民营中小企业社会保障的困境、成因与对策

第一篇：民营中小企业社会保障的困境、成因与对策

民营中小企业社会保障的困境、成因与对策

黎民，乔庆梅

（武汉大学社会保障研究中心湖北武汉430072）

内容摘要：民营中小企业在我国国民经济中发挥着越来越重要的作用，但其社会保障现状却良莠不齐、不容乐观，其中有主观因素也有客观因素，有宏观原因也有微观原因，因而，采取的措施，改善民营中小企业的社会保障状况，是我国社会保障发展中的一个重要问题。

关键词：民营中小企业社会保障

随着市场经济的发展，我国民营中小企业得到了快速发展。尤其是近年来伴随着国有企业“抓大放小”改革政策的实施，我国原有的国有中小企业绝大多数也以改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作、出售等多种形式，转变为民营企业。据最新统计资料显示，我国中小企业的数量已经超过1000多万家，占全国企业总数的99%。近几年间，我国中小企业的总产值、实现

1利税和商品劳务出口额分别占全国企业的60%、40%和60%，城镇就业机会75%。民营中小企业已

经成为我国国民经济增长中的生力军，在宏观经济中发挥着越来越重要的作用。因此，推动民营中小企业社会保障的健康发展，不仅仅是企业自身的问题，而且事关我国国民经济和社会稳定的大局，不容忽视。

一、民营中小企业社会保障的困境

我国的民营中小企业是随着经济体制改革和市场经济的逐步确立而发展起来的，社会保障制度的改革和完善也是与市场经济体制相适应、相配套的。但在总体上，我国民营中小企业的社会保障与企业的发展并不同步。与整个社会保障体系滞后于我国经济体制改革的状况相似，中小企业的社会保障也滞后于中小企业的发展。根据我们在武汉等地的调查，民营中小企业社会保障存在着一些突出的问题，主要表现在以下几方面：

1、社会保险参保率普遍较低，该保未保的现象普遍存在；纵有参保，也多以管理人员、技术人员为主。民营中小企业是私有制性质的企业，所有者和经营者的高度统一是这类企业的一个重要特点。由于民营企业中的劳动关系具有劳资对立的一面，劳动关系的确立和变更缺乏规范化、法制化的制约，这使得企业在招工时手续不正规、不签订劳动合同的现象普遍存在，即使签订了劳动合同，也常常是以劳资之间权益的严重不对等为前提。在这种不规范的劳动关系下，企业主总是力图减少工资成本，以获得更多的利润。企业主不为或尽量少地为工人缴纳社会保险费就是一种具体表现。至于企业管理人员和技术人员参保情况好于普通工人，主要原因在于前者是企业中的“精英”，其招聘难度通常大于普通工人，他们的稳定性和积极性的发挥对企业的发展也有更大的影响，这使企业主不得不以交纳社会保险费的方式对他们进行挽留和激励。

2、参保企业随意压低缴费基数，保障程度明显不足。我国现阶段基本社会保险基金的筹集遵循的是国家、企业和个人三方共同负担的原则，要求企业按照职工工资总额的一定比例缴纳社会保险费。虽然国家已经规定采用税前列支的方式缴费，但许多民营中小企业为了尽可能少地缴纳保险费，在申报时刻意瞒报、低报职工工资总额，致使缴费过低，社会保险基金积累不足，大大降低了职工的风险保障程度，使许多职工在遭遇工伤、疾病、失业等风险时的保障需求得不到满足，形成了“保险不保险”的尴尬局面。同时，我国实行的是多层次的社会保险体系，政府采取了多项措施鼓励企业为职工办理补充养老保险和医疗保险，但是，民营中小企业连基本社会保

险都不愿提供的情况下，更谈不上补充保险了。

3、各险种发展状况参差不齐，难以为企业职工提供全面的保障。民营中小企业的蓬勃发展，要求健全、全面的社会保障体系与之相适应。这就要求，企业职工除了能够老有所养外，在遭遇疾病、失业、工伤等风险时也不至于陷入困境。但实际情况远非如此。以武汉市为例，民营中小企业社会保险没有统一的制度模式，参保企业只为职工投保了养老、失业保险，医疗保险则是五花八门，很不规范。与比较规范的外资或合资企业为职工投保一些团体性的医疗保险不同，部分民营企业只是以工资补贴的形式发给职工个人一定数额的医疗补贴，或规定报销医疗费用的一定比例，多数民营中小企业职工的医疗则毫无保障，这些企业的职工一旦患病，还会遭到被辞退的厄运。至于工伤保险，则完全可以用一片空白来形容，如遇工伤事故发生，多数企业往往是给予一次性补偿了事，甚至有时对伤残职工的这种一次性补偿也迟迟不能兑现。以上种种现象反映了民营中小企业职工的保障真空，他们一旦遭遇疾病或严重工伤，很容易陷入因病因残致贫和因贫致病的恶性循环之中。

二、民营中小企业社会保障困境的成因

造成民营中小企业社会保障出现困境的原因很复杂，有宏观环境方面的原因，也有微观方面（包括企业和职工）的原因；有客观因素，也有劳资双方的主观因素。

1、企业自身和雇主方面的原因。企业作为职工社会保险的买单者之一，对职工社会保障负有不可推诿的缴费责任。但是由于我国的民营企业是在特殊的体制环境下创业和成长起来的，使得多数民营企业尤其是民营中小企业具有一些先天的弱点，如积累不足，企业资金力量薄弱；起步水平不高，投资盲目性大；企业的生命周期短，行为短期化等，这对民营中小企业社会保障制度的建设和完善增加了相当的难度。具体讲有以下几点：

第一，企业积累不足，资金力量薄弱，同时税负又较重，致使许多企业在承担企业员工社会保险支出时确实有些勉为其难。现阶段，我国民营中小企业融资难度远远高于其它大型企业，其发展初期所需资金的绝大部分是通过自我积累的方式来解决，即便在企业发展起来以后，其发展扩张也多是通过自我滚动的方式实现的。所以，民营中小企业普遍存在资金紧张的“通病”。1994年税制改革确定的企业所得税率为33%的比例税率。虽然国家对年应税所得额在10万元以下的小企业采用优惠税率，但仍高达27%和18%（为照顾小型企业税负能力，对年利润在3万元至10万元之间的，按27%征收所得税，对年利润在3万元以下的企业，减按18%征收所得税）。另一方面，虽然我国政府对民营中小企业的发展出台了税收、就业等诸多政策予以扶持，但在企业开办过程中，程序往往过于复杂，导致费用的增加；一些地方政府常常把中小企业作为摊派各种费用的对象，以名目繁多的收费作为解决地方财政困难的举措。加上我国在进行社会保障制度改革之后，企业按规定应为职工缴纳的总计约达职工工资总额的30%左右（其中养老20%，医疗6%，失业2%，工伤约1%，生育约0.7%）的各种社会保险费，这就形成了民营中小企业过重的税费负担，使许多本已步履维艰的民营中小企业即便有心也无力去承担，一些经营情况较好的企业也往往通过低报经营业绩来减轻过重的税负。

第二，企业主为追求利润最大化而刻意逃避对职工的保障责任。民营中小企业作为私有制性质的经济主体，是以具有剥削性质的雇用关系为基础的，在这种雇用关系下，雇主总是尽一切可能减少劳动力的成本开支。社会保险费用的支出不可避免地增加了企业的工资成本，减少了企业盈利。这对于既是企业经营者又是企业所有者的民营企业雇主而言，当然是不愿看到的。所以，相当一部分民营中小企业总是在千方百计地减少或逃避社会保险费的缴纳。这就导致民营中小企业社会保险参保率低，保障程度远远不能满足企业职工的保障需求。还有一些企业，尤其是一些劳动密集型企业，由于对职工技术水平和熟练程度要求不高，企业主常常是钻“试用期不投保”的空子，一旦试用期满即辞退员工，重新招聘，形成轮流用工的现象，使这些劳动者的合法权益受到践踏。

2、企业职工自身的原因。在特殊经济环境下成长起来的我国民营中小企业，虽然已占据了整个国民经济的半壁江山，但是，民营中小企业中的职工无论在经济社会地位还是在文化、观念等方面，都具有不同于国有及其它大中型企业职工的特点，在社会保障方面也呈现出明显的差异性。

第一、民营中小企业的职工流动性强，农民工的比例高，实施社会保障的难度大。民营中小企业一般市场竞争力较弱，抗击市场风险的能力不强，所以高倒闭率成为民营中小企业的一个重

2要特点（统计表明，中国的中小民营企业有60%会在5年内破产，有85%会在10年内消失）。企

业一旦倒闭，劳动者又要在劳动力市场中寻找新的就业岗位。另一方面，现阶段我国民营中小企业用工形式很不规范，随意解雇、辞退员工的现象普遍存在；加上民营中小企业管理上存在的一些弊端，如过分追求物质报酬忽视员工精神追求，重使用、轻培养，集权过多、管理过严等，难以使员工产生一种归属感，员工自动离职率也相当高。以上种种原因造成民营中小企业职工流动性远高于国有及其它大中型企业。尤其是在一些劳动密集型企业，农民工占有很大的比例，流动性则更高。过高的职工流动率不仅加大了社会保险的统筹难度，而且许多雇员本身由于对社会保险的技术操作程序不了解，对社会保险的未来预期较低，对社会保险的兑付也持怀疑态度。

第二，企业职工具有短期行为倾向，不认为社会保障是自己的权益，不愿参保或不要求参保。在一定意义上，社会保险与商业保险一样遵循权利与义务对等的原则。作为未来社会保险给付的受益主体，企业职工也负担缴纳一部分社会保险费的义务。但是，民营中小企业酬薪制度往往采用“全包干”的形式，职工每月拿一定数额的工资，社会保险、公积金等其它福利也完全包含在工资之中。如果让本来收入就偏低的民营中小企业职工以直接减少当前收入的方式，来为一种在他们看来很不确定的未来受益付账，这是他们所不愿意接受的。而且，民营中小企业职工在总体上文化水平不高，在劳动权益方面的要求也不强烈，没有意识到社会保险是自己应得的保障权益。这种职工自己不愿交费、也不监督雇主为自己交费的局面，造成了参保主体的缺位。

3、宏观环境的原因。造成中小企业社会保障困境的原因是多方面的，除企业和劳动者等微观方面的原因外，宏观环境中政策与法律监督的缺位和劳动力市场供大于求这类宏观因素也不可忽视。

