政策性银行法律地位论文

第一篇：政策性银行法律地位论文

[内容提要] 本文探讨了政策性银行的法律地位问题。政策性银行是我国金融体制改革过程中新出现的一种新型法人，具备我国法律关于法人成立的条件，具有独立的法人地位；但我国民法对法人的分类并不能囊括政策性银行这类新出现的法人，因为政策性银行的性质和任务的特殊性决定了其既不是企业法人、机关法人，也不是事业单位法人、社会团体法人；“入世”后强调公私法的区分和公法人私法人的划分，具有重大的理论意义和实践意义；从我国政策性银行设立的目的、宗旨及国外的实践来看，政策性银行应是公法人，具有充分的根据。理论界对政策性银行法律地位的认识存在偏差，应予纠正。

一、引言

所谓政策性银行系指那些多由政府创立、参股或保证的，不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具的金融机构。1 政策性银行的产生和发展是国家干预、协调经济的产物。2 当今世界上许多国家都建立有政策性银行，其种类较为全面，并构成较为完整的政策性银行体系，如日本著名的“二行九库”体系，包括日本输出入银行、日本开发银行、日本国民金融公库、住宅金融公库、农林渔业金融公库、中小企业金融公库、北海道东北开发公库、公营企业金融公库、环境卫生金融公库、冲绳振兴开发金融公库、中小企业信用保险公库；韩国设有韩国开发银行、韩国进出口银行、韩国中小企业银行、韩国住宅银行等政策性银行；法国设有法国农业信贷银行、法国对外贸易银行、法国土地信贷银行、法国国家信贷银行、中小企业设备信贷银行等政策性银行；美国设有美国进出口银行、联邦住房信贷银行体系等政策性银行。这些政策性银行在各国社会经济生活中发挥着独特而重要的作用，构成各国金融体系两翼中的一部分。

根据党的十四届三中全会精神和《国务院关于金融体制改革的决定》（以下简称《决定》）及其他文件，我国也于1994年相继建立了国家开发银行（1994年3月17日）、中国农业发展银行（1994年11月8日）、中国进出口银行（1994年7月1日）三家政策性银行。迄今，我国政策性银行设立、运作已近八年，但人们对于政策性银行的法律性质问题却并不明确。笔者认为，在我国加入世贸组织之后，研究和解决这个问题具有十分重要的理论与实践意义。本文试图对此问题加以探讨，以促进我国法人制度的改革和创新。

二、我国政策性银行是独立法人

法人是一种享有民事立体资格的组织。国外的政策性银行立法一般均确认政策性银行具有独立的法人地位。例如，《韩国产业银行法》第2条规定，韩国产业银行为法人；《韩国住宅银行法》第2条规定，韩国住宅银行为法人；《韩国进出口银行法》第2条规定，韩国进出口银行为法人；《韩国中小企业银行法》第3条规定，韩国中小企业银行为法人。《日本输出入银行法》、《日本开发银行法》、《日本农林渔业金融公库法》等关于“二行九库”的立法也均确认这些政策性银行具有法人资格。

根据《决定》的规定，中国农业发展银行和中国进出口银行均为独立法人。经国务院批准的《中国农业发展银行章程》第2条也规定，中国农业发展银行为独立法人。但《决定》、国务院《关于组建国家开发银行的通知》、经国务院批准的《国家开发银行组建和运行方案》及《国家开发银行章程》却对国家开发银行是否为独立法人均未予明确规定。

3笔者认为，国家开发银行也是独立法人。理由如下：

（一）我国《民法通则》第37条规定，法人应当具备下列条件：

1、依法成立；

2、有必要的财产或经费；

3、有自已的名称、组织机构和场所；

4、能独立承担民事责任。而国家开发银行是依据《决定》、国务院《关于组建国家开发银行的通知》、经国务院批准的《国家开发银行组建和运行方案》、《国家开发银行章程》成立的，也即是依法成立的；国家开发银行注册资本为500亿元人民币，由财政部核拨，因而有必要的财产和经费；国家开发银行有自己的法定名称，有较为健全的组织机构，如行长、副行长、行长会议、监事会及若干职能部门；有固定的场所，其总部设于北京，并在全国设有若干分行；在业务运营当中，国家开发银行是独立承担民事责任的。可见，国家开发银行具备法人的各项条件。

（二）、同一年成立、而资产规模、业务量、业务范围、影响力等都要比国家开发银行小得多的中国农业发展银行和中国进出口银行都是独立法人，4 国家开发银行就没有理由不能成为独立法人；

（三）、包括国家开发银行在内的政策性银行具有独立法人地位，符合建立政策性银行的初衷，有利于实现政策性金融与商业性金融的分离，有利于政策性银行加强经营管理，实行独立核算，自主、保 本经营，责权利统一，建立风险责任机制；

（四）、从国务院有关组建国家开发银行的规范性文件的规定精神来看，国家开发银行事实上是被作为独立法人来对待的，如：国家开发银行制定有自己的《章程》；有国家核拨的注册资本金；实行独立核算，自主经营，独立开展业务活动；是直属国务院领导的政策性金融机构（正部级单位）等等。

