土地使用权收回行为的法律性质分析

第一篇：土地使用权收回行为的法律性质分析

土地使用权收回行为的法律性质分析

（一）行政处罚的“收回”

行政处罚的“收回”，是指因土地使用者违反了法律法规禁止性规定，被人民政府或土地行政主管部门依照法律法规的规定收回土地使用权。这种“收回”，首先，是因为土地使用者发生了法律法规禁止的行为，其次，法律法规规定，对这种违反法律法规的行为必须给予无偿收回土地使用权的惩处。

《土地管理法》第37条第1款、《基本农田保护条例》第18条的“收回”，是土地使用者违反了“禁止闲置、荒芜耕地”、“禁止闲置、荒芜基本农田”的规定，《城市房地产管理法》第25条的“收回”，是土地使用者违反了“必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地”的规定，都属于行政处罚的“收回”，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款的“收回”，该条款本身已明确是“处罚”。

（二）土地使用权期满的“收回”

土地使用权期满的“收回”，是指出让的国有土地使用权期满后，由于土地使用者未申请续期，或者虽申请续期但未获批准，依照出让合同的约定，土地使用权由国家无偿收回。

《土地管理法》第58条第1款第3项、《城市房地产管理法》第21条第2款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条的“收回”，属于土地使用权期满的“收回”。

（三）其他法定事由的“收回”

其他依法定事由的“收回”，是指土地使用者在没有违反法律法规禁止性规定的情况下，因发生某种法律法规规定应当收回土地使用权的事件，而被土地行政主管部门收回土地使用权。这里需要说明的是，首先，土地使用者没有违反法律法规的行为，其次，发生的事件，可能是土地使用者自己的原因，如单位迁移、解散、撤销、破产，也可能是国家方面的原因，如为了公共利益，或者为了实施城市规划。

根据上面的阐述，我们可以确定，依据《土地管理法》第58条第1款第1、2、4、5项、《城市房地产管理法》第19条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条、第47条第1款的规定收回土地使用权，属于其他依法定事由的“收回”。

第二篇：闲置土地使用权无偿收回法律分析

闲置土地使用权无偿收回法律分析

2006-08-21 21:23:09| 分类： 物权与法 |字号 订阅 闲置土地使用权无偿收回法律分析

闲置土地使用权收回不是临时的政策措施，是我国《城市房地产管理法》确定的一项重要的法律制度。该制度的建立，对于充分发挥土地效用，具有十分重要的意义。

但法律、法规的规定却十分原则，实际操作中很多人将该制度误认为是宏观调控的临时措施，甚至还有一些人对该制度是否执行提出疑问。本文从收回的法律依据、收回权的法律性质、收回权的主体、客体、程序、相对人的抗辩理由等问题进行法律分析，以期使读者对闲置国有土地收回有一些认识。

【关键词】闲置土地 无偿收回 行政许可 行政处罚

闲置土地的无偿收回，对合理配置土地资源、充分发挥土地效用具有十分重要的意义，对土地使用人的利益有重大影响，以至于有人提出如果严格执行该制度，可以造成开发企业“家破人亡”。

土地作为一种稀缺资源，对它的利用就应当遵循利益最大化的原则体现其效用。《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的外，属集体所有。一切使用土地的组织和个人必须合理的利用土地”。《行政许可法》规定，对于自然自然的开发、利用和许可应当采用招拍卖等竞争方式实施行政许可。《宪法》和相关法律都体现了合理配置资源，充分发挥土地效用立法原则和精神。荒芜、闲置行为违反宪法和法律精神的。为了能合理地利用土地，应当国家有权依法对土地开发和使用的权利进行重新配置，以充分发挥土地效用。闲置土地无偿收回制度，可以合理配置资源，又可以促进使用权人即时利用土地。

一、收回的法律依据

《中华人民共和国土地管理法》第37条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理”。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第25条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途，动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成施工开发迟延的除外”。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定： 土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。

《中华人民共和国土地管理法》第80条还规定了拒部交还土地的法律责任：“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，或者不按批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款”。