第一，法律约束和政策监督机制的缺位，使民营中小企业在社会保障方面有空子可钻。市场经济条件下，市场失灵的一个重要表现，是企业为实现自身的经济性而造成的外部不经济性，民营中小企业在这方面的表现则更加明显。这就要求完善的法律和健全的监督机制对其进行制约。但是，我国当前对民营中小企业的政策监督和法律约束还远不完善。虽然于2003年1月1日施行的《中华人民共和国中小企业促进法》已明确规定，民营中小企业有实行社会保障的义务，但是由于缺乏可行的法律监督机制，有法不依的现象比比皆是。例如，由于民营中小企业经营灵活、所有者与经营者高度统一，许多企业都没有规范的财务系统，政府和劳动部门无法确切掌握企业实发工资总额，这就为民营中小企业压低缴费基数、低缴费提供了可乘之机；在政策实施过程中，一些地方政府为了“政绩”、“地方经济发展”和“招商引资、优化投资环境”等目标，随意加大政策实施的弹性，对民营中小企业不参保、低投保的现象往往睁一只眼闭一只眼，充耳不闻；有的甚至为了税收、地方财政收入，在社会保障问题上刻意偏袒企业雇主，以批示、电话等方式干扰劳动部门、劳动监察等部门的正常工作。在这种情况下，地方政府不但不能够对民营中小企业的社会保障进行有效的监督和规范，反而成为这些企业在社会保障中投机取巧的庇护神。

第二，低端劳动力市场中的供过于求，使这类劳动者处于整体性劣势，缺乏向雇主讨价还价的筹码。目前我国的低端劳动力市场是买方市场，劳动力的供给远远大于需求。经济转型和国有企业改革所产生的大批下岗职工、农村剩余劳动力的转移，加大了劳动者的就业压力。这就使低端劳动者在劳动市场上的弱势地位更加明显。劳动者在求职时，为了得到一份工作，面对来自其他求职者的激烈竞争，不得不对用人单位提出的苛刻要求委曲求全。巨大的就业压力也使得在职人员不得不小心翼翼地呵护来之不易的就业机会，不敢保护自己合法权益，这无疑使民营企业主的行为失去了来自企业职工的这一关键性制约。在法规尚不健全的情况下，这种买方市场的形成，使用人单位的招聘行为难以规范，私招乱雇、不签订劳动合同、不为职工缴纳社会保险的违法现象相当普遍，甚至有些企业以厂规代替合同，把一些明显违背国家劳动法规、侵犯工人权益的条款强加给工人，使劳动合同成为单方面维护厂方利益的协议。这种状况除了直接损害劳动者的利益，也使政府部门难以掌握实际就业情况，无法根据市场情况进行监督和实施调控。

三、对民营中小企业社会保障走出困境的对策思考

民营中小企业社会保障面临的各种问题，是在我国经济、人口环境和社会保障体系还不健全的大背景下形成的，其根本性解决也决非一朝一夕的事情。譬如，至少在21世纪上半叶都会存在的、由初级劳动人口过剩造成的就业难问题，就会使民营企业职工在向企业主争取保障权益的斗争中始终处于弱势。从总体上看，民营中小企业走出社会保障困境，既需要社会保障宏观环境的改善，也需要微观主体的培养和努力，在今后的一段时期，重点可采取以下对策。

1、加强立法，加强对民营中小企业的法律和政策监督，加强对民营中小企业社会保障的管理。对于我国将长期面临劳动力买方市场的现实，应加强立法，尽快出台针对民营中小企业职工权益保护的单独法律，规范企业的招聘行为；要按照市场就业的特点和要求，对困难群体再就业的途径、形式和手段等应做出规定，从而在一定程度弥补劳动力市场中弱势群体易受伤害的缺陷；要加强法律和政策实施中的监督，减少政策实施过程中的随意性，督促民营中小企业依法用工，依法保障劳动者的福利、社会保险权益。另外，还应完善对政府决策制定和执行的监督机制，最大限度地减少地方政府的内部性，减少政府不必要的干预。使民营中小企业的用工制度、社会保障制度沿着法制的、健康的轨道发展。

2、加强民营中小企业中工会组织的建设，发挥集体谈判的优势，督促企业依法保障雇员的权益。在无序的劳动力市场和非规范用工的条件下，雇主和雇员的权利是不对等的，雇员常常处在被侵权的地位。随着劳动力市场的发展和劳动机制的完善，劳动力市场的个人行为会逐渐发展为有组织的行为，即工会和雇主组织之间在劳动力市场通过集体谈判确定劳动条件。我国现阶段的民营中小企业的现状是：多数劳动者文化、技能素质相对较低，社会组织能力相对薄弱，法律意识和法制观念比较淡薄，缺乏依法自我保护的意识；绝大多数民营中小企业中没有工会组织，在有些企业中即便是建立了工会，大多也都成了摆设，不能发挥应有的作用，有的甚至成了雇主剥夺企业职工合法权益的“帮凶”。这就要求政府有关部门要扶持民营中小企业中工会组织的建立和发展，强化工会维护工人合法权益的功能，通过文化教育，法律知识培训等渠道提高劳动者素质，增强他们团结起来进行自我保护的意识；要完善集体谈判制度，发挥集体谈判的力量，以加强对雇主的监督，减少、杜绝企业主对雇员社会保障职责的逃避和推诿，提高民营中小企业参保率和保障程度。

3、加强教育，强化劳资双方的社会保障意识，并建立相应的激励机制。民营中小企业社会保障状况欠佳的原因不仅有客观因素，还有主观方面的因素，不仅来自企业自身，而且与劳资双方认识上的滞后不无联系。因此，严重的问题是教育，包括对民营企业主和企业职工双方的社会保障权益教育。对企业主而言，要使他们认识到作为社会重要组成部分的企业，是国家的法人公民，为雇员提供社会保障不但是他们的责任，而且也有助于增强企业的凝聚力，提高企业营运的质量；对于企业职工，除对他们加强风险防范教育，使其认识到参保的必要性外，还要使他们了解社会保障技术操作上的有关知识，消除他们对社会保障的不信任感和低预期，减少他们的短期行为。另外，在社会保障上应建立一套激励机制，包括对做得较好的民营企业给予表彰，对做得不好的给予批评，使民营企业社会保障的落实，除了来自政府和企业职工的力量外，还有来自社会舆论的力量和企业主良知。

4、切实落实各项有关政策，扶持中小企业的发展壮大，是解决民营中小企业参保难、缴费难的一个重要前提。调查表明，凡是社会保障政策落实得比较好的企业，其当前的经营状况都比

较好，同时对企业前景也都有良好的预期。由此可见，企业的经营状况与企业的社会保障息息相关。目前民营中小企业的生存环境并不宽松。例如，融资难是当前民营企业普遍存在的突出问题，各种不公平待遇、政府有关部门不严格执法甚至到企业“打秋风”的现象还普遍存在，企业在生存和发展中遇到的许多需要政府部门关心和协调的问题，也往往乏人问津。这些问题影响着民营企业的发展，也影响着企业主以一种良好的心态对待企业职工的社会保障权益。因此，国家依据国民经济对民营企业发展的要求，及时制定和落实相关政策，促进民营中小企业的发展，无疑也是改善民营中小企业社会保障的一个重要条件。

参考文献：

[1] 董理.我国农村非农产业群体的社会保障制度探析[J].武汉理工大学学报，2001（5）

[2] 韩平.民营企业如何留住人才[J]现代企业，2003（1）

[3] 李迎生.相对独立：乡镇企业（小城镇）社会保障的制度设计及演变趋势[J].中国人民大学

学报，2002（3）

[4] 刘锦崇.中小企业在发展中面临的困境及解决途径[J].企业经济，2002（10）

[5] 戎素云.入世后我国中小企业发展的战略选择[J].企业经济，2002（11）

[6] 陶维国.研发管理.[M].海天出版社.2002年9月第一版

[7] 俞梅珍.非公有制企业的发展与劳动关系的调整[J].教育与研究，2001（8）

[8] 朱超.非公有制经济工资谈判制度研究[J].天津市工会管理干部学院学报,2001(2)

作者简介：黎民，男武汉大学社会保障中心教授

乔庆梅，女武汉大学社会保障中心硕士研究生

The Plights, Reasons and Countermeasures of Social Securities in

Privately-operated Small and Middle-sized Enterprises

Li Ming, Qiao Qingmei

(Center of Social Security Study in Wuhan UniversityWuhan City430072)

Abstract: Private-operation Small and middle-sized enterprises play an important role in our economy, but it’s social security is not perfect owing to subjective and objective factors, macro and micro factors.Accordingly, it is an important problem in our social security development to take according measures and improve it’s social security

Key Words: Social Securities Privately-operated Small and Middle-sized Enterprises余秀江、王素君等.我国中小企业走向国际市场面临的问题及对策探讨.企业研究.2002.9民营中小企业发展壮大需过“五关”.http:///mryw/lt147.htm

第二篇：民营中小企业员工社会保障问题的成因分析

摘 要]健全完善的社会保障体系是建设和谐社会的重要手段，是完善社会主义市场经济体制的必然要求。随着民营企业对社会的贡献日益增大，民营企业的社会保障制度建设落后于其经济发展速度的问题日益严重，主要原因可归结为社会、企业和个人三方面，针对这三方面原因采取有效的措施，将有利于改善民营中小企业的社会保障状况，维护劳动者合法权益，促进我国民营企业的健康发展。

[关键词]和谐社会；社会保障；中小企业

[中图分类号]F241 [文献标识码]A [文章编号]1002-7408(2007)04-0088-03

社会保险机制的建立是社会进步的标志，同时也是经济和社会发展的重要保障，它的发展完善程度关系着社会的稳定和安全。2004年9月7日，国务院发表了关于《中国社会保障的状况与政策》白皮书，论述了以五大社会保险为主体的中国社会保障现状及政策规定，提出要建立与中国经济发展水平相适应的社会保障体系，目前，中国民营中小企业社会保障存在着较多的问题，面临许多困境。造成民营中小企业社会保障困境的原因很复杂，有宏观环境方面的原因(社会层面的原因)，也有微观方面(包括企业和职工)的原因；有客观因素，也有劳资双方的主观因素。本文从社会、企业和员工个人三个层面对此问题进行分析，以便促进这个问题的逐步解决。