总之，我国的三家政策性银行均具有独立法人资格当属无疑。

但是，仅仅明确了政策性银行具有独立法人资格还不够，我们还必须进一步明确其应属于何种性质的法人。

三、我国政策性银行应是公法人

5（一）我国民法对法人的分类并不能囊括政策性银行这类新出现的法人

我国现行《民法通则》将法人分为企业法人与机关、事业单位和社会团体法人两大类。笔者认为，这种分类并不能将我国的政策性银行这类新出现的法人包括进去。这是因为：

1、政策性银行不是企业法人。企业法人是指以营利为目的的、独立从事商品生产经营活动的法人；其中以营利为目的、具有独立经济利益是其重要的法律特征。6 而政策性银行区别于其他商业性金融机构的主要特征便是不以营利为目的，专门贯彻、配合政府社会经济政策或意图，以追求社会整体效益为依归；7 它具有一定的独立经济利益，也要加强经济核算，争取保本微利，但它并不象商业性金融机构那样非常强调自己的独立经济利益。从另一个角度看，如果政策性银行为企业法人，那么它们就与商业银行毫无二致，其设立与运作也必须适用《商业银行法》的规定，而这显然是有违《商业银行法》的规定 8 和国务院有关规定的。因而，我国的政策性银 行不是企业法人。有人认为，我国政策性银行是国有企业法人，并没有充足的理由。92、政策性银行不是机关法人。机关法人是指依照国家法律和行政命令组建的、以从事国家管理活动为主的各级国家机关。它们是代表国家从事管理活动的组织。10 从不以营利为目的这一特征来看，政策性银行和机关法人是一样的；但机关法人另外具有的代表国家从事管理活动、依法享有、行使国家赋予的公权力的特征却是政策性银行所根本不具备的。虽然政策性银行充当政府发展经济、促进社会进、进行宏观经济管理的工具，但政策性银行本身并不是政府的组成部门，不是国家机关。因此，政策性银行不是机关法人。

3、政策性银行不是事业单位法人。事业单位法人是指从事非营利性的社会各项公益事业的各类法人，包括从事新闻、出版、广播、电视、电影、教育、文艺等事业的法人，是社会主义精神文明的重要内容。这些法人组织不以营利为目的，一般不参与商品生产和经营活动，虽然有时也能取得一定收益，但属于辅助性质。11 在不以营利为目的这一点上，政策性银行与事业单位法人是一致的；但如前所述，事业单位法人的活动仅限于文化、教育、卫生、体育、新闻、出版等方面的社会公益事业，虽与商品经济活动不能截然分开，但并不是主要的经济活动参与者。而政策性银行的业务活动则主要包括农业发展、基础设施、基础产业和支柱产业的支持、进出口贸易促进等我国经济建设与发展的重要领域，是为专门贯彻、配合政府的社会经济政策或意图而开展活动的，以促进社会经济健康、协调发展，追求社会整体效益为已任，是社会主义市场经济活动的重要参与者。可见，政策性银行不属于事业单位法人。有人认为，政策性银行是根据政府宏观决策和法规行事，注重实现政府的政策意图和社会效益，因而政策性银行应属于公益法人，而且独出心裁地称为“公益（事业）法人”，12 意在指其为公益性的事业单位法人，不免有些牵强附会，又?钊朔呀狻?br> 另外，我国民法中尚有社会团体法人。很明显，政策性银行同样不属于社会团体法人，这勿庸笔者赘言。

既然政策性银行这类法人不能归入到我国民法对法人的任一分类中，那么政策性银行究竟是什么性质的法人呢？

（二）政策性银行应是公法人

1、关于公法人的含义

公法人是与私法人相对的概念，将法人分为公法人和私法人是大陆法系的一种主要的法人分类，是法人分类的高度抽象，具有重要的理论价值和实践意义。但主张区分公法人与私法人者对如何进行区分并无统一标准，而是存在多种学说：

（1）目的说。即以公共利益为目的而设立的法人为公法人，以私人

利益为目的而设立的法人为私法人。

（2）设立依据说。即依公法而设立的法人为公法人，依私法而设立的法人为私法人。

（3）设立者说。即由国家或公共团体设立的法人为公法人，由私人

设立的法人为私法人。

（4）法律关系说。即对国家有特别利害关系并受国家特别保护的法

人为公法人，反之则为私法人。

（5）权力说。即凡行使或分担国家权力或政府职能的法人为公法人，反之则为私法人。

（6）一般社会观念说。即依当时的社会观念认为是公法人者即为公

法人，认为是私法人者则为似法人，并没有一个明确的标准。

笔者认为，上述学说都只从某一方面而不是完整地描述了区分的标准。笔者主张应采目的说与设立者说，即由国家或公共团体以公共利益为目的而设立的法人为公法人。其余诸说的缺点或是涵盖不周延易导致以偏盖全，或是因确定性差而不足采信。

公私法人的划分是建立在公私法划分的基础上的，是西方学者把法律

分为公私法的产物。前苏联和东欧国家由于摒弃公法与私法的划分故不承认公法人与私法人的区分。我国法学理论由于受前苏联理论的影响，在一个相当长的时期，将我国一切法律均视为公法，而否认有私法之存在。这一理论产生于、也适应了以前权力高度集中的行政经济体制的要求。而在社会主义市场经济条件下，特别是在加入世贸组织后，这种理论显然已经不能适应现实的需要。基于市场经济本身的性质，在当前强调公私法的区分，具有重大的理论意义和实践意义。有学者主张，区分公法与私法是建立市场经济法律制度的前提，力主应区分公法与私法。13 笔者同意这一主张，并认为，在社会主义市场经济条件下，只要承认公法与私法的划分，便存在公法人和私法人划分的重要价值和意义。我国已有学者肯定这种划分的法律意义。14