二、闲置土地收回权的性质

收回权的性质决定了行使收回权的途经和效力。对于闲置土地收回权性质应当有明确的认识。

原国家土地局（国体资源局）1997年10月30日《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》规定：“依照《城市房地产管理法》第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。” “依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。”

《行政许可法》第六十六条规定： 被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的，行政机关应当责令限期改正；被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。根据《土地管理法》第37条“经原审批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回”的规定，结合《行政许可法》第六十八条规定来看，县以上人民政府依据《土地管理法》第37条行使收回权是行政处理决定权。“原批准机关”的批准行为，应属于撤销行政许可的行为。

三、行使收回权的主体 《土地管理法》第37条“经原批准机关批准，由县以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权”明确规定了非农业建设占用耕地的土地收回权的主体是县级以上人民政府。

《房地产管理法》第25条只规定了“可以无偿收回土地使用权”未明确行使收回权的主体是谁，但该法第6条规定： 第六条 国务院建设行政主管部门、土地管理部门依照国务院规定的职权划分，各司其职，密切配合，管理全国房地产工作。县级以上地方人民政府房产管理、土地管理部门的机构设置及其职权由省、自治区、直辖市人民政府确定。结合《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》，土地使用权的收回权应由土地管理部门行使。

四、行使收回权应注意的客体

（一）依据《土地管理法》第37条的规定行使收回权应当注意：

1、只有已办理行政许可手续的非农业建设需要使用的耕地的才能收回。

2、原为集体经济组织所有的土地，收回后要交集体组织耕种。

（二）在对《城市房地产管理法》第25条所指闲置土地收回时应注意，两年期的起迄期，应以土地使用权出让合同的约定期为依据。

（三）依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定行使收回权，应当结合《房地产管理法》第30条第2款规定：“房地产开发企业分期开发房地产的，应当与项目规划相适应，并按照土地使用权出让合同的约定，按期投入资金，用于项目建设”。判断是否开发，关键是看是否有资金用于项目，投资额与项目是否相适应；注意相对人用建设的形式掩盖闲置的实质，不能只看开发没有，而且要看是否按约定的开发内容进行开发。

五、行使收回权的程序

收回权是通过行政决定来实现的。如前所述，这种行政决定是涉及当事人重大利益的行政处罚。除应遵守《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》的规定外，还应参照《闲置土地处置办法》的要求。

因此行使闲置土地收回权的一般程序应当包括：

1、立案，通知土地使用权人，2、调查；对土地闲置情况进行调查、认定并要求相对人限期举证申辩；

3、举行听证；

4、作出决定；

5、报原审批决机关批准；

6、送达《收回国有土地使用权决定书》；

7、对收回决定进行公告；

8、等待相对人救济（行政复议和行政诉讼）；

9、终止土地有偿使用合同，撤销建设用地批准书；

10、注销土地登记和土地证书；

11、强制收回土地。

六、相对人的抗辩理由

（一）涉及国土法第37条的土地，相对人可以有以下抗辩理由：

1、正在办理审批手续。

2、是非耕地。

当然，是耕地还是非耕地要由权威部门进行确认，但行使收回权的国土部门不能作鉴定人，这样做程序上不正当，使人对正当处罚产生合理怀疑，不利于决定的执行。第三，仍在不间断地使用，并非连续两年内未使用的。

