬民主的组织制度和民主决策的组织形式，村民代表会议在村民会议闭会期间，经村民会议授权对重要村务进行民主决策，对村民委员会工作实行民主监督。

第十一条

村民委员会是村民会议和村民代表会议的执行机构，向村民会议和村民代表会议负责并报告工作。

第十二条

村民代表会议由村民代表和村里的各级人大代表、村民委员会成员、村民组长等组成，后者为当然代表。必要时可邀请驻地部队代表和驻本村的公安等部门的代表参加。

第十三条

村民代表的产生由各村民小组召开小组村民会议民主推选产生，名额一般按15户左右产生一名，根据本村现状，大约在50名左右。民主推选村民代表的办法，应当经小组村民会议通过。民主推选产生的村民代表要具有代表性，其中妇女应占有一定比例。

第十四条

村民代表任期三年，与村民委员会同时换届，可以连选连任。

第十五条

村民代表应具备以下条件：

1． 拥护党的路线、方针、政策；

2．遵章守法，作风正派；

3．关心集体、办事公道；

4．关心群众生活，反映群众要求，有群众基础和威信；

5．有一定的参政议政能力；

6．依法具有选举和被选举权。

第十六条

村民代表会议的职权如下：

1．讨论、决定本村的经济和社会发展规划及工作目标、任务；

2．讨论、决定完成国家任务的各项措施；

3．讨论、决定本村集体经济组织各种形式承包责任制的完善和村经济合同的签订；

4．讨论、决定新建、扩建工程项目的公益事业；

5．讨论、决定村1万元以上的财务开支；

6．听取并审议村民委员会的工作报告和财务收支报告，评议村民委员会人员；

7．制定和修改除章程以外的村民自治制度（规定、办法、守则）；

8．讨论决定村民委员会成员因故出缺，其成员满三人的是否要补选；

9、涉及村民利益的其他重要事项；

10、纠正村民委员会在日常工作中作出的不当决定。

第十七条

村民代表会议一般半年召开一次。村民委员会认为有必要或者有三分之二以上村民代表（含当然代表）提议时，应该召开。

村民代表会议由村民委员会召集并主持，村民委员会应在召开村民代表会议五天前书面通知代表，并告知会议议题，便于代表征求村民意见。

第十八条

村民代表会议必须有半数以上的代表参加方可召开，村民代表会议的决定必须由参加代表的过半数通过方能生效。

第十九条

村民代表的权利：

1．对村民委员会的批评、监督的权利；

2．对村民委员会提意见和建议的权利；

3．在村民代表会上表决的权利。

第二十条

村民代表的义务：

1．听取和反映村民的意见、建议和批评；

2．宣传贯彻党和政府的路线、方针、政策；

3．宣传和贯彻村民代表会议的决定；

4．建立村民代表联系户制度，确保村民代表真正代表民意；

5．协助村民委员会开展工作。第二十一条

村民代表的罢免、补选：

1．村民代表因违法等原因丧失资格，由村民委员会提请所在村民小组召开小组村民会议罢免；

2．村民代表因故缺额5人以上时由所在村民小组召开小组村民会议补选。

第三章 村民委员会会议制度

第二十二条

根据《村民自治章程》第二章第二节有关规定制订村民委员会会议制度。

第二十三条

村民委员会会议参加人员，由本届当选的主任、副主任、委员共同参加。经村民委员会同意，可有一名文秘人员参加会议，负责会议的记录、整理、归档工作。

第二十四条

村民委员会应该参加村党总支邀请的总支委员会会议，简称“二委会”。

第二十五条

村民委员会会议内容：

1．学习党和国家的有关文件、法律法规；

2．研究、讨论日常工作中的一般事项，决定本村章程、制度、规定权限内的有关事项，如调解民间纠纷、扶贫帮困。实施村民会议和村民代表会议的决议等；

3．研究、讨论、提出村重要事项的草案、方案，提交村民会议或村民代表会议作决定；

4．任免由村民委员会权限内决定的村干部、办事人员、企业经营者。

5．研究和决定召开村民会议、村民代表会议的具体时间和会议内容并按时告知村民和代表；

6．研究和决定上级政府委托办理的有关事项；

7．研究和决定可以由村民委员会会议决定的其他事项。

第二十六条

会议主持人，由村民委员会主任主持，如主任因事不能参加会议时由副主任主持。

第二十七条