2、政策性银行应是公法人的理由

既然我国法律体系在传统上属于大陆法，而我国现行民法对法人的分

类又不能涵盖政策性银行这类新型法人，笔者认为，不妨从公法人与私法人划分的角度来分析一下政策性银行的法律性质。笔者认为，政策性银行应属于公法人，其理由如下：

（1）、政策性银行的目的和宗旨是服务于公共利益的。政策性银行不以营利为目的，而应追求社会整体效益，服务于公共目的。之所以如此，是因为政策性金融业务与逐利的经营性业务常常是矛盾的，也就是说，政策性业务是非营利的或低盈利的。比如，一国落后地区的开发，对该国经济平衡发展、社会安定与进步有很大意义。然而，在经济现代化过程中，若以营利为指向，则相对缺乏的资金不仅不会流向落后地区，而且会出现从落后地区漏出，流向资金盈利率较高的经济发达地区。在此情况下，对商业性金融机构而言，追逐营利的理性行为与宏观经济发展目标是相悖的。这样，只有由政府创设的政策性银行，不以营利为目的，而是服从宏观经济社会发展目标的要求，才能向落后地区输送资金，对于由此而产生的亏损，由政府给予补贴，或担保其债务。但这并非意味着政策性银行忽视经营活动的收益，就必然发生亏损。

（2）、政策性银行由国家设立或控制。与商业性金融机构不同，政策性银行绝大多数是由政府直接出全资或部分出资创立，如日本“二行九库”、韩国的政策性银行、美国进出口银行、我国三家政策性银行均是由国家出全资创立的；或是由国家作保证而设立。而不论政策性银行如何设立，它们都是以国家作为后盾，其组织与活动由国家控制和掌握，并与国家、政府保持极其密切的联系，服从和服务于国家社会经济发展的整体利益的需要，并为贯彻、配合政府社会经济政策和意图服务。

（3）、一些同属于大陆法系传统的国家，如日本、法国，其政策性银行立法中均规定政策性银行为公法人。

有学者认为，政策性银行属于公益（事业）法人；15 事实上，公益法人属于社团法人之一种，而社团法人又属于私法人之一种，因而，这些学者实际上是主张政策性银行属于私法人的一种。笔者认为，这是缺乏充分根据的，因而也是不能成立的。

笔者认为，只要承认公私法划分在中国的有效性，政策性银行是公法人这一命题便告成立。

注释：、参见白钦先、曲昭光著：《各国政策性金融机构比较》，中国金融出版社1993年版，第27页。、参见张长利：《政策性银行法律制度研究》，首都经济贸易大学硕士学位论文，1999年，第4页。、不过从《决定》的有关规定及其他有关国家开发银行组建文件的精神中可隐约看出，国家开发银行事实上是被作为法人对待的。、如从注册资本金来说，国家开发银行为500亿元人民币，而中国农业发展银行为200亿元人民币，中国进出口银行为33.80亿元人民币。、同注2，第14、15页。、佟柔主编：《中国民法学·民法总则》，中国人民公安大学1992年版，第171、172页。、同注1，第27、28页。、参见《商业银行法》对商业银行的定义及其他条款的规定。、徐孟洲主编：《中国金融法教程》，中国人民大学出版社1997年版，第83页；史际春、邓峰著：《经济法总论》，法律出版社1998年版，第98页；刘廷焕、徐孟洲：《中国金融法律制度》，中信出版社1997年版，第82页。《国家开发银行财务管理暂行办法》第3条提到，国家开发银行要办理工商登记；依笔者理解，这实际上是在把国家开发银行作为企业对待，因为在我国，只有企业才需要到工商行政管理机关办理工商登记。、同注6，第178页。、同注6，第179页；佟柔主编：《中国民法》，法律出版社1990年版，第99页。、徐孟洲主编：《中国金融法教程》，中国人民大学出版社1997年版，第187页；但在该书中还有一个观点，即政策性银行为企业法人，见该书第83页；郑人玮；《日本政策性金融法初探》，载《日本研究》1998年第1期；但在该文中，作者的观点与日本政策性银行均为公法人的法律事实是不相符的。石少侠主编：《经济法概论》（成人高等教育法学教材），法律出版社。、王家福：《社会主义市场经济法律制度建设问题》，载司法部法制宣传司编：《中共中央举办法律知识讲座纪实》，法律出版社1995年版。、江平主编：《法人制度论》，中国政法大学出版社1994年版，第43页。笔者认为，随着改革的进一步深入，将会出现更多的、旧的法人分类方法所不能包容的新型法人，如存款保险公司、公证机构等等，只能以公法人与私法人的分类方法来划分。、同注12。

第二篇：我国三大政策性银行

中国农业发展银行

一、性质与任务

中国农业发展银行是根据中华人民共和国国务院1994年4月19日发出的《关于组建中国农业发展银行的通知》（国发[1994]25号）成立的国有农业政策性银行，直属国务院领导。中国农业发展银行的主要任务是：按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性和经批准开办的涉农商业性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。中国农业发展银行在业务上接受中国人民银行和中国银行业监督管理委员会的指导和监督。