一、社会层面的原因

1、国家在制定政策时缺乏针对性，没有考虑到民营中小企业的实际情况

目前我国的社会保障政策的制订，大多是以国有企业职工为对象的。在调查中，一些民营中小企业主反映他们无法把握有关本企业社会保障制度的政策法规，在缴纳保险费的过程中，感到无所适从。比如国家就未对私营企业缴纳社会保险费比例做出明确的规定，只笼统的提到“按各地劳动和社会保障行政部门核定的缴费比例执行”。这就使社会保障制度丧失了起码的“公正性”特征。而且国家也未对私营企业参加社会保障做出明文规定，是参加所有保险，还是参加其中之一即可，这显然违背了社会保障制度设计上的“易操作性”特征。这说明国家缺乏一套针对民营企业建立社会保障制度的具体政策法规和相关实施细则，政策的模糊性较大，给具体实施及执法过程带来相当大的弹性。

2、法律约束和政策监督机制的缺位，使民营中小企业在社会保障方面成为空缺

民营中小企业在发展中，不少都存在着损害企业员工社会保障权益的情况，这就要求完善的法律和健全的监督机制对其进行制约。但是，我国当前对民营中小企业的政策监督和法律约束还远不完善。虽然于2003年1月1日施行的《中华人民共和国中小企业促进法》已明确规定，民营中小企业有实行社会保障的义务，但是由于缺乏可行的法律监督机制，有法不依的现象比比皆是。由于民营中小企业经营灵活，所有者与经营者高度统一，企业的许多决策多由企业主一人说了算。再加上许多企业都没有规范的财务管理系统，政府和社会保障部门无法确切掌握企业实有员工人数、实发工资总额，这就为民营中小企业少报参保人数、压低缴费基数、达到少缴费提供了可乘之机。在政策实施过程中，一些地方政府为了“政绩”、“地方经济发展”和“招商引资、优化投资环境”等目的，随意加大政策实施的弹性，对民营中小企业中不参保、低投保的现象往往睁一只眼闭一只眼。有的甚至为了税收、地方财政收入，在社会保障问题上刻意偏袒企业主，以批示、电话等方式干扰社会保障、劳动监察等部门的正常工作。

3、低端劳动力市场中的供过于求，使这类劳动者处于整体性劣势，缺乏向企业主要求

社会保障的能力

目前我国的低端劳动力市场是买方市场，劳动力的供给远远大于需求。经济转型和国有企业改革所产生的大批下岗职工、农村剩余劳动力的转移，加大了劳动者的就业压力。这就使低端劳动者在劳动市场上的弱势地位更加明显。劳动者在求职时，为了得到一份工作，面对来自其他求职者的激烈竞争，不得不对用人单位提出的苛刻要求委曲求全。巨大的就业压力也使得在职人员不得不小心翼翼地呵护来之不易的就业机会，不敢保护自己的合法权益。这无疑使民营企业主的行为失去了来自企业职工的这一重要性制约。在法规尚不健全的情况下，这种买方市场的形成，使用人单位的招聘行为难以规范，用工不签订劳动合同、不为职工缴纳社会保险的违法现象相当普遍，甚至有些企业以厂规代替合同，把一些明显违背国家劳动法规、侵犯员工权益的条款强加给员工，使劳动合同成为单方面维护厂方利益的协议。这种状况除了直接损害劳动者的利益，也使政府部门难以掌握实际就业情况，无法根据市场情况进行监督和实施调控。

二、企业层面的原因

企业作为职工社会保险的买单者之一，对职工社会保障负有不可推诿的缴费责任。但是由于我国的民营企业是在特殊的体制环境下创业和成长起来的，使得多数民营企业尤其是民营中小企业具有一些先天的弱点，如积累不足，企业资金力量薄弱；起步水平不高，投资盲目性大；企业的生命周期短，行为短期化等，这为民营中小企业社会保障制度的建设和完善增加了相当的难度。具体讲有以下几点：

1、企业积累不足，费金力量薄弱，同时税负又较重。致使许多企业在承担员工社会保险支出时确实有些勉为其难

现阶段，我国民营中小企业融资难度远远高于其它大型企业，其发展初期所需资金的绝大部分是通过自我积累的方式来解决的，即便在企业发展起来以后，其发展扩张也多是通过自我滚动的方式实现的。据调查，私营企业向银行贷款感到困难和很困难的占63.3％，时难时易的占22.1％，比较容易的仅占14.6％。一方面，贷款数额少，利率高，还有过于苛刻的担保条件和信用评级标准，这样一种制度环境使民营企业普遍感到他们受到程度不同的待遇，显然违背了社会保障中权利和义务对等的基本原则，因此，他们就不积极参加社会保险。另外，中小企业普遍存在资金紧张的“通病”。1994年税制改革确定的企业所得税率为33％比例税率。虽然国家对年应税所得额在10万元以下的小企业采用优惠税率，但仍高达27％和18％(为照顾小型企业税负能力，对年利润在3万元至10万元之间的，按27％征收所得税，对年利润在3万元以下的企业，减按18％征收所得税)。另一方面，虽然我国政府对民营中小企业的发展出台了税收、就业等诸多政策予以扶持，但在企业开办过程中，程序往往过于复杂，导致费用的增加；一些地方政府常常把中小企业作为摊派各种费用的对象，以名目繁多的收费作为解决地方财政困难的举措。加上我国在进行社会保障制度改革之后，企业按规定应为职工缴纳总计约达职工工资总额的30％左右(其中养老20％，医疗7％，失业2％，工伤约1％。生育约0.7％)的各种社会保险费，这就形成了民营中小企业过重的税费负担，使许多本已步履维艰的民营中小企业即便有心也无力去承担，一些经营情况较好的 本文原文企业也往往通过低报经营业绩来减轻过重的税负。

2、企业主为追求利润量大化而刻意逃避对员工的保障责任

民营中小企业作为私有制性质的经济主体，是以雇佣关系为基础的，在这种雇佣关系下，企业主总是尽一切可能减少劳动力的成本开支。社会保险费用的支出不可避免地增加了企业的工资成本，减少了企业盈利。这对于既是企业经营者又是企业所有者的民营企业主而言，当然是不愿做到的。所以，相当一部分民营中小企业主总是千方百计地减少或逃避社会保险费的缴纳。这就导致民营中小企业社会保险参保率低，保障程度远远不能满足企业职工的保障需求。有些企业在招工时手续不正规、不签订劳动合同的现象普遍存在，即使签订了劳动合同，也常常是以劳资之间权益的严重不对等为前提的。还有一些企业，尤其是一些劳动密集型企业，由于对职工技术水平和熟练程度要求不高，企业主常常是钻“试用期不投保”的空子，一旦试用期满即辞退员工，重新招聘，形成轮流用工的现象，使这些劳动者的合法权益受到践踏，社会保障和劳动监察部门也无能为力。至于我们在分析民营中小企业社会保障存在问题中提到的企业管理人员和技术人员参保情况好于普通工人，主要原因在于前者是企业中的“精英”，其招聘难度通常大于普通工人，他们的稳定性和积极性的发挥对企业的发展也有更大的影响，这使企业主不得不以交纳社会保险费的方式对他们进行挽留和激励。

三、员工个人层面的原因

在特殊经济环境下成长起来的我国民营中小企业，虽然已占据了整个国民经济的半壁江山，但是，民营中小企业中的员工无论在社会经济地位还是在文化观念等方面。都具有不同于国有及其它大中型企业职工的特点，在社会保障方面也呈现出明显的差异性。

1、从业人员构成复杂，人员流动性强，参保信息难以掌握，实施社会保障的难度大民营中小企业广泛分布在城市、集镇和乡村，涉及饮食服务、建筑装饰、机械加工、商业零售等行业。民营中小企业一般市场竞争力较弱，抗击市场风险的能力不强，所以高倒闭率成为民营中小企业的一个重要特点。统计表明，中国的中小民营企业有60％会在5年内破产，有85％会在10年内消失。停业、季节性歇业现象较频繁。因此，社会保障机构就很难摸清企业参保人数；其次，民营中小企业从业人员复杂，有的来自城镇，有的来自农村，还有国有企业下岗、失业人员，其中农民工的比例高，他们有的在原国有企业已参保，但企业倒闭后，原来的社会保险就停交，农民工的社会保障问题更是目前大家争论的难题之一。由于现阶段我国民营中小企业用工形式很不规范，随意解雇、辞退员工的现象普遍存在；加上民营中小企业管理上存在的一些弊端，如过分追求物质报酬忽视员工精神追求，重使用、轻培养，集权过多、管理过严等，难以使员工产生一种归属感，员工自动离职率也相当高。以上种种原因造成民营中小企业职工流动性远高于国有及其它大中型企业。尤其是在一些劳动密集型企业，农民工占有很大的比例，流动性则更高。过高的职工流动率也就带来了民营企业从业人员的社会保险手续的转移和接续问题，这就加大了社会保险的统筹难度，而且许多企业员工本身由于对社会保险的技术操作程序不了解，对社会保险的未来预期较低，对社会保险的兑付也持怀疑态度。

2、员工具有短期行为倾向，参保意识不强，不愿参保或不要求参保

社会保险遵循权利与义务对等的原则。作为未来社会保险给付的受益主体，企业职工也负担缴纳一部分社会保险费的义务。员工个人需要缴纳一定比例的部分记入个人帐户，在年老、疾病、失业、生育时享受社会保障，也体现了保险权利与义务的对等原则。比如：失业保险就有这样一条规定：“城镇企业事业单位招的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费”，所以国家就不保障他的失业问题。假如一位民营中小企业员工的月工资为1000元，只按基本养老费个人7％医疗保险费2％、失业费1％、三项社会保险的缴费比例计算，他个人缴纳的社会保险费为100元，这对他们来说，与其拿出工资收入的10％，来为一种在他们看来很不确定的未来的社会保障受益付账，还不如现在就兑现在当期的工资中。于是，许多民营中小企业薪酬制度往往采用“全包干”的形式，职工每月取得一定数额的工资，社会保险、公积金等其它福利也完全包含在工资之中，企业主也不用再为员工办理社会保险了。