会议召开的原则：

1．有事即开的原则，即需要有村委作出决定的事项时，要立即召开；

2．“三三”、“五四”、“七五”的原则，即村民委员有三个组成人员必须三人参加，五个组成人员必须四人参加，七个组成人员必须五人参加，会议才能召开。

3．民主集中制的原则，重大问题的决定必须少数服从多数，以举手表决的方式进行表决。第四章 村民小组会议制度

第二十八条

根据《 村民自治章程》第二章第三节的有关规定制订村民小组会议制度。

第二十九条

村民小组会议一般以各村民小组联组为单位召开，必要时可分小组召开。

第三十条

村民小组会议参加对象：

1．年满18周岁的本联组村民或每户1个代表；

2．特殊情况下可邀请居住本小组的其他有关人员参加。

第三十一条

村民小组会议内容：

1．学习党和政府的有关文件、法律法规；

2．学习、实施本村的《村民自治章程》和自治制度；

3．落实村民会议和村民代表会议决定中涉及村民应履行的义务或要做的有关事项；

4．组织动员村民参加有关的各种公益活动和社会活动；

5．推选村民代表和村民小组长；

6．本小组村民认为要解决的事项。

第三十二条

村民小组会议召开的原则：

1．必须有应到会人数的过半数参加；

2．决定的事项必须有到会人数的过半数通过。

第三十三条

会议主持由村民小组联组长主持。联组长还要做好会议的签到和记录，会后交村委会归档。

第四篇：村民自治制度

村务公开制度

一、根据村民自治章程规定及上级有关文件精神，建立村计划生育村务公开制度。

二、村务公开的内容、程序，经村务公开监督小组审查后由村民委员会确定，村计生协组织实施。

三、村务公开分固定公开栏和长期公开栏。定期的村务公开栏根据形势和任务的变化，调整公开的重点内容。

四、固定的村务公开内容：生育政策、计划生育奖励优惠政策和法律规定的计划生育免费服务项目，以及照顾再生育申办程序、病残儿医学鉴定程序、奖励扶助金申请程序、《独生子女父母光荣证》、《流动人口婚育证明》证明的申办程序等。

定期的村务公开内容：再生育情况、流动人口办证情况、奖励扶助制度落实情况等，根据情况每月公开。

五、村务公开监督小组有村民代表、村民委员会、协会理事等成员组成。

民主议事制度

一、为使本村计划生育各项工作，自觉接受全体村民的监督，根据村民自治章程规定，特制订本制度。

二、建立村计划生育民主监督小组。民主监督小组每季度召开一次会议，视情可邀请村民代表参加。

三、每季一次在计划生育村务公开栏公布本村村民的生育情 况、计生奖励优惠政策和奖励制度落实情况等。

四、必要时可通过召开计划生育民主听证会，听取群众对计划生育工作的意见和建议。

五、设立并公布举报电话，对举报人实行严格保密，对举报内容及时调查核实，并将核实处理情况反馈给举报人。

村委会工作报告制度

一、村民委员会实行季度向村民代表会议报告工作。报告主要内容：汇报村委会和各工作委员会传达贯彻上级业务部门的精神、指导意见以及村民代表会议通过的各种决议，决定的执行、办理、落实情况。

二、每半年向村民代表会议报告工作，主要汇报半年工作完成情况，总结半年工作情况，接受审议。提出下半年工作规划和实施方案。

三、年终向村民代表会议作工作总结和下工作规划的报告，主要报告本农村经济和农村社会发展目标完成情况、财务收支、重大村务活动、上级下达的各目标任务的完成情况，并接受审议。

四、工作报告会由村民代表大会负责主持召开，由村委会主任报告工作。

育龄群众享有的计划生育基本权利和义务

权利:

(1)依法生育的权利;

(2)实行计划生育男女平等的权利;

(3)获得计划生育、生殖健康信息和教育的权利;

(4)获得避孕节育技术和生殖保健服务的权利;

(5)获得知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施服务的权利;

(6)获得法律、法规和政府规章规定的奖励、优待、社会福利、社会保障、社会求助的权利和平等发展的权利;

(7)公民实行计划生育,其人身权财产全不受侵害的权利;

(8)公民有获得法律救济的权利.义务:

(1)公民有依法实行计划生育的义务;