二、组织机构

中国农业发展银行在机构设置上实行总行、一级分行、二级分行、支行制；在管理上实行总行一级法人制，总行行长为法定代表人；系统内实行垂直领导的管理体制，各分支机构在总行授权范围内依法依规开展业务经营活动。

中国农业发展银行总行设在北京。其分支机构按照开展农业政策性金融业务的需要，并经银监会批准设置。截至2006年底，除总行及总行营业部外，设立省级分行30个；地（市）分行（含省级分行营业部）330个，地（市）分行营业部210个，县（市）支行1600个，县级办事处3个。目前暂未在西藏自治区设立分支机构。

中国农业发展银行系统现有员工约5.9万人。

三、业务范围

中国农业发展银行的业务范围，由国家根据国民经济发展和宏观调控的需要并考虑到农发行的承办能力来界定。中国农业发展银行成立以来，国务院对其业务范围进行过多次调整。

中国农业发展银行目前的主要业务是：

（一）办理粮食、棉花、油料收购、储备、调销贷款。

（二）办理肉类、食糖、烟叶、羊毛、化肥等专项储备贷款。

（三）办理粮食、棉花、油料加工企业和农、林、牧、副、渔业的产业化龙头企业贷款。

（四）办理粮食、棉花、油料种子贷款。

（五）办理粮食仓储设施及棉花企业技术设备改造贷款。

（六）办理农业小企业贷款和农业科技贷款。

（七）办理农业基础设施建设贷款。支持范围限于农村路网、电网、水网（包括饮水工程）、信息网（邮政、电信）建设，农村能源和环境设施建设。

（八）办理农业综合开发贷款。支持范围限于农田水利基本建设、农业技术服务体系和农村流通体系建设。

（九）办理农业生产资料贷款。支持范围限于农业生产资料的流通和销售环节。

（十）代理财政支农资金的拨付。

（十一）办理业务范围内企事业单位的存款及协议存款、同业存款等业务。

（十二）办理开户企事业单位结算。

（十三）发行金融债券。

（十四）资金交易业务。

（十五）办理代理保险、代理资金结算、代收代付等中间业务。（十六）办理粮棉油政策性贷款企业进出口贸易项下的国际结算业务以及与国际业务相配套的外汇存款、外汇汇款、同业外汇拆借、代客外汇买卖和结汇、售汇业务。

（十七）办理经国务院或中国银行业监督管理委员会批准的其他业务。

四、资金来源与运用

中国农业发展银行注册资本为200亿元人民币。

中国农业发展银行运营资金的来源是：

（一）业务范围内开户企事业单位的存款；

（二）发行金融债券；

（三）财政支农资金；

（四）向中国人民银行申请再贷款；

（五）同业存款(信用社以及财务公司、信托公司等非银行金融机构开办的存款业务)

（六）协议存款

（七）境外筹资。

中国农业发展银行的运营资金来源长期以来主要依靠中国人民银行的再贷款，从2005年开始加大了市场化筹资的力度，目前暂未开展境外筹资业务。截至2006年12月末，中国农业发展银行向中国人民银行再贷款余额3870亿元，金融债券余额3131亿元。

中国农业发展银行的运营资金目前主要用于粮棉油收购等流动资金贷款。截至2006年12月末，中国农业发展银行各项贷款余额为8844亿元，其中粮油贷款7454亿元，棉花贷款1173亿元。

五、发展历程

为完善我国农村金融服务体系，更好地贯彻落实国家产业政策和区域发展政策，促进农业和农村经济的进一步发展，中华人民共和国国务院于1994年4月19日发出《关于组建中国农业发展银行的通知》，批准了中国农业发展银行章程和组建方案。

中国农业发展银行于1994年6月30日正式接受中国农业银行、中国工商银行划转的农业政策性信贷业务，共接受各项贷款2592亿元。1995年4月底，中国农业发展银行完成了省级分行的组建工作。1996年8月至1997年3月末，按照国务院《关于农村金融体制改革的决定》增设了省以下分支机构，形成了比较健全的机构体系。1998年3月，国务院决定将中国农业发展银行承办的农村扶贫、农业综合开发、粮棉企业附营业务等项贷款业务划转到有关国有商业银行，中国农业发展银行主要集中精力加强粮棉油收购资金封闭管理。

2004年以来，中国农业发展银行业务范围逐步拓展。一是根据国务院粮食市场化改革的意见，将传统贷款业务的支持对象由国有粮棉油购销企业扩大到各种所有制的粮棉油购销企业。二是2004年9月，银监会批准农发行开办粮棉油产业化龙头企业和加工企业贷款业务。三是2006年7月，银监会批准农发行扩大产业化龙头企业贷款业务范围和开办农业科技贷款业务。四是2007年1月，银监会批准农发行开办农村基础设施建设贷款、农业综合开发贷款和农业生产资料贷款业务。目前，中国农业发展银行已形成了以粮棉油收购信贷为主体，以农业产业化信贷为一翼，以农业和农村中长期信贷为另一翼的“一体两翼”业务发展格局。