（二）城市房地产开发的土地，根据房地产管理法第25条，相对人的抗辩理由有：

1、按土地出让合同约定，未动工开发期限不满两年；

2、因不可抗力的原因，即不能预见，不能避免并且不能克服的原因不能开发；

3、政府、政府职能部门的作为或不作为使其无法开发；

4、动工开发的必须前期工作未完成，造成动工迟延的。

（三）《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定收回土地使用权的抗辩：

1、按照《土地使用权出让合同》约定的时间履行开发义务；

2、开发建设中，遵守有关规划、建设的等法律法规规定；

3、按照规定进行了投入和开发。

当然，具体的案件的抗辩，还可以根据具体情况就行政机关的行政程序提出抗辩。

七、闲置土地使用权收回与补偿

闲置土地使用权收回是对于土地使用者违反法律、法规规定和出让合同约定的处罚和处理，按照法律规定，无须对土地使用权人给与补偿。

如果土地使用权已经设定抵押的，抵押权人的利益应当依法保护。

第三篇：政府收回土地法律分析

问题：因签订入园协议而取得土地使用权，但后期无法达到入园的投资条件，政府收回的可能性及依据，法律分析。

六、依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。行政处罚决定展开。。。程序条件

一、土地收回可能性

限期内仍不能达到要求的，市政府将按照有关法定程序，依法收回土地。已缴纳土地款的，按供地价格等价收回土地，对地上建筑按评估价格给予补偿后收回。

二、回收条件经省政府及其土地行政主管部门批准的用地符合下列条件之一者，报经省人民政府或省土地行政主管部门批准后，可以收回土地使用权，并对原土地使用权人给予适当补偿（闲置地回收除外）：

⑴土地闲置超过两年；

⑵为公共利益需要使用土地的；

⑶土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；

⑷因单位撤销、适移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；⑸公路、铁路、机尝矿场等经核准报废的。

三、批准机关省人民政府（属1999年1月1日以前省政府授权国土资源厅审批的，由厅批准）。

四、审批时限 30个工作日

五、办理规程

⑴用地所在的市、县人民政府土地行政主管部门根据对上述回收条件的核准情况，拟定收地方案。

⑵收地方案经同级政府同意后逐级上报原用地批准机关审批。报批时需加附如下材料：

(A)回收土地申请书；(B)用地原批准文件，包括有关证书。(C)涉及补偿的，需提交补偿方案或协议；(D)土地现状调查资料；(E)属为公共利益的建设需要收回调整使用土地的，应提交批准建设项目或实施规划的文件。

(3)土地经依法批准回收的由市、县土地主管部门具体办理手续，注销原土地使用证。

第四篇：土地使用权收回的法律规定

《土地管理法》第五十八条：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

（一）为公共利益需要使用土地的；

（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；

（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；

（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；

（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”

《城市房地产管理法》第二十条：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”

第二十二条 土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。

第二十六条 以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。。。满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。

590号 第十三条 市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。

出让与转让条例 ：

第十七条 土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。

第四十七条 无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。

第五篇：土地使用权收回相关知识

土地使用权收回相关知识

来源: 作者： 日期：10-12-30

一、收回土地使用权的主体

收回土地使有权的主体是原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府，土地行政主管部门，农村集体经济组织（限于农民集体所有的土地）。

二、由有关人民政府收回使用权的已经办理审批手续的非农业建设占用耕地；连续两年来使未使用的；经原批准机关的批准；由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权《土地管理法》第三十七条第一款。

三、土地行政主管部门可以收回土地使用权的《土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府的土地行政主管报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府的批准，可以由回国有土地使有权：

（一）为公共利益需要使用土地的；

（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；

（三）土地出让等有偿使用合同约定的使有期限届满；土地使有者未申请续期或者申请续期未获批准的；

（四）因单位撤销、迁移等原因；停止使用原划拨的国有土地的；

（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的；

四、收回土地使用权的补偿或赔偿

①为公共利益需要使用土地的或为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的而收回国有土地使用权的；对土地使用权人应当参照当地征用土地标准，对土地使用权人给予适当补偿，无偿划拨的，不予补偿，《土地管理法》第五十八条第二款和（《办法》第四十六条第一款）。

②收回以有偿方式取得的国有土地使用权的，应当根据使用土地年限和土地开发情况给予补偿，除国有土地有偿使用合同另有约定外，收回国有土地使用权，应当对地上的建筑物、构筑物等附着物给予补偿（《办法》第四十六条第三款）。

五、对收回国有土地的使用

1、为公共利益需要使用土地《土地管理法》第五十八条第一款第一项。

2、为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的（《土地管理法》第五十八条第一款第二项）。

对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照法律规定予以出让，（《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款和第二款）。

六、收回土地使有权的方式

收回土地使有权分为国有土地使用权的收回与农民集体土地使用权的收回，收回国有土地使用权是有关人民政府及其土地行政主管部门的一项重要的行政行为，该行为是在有关人政府及某土地行政主管部门下发收回土地使用权通知书后，有关当事人拒不归还时，采取的行政措施，主要的行政处理决定和行政处罚决定。