(2)夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任;

(3)公民有按照法律、法规规定的条件依法规范生育行为的义务;

(4)公民有自觉落实避孕节育措施,接受计划生育技术服务指导的义务;

(5)公民有协助政府开展人口与计划生育工作的义务;

(6)违反法律法规规定条件生育子女的公民,有依法缴纳社会抚养费的义务;

(7)法律、法规规定的保险期其他义务。

计划生育合同管理制度

签订计生协议的对象：

1、领取一孩生育服务证的夫妇；

2、审请领取二胎生育指标的服务；

3、要求离开本区出外打工，经商的育龄人员。

计生协议由村委会与应签对象，在领取《计划生育服务证》或《流动人口计划生育证明》时签订。

村委会负责履行好计生协议中规定的应尽义务和职责，负责检查，督促已签订协议的人员，认真履行计生协议中规定的应尽义务。

村委会负责对违反计生协议的人员进行处理。

已签订的计生协议到期后，村委会计生专干应在协议上注销。

计划生育村民代表大会制度

1、村民代表的产生，由村民小组召开村民大会直接选举产生，任期三年，期满后重新举。

2、村民代表的名额，每10-15户推荐产生一名代表，并报村委会备案。

3、代表的基本条件：执行党的路线、方针、政策，能代表广大人民群众的根本利益，有正义感、责任心，在村民小组和群众中及家庭家庭中有一定威信。

4、代表的作用：上传下达，积极宣传党的路线、方针、政策和法律、法规，把村民代表讨论通过的重大决策渗透到群众中去，把思想工作做到每家、每户、每人，促进地方建设和农村稳定，有效地加强党与人民群众的血肉联系。

5、代表的权利和义务：参政议政，参与村重大决策，村务公开，参与村财务、资金的使用与管理。

6、村民代表大会会议制度：

（1）每月定期召开一次村民代表大会；

（2）遇到重大事情及时召开村民代表大会；

（3）每半年召开一次总结大会，评议两委计划生育工作，对两委成员进行综合评比，对村务公开提出批评建议。

第五篇：对村民自治中选举的研究

对村民自治中选举的研究

摘 要

村民自治是中国政治体制改革的一项重要内容,是依法行政,依法治国的最广泛的实践,村民自治的核心是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,民主选举是村民自治的关键环节,然而在现实中出现了很多问题,如贿选问题、宗族问题、基层政权介入问题等。只有正确认识和处理这些问题,找出形成这一现象的原因和对策，民主选举才能顺利进行。

关键词:村民自治;民主选举;问题;原因；对策

Study on the Counterpolicies for Democratic Election

in Villagers'Autonomy Abstract:Villagers'autonomy

is the important content ofChinese potitical system reform and a widespread practice of administration by law and ruling under the law.The key ofvillagers'autonomy is democratic election,policy-makingmanagement and supervision, and the democratic election is the crucial link of villagers'autono-my, but in reality,many problems have arisen, such as bribery at election, religion and intervention by local authority.Onlywe correctly understand and dealwith these problems, can the elections go well.Key words:villagers reasons;counterpolicy

autonomy;democratic election;problems;村民自治的提法首先出现在1982年我国修订颁布的《宪法》第111条，规定“村民委员会是基层群众自治性组织”。四个民主的提法始见于1993年民政部下发的关于开展村民自治通知的活动中。我国自1998年颁布实施《村民委员会组织法》以来,农村的村民自治工作在全国各地有条不紊地展开并逐步深入,取得了显著成绩。村民自治是中国民主发展的出发点,村民通过自治实践,从中逐步积累起参与国家事务管理的能力和经验。这是一个由点到面、由少到多、由量到质的变化过程。村民自治的伟大实践是我党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造，符合我国社会主义初级阶段的国情和广大农民的愿望。调动了农民的积极性和当家作主的责任感，促进了社会的稳定和经济的发展，增强了民主意识，加强和改善了党对农村工作的领导和指导。村民自治的主要内容——民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。这四个民主中,民主选举是基础,是关键环节,最能代表农村民主化的进程和水平。

一、民主选举的地位和作用

选举这一民主中的核心环节产生于古雅典,发展于近代西方国家并曾为巴黎公社实践过。它伴随人权问题的世界化而逐渐在第一次世界大战后上升为一个国际性问题,不仅大多数发达国家把它作为宪法的一项主要内容,越来越多的发展中国家也先后将其作为宪法中的重要规定,甚至一些集权国家,也把形式的选举作为其统治的合法性依据。