六、对外往来

中国农业发展银行成立以来，与国际金融组织和有关国家金融机构建立了广泛联系。中国农业发展银行是亚太农协和国际农业信贷联合会的正式会员，总行行长出任亚太农协执行委员会的中国执行委员，国际农业信贷联合会执行委员会副主席。中国农业发展银行近期成为国际金融协会的联系会员。

中国农业发展银行先后组团考察了亚太地区和欧美地区多个国家的政策性银行和有关金融机构，与日本农林渔业公库、泰国农业和农业合作社银行等分别签订了双边人员交流协议。中国农业发展银行已与26家国外银行建立了代理行关系。

中国农业发展银行于1997年7月在北京成功举办了中国农村信贷扶贫国际研讨会；2000年10月，在北京成功承办了亚太农协第42届执委会会议；2003年9月，在北京成功承办了亚太农协第14届大会暨第46届执委会会议。2007年4月，在昆明成功承办了亚太农协农村金融政策与监管框架高层论坛暨第52届执委会会议。

七、农发行加强企业文化建设的指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢牢把握社会主义先进文化的前进方向，牢固树立以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，以人本管理为核心，以学习创新为动力，以促进发展为宗旨，大力弘扬和培育“至诚服务、有效发展、以人为本、构建和谐”的核心理念，努力打造“建设新农村的银行”的品牌形象，建设具有鲜明时代特征、丰富管理内涵和独具特色的企业文化，为农发行改革发展提供强大的精神动力和文化支持，为支持社会主义新农村建设作出积极贡献。

八、农发行企业文化建设的总体目标

通过全行上下的共同努力，进一步完善符合现代银行要求和农村政策性金融规律的体制机制、管理制度，形成全体员工自觉实践我行核心理念、自我规范与约束职业行为的局面；建设全员学习、全程学习的学习型银行，促进员工的全面发展，培养和造就一支高素质的员工队伍；提高执行政策能力，提高经营管理水平，提高金融服务质量，打造农业政策性银行的品牌，不断提升在政府、企业和社会公众中的形象；全面增强我行的凝聚力、创新力、执行力和核心业务能力，实现企业文化与我行发展战略的和谐统一，我行的发展与员工发展的和谐统一。

九、农发行企业文化建设的主要任务

1、全力打造“建设新农村的银行”的品牌形象；

2、大力弘扬和积极培育农发行企业文化核心理念；

3、实施制度文化建设，规范员工行为。提高管理效能；

4、提高员工综合素质，促进人的全面发展；

5、建立视觉识别体系，树立良好的公众形象。

十、加强企业文化建设的方法和途径

1、牢牢把握“四个结合”；

2、广泛开展企业文化的学习、教育和宣传活动；

3、积极培育企业文化建设示范点；

4、大力营造浓厚的企业文化氛围；

5、全面加强专业文化建设。

中国国家开发银行

国家开发银行(CHINA DEVELOPMENT BANK)

国家开发银行官方网站网址:http://www.xiexiebang.com/

国家开发银行于1994年3月成立，原是经国务院批准设立的政策性金融机构。2008年12月16日国家开发银行股份有限公司正式挂牌，注册资本为3000亿元。我国最大的政策性银行——国家开发银行转型为商业银行，标志着我国政策性银行改革取得重大进展。目前在全国设有32家分行和4家代表处。

自1994年成立以来，开行认真贯彻国家宏观经济政策，发挥宏观调控职能，有力支持经济发展和经济结构战略性调整，在关系国家经济发展命脉的基础设施、基础产业和支柱产业重大项目及配套工程建设中，发挥长期融资领域主力银行作用。截至2007年底，国开行成立时的500亿元注册资本金已形成3200亿元的净资产；不良贷款率在1％以内，本息回收率连续9年保持先进水平。

作为政府的开发性金融机构，开行坚持与时俱进，把融资优势与政府的组织优势相结合，用建设市场的方法实现政府的发展目标，构建支持中国经济发展的体制动力，实现项目建设和体制建设双成功的目标。

职责和使命

国家开发银行成立于1994年，直属国务院领导，以“增强国力，改善民生”为使命。

（一）国家开发银行贯彻国家宏观经济政策，筹集和引导社会资金，缓解经济社会发展的瓶颈制约，致力于以融资推动市场建设和规划先行，支持国家基础设施、基础产业、支柱产业和高新技术等领域的发展和国家重点项目建设；

（二）向城镇化、中小企业、“三农”、教育、医疗卫生和环境保护等社会发展瓶颈领域提供资金支持，促进科学发展和和谐社会的建设；

（三）配合国家“走出去”战略，积极拓展国际合作业务。

国家开发银行坚持以市场化方式实现国家的发展战略和政策，努力保持和发展国际先进的市场业绩，提升核心竞争力，实现“增强国力，改善民生”的使命。战略重点

（一）支持国家基础设施、基础产业和支柱产业建设。

（二）促进区域协调发展和产业结构调整。

（三）加快推进国际合作业务，交流发展经验。

（四）以支持县域经济发展为切入点，推动社会主义新农村建设。

（五）加强对中小企业及教育、医疗等社会瓶颈领域的支持，承担社会责任。

（六）加强与各类金融机构合作，促进中小金融机构的改革与发展。

十年中，开行累计向“两基一支”领域的重要行业4000多个项目发放贷款16000多亿元。黄河上下，大江南北，西北边陲，东南沿海，西部大开发，东北等老工业基地振兴„„到处都有开行的足迹和身影。在重大项目建设中，开行发挥政府和市场之间的桥梁纽带作用，构造信用结构，积极“铺路”、“搭桥”，引导社会资金投向。