3、员工素质偏低，没有充分认识到社会保障的重要性

人们的保障意识虽然不如经济实力那样硬性的制约着投保和建立社会保障的可能性，但它对于一套社会保障体系成功与否起着不可忽视的影响作用。像社会保障这样一套利国利民的制度只有建立在广大劳动者认可的基础上才能顺利运转。但是，民营企业主和员工的素质低，他们对社会保险知识认识不够，所以自觉参保的意识不强。民营中小企业职工总体上文化水平不高，而其中的一般工人则基本上是农民工。由于文化水平的限制，员工在劳动权益方面的要求也不强烈，没有意识到社会保险是自己应得的保障权益，这种职工自己不愿交费，同时也不监督企业主为自己交费的局面，造成了参保主体的缺位。原国有企业分流的员工，由于受几十年来的计划经济体制的影响，形成了依靠国家保障的意识，而自己投保积累的意识较弱。还有部分企业主在这一问题上认识不清，有的甚至把缴纳社会保险费看成另外一种形式的乱收费。对参加社会保险能逃则逃，应付了事，或采用企业年检时突击参保等。

四、加强民营企业社会保障建设的具体措施

随着国有企业向混合所有制企业转制的进程加快，个体、私营等非公有制经济组织迅速发展民营企业已成为我国城镇新增劳动力、下岗失业人员和农村进城务工人员就业的主要渠道。推进民营企业社会保障事业的发展，是贯彻党的十六大精神、坚持和落实以人为本的科学发展观的重要任务，是进一步深化国有企业改革、完善社会主义市场经济体制的迫切要求，是改善经济环境、促进就业和再就业的重要措施，是提高我国社会保障整体能力、确保社会保障制度稳健运行和经济可持续发展的客观需要，因此要采取切实措施加大推进民营企业社会保障力度和步伐。

1、加快社会保障立法

社会保障制度具有规范性和强制性的特点，各国都是先法而后行。目前，我国还主要依靠行政法规，已经很不适应。因此，加快社会保障立法已成为我国21世纪初社会保障制度改革的主攻方向和发展趋势之一，应从我国的实际情况出发，加快制定一部综合性的社会保障法律，以便从法律上规定其立法依据、立法宗旨、基本原则、基本制度、适用范围以及筹资方式和管理体制等，规范社会保障制度。如果制定综合性社会保障法律的条件还不成热，可以先制定单行法律，尤其是养老、失业、医疗和低保这“四保”，迫切需要基本成熟一个就出台一个。同时，应尽快出台单独的法律法规，以规范民营企业用工行为，保护民企职工及劳动力市场上弱势群体的权益。

2、加大社会保障的执法力度

行政执法和司法保护是社会保障基本立法的重要内容，是确保社会保障法律制度正常运行的具有强制性的法律措施。在目前人们社会保障法制观念不强，各种拒缴、欠缴、挤占、挪用社会保险基金等现象严重存在的情况下，加强社会保障的行政执法和司法保护显得尤为重要。必须依法对挪用社保基金、拒不履行社保义务、玩忽职守等现象进行严肃处理。

3、加强社会保障的宣传教育，提高民营企业及其职工的参保意识

民营企业参保率不高，除客观原因外，劳资双方认识不到位也是重要原因，因此要加强宣传教育，包括对民营企业主和企业职工双方的社会保障权益教育，特别要把社会保障的法规政策、具体规定向民营企业雇主讲解清楚，大力宣扬社会保险制度的利国利民政策，要使他们认识到作为社会重要组成部分的企业，是国家的法人公民，为雇员提供社会保障不但是

他们的责任。而且也有助于增强企业的凝聚力，提高企业营运的质量，引导他们从大局和长远利益出发，依法参加社会保险。对于企业职工，除对他们加强风险防范教育，使其认识到参保的必要性外，还要使他们了解社会保障技术操作上的有关知识，消除对社会保障的不信任感和低预期值，减少短期行为。

4、积极探索切实可行的民营企业职工社会保障管理机制

当前社会保障条块分割、标准不统一、帐号不统一，对于流动性较人的民企职工的社会保障增加了实际操作的困难。所以，对于民营企业职工，建立全国统一的个人账户，实行流动转账管理，帐随人转，就可以保证其所缴的社会保险费的连续性和完整性，督促和强制其参保，提高收缴率。

社会保障与构建社会主义和谐社会具有本质上的一致性，那就是对社会公平的追求。在构建社会主义和谐社会的历史进程中，社会保障担负着“维护并实现着社会公平”的重要使命，完善的社会保障制度将对“和谐社会”目标的实现产生深远的影响。建立完善社会保障体系，是一项复杂的社会系统工程，它的政策性强、牵涉面广，需要精心组织、周密安排，同时也需要全社会的共同努力。而民营企业员工社会保障是社会保障系统的一个重要的子系统，因此，应把民营企业社会保障制度的完善和发展，纳入全国社会保障制度改革与完善的整体布局之中，只有下大力尽快构筑起坚实的社会保障安全网，才能为改革开放和经济发展创造一个健康和谐的社会环境，为实现全面建设小康社会的宏伟目标莫定更加坚实的基础。

参考文献：

[1]中共中央关与加强党的执政能力建设的决定[N].人民日报.2004-09—27.[2]郑杭生.社会学概论[M].北京：中国人民入学出版社，2003.[3]张厚义，等.中国私营企业发展报告N0.6(2005)[M].北京：社会科学文献出版社，2005.[4]林淑周.完善社会保障体系构建和谐社会[J].福州党校学报，2005,(1).[5]杨红云.论民营企业的社会保障[J].湖南人文科技学院学报,2005,(6).

第三篇：中小企业融资难的困境与对策

中小企业融资难的困境与对策

内容摘要：我国目前中小企业融资难存在企业本身﹑金融机制﹑政府三个层面的原因，为此要制定相应的治理对策：企业要加快发展，切实提高盈利能力，增强自身信用观念，努力拓展融资渠道和方式；金融机构要解放思想积极创新，逐步消除对中小企业的金融抑制，建立多层次的信用担保制度；政府要完善政策法律法规，加大对企业制度支持和金融扶持力度。

关键词：中小企业 融资问题 信用探析 政府机制

一、认识中小企业融资及其现状

（一）中小企业的界定

中小企业的界定通常分为定量界定和定性界定两种方法。定量界定涉及的指标主要有以下三类，即雇用人数﹑资本规模和年均经营额。在欧美各国，对中小企业的界定通常是定量分析和定性分析相结合，在这些国家的定性分析一般包括中小企业的三个核心特点：一是企业的独立所有；二是企业的自主经营；三是企业只有较小的市场份额，不具有垄断的嫌疑。明确中小企业的界定方法，有助于进一步了解中小企业融资困难的一般原因。

（二）中小企业的融资

中小企业的融资包含以下两层含义，即中小企业自身的融资能力和中小企业的融资方式，其中融资方式又涉及融资渠道和融资体制的问题。

1、融资能力

小企业融资能力的形成需要具备诸多的条件和因素，主要有企业的资产规模﹑风险﹑进行融资的相关知识和信息﹑信用程度﹑企业未来成长的期望等。企业资产规模包括实物资产﹑金融资产以及人力资本，一般来说企业资产规模与其融资能力正相关，企业资产规摸越大，融资能力越强；企业风险种类较多，诸如创业风险、授权风险、领导风险、持续经营风险等等。风险越大，机会成本也越大，资本收益率随之下降，风险的增加往往导致外部对企业的投资减少，因此企业风险与其融资能力成负相关；后面三项均与企业融资能力正相关，不赘述。讨论以上诸因素与融资能力之间的关系，可以明确中小企业应该从哪些方面入手提高自身融资能力，从而突破融资困难的约束。

2、融资方式

在市场经济条件下，中小企业融资方式是多种多样的，但归结起来就是两种方式：直接融资和间接融资。直接融资比如发行股票﹑债券，或者接受企业外部的直接投资；间接融资，如从金融机构或政府获得贷款，中国目前的中小企业大多采用此方式。融资方式所

1涉及的各个市场主体和政府机构的有机结合便成了融资渠道，畅通的融资渠道是中小企业顺利融资的有力保证，而融资渠道的通畅需要以健全的融资体制作依托。因此，在讨论中小企业的融资问题时，就不得不考虑融资体制。

（三）我国中小企业融资现状分析

中小企业融资困难在我国已相当严重，对此，国家采取了一系列扶持政策如组建民生银行和地方商业银行，鼓励和支持国有大型银行增加对中小企业的贷款，建立信用担保体系和风险投资系统等。目前，融资困难主要表现在以下几个方面：

1、商业银行和民生银行对中小企业的贷款金额小，期限短

2、担保公司和各类基金杯水车薪

3、通过资本市场直接融资的大门基本对中小企业是关闭的二、探讨中小企业融资难的深层原因

我国中小企业融资难的原因是多方面﹑多层次的，决不是单独哪个方面的问题，而是企业自身融资能力有限、金融体制不完善、政府制度供给及金融扶持不足等微观和宏观约束共同作用的结果，下面我将从企业﹑金融机制﹑政府三个层面来探析我国中小企业融资难的原因。

（一）企业层面

中小企业自身存在诸多方面的问题，有客观的，也有主观的，这些问题的存在是其融资难的根本原因。客观上中小企业有许多弱点，增加了融资难度，主观上中小企业没有完善的信用体系是造成其融资难的重要原因，总体来说分为以下几点：

1、经营风险大。

2、中小企业财务制度不健全，信用观念淡薄。

3、中小企业缺乏可抵押资产，影响间接融资。

（二）金融机制层面

1、金融抑制问题

金融的作用在于促进储蓄者的储蓄向投资者的投资转化，最终为经济发展和社会进步创造必要条件。而在众多的发展中国家，存在金融体系不健全，金融市场机制未能充分发挥作用，经济生活存在着过多的金融管制措施，而受到压制的金融又反过来阻滞经济增长和社会发展的情况，这就是金融抑制。

金融抑制不但妨碍了金融体系自身的发展，更严重阻碍了正常的融资活动的开展。国有企业和大企业融资困难，可以依赖政府主导的信贷配给；中小企业融资无路，则往往求助于不规范的、非市场化的内源融资，又进一步强化了政府金融管制和信贷配给的决心。