在我国,民主选举作为村民自治的重要环节,以少数服从多数为主要原则,以投票选举、投票表决为主要形式,来选举村干部。它是村民自治的最基本、最常用的方法,它对后面的三个民主乃至对整个村民自治都起到一种基础性和根源性的影响。定期的民主选举为权力和平转移提供了制度保障,它可以提高政治权威的合法性程度,使民主制度保持相对稳定,它也可以促进公民的归属感、参与感和责任感。我国村民自治经过多年的发展,在形式上基本实现了选举的公开性、竞争的公平性和选民的自主与可选择性;从村委会干部由乡镇领导指定,到户代表选举、村民代表选举、村民选举或“海选”的发展过程,农民的民主意识和民主习惯也伴随着这种进步不断地得到培养和锻炼。但我们也应清醒地看到,由于我国历史上民主传统的缺乏,社会主义在前进中出现的曲折,以及一段时期对建设民主政治的忽视,目前我国选举制度的民主程序还不够高,在实践中传统的子民文化向公民文化的转变还需要一定的历史时段,传统习惯依然左右着村民的行动。“民主作为一种国家形式,一种国家形态,一种政治理念事实上也未完全被各级政府和农民真正接受”①。因此,在整个村民自治的过程中,随时可能发生违反民主的事情。

二、畸形选举现象

㈠贿选的问题。任何一种制度在它服务于人们的同时,自身的弊端也会随之而来。自从有选举以来,贿选这一违反民主的现象也不可避免地产生了。而且随着民主的不断进步,贿选的形式内容也在不断改变。但是,真正受到查处的贿选案件却屈指可数。“贿选破坏了选举的公开、公平、公正,破坏了选举的正常秩序,严重威胁到村民自治这一农村的根本制度”②。然而要制止这种现象却有一定的困难。就贿选本身来说,本质上它是与民主政治相伴而生的,是民主政治的副产品,不能因噎废食,因贿选否定村民选举。由于贿选的情况比较复杂,再严密的法律也不可能穷尽所有的情节和区别。因此希图通过制订细化的法律去制止贿选行为,目前来看还不是一个好的思路。

㈡第一、选民的非制度参与、宗族、非正式组织等因素对选举的消极影响。“所谓家族,指同一系统的几代人所形成的社会群体”③。当前我国的社会结构和社会关系虽然有了很大的变化,但在广大农村,姓氏、血缘和姻亲依旧是维系社会关系的主要纽带,村民依然有很强的宗族观念。村民相信,为自己家族投票会使自己的选票效果实现最大化。究其原因是由于从前延续下来并已深深融入民族灵魂的文化价值观没有得到改变。广大农民的宗法思想根深蒂固,它在潜移默化中影响着民主选举的发展。

第二、委托投票也与选举制度的平等原则相冲突。委托投票与代写选票相比其自身也存在着很多不足之处,虽然在某种程度上委托投票可以帮助那些因为种种原因(因事、病或外出等)而不能亲自填写。但因为委托投票方便的一面也带来了它自身无法避免的弊病，委托投票根本就无法保证委托人投票权的实现。

㈢农民流动性的增强直接影响着村民对民主选举的参与热情。“在现阶段,随着我国市场经济的发展和城乡体制的改革,人们到城市发展，因此支配和影响村民选举的因素主要是利益机制,所以农民离开村庄越远,其参与村民自治的成④本就越大,参与的需求和热情也就越低”。农民的流动削弱了村民对村务的参与力量,这无疑会对村民选举产生不利影响。

㈣基层政治主导力量对村委会选举不够重视或有“不当”介入。主要是指乡镇政府和乡村党组织对村委会选举的影响。村委会组织法规定,村选举委员会的成员由村民会议或村民小组推选产生,有些地方图省事,往往由乡镇党委政府直接指派或由党支部、村委会确定。

㈤基层乡(镇)党委政府与村民委员会关系不明确,出现上级领导干涉选举的现象组织。村民委员会协助乡(镇)政府开展工作。乡(镇)政府对村民委员会的工作给予指导、支持与帮助,但不得干涉依法属于村民自治范围内的事项。在选举的过程中,从直接的组织安排选举,到自己亲自主持,甚至代写选票、验票等一系列的程序都有他们的参与。