近年来，开行把有限的资源集中用于制约国民经济发展的能源、交通等“瓶颈”行业，严格控制贷款投向重复建设高发领域。2004年里，开行在这些领域取得了重要进展，重点支持了国家石油储备、南水北调、北京奥运、上海世博等一大批国家重大项目。截至2004年底，开行的信贷资产达13786亿元。在去年发放的贷款中，“煤电油运”占比超过60%；在评审承诺的贷款中，电力、铁路、电信、公路、公共设施、石油石化等主要行业占比达82%。与此同时，开行加大了对中西部地区和东北老工业基地的投入，占全年贷款的近50%。开行还加强了与有关部门的合作，在西部地区城市规划、长三角、京津冀区域发展规划等方面都发挥了积极的作用。

1998年以来，陈元行长领导开行把国际先进的金融原理与中国国情实际结合起来，从转变思想观念入手，树立国家信用与市场业绩相统一的办行宗旨，确立在“市场环境下，银行框架内”的运作思路，瞄准国际标准，锐意改革，开发性金融得到蓬勃发展。与此同时，开行也收获了良好的市场业绩，主要经营指标已经达到国际先进水平。截至2004年底，当期本息回收率99.77%，本息回收连续20个季度保持国际先进水平；不良贷款率1.21%，同比下降0.13个百分点；风险准备金对不良贷款覆盖率285%；资本充足率10.51%。

雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。面向未来，开行充满信心，树立了建设国际一流市场业绩的开发性金融机构的目标。开行将以科学发展观指导开发性金融的实践，办成以政府信用建设市场的银行、以市场方法解决政府热点的银行、能够提升国家竞争力的银行，把在基础设施领域的实践成果拓展到全面建设小康社会新的基础和支柱上来，以国际先进市场业绩的开发性金融，缓解和消除资源、供给约束“瓶颈”，体制“瓶颈”，立足于“五个统筹”，进一步打通融资渠道，通过融资促进治理结构、法人、现金流和信用建设，做社会主义市场经济制度建设的先行者、开拓者和先锋，促进经济社会全面、协调、可持续发展。

中国进出口银行

中国进出口银行（The Export-Import Bank of China）

中国进出口银行网站: http://www.xiexiebang.com

中国进出口银行成立于 1994 年，是直属国务院领导的、政府全资拥有的国家政策性银行，其国际信用评级与国家主权评级一致。目前在国内设有 7 家营业性分支机构和 6 个代表处，在境外设有东南非代表处和巴黎代表处；与 140 家银行建立了代理行关系。

中国进出口银行是我国外经贸支持体系的重要力量和金融体系的重要组成部分，是我国机电产品、成套设备和高新技术产品出口和对外承包工程及各类境外投资的政策性融资主渠道、外国政府贷款的主要转贷行和中国政府援外优惠贷款的承贷行，为促进我国开放型经济的发展发挥着越来越重要的作用。

主要职责

中国进出口银行的主要职责是贯彻执行国家产业政策、外经贸政策、金融政策和外交政策，为扩大我国机电产品、成套设备和高新技术产品出口，推动有比较优势的企业开展对外承包工程和境外投资，促进对外关系发展和国际经贸合作，提供政策性金融支持。

主要业务范围

1、办理出口信贷（包括出口卖方信贷和出口买方信贷）；

2、办理对外承包工程和境外投资类贷款；

3、办理中国政府对外优惠贷款；

4、提供对外担保；

5、转贷外国政府和金融机构提供的贷款；

6、办理本行贷款项下的国际国内结算业务和企业存款业务；

7、在境内外资本市场、货币市场筹集资金；

8、办理国际银行间的贷款，组织或参加国际、国内银团贷款；

9、从事人民币同业拆借（金融机构，主要是商业银行之间为了调剂资金余缺，利用资金融通过程的时间差、空间差、行际差来调剂资金而进行的短期借贷）和债券回购；

10、从事自营外汇资金交易和经批准的代客外汇资金交易；

11、办理与本行业务相关的资信调查、咨询、评估和见证业务；

12、经批准或受委托的其他业务。

第三篇：城管法律地位探讨

浅谈城管的法律地位

一、什么是城管

城市管理综合行政执法，或城管执法因经常被称为“城管”而被等同于城市管理工作而与“城市管理”的概念混淆。而实际上，城市 管理与城管执法是两个不同的概念。城市管理是时间、逻辑和知识三个维度的系统管理。

1、从知识维看，城市管理是利用自然科学、社会科学、人文科学等多种知识对市政基础设施、公用事业、城市交通、环境卫生、市容景观、环境保护等城市管理众多领域的综合管理。城市管理行政执法也就是将分散在这些领域的行政执法进行整合，避免出现多头执法扰民的现象并发挥综合行政执法的整体效应。

2、从时间维看，城市管理是城市规划、城市建设、城市运行全过程的管理，包括规划管理、建设管理和运行管理，这三个阶段的管理都包括执法和监督的部分，也就是城管执法的工作，包括规划执法、建设执法和市容、节水、绿化等城市运行管理的执法。