结果是民营企业、中小企业融资寸步难行，而国有企业、大企业则过度依赖银行信贷配给，造成信贷配给比例的严重失调，使两者的竞争一开始就处在不公平的起点上。

2、信用问题

现代经济是建立在信用基础上的，信用关系是现代经济中最普遍﹑最基本的经济关系，信用成为现代经济的核心。

3、信息不对称问题

与大企业相比，中小企业特别是民营中小企业缺乏规范的财务信息核算和披露机制，财务信息严重失真，造成“信息不对称”。管理水平低下是目前中小企业的突出问题，具体表现为财务管理水平低，报表帐册不全，内控制度不严，财务信息失真严重，信息披露意识极差，使金融机构无法了解企业的真实财务状况。

（三）政府层面

政府在解决中小企业融资难问题中到底应该扮演一个什么样的角色呢？不可能是像计划经济时代那样利用国家信用“代而行之”，市场经济里政府对企业主要起引导作用。当然国家对中小企业的支持无疑是极其必要的，首先应该是制度供给，然后还要有一定的金融扶持。新制度经济学的研究表明，经济制度对经济和金融发展的路径往往发挥着至关重要的影响作用。有效率的制度安排是促进经济增长的重要条件（诺斯）。这篇论文讲的制度供给主要是法律制度供给，包括政府的各项法律、法规、政策等。

针对中小企业融资难的状况，政府相继出台了一系列的法律﹑法规﹑政策，希望从法律上对中小企业提供保障，为中小企业的融资营造一个良好的外部环境和提供制度保障。

1、融资问题的法律实质是信用问题

金融，或者说融资问题，其法律本质是一个信用和产权问题。信用，前面已经提到，就是有保障的借贷关系，它包括以回收本息为条件的付出和以归还为义务的收入。信用得以维系的关键条件是法律而非道德或其他。不维系信用，债权人就没有利益保障，他决不愿意发生资金使用权的让渡或转移，也就不会有融资活动。不保护信用，也就消灭了融资活动。要顺利开展融资活动，先决条件就是保护信用。

2、信用的维系主要依靠制度供给

建立信用制度从而确保信用得以维系的立法和法律执行活动绝非是民间的市场行为，只有而且也只能依靠政府的强制力来提供。因为，制度是一种公共产品，理所当然应该有立法机关、政府和司法体系给予提供，而且是强制的提供而非自愿的提供。

和国外相比，我国政府对中小企业的金融扶持力度还远远不如。根据国外经验，政府对企业的金融扶持一般来说主要有两个方面：

第一，建立专门为中小企业融资的金融机构

第二，设立专门面向中小企业的政府专项基金

三、多方努力整合解决中小企业的融资难题

目前的情况是：首先政府付出了不少财力，其次银行左右为难，再次中小企业并没有得到太多好处，反而形成恶性竞争。可见解决中小企业融资难是一个长期的、复杂的社会系统工程，对比其原因，我们同样需要从企业本身﹑金融机制和政府三方面着手整合解决。

（一）企业层面

1、要从根本上解决中小企业融资难的问题，关键还在于中小企业本身

首先，中小企业要想方设法扩大人力资本以克服中小企业实物资产和金融资产的不足。其次，中小企业要想取得银行的支持，一方面固然必须解决好自身的发展问题，开发适销对路的产品，加强经营管理，提高企业的经济效益和还款能力；另一方面还必须牢固树立借债必还的思想，增强自身的信用观念，建立完整的信用体系。

2、努力拓展融资渠道，开辟融资新方式

中小企业在充分利用传统渠道﹑方式的同时，要努力拓展融资视野，开辟新的融资渠道和方式。在融资渠道方面，企业既要依靠银行资金，而且还要利用好非银行资金，甚至大胆采用采取成本相对较高的私募基金和个人闲散资金。在融资方式方面，企业也要大胆开辟新途径，比如可以采用典当和商品融资新方式。其中所谓典当就是将企业暂时不用的物品到有资金的银行机构﹑非银行机构﹑团体和个人进行质押，到期赎回的方式；所谓商品贸易融资就是给基础商品的贸易提供金融服务，通过这种服务向商品生产企业或者消费者融通资金的新型融资方式。

（二）金融机制层面

1、深化金融体制改革，消除金融抑制

金融机构（主要是银行）要进一步将已出台的支持中小企业的一系列优惠扶持政策落到实处，另外还要加快金融创新。

2、尽快建立支持中小企业发展的多层次﹑多渠道的信用担保制度及机构

目前我国中小企业获得信贷支持的主要现实障碍在于中小企业在贷款担保方面缺乏制度性保障，而信用担保制度是提高中小企业融资信誉度的有效方式，也是中小企业融资服务体系中最重要的组成部分。

（三）政府机制层面

1、加强政府的制度支持力度

主要是加强政府有关法律、法规及政策的“法力”力度。要加强中小企业经营和融资的法

律法规建设，改善企业融资环境，为中小企业的发展提供基本的制度保障。

2、扩大政府对中小企业的金融扶持

首先，中国人民银行应大力发展专门为中小企业融资服务的金融机构，以援助中小企业。其次，政府应适时为中小企业提供专项基金贷款。此外，政府还应鼓励设立支持中小企业发展的风险投资基金，多渠道﹑多形式扩大中小企业直接融资的范围。

四、结论

总之，解决中小企业融资难的问题是一个庞大复杂的系统工程，这个工程可以分为三个部分：中小企业自身，金融机制，政府。核心部分在于中小企业自身能力提升，基础部分则在于金融机制的改进配合相适应和政府积极且恰当的引导和支持。而信用问题始终贯穿于这三个方面，是它们的交集。解决这一课题，不仅仅是资金量上的支持，更要提高企业自身融资能力和信誉度；注重金融体制创新，消除金融抑制；改善政府调控宏观经济的职能，加强制度供给和金融扶持，培育良好的社会信用体系，发挥市场机制在资源配置方面的基础性作用。这些都是解决中小企业融资困难的现实选择。

参考文献：

1、何雯君，《我国中小企业融资难的成因及治理对策》，商业研究，2003年2月

2、王婷，《中小企业融资问题探析》，企业研究，2009年6月

3、李宝鸣，《中小企业融资难隐含利益交叉》，经营管理者，2005第22期

4、李伟，《中小企业发展与金融支持研究》，中国经济出版社,2004年4月

5、秦杰，《北京中小企业融资障碍及对策研究》商场现代化,2009年1月

第四篇：中小企业融资困境成因分析及策略探讨

中小企业融资困境成因分析及策略探讨

（2012年1月）

近年来，在国家从紧的货币政策背景下，“缺钱”再次成为中小企业发展面临的突出问题。2011年以来由民间借贷引发的中国式“次贷危机”已从浙江等民资发达地区，迅速波及全国。我市也从2011年4季度开始，大量出现因民间借贷等原因而导致的各种社会矛盾。尽管国家于2011年12月5日，5年来首次下调存款准备金率，但下调后存款准备金率仍然较2011年初高出2个百分点，较2007年高出达10个百分点。同时由于利率倒挂，人们存款意愿降低，造成银行存款部分流失，银行信贷规模持续缩减。鉴于风险和管理成本因素，银行对中小企业的贷款利率普遍上浮30-50%，并且要求保有定期存款、购买理财产品或仅办理承兑汇票，存贷款利差加上承兑汇票贴现利息等，企业实际贷款利息远高于正常贷款利息，接近甚至超过银行基准利率的两倍。这对于本来就在寒冬中蹒跚前行的中小企业而言无异于雪上加霜。资金问题，已成为中小企业的重要发展瓶颈。对于我区来说，大型企业寥寥无几，经济发展的主体是中小企业、微型企业，中小微型企业对于我区在创造就业、贡献财税方面发挥着巨大作用。因此，切实解决中小企业融资难，帮助其顺利“过冬”，具有十分重要的现实意义。

一、中小企业融资难成因分析

中小企业融资难是一个世界性问题。从我国实际看，中小企业融资难成因既包括企业自身问题，金融体制、政策环境等企业外部因素也是重要原因。

（一）企业自身原因

1、盈利能力差。多数中小企业由于规模小、产品科技含量低、社会认知度低、缺乏核心竞争力，因而盈利能力普遍较差，难以获得稳定、高额的利润。企业一方面无法从自身生产经营中取得足够的发展资金，另一方面又因还贷能力的不足，造成申请贷款的难度大幅提高。

2、抗风险能力差。中小企业虽然具备船小好调头的优势，但同时也表明其生产经营缺乏稳定、持续发展的能力。企业经常因各种各样的内因或外因而难以为继。据2011年召开的“中国企业金融高峰论坛”上，主办方永安信基金表示，中国的中小企业平均寿命不足三年，而资金不足是造成这一现象的重要原因。面对中小企业如此境况，银行当然是不肯贷款了。

3、信用差。中小企业，特别是其中一部分中小私营业主，缺乏诚信，不谋企业长期发展，只看中眼前短期利益，欠帐、赖账情况屡屡出现，严重影响了中小企业整体形象，金融机构为规避风险，便对中小企业贷款采取了较为严苛的标准。

4、缺乏有效抵押资产。中小企业融资缺乏足够的抵押和担保。对于固定资产少,资产变化快,无形资产难以量化,土地厂房、营业办公场所以租赁为主，生产设备及其他资产不足以抵押的中小企业而言，很难从金融机构得到贷款。

5、管理水平低。中小企业管理和财务上的混乱，既与中小企业降低管理成本有关，也与部分管理者综合素质较低或不懂管理、法制观念淡薄有关。抽逃资金、财务制度不规范，报表账册不全，财务信息虚假等现象非常普遍, 银行为了解企业真实的经营状况和发展前景将付出高昂的费用，相当一部分中小企业甚至通过“两本账”等手段来欺骗银行和税务机关，偷税漏税或造成银行不良贷款的出现，从而迫使 银行对中小企业更加惜贷。

6、普遍缺乏融资人才。目前金融机构所提供的融资产品相应较多，而不同金融机构的产品又各有不同，其中的差异性非专业人员很难做出准确和全面的理解。由于没有相应的专业融资人才，中小企业很难在众多金融产品中寻找到适合自己的品种，同时多数中小企业又不善于对自身进行包装策划，因此融资成功率较低。

7、融资方式较为单一。目前在融资方式上，中小企业仍然较为依赖和信赖银行贷款，在银行贷款行不通的情况下，则会考虑小额贷款公司或其他民间借贷方式，对新出现的融资渠道和融资方式不了解，不接受。甚至由于担心企业控制权旁落，而排斥股权融资方式。