三、不良现象的形成原因

第一、农村文化思想落后，农民民主政治意识淡薄。当前农村文化思想的存在表现为多元化与复杂化：既有传统的淳朴民风文化，又有残存的封建腐朽文化；既有崇尚正义的清廉文化，又有唯利是图的拜金主义；既有代表主流的社会主义新农村先进文化，又有从异端传入的落后迷信的非宗教文化。对于文化层次和整体水平相对较低、腐朽落后的封建思想沉渣残存较多的农村，绝大多数并不是十足富裕的农民，在钱物等利益的诱惑下，不可能拒之门外。农民是最现实的利益主义者，特别是贫富差距悬殊较大的村，如果让经济不富裕的农民在选举时拒收竞选者的财物，这个要求，对于一个农民来说不仅在思想上不容易接受而且也是不现实的，这不是明摆着告诉人家“我不选你吗”！况且在形形色色的高官腐败案件中，一些受党教育多年，文化思想水平较高的国家官员尚不能拒贿，成为金钱的奴隶，对于接受教育并不多的农民，特别是仍然较贫困的农民，拒绝这种物质的恩惠几乎是不可能的。

第二、农村廉政建设、民主管理、监督还有许多纰漏。一些竞选者之所以动用家族的力量、不惜投入地竞选村干部，就是认为：一旦当选，自己就拥有了治村的权力，这个村里就可以自己说了算。这充分说明了在农村廉政建设、民主管理、民主监督等方面还有许多漏洞，从当前农村干部所发生的一些腐败案件来看，“村干部非法乱批乱占耕地，对外承租工程暗箱操作，财务上坐收坐支等，村民自治成了村官治村，民主管理成了一人管理”⑤。况且在一些软弱、涣散、战斗力不强的农村党支部，如果村主任的思想意识差，那村委会几乎成了不受任何领导的“独立王国”，甚至有的村干部认为：犯的错误只要达不到被罢免和追究刑事责任，就可以大法不犯、小错不断地“乱干”。

四、有效遏止畸形选举发生的对策

第一、持之以恒地加强对农民的文化思想教育，丰富农村文化，用先进的文化思想占领农村阵地，是农村民主政治发展的前提和基础。在农村建立农民文化思想学校、图书馆，通过加强对农民教育不断丰富他们的头脑，开阔他们的视野；积极开展文化下乡，用农民喜闻乐见的健康文化活动引领农民的思想，增强农村健康文化思想底蕴，自觉抵制腐朽落后文化的侵蚀。

第二、在农村换届选举中，乡镇党委政府要加强指导，采取蹲点包村的办法，吃透村情民意，因不同村情而制定不同的选举方案。“要让老百姓知道，选干部就是要选出想为自己干事、能为自己干事、能干好事的村干部”⑥。同时对发现有苗头性倾向的家族势力影响选举，要坚决予以制止和打击，同时要对竞选者的能力、品行等进行全面的考察，吸收不同层面群众对竞选者的意见。

第三、加强对换届选举的有效监督，设置竞选者的准入门槛，规范竞选者的行为，要让竞选者知道：只有真心为群众谋利益，为群众办实事、好事，才能赢得群众的选票。“对于承诺许愿、以钱物拉票的要予以严厉打击，防范选举中贿选行为的发生”⑦。