3、从逻辑维看，城管执法则是城市管理中位于决策、执行、监督逻辑流程的末端环节。因此，城市管理行政执法局的设置不仅仅是为了加强各专业执法之间的协调和整合，加强执行效率，同时也为了将城市管理各专业领域的决策与执行一定程度的分离以加强相互的监督。而实际情况是，由于城市管理部门之间的搏弈，综合行政执法的制度优势往往很难实现，经常是各部门将管不好、不好管的、面对弱势群体的让城管来管，如街头游商（有店面的归工商管理部门）、违章建筑（有执照的归规划部门）等等，而较易规范的则留在本部门。在许多地方城管也成了各类社会矛盾的焦点。

城管的历史沿革

城管产生于上世纪八十年代，原来是隶属于各市城市建设部门，当时它的这个主管部门叫“城市建设委员会”，也就是现在的建设局。城管组建之初的名称叫：城市建设管理监察大队。当时主要任务是处理违章搭建。后来，国家开放土地出让权，它主要被地方政府用来强制拆迁。由于地方政府用起来顺手，于是从“监察大队”升级到了“执法局”。治理街头摊贩，虽然也是城管的主要任务之一，但实际上处罚人为随意性极大，而且，现在基本上只是应付上级检查。这个行政执法局与公安局最大的不同是，它听命于各级地方政府。进入90年代以后的财税改革，财税大头上缴中央财政，中央财政缺钱的窘态成为历史，为解决地方财政从此没有了经费来路的窘态，以收费为基调的各项政府机构改革普遍开花（这是朱镕基先生任职期间的最大贡献，解决了中央财政靠向地方借钱、发行国库券度日的困境），从此收费和罚款成了地方政府的主要经费来源（现在卖地又成了主要收入），于是城管的道路豁然开朗，在不需要财政负担的前提下，中央终于开始批准成立事业性质、政府职能的各个政府机构，有的政府机构，除保持少量行政编制人员以外，大部分人员，特别是新进人员，全部是事业编制，靠罚款和收费“经营”政府。城管局应运而生，其他如社保局，劳动仲裁，公证处，房管局，交通局，交警大队等也改制为自负盈亏，自收自支单位（没有财

政拨款），还有相当上缴指标。城管确实没有专门的法律依据，国外也没有城管类似的机构，都是不争的事实。但是成立城管局以后，是这样来变通处理的。城管局的编制人员来自各个行政局，例如公安、交通、城建、规划、环保、环卫等，其中队长一般来自交警的下台队长，副队长来自城建副局长，北京那个被杀的副队长，不是来自公安就是来自城建的什么局长级别的，一般队员（多数来自招募的临时人员）被杀，不可能由北京市委匆忙决定授予烈士，还是“革命”的。因此，叫做综合执法。这综合执法解决了城管无法的悖论，但最后罚单还是要有各个行政局发出。这就又引发了新的问题，各行政局已经将执法权移交给城管，按照行政处罚法的规定，委托权交出后，委托方不再享有相应执法权。因此，现在还普遍存在着多头执法的问题。法律专家对此持有怀疑，是有根有据，没有疑义的。

城管的行政职能及作用

1、职责：对市容环境卫生、城市规划管理（无证违法建设处罚）、道路交通秩序（例如处罚摊贩违法占路）、工商行政管理（无照经营处罚）、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理（含拆迁工地管理）、城市河湖管理、黑车、黑导游等城市管理的各方面进行综合行政执法，其中的城市市容市貌、占道摆摊、乱搭乱建等影响市容的现象整顿治理由于经常引发社会矛盾而引起媒体关注和热点报道。城管有权对违规当事人进行教育或罚款，对违规物品在出具暂扣证明后进行暂扣，当事人可凭暂扣证明去前往接受教育或罚款后，保证以后不会再犯后可以领回被扣物品，理论上城管没有没收物品的权力。

2、职权范围： 现在城市管理综合行政执法机关集中行使行政处罚权的范围包括市容环境卫生、城市规划管理（无证违法建设处罚）、道路交通秩序（违法占路处罚）、工商行政管理（无照经营处罚）、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理（含拆迁工地管理）、城市河湖管理、黑车、黑导游等13个方面。

具体来说，有下列权利与义务（1）贯彻实施国家及本市有关城市管理方面的法律、法规及规章，治理和维护城市管理秩序。（2）组织起草本市有关城市管理综合行政执法方面的地方性法规、规章草案，研究提出完善本市城市管理综合行政执法体制的意见和措施。（3）负责本市城管监察行政执法的指导、统筹协调和组织调度工作。（4）负责本市城管监察行政执法队伍的监督和考核工作。（5）负责本市市政设施、城市公用、城市节水和停车场管理中的专业性行政执法工作；负责城管监察队伍行政执法中跨区域和领导交办的重大案件的查处工作。（6）负责本市城管监察行政执法系统的组织建设、作风建设、队伍建设以及廉政勤政建设工作。（7）承办市政府及市市政管委交办的其它事项。由于城市管理部门之间的搏弈，综合行政执法的制度优势往往很难实现，经常是各部门将管不好、不好管的、面对弱势群体的让城管来管，如街头游商（有店面的归工商行政管理部门）、违章建筑（有执照的归规划部门）等等，而较易规范的则留在本部门。在许多地方城管也成了各类 社会矛盾的焦点。在实际“执法”过程中，由于面对下岗工人、无业游民等弱势群体，城管往往处在矛盾的聚焦点而被敌视，遭受严重的暴力抗法甚至遭受人身威胁。这种悲剧是公务化暴力的一个逻辑结果：一个下岗工人、一个农民，当他最起码的生存都不能保证，那种“你不让我活，你也别想活”的后果就很难避免。另一方面，没有相应的法律依据，城管也存在执法违规现象，如收费、罚款不合理，没收物品，处分被没收物品，暴力执法，便衣执法，打砸抢等现象，引起民众普遍反感以及对流动商贩的普遍同情。