(二)企业外部原因

1、国家政策对中小企业融资的支持不够。首先我国的政策一直是向国有企业倾斜，特别是国有大型企业, 即使这些企业的经营业绩不佳，但对于商业银行来讲，这些企业以“国”字开头，有强大的国家信誉作后盾，因此更偏向于向国有大企业贷款。而在信贷总量一定的条件下，贷给国有大企业多了，则意味着贷给中小企业，尤其是民营中小企业的资金就少了。其次有关的法律法规不完全适用于中小企业，如《担保法》、《商业银行贷款通则》等法律法规规定的有关企业贷款条件和抵押担保的要求，是多数中小企业难以达到的。从我市目前情况来看，政府对中小企业融资的重视和支持程度也相应不足。如2010年设立的***创业担保基金运作仅一年多，就因一笔不良贷款，政府不愿代偿而中止；市区目前没有一家真正从事中小企业融资担保的国有担保公司；对民营担保公司服务中小企业缺乏配套风险补偿和扶持政策等。

2、银行体制原因。一是国有大银行近年来已实际采取 面向大企业、大城市发展战略，如贷款管理权限上收，减少三线城市及县级区域网点等。二是地方性中小商业银行由于受机构网点、人员的局限，辐射面小，因此也通常把目标市场定位于高端客户，重点争夺大企业，中小企业受到冷落。三是银行针对中小企业贷款的利率上浮幅度，一定程度上无法弥补其贷款风险和管理成本的上升。四是中小企业贷款一般规模小、期限短、时间急，银行贷款程序较为复杂，耗时较长。五是面向中小企业的融资工具及市场较为落后，无法满足中小企业的特点和要求。六是银行信贷管理体制、考核与激励约束机制等也不利于中小企业获得银行贷款。中小企业贷款风险大，人力成本高，事倍而功半，同时国家对银行风险的宽容度并不大，责任追究的严厉，令所有银行信贷从业人员主观上都不愿意对中小企业贷款。

3、直接融资渠道过窄。除银行贷款外，目前中小企业缺乏直接融资渠道。虽然中小企业板和创业板开通以来,一些规模较大，符合条件的中小企业逐渐上市,但是对于许多优秀中小企业而言,上市融资的门槛依然过高。同时中小企业发行集合债券和集合票据的条件虽然与上市标准有所不同，但相比之下，也并无明显偏低。

4、民间借贷无序存在。民间借贷是以银行为融资主体的有益补充，但目前国内民间借贷市场由于缺乏规则与监管，而较为混乱，高利贷倾向严重，甚至部分融资中介机构从事非法集资等金融犯罪行为。较为规范的小额贷款公司数量太少，门槛又高，限制也多，利息同样偏高。融资租赁在我市也少人问津。

5、风险投资与创业投资更为关注低风险、高回报的项目。风投、创投主要目的是获得高额投资收益，同时对于风险的要求则必须是可控的。因此风投、创投对企业和项目的关注主要还是停留在拥有较多固定资产的制造业，特别是拥 有专有技术，具有行业领先地位的工业企业。风投、创投多是以股份的形式参与投资，并帮助所投资的企业尽快规范和成熟，取得上市资格，从而使资本迅速增值。一旦公司股票上市后，风投、创投就可以通过证券市场转让股权而获得丰厚回报。对于软件、物联网、文化等现代服务业，风投、创投则由于控制风险等因素而很少考虑。

5、融资担保行业发展遭遇阻碍。从我市情况看，融资性担保机构自2011年4月清理整顿结束以来，发展举步维艰，甚至面临崩溃的风险。一是银行不放心，对担保公司设臵了较高的准入标准。甚至在2011年底，某国有大银行传出已印发的内部文件规定，申请准入的担保公司必须是中央部委、省、地市级政府全资或控股成立，而其中的“控股”是指“政府绝对控股”，连“国企控股”也不行。如新闻属实并得到其他银行效仿，民营担保公司将会被排除出融资担保行业。二是企业不认可，同时担保费的收取也在一定程度上加重了中小企业融资成本。三是中小企业实力、效益和信用等问题，也增加了担保公司业务开展的难度。四是担保公司自身信用也较差。2011以来，我市融资性担保公司先后曝露问题，如向银行提供虚假资料，挪用贷款人资金，超范围经营，业务操作不规范等，成为民营担保公司难以为继的首要原因。因此，在多种不利条件下，特别是担保公司自身原因，预计除富登和少数几个服务钢材市场的担保公司外，我市民营担保公司将很快面临一次大面积停转的命运。

二、解决中小企业融资策略探讨

（一）企业自身问题解决对策分析

1、解决中小企业盈利能力差对策探讨。提高盈利能力，一般包括降低生产成本，提高销售价格，增加销售规模，或者减轻企业税费负担。企业生产销售属于企业内部经营问题，政府不宜也不能参与，能够采取的措施也仅仅是通过组 织企业参加各种展会，帮助企业开拓新的市场,或帮助企业获取各种表彰、荣誉、认证等，提高企业知名度。在减轻企业税费负担方面，区政府是无法擅自减免企业税费的。但我区每年进行的企业奖励是否可以发挥减轻企业负担的作用呢？从我区对企业的税收奖励情况看，奖励金额仅仅是企业实际缴纳税收区级留成的10%。如是国税，仅为企业纳税金额的约1%，如是地税，也不足企业纳税金额的4%，且只有极少数纳税较多的企业能够获奖。因此，如要通过纳税奖励达到减轻企业负担的目的，一是要大幅增加获奖企业数量，具有普适性；二是要大幅提高奖励标准，不能只是隔靴搔痒。而这是我区根本无法做到的。

2、解决中小企业抗风险能力差与缺乏有效抵押资产对策探讨。中小企业缺乏抗风险能力和有效抵押资产，是中小企业的共通性问题，很难找到有效地解决办法。除部分具有专、特、精特点，且拥有较多固定资产的工业企业外，普遍无法解决。而要使多数中小企业达到专、特、精的标准，则主要取决于当地的经济、社会发展水平，以及文化传统、法治和创业投资环境等。

3、解决中小企业信用差、管理水平低对策探讨。提高中小企业信用和管理水平，应当首先增强管理者的个人品格和法制观念，同时进一步完善社会信用体系和有关法律法规。管理者品格的提高主要依赖于全社会道德水准的提升。而管理水平低，则需要提高管理者的管理能力及法治观念。就前者来说，道德建设需要一个长期的过程。而对于后者，工商、税务等部门对企业管理，特别是财务管理方面的要求也是较为严格的，甚至如抽逃资金已被列为刑事犯罪。但长期以来中小企业管理水平却始终不能规范，主要还是中小企业管理者主观上不愿意，客观上也难以做到。规范中小企业公司治理，则意味着公司的真实经营情况可能对外披露，企 业可能需要多缴税，增加管理成本，对企业的实际控制权也可能降低。因此只能依赖社会信用体系的完善和有关法律法规的严格执行。

4、解决融资人才缺乏对策探讨。要求中小企业，特别是小微型企业增加融资人才是不切实际的。优秀的融资人才对于收入的要求是比较高的，一般中小企业根本无法满足其要求，即使高薪聘用了融资人才，企业也不是时时需要融资，因此也会造成人才资源的浪费。比较好的解决方法一是通过特殊政策鼓励本地金融人才创业，为中小企业开展融资策划服务。二是通过招商引资，将发达地区优秀的融资顾问公司吸引到我区创办分支机构。三是由政府出资设立政策性融资服务机构。

5、解决融资渠道较窄对策探讨。解决融资渠道较窄，主要还是依赖国家政策的调整和银行等金融机构的产品创新等企业外部环境的改善。如降低中小企业集合债、集合票据的发行条件、适当放宽融资中介的准入和监管标准、规范民间借贷行为、设立政策性中小企业贷款银行、完善相关法律法规等。

中小企业自身问题，是中小企业融资难的核心因素，自身问题得到有效解决，中小企业融资难将不再成为问题。但经过分析我们看到，中小企业自身问题是由中小企业的本质特点所决定的，区政府所能够采取的应对措施，也仅仅是使企业在信息和沟通方面得到些许改善，而问题却依然存在，无法得到有效解决。因此，在中小企业自身问题方面给予过多的关注和较大投入，难以取得理想效果。

（二）企业外部原因解决对策分析

1、国家政策与银行体制调整仍需时日。近年来，国家在政策层面虽然加大了对中小企业的关注，并连续出台相关政策措施。但在执行层面，有关部委仍根据自身工作需要，未能有效扶持中小企业，许多的法规和政策仍然停留在过去，而要做出全面改变以适应中小企业特点和要求，相信短期内仍无法实现。同样，期待银行改革体制也不现实。商业银行不论其所有权属性，逐利均是其基本特征。大城市、大企业既能够给银行带来较大收益，也能够保证风险被控制在较低范围内，区政府的协调工作无论力度再大，也不可能改变现有银行监管和经营体制。