第四、加强农村廉政建设，建立健全民主监督评议组织并有效开展工作，发挥监督作用。1·加强法制,强化监督。为使村委会选举有个公平的环境,我们必须采取全面的竞争机制。一方面以法制观念为基础,在确定为候选人和正式选举期候选人的行为要透明化、公开化,公开办事内容、办事程序、办事纪律。另一方面是强化竞争监督,它也是保障村民如何完整地实现自己选举权的问题。科学、有效的监督,应当是自上而下的下行监督与自下而上的上行监督有机统一的双向运行过程。选举委员会和乡镇领导,如果发现规定期间候选人有一些不当行为并经查实的,立即取消其候选人资格。同时,村民也要积极举报贿选行为。2·加大宣传力度,把握民主选举的真谛。任何一种行为发生都是行为主体互动的结果,贿选也无一例外。其实大量贿选的存在,更重要的原因在于受贿方。一些农民之所以不珍惜自己的选举权,也是因为他们理性选择判断的缺失。从民主和信任的角度看,罗素·哈丁认为“因为我们授权,我们使某人能够伤害我们或者在某一事情上不代表我们的利益”,“难怪美国选民常常近乎过分地关心候选人的“真诚”和“性格””⑧。所以村民应该理智地对待自身的权力。选举是公民控制政府的重要的、制度化了的最为有效的手段。珍惜自己手中的选举权,也就是在捍卫自身的政治权利进而维护自己的经济利益。所以在对候选人进行投票的时候,不要因小利而失大利,慎重考虑,投出自己宝贵的一票。这样贿选也就失去了其存在的深厚土壤。3·提高村民政治素质,强化村民政治意识。首先,提高社会教育水平,提升村民文化素质,增强村民认识和分析问题的能力,为村民参与政治生活,实现政治权利奠定必要的文化修养。其次,对村民进行必要的政治知识、法令、制度、规则、程序和政治技能的教育、传授和训练,使村民熟悉政治生活,了解民主规则和程序,掌握民主生活技能,从而直接参与民主政治过程。

4·加强农民的组织化建设,提高其组织化程度,增强其在民主选举过程中的利益表达和利益维护能力。农民的分散化状态始终是影响村民自治发展的一个重要问题。它不但提高了选举的动员成本,而且减小了其自治功效。无论是在民主选举村干部的过程中,还是在面对政府和政策时,农民的分散化往往使其处于被动和尴尬的地位,农民以个人身份表达和维护利益往往是无力的。这显然不利于乡村社会秩序的建设。“对于公民自身来讲,让渡一些自由权利给政府,这是民主共同体生活之必需。但从此若放弃你参与的权利、关闭你意志表达的声音,那便是对自由权利和对个体尊严的亵渎”⑨。所以我们要使村民认识到,政治参与是公民的一种权利,也是对国家的一种责任和义务。政府要大力动员一些流动村民参加选举,变消极参与为自动参与,主动提高农民的组织化程度,使之发挥有效的利益表达、沟通和协调功能,彻底改变农民在乡村权力格局中的弱势地位和被动态势,提高农民政治参与的积极性、主动性和有效性,切实依照有关法律的要求,努力养成自主参与、有序参与、温和参与和为切身利益参与的成熟而理性的公民文化意识和习惯。

第五、加快我国民主法制化进程，通过立法来实现政治清廉化、选举透明化。英国是西方国家最早运用立法来监督选举过程的国家,它通过《秘密投票法案》、《防止舞弊及非法选举治罪法》等一系列法案,有效地保证了选民自由、公正地表达自己的选举意志。日本也早在1889年,就通过立法限制选举中不法行为的发生。所以,在村民自治中我们也要采取立法的形式进一步规范选举程序,逐步形成一套完整的民主选举的法治机制,“建构起更加完备和有效的监督机制”⑩。只有这样,才能使村民自治成为名副其实的民主制度,才能有效地防止村庄公共权力的异化,从而在推进农村全面建设小康社会与和谐社会的过程中发挥出更大的作用。参考文献 ①徐勇,徐增阳·流动中的乡村治理:对农民流 动的政治社会学分析[M]·北京:中国社会科 学出版社, 2003·

② [美]马克·E,沃伦·民主与信任[M].北京: 华夏出版社, 2004·

③ 张军·关于村民自治的思考[ J]·中国政治, 2002,(5): 68·

④徐增阳,王洪江.村民自治的起点和关键[J].人口与计划生育, 2005,(9): 46.⑤刘欣.当前中国社会阶层分化的多元动力基础-一种权力衍生 论的解释[J].中国社会科学, 2005,(4): 107.⑥白钢,赵寿星:《选举与治理》,北京:中国社会科学出 版社,2001年,第170-172页。

⑦王振耀等:《中国村民自治前沿》,北京:中国社会出 版社,2000年,第90-97页。

⑧张春生:《文化扶贫与村民自治:村民委员会的综合 竞选体制》(内部刊物)。安徽合肥,2001年1月15日 ⑨马庆钰·告别西西弗斯[M].北京:中国社会科 学出版社, 2002·

⑩李学举:《中国城乡基层政权建设工作研究》,北京: 中国社会出版社,1994年。