2、现阶段区政府可采取对策探讨

（1）鼓励直接融资。发行股票、债券和商业票据均属于直接融资。目前，区政府对于企业上市融资，制定了较为细致的奖励政策。而对于企业通过发行集合债券、集合票据尚未出台相应政策。根据国务院促进中小企业发展工作领导小组2011年所作的调研报告提出，中小企业集合债券、集合票据等融资工具在发行中仍存在部分需要政府重视和解决的突出问题，如发行周期较长，环节较多，时间不可控，一般在六个月至一年半，与中小企业融资特点不相适应；发行门槛过高，一般中小企业难以达标；发行费用偏高，除票面利率外还需承担中介费用；担保问题突出，发债企业无法提供反担保，对担保机构的要求过高，有的甚至要求政府兜底风险等。尽管问题重重，但中小企业集合债券、集合票据仍然为中小企业融资发挥了重要作用。以中小企业集合票据为例，2009年11月23日第一只集合票据发行以来，截至2011年12月底，全国共发行36期，募集资金总额106.12亿元，其中2011年，共发行22期，募集资金66.23亿元，同比2010年发行期数增加83.3%，发行规模提高89.83%。因此，我区可以通过奖励或补贴发行费用的方式，在一定程度上降低企业融资成本，组织有关部门研究和协调发行事宜，尽其所能的帮助企业解决发行中存在的问题，积极推动和鼓励企业开展直接融资。（2）规范民间借贷。一是大力发展小额贷款公司。根据苏政发［2011］151号《省政府关于改善中小企业经营环境的政策意见》，我省将加快发展小额贷款公司等新型金融组织，加快科技小贷公司试点进度。对此我区应积极采取相应措施，争取农村和科技小贷公司名额，鼓励农村和科技小贷公司加大对小型微型企业的支持力度；二是严厉打击非法集资。非法集资既会扰乱社会和金融秩序，也能造成民间资本的大量蒸发，不利于民间资本投向实体经济，也不利于消费的增长并以此带动实体经济发展。因此我区应积极配合上级有关部门严厉打击各类非法集资活动，引导民间资本向实体经济流动；三是要防范民间借贷高利贷化倾向。高息是民间借贷的本质特征，任何企业如果长期依赖民间借贷，必死无疑。因此民间借贷只能作为中小企业融资的合理补充。我区应配合有关主管部门建立长效监管体系，将民间借贷利息控制在合法范围内，保证民间借贷有序发展。四是保护合法经营的民间借贷中介机构。目前社会上的投资中介公司数量众多，但良莠不齐，其中既有从事违规、违法业务的企业，也有合法从事投资中介的企业。在打击非法中介的同时，不能对该行业给予全面否定，应肯定民间借贷中介机构对于服务中小企业的积极作用，疏堵并举，趋利避害，保护和促进民间借贷健康发展。

（3）针对专业融资机构开展有针对性地招商。一是引入风险投资、创业投资机构。风投创投虽对投资对象较为挑剔，但它的投资不需企业提供资产抵押担保，手续相对简单，企业也不存在还款压力，而是与投资机构分享企业成长带来的收益。二是引入融资租赁机构。融资租赁是一种通过短时间、低成本、特定程序把资金和设备紧密结合起来的融资方式。融资租赁在发达国家是与银行信贷、证券、信托、保险并驾齐驱的五大金融工具之一，在我国发展还相对滞后，我 市目前更没有一家从事融资租赁的专业公司。因此发展融资租赁，引入专业机构，对于解决中小企业设备购臵资金问题具有一定积极作用。三是引入专业的融资顾问、融资担保等中介机构。融资中介是企业与金融机构之间的桥梁和纽带，对帮助中小企业更好地开展融资具有非常重要的作用。

（4）设立中小企业融资服务机构。针对中小企业缺乏融资人才，不了解融资政策、渠道和产品的问题，区政府可以研究设立针对中小企业融资的服务机构，聘请专业融资人才，或者与有关金融机构建立合作关系，对辖区内中小企业融资提供无偿咨询和策划服务。

（5）继续发展融资担保行业。2011年，我市融资担保行业，特别是民营融资担保企业遭遇到严重挑战。目前我区共有18家融资性担保机构，注册资金（不含**）合计为11.2亿元，最大1.1亿，最少5000万，平均6580万元。18家担保公司中，国有2家，分别为*****建设投资担保有限公司和*****投资担保有限公司，但均未从事中小企业贷款担保业务；外资分支机构1家，为新加坡***旗下**投资信用担保有限公司**分公司（总部在南京）；其余均为民营担保公司。主要存在问题包括业务开展困难，虚报业务，抽逃资金，违规开展资金拆借，逃避检查，甚至个别企业有违法吸收社会资金的可能性。2012年民营担保企业将迎来更为困难的一年，自身信用遭到质疑，部分国有大银行甚至计划全面取消民营担保公司的准入。而融资担保公司对于无法满足银行抵押担保要求的中小企业成功取得银行贷款，解决融资难题，具有不可或缺的作用。内忧外患之下，为了能够充分利用和发挥担保公司的融资服务功能，应在加强监管的同时，实施相应的引导和扶持政策。

一是进一步清理规范融资担保机构。积极配合省市监管部门，将部分违规经营、超范围经营的担保公司给予清理，支持符合条件的担保公司增资扩股，增强企业实力和服务能力，保证融资担保行业健康发展。

二是对贷款担保费用给予一定补贴。针对担保费在一定程度增加中小企业融资成本的情况，山东、河南等部分省市已出台有关扶持政策，对中小企业在办理银行贷款产生的担保费用，给予财政补贴。目前江苏省及我市均无此政策规定。因此我区可先行研究制定中小企业贷款担保费用补贴政策，待省市出台相应政策后，再行废止并转而执行上级政策规定。

三是鼓励担保机构加大对我区中小企业服务力度。要达到引导鼓励担保公司服务我区企业的目的，必须辅以相应的鼓励措施。因此对实力较强、运作较为规范，且在我区注册并在我区纳税的融资性担保公司，我区可择其二三开展紧密合作，对其当年服务我区企业数量和担保规模达到相应标准的，可以按照担保公司实缴税收的区级留成部分给予一定比例的奖励。

四是积极引入优秀担保公司。尽管我市民营担保公司出现诸多问题，但经济发达地区仍然拥有实力雄厚，发展迅速的民营担保企业。如苏州的***中小企业信用担保公司，其注册资金为5.5亿元，2011年在保余额达50亿元左右，年利润在5000-6000万元，***一家担保公司每年就能为苏州地区中小企业解决几十亿的融资。因此通过招商活动，争取***或其他优秀民营担保公司入驻我区，设立分支机构，可以更好地为我区中小企业服务。

五是成立国有担保公司。进入2012年以来，成立区级国有担保公司变得越来越有必要。首先实践证明，民营担保公司具有过多的逐利性，违法经营、超范围经营现象较多，自身丧失信用，银行对与其合作心存顾虑，许多担保公司实际无法承担中小企业融资服务功能。特别是2011年底传出 的某国有大银行规定申请准入的担保公司必须是中央部委、省、地市级政府全资或控股的消息，对于民营担保行业更是釜底抽薪。同时我省工商银行在去年末也采取了类似措施，全省范围内除**担保外，暂停与所有担保公司合作，并于2012年初重新开展准入审批，预计将有一大批民营担保公司被工行排除在外。甚至如莱商银行等小型金融机构，在担保公司准入谈判中也对国有和民营担保公司采取了双重标准。如上述新闻一旦被证实并被效仿，民营担保公司将失去其基本生存环境，而我市市区目前尚没有一家真正从事中小企业融资担保业务的国有担保公司，因此届时将有相当一部分中小企业再也无法通过担保公司担保得到银行贷款。为应对可能到来的不利局面，我区有必要成立由财政出资设立的国有担保公司。首先银行信任国有企业，国有企业也不会从事违法、违规经营；其次国有担保公司不以盈利为目的，可以实行优惠担保费率，减轻中小企业融资成本；第三不以盈利为目的的国有担保公司有资格申请国家免征营业税政策，从而一定程度上降低担保公司运营成本。只要担保公司配备合适的专业人才，做到不受干扰的独立运营、规范操作，相信风险是能够做到可控的。如**县财政局出资1亿元设立的**担保公司，从2009年成立以来，累计为**县340家中小企业提供贷款担保11.9亿元，目前在保余额5.4亿元，尚未出现一笔代偿。当然，融资担保仍然是一项风险较高的行业，即使是国有担保公司也应当具备承担风险的决心和能力。

第五篇：乡镇财政困境成因分析与对策研究

乡镇财政困境成因分析与对策研究

【摘要】 乡镇财政的运转直接决定了整个国家基层公共职能的实现。在加快建设社会主义新农村的背景下，探讨乡镇财政解困问题具有重大的现实意义。本文以乡镇政府财政困境为研究对象，从财政体制的视角分析原因，并提出取缔乡镇独立的财政职能，由县级政府实施统收统支管理体制，以解决乡镇财政困境问题。

【关键词】 乡镇财政困境 成因分析 分税制 统收统支

一、引言

分税制财政体制改革，对缓解我国当时中央政府的财政困境、理顺中央与地方政府间财政关系、增强国家宏观调控能力、提高中央财政收入占财政总收入中的比重贡献卓著（周飞舟，2006）。但是，在为中央政府带来巨额财政收入的同时，分税制的实施也产生了一系列的问题，日益严峻的乡镇财政困境即是其中之一。乡镇政府是中国五级政府中最基层的一级，服务的对象是中国最广大的农民。乡镇财政的运转直接决定了整个国家基层公共职能的实现。然而，目前我国大部分乡镇财政运行效果不佳，很多乡镇财政甚至陷入困境。

时至今日，论述分税制财政体制的国内文献甚多，讨论主要集中在三方面：一是探讨改善分税制体制下转移支付制度的效果；二是探讨解决基层地方政府主要是县级政府财力困境的方法；三是探讨规范和管理预算外收入及非预算收入问题。遗憾的是，国内文献对于中国最基层且最接近广大民众的乡镇政府的财政困境问题关注较少，而探讨解决乡镇政府财政困境的研究更是鲜有涉猎。

县级政府财权和财力固然有所欠缺，但是通过中央政府和省级政府的纵向转移支付可以部分弥补这一缺口，而且通过现行的三级财政扁平化财政管理模式，通过省直管县，可以更大程度上解决县级政府面临的支出问题（贾康，2002）。但是对于我国最基层的乡镇政府，其与县级政府的财权、财力相比，县强乡弱则更为明显。

在此基础上，本文认为，分税制体制下乡镇政府的财权、财力与事权的严重不对称，使其已难以成为一级财政。因而可以考虑取缔其独立的财政功能，将其作为县级政府的派出机构，在县级以上政府继续实行分税制的大环境下，县级政府对辖区采取统收统支的管理体制，从而为乡镇政府解困。

循此思路，本文第二部分分析归纳了目前我国乡镇财政陷入困境的成因；第三部分探讨了取消乡镇财政职能实施体制改革的必然性；第四部分是本文的对策建议部分，提出了当前实施统收统支管理体制的对策建议。

二、乡镇财政困境成因分析

分税制设计的是中央财政与省级财政之间的分配格局，但是这种格局对省级以下财政，尤其是对县乡两级财政也会产生巨大影响。首先，原来属于县乡收入的部分企业税收按分税制规定划为中央收入；其次，按照中国目前的财政体制设计，上一级政府有权决定它与下一级政府采取的财政划分方法，所以各级财政遵循“本级优先”原则，中央政府的做法被地方各级政府纷纷效仿，上级财政都将税源集中且易于征收的税收划归本级财政，最终形成了层层向上集中的收入分配格局。而现行分税制对各级财政的支出责任并未明确划分，导致支出责任层层下放，这就造成地方政府尤其是县乡基层政府的收入能力与日益增长的支出责任表现出极大的不适应。

1、财力与事权不相匹配

分税制改革后县乡财政的财权大大缩小，事权不断下移，成为县乡财政困难的重要原因（贾康、白景明，2002）。实施分税制以来，中央的资金集中度得到提高，省级政府的资金集中度更是平均每年增加2%，市级政府同样在想方设法提高资金集中度（周飞舟，2006）。财权和事权对称的原则要求各级政府均有自己大宗稳定的、与事权相适应的财源，而乡镇财政却没有自己大宗稳定的税源。上级财政在财力分配上层层“向上集中”，将大税种、大税源划归到自己手中，而将征管难度大、征收成本高、税源分散的小税种“甩”给了县乡政府，造成县乡税收增长乏力。

与此同时，我国地方政府还要负责诸如义务教育、基本医疗、社会保障等本该属于中央政府提供的服务，而这些公共服务的提供责任又不是均匀地分配给各级地方政府的。由于上级政府拥有分配公共服务的主导权，往往把本应承担的责任推给下级政府，下级政府不堪重负。从而使现行财政体制造成的收入上敛以及地方教育支出沉重成为造成乡镇财政困境的重要原因之一（周飞舟、赵阳，2003）。对于乡镇政府而言，财权和财力的丧失、事权的加重，收支的矛盾愈发加剧。

2、转移支付制度不够完善

如果一个国家要强调地区之间的财力均衡和社会公平，那么就必须要有一个强大的中央对地方的转移支付制

度（Robin Boadway，2006）。地方政府尤其是乡镇基层政府收入与支出的不匹配，需要中央政府通过转移支付和税收返还等方式来弥补。在地县本级财政支出里，本级财政收入大约占65%左右，上级转移支付占了35%左右；而基层政府即县乡政府对转移支付的依赖度达35%，部分山区农业乡镇依赖度甚至更高。因此，转移支付成为基层政府的主要收入来源之一。

但是，目前我国的财政体系中，四种主要的政府间转移支付形式均有自身的缺陷：税收返还的设计是为了鼓励地区兴办企业、发展经济的积极性，与建设财力和事权相匹配的体制相背离；一般目的转移支付的测算基础不够科学，实现不了财力与事权的匹配；过渡期转移支付的规模很小，起不到太大的调节作用；专项拨款名目太多，很多专项拨款需要地方政府提供配套资金，这种转移支付资金数额的决定也没有一定的标准。

解决“基层政府可利用财政资源的巨大区域性差异以及贫困地区日益严重的财政收入短缺”这一农村公共财政的最大问题，最为科学可行的制度——省以下转移支付制度并没有随着分税制推行而建立起来（黄佩华，2002）。因此，转移支付的不科学、不完善是造成县乡财政困难的重要原因（李茂生、陈昌盛，2004）。

3、农业税费改革，大幅减少乡镇税源

对于以农业为主的中西部地区而言，在分税制改革之后、农业税改革之前，农业税和农业的提留统筹以及其他的集资收费成为政府财政收入的重点。县与乡镇政府对农业税费实施了划分，县政府保留大部分乃至全部的农业税，乡镇政府则主要依靠提留统筹和其他的集资收费。这导致了在20世纪90年代中期乡镇企业倒闭、转制之后，农民负担突然变成了严重的社会问题。对于大部分中西部地区的县乡政府而言，农业税、提留统筹以及面向农民的集资收费远远超过了其他税收，成为其财政收入的主体。这成为2002年全国农村税费改革的直接背景（周飞舟，2006）。

2002年，农村税费制度改革取消了村级“三提五统”，2004年取消了除烟叶外的其他农业特产税，2005年全面取消农业税。这些都是山区农业县乡镇的“看家”税费，这些税费的取消导致乡镇财政锐减。税源锐减、财政减收直接挑战分税制在农业乡镇的运行基础。

4、举债负担沉重

由于财政收支缺口大，难以满足基本公共支出需要，转移支付又存在时滞和配套资金的问题，因此乡镇政府将举债作为财政开支的主要来源。

在乡镇二、三产业落后的情况下，县乡财政收入的主要来源是农民收入。近年来，原料成本上涨，传统种植业盈利水平低下，农民收入增长缓慢，间接制约了县乡财政收入的增长。此外，个别乡镇领导利用借款搞投资，形成重复建设，投资后没有形成经济效益，承担的债务无法偿还，也加剧了乡镇财政的债务包袱。

在税源短缺、转移支付制度不健全的情况下，大规模的债务严重制约了乡镇政府发挥其为辖区提供地方性公共物品的功能。并且基层财政的债务危机，如果处置不当，任其发展，也会影响上级财政的安全和基层社会的稳定。

三、乡镇财政管理体制改革

1、分税制实施愈发艰难

一是乡镇分税制已有名无实。尤其是山区农业县乡镇，税费主要来自于农业税和“三提五统”，烟叶税也只在少数乡镇征收。由于二、三产业发展滞后，其他税收更是微乎其微。在无税可以分享的局面下，乡镇财政已然失去了分税和开支的基础。

二是税收征管与财政体制脱节。税源减少，导致乡镇财政工作重心发生转变，乡镇开展税收征管和财源建设的积极性与责任感也就日渐减弱。为节约征收成本，税务机构对一乡一所的机构作了调整，一个基层税务所要管辖几个乡镇的税收。并且，乡镇税务机构只对上级税务部门负责，乡镇政府及其财政部门对税收部门的协调能力日渐减弱，已无法形成协调机制和工作合力。

三是财政管理措施乏力。在分税的范畴内不管制定怎样的财政管理体制，其管理措施产生的作用都不会大，反而会因财政管理不到位，引发一些财政管理、财政支出、财政考核等方面的问题，制约当地经济社会发展。因此，有必要思索一种有别于分税制的管理体制，以解决乡镇财政日益严峻的现状。

2、取消乡镇政府的独立财政职能

财政联邦制理论认为，从经济效率上考虑，由最了解信息（并且具有做出正确决策动机）的人做出决策能够带来最多的好处。作为一个客观事实，地方政府（尤其是基层政府）比中央政府在了解公共服务偏好信息（以及

成本信息）方面，由于更贴近当地居民而具有天然的优势（王雍君，2007）。因此，理论上来看，作为最贴近普通民众的乡镇政府，在收集和处理民众对公共物品的偏好信息以及提供农村公共物品和服务方面具有最佳优势。然而，就我国的实际情况而言，乡镇一级财政，名义上是基层财政，但一直缺少相应的财力支持。分税制之前基本上就是“吃饭财政”，实行分税制后，基层财政上划中央很多，乡镇政府保运转、保工资更加困难。近年来，随着农业税取消，乡镇政府职能和财政供养人员上划，税务、金融、工商等机构己经按经济区域而非行政区域设置，维持原有乡镇财政体制的配套环境己经发生重大变化。财政系统如仍坚持按乡、镇行政区划建立乡财政机构，已经丧失了基本的配套环境。并且，占乡级支出大半的乡镇教师工资由县级统一发放后，乡镇财政的主要任务只剩下政府人员工资支出，乡镇财政的内容就更虚了，在省地方财政级次中，乡镇已称不上一级财政。作为一级财政的作用和必要性，已经不复存在。

3、统收统支的管理体制

统收统支的财政管理体制，又称“收支两条线”，基本特征是中央政府处于主导地位，并且中央政府统一制定所有收支项目管理办法，一切开支标准也同样由中央政府统一决定。地方政府组织的财政收入要全部上缴中央财政，地方政府所需的相关支出全部由中央财政另行拨付。

无论是从税源的分布情况、预算管理级次、金库的建立，还是从乡镇政府机构的设置来分析，乡镇政府的财政管理体制一直很不完备。因此，可以考虑撤销乡镇一级财政，简化财政级次，由县级财政对乡镇财政实施统收统支的财政管理体制。

四、对策建议

处理好县乡两级政府之间的财政关系，关键就是要科学界定县、乡两级事权和财权。就当前的乡镇财政实际情况而言，可以考虑在县级以上政府继续推行分税制改革的大环境下，对乡镇一级财政实施统收统支的管理体制，以解决日益严峻的乡镇财政困境。

1、乡镇收入纳入县级收入

不再对乡镇下达税收任务，国税、地税及财政所在乡镇征收的税收、非税收入不再区分乡镇，全部纳入县级收入。同时，取消对乡镇税收工作的考核，乡镇的财政收入数量不再作为评估乡镇政绩的依据和标准。

2、县级财政承担乡镇支出

乡镇收入收归县级之后，乡镇所有支出也相应由县级财政按照部门预算的原则统一核定后给予财力转移支付补助。基层干部可以将时间和精力用在发展地方经济和社会事业上。

3、鼓励税源建设

乡镇税收任务取消后，其对税源建设、税收征管的积极性肯定会减弱。要立足当地实际，因地制宜地采取有效措施加以解决。例如，可以把乡镇辖区内的个人建房装修税、部分车船使用税、畜牧行业税等税收委托给乡镇代为征收，并将征收额度的补助返还乡镇，用于补充业务支出和基础设施建设。

4、防范新增债务

规范乡镇支出，防范乡镇新增债务。例如，对待乡镇赤字方面可以采取以奖代补及共同消化的办法，帮助乡镇消化财政赤字。对县级以上安排的乡镇项目建设配套经费由县级全额承担，避免乡镇发生新的债务。

5、抓好过渡期管理

实施财政管理体制改革是在县级以上财政部门继续实施分税制前提下进行的，因而乡镇财政管理体制更替需要过渡性的政策和时间。过渡期间，要坚持利益分配格局、预算管理权限、资金管理和财务审批权限不变，确保乡镇的财政支出不影响乡镇经济社会的发展。

【参考文献】

[1] Jean Oi，Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism[J].World Politics，1992（10）.[2] 周飞舟：分税制十年:制度及其影响[J].中国社会科学，2006（6）.[3] 贾康、白景明：县乡财政解困与财政体制创新[J].经济研究，2002（2）.[4] 朱清：从国际比较视角看我国的分税制改革[J].财贸经济，2010（3）.[5] 王春娟、焦雨生：分税制下的县财政来源分析[J].当代经济，2007（4）.