四、城管的法律依据

按照传统的说法，城管属于一个综合执法机构的范畴，然而由于各种原因，在实际中很

3、难确定它的权利义务。城管原属事业单位，自负盈亏，但同时它又有广泛的警察权，这就难以避免其为了自身利益而滥用权力。城管在法律上名义上由多部门共同执法，但是在实际中往往由于各部门之间权责划分不清而引发许多问题。比如法律适用上的积极冲突与消极冲突，而这些往往很难解决。

1、城管的建立本身缺乏法律依据

城管原来隶属于各城市建设部门，后来上升为城管局。这就有一个问题：它是属于行政机关还是行政机构，抑或两者都不是。城市建设部门是地方行政机关；城管执法属于什么，那就得研究一下行政机构的分类。按照传统的说法，我国行政机构主要包括有三种:一种是行政机关内部机构；如商标法20条规定，在国家工商行政管理部门设立商标评审委员会负责商标争议事宜。这些机构都是根据行政管理的现实需要，从其设立起就具有行政主体资格。第二种是政府职能部门的派出机构。如，公安局的派出所。第三种是综合执法机构，综合执法机构是依法成立或依法授权的行使两个或两个以上行政权的跨部门的行政机关或机构。它的特征有：

1、其设立权在国务院或国务院授权的省政府。

2、在活动权限上，可以同时行使两个或两个以上的行政机关的权力，但权力的界定必须由国务院或国务院授权的省级政府来决定。

3、享有行政主体资格。

下面探讨一下城管执法到底是否具备这些条件。首先，城管隶属于城市建设部门，这就是说它是行政机关内部机构。其次，城管的权力界定；在这一点上，权力主要由地方来分配，没有由国务院或者省级政府来进行管理。其中有财政上的原因，也有地方利益保护的因素，还有就是在这一块的法律还不够完善。再次，城管在规定的权限内应该是有行政主体资格的，比如在一定范围内罚款。就在活动权限的规定上，大的方针确实有许多法律，然而在具体的操作中，还是由城市政府规定，国务院和省级政府也是鞭长莫及，因而它的建立是于法无据的，另外它是在各城市交流中形成的，并没有通过国务院或者省级政府，相当于是先斩后奏。

2、城管执法缺乏依据

在城管执法过程中往往需要以法律作为行动的指南，然而在具体操作中，城管并没有在国务院或者省级政府登记备案，列入正式编制，而只是一个地方机构，从属于市政府，也没有一部专门法律规定它的权限和范围；在这种情况下，如果城管侵犯了相对人的权益，相对人将会很难通过法律加以保护；因为往往这种情况下牵涉面过多。

3、城管组织缺乏法律依据

城管组织开始并不是正规公务员编制，运作靠的是收费和罚款，而不是民主社会的税收支付机制。由于组织缺乏法律依据，也就使得人员过于混杂，体现不出现代民主精神。随着城市失业、无业人员大量增加、农村失地、失业人员大量进城，社会保障机制的缺失，城管的矛盾必然越来越尖锐。城管的矛盾，有城管本身的问题，也是社会矛盾激化的表现，我国行政机关改革的基本思路是政府运作，靠的不是税收支付，遵行的准则是收费和罚款。不是建立节约型的政府，而是普遍特权性质的浪费型政府。经费和待遇，是政府机关的主要追求目标。加之贪污、浪费、特权公费消费无药可治，百姓的负担越来越重，收入越来越少（又出新招，降薪），社会矛盾到了解决不了的时候，动用暴力和黑社会便会成双方解决矛盾的重要手段，犯法有黑社会性质的，执法也有黑社会化的趋向，社会公证必将荡然无存。

五、城管发展的展望

城管作为我国城市建设中的一个伴生物，是一种城乡二元体制的产物，随着二元体制的消解和服务型社会的构建，它必将会被一个更好的体制所取代。然而在现实的社会，它对城市秩序的维持也有着不可或缺的作用，因而我们只能是一步一步去完善它。我们可以从这些方面来改善城管的作用。

第一，通过国家的统一立法来明确城管的法律地位。同时根据国家立法各省市地区对城管。目前，城管的权力大多来源于所属政府的决定，这显然与法治的精神相悖。如果能够认定城管执法是行政执法的一个组成部分，就应该通过立法来明确城管的法律地位，对执法权限、职能职责、执法程序等进行规范。

第二，设立城管执法听证制度。要从听证的适用范围和条件、听证告知、公开听证、听证回避、抗辩论、听证笔录、听证卷宗、举证程序等，设计出一套相对固定的专门针对城管执法的听证规定。这样可以在一定程度上实现城管阳光执法，同时进一步避免城管执法与相对人产生激烈冲突。

第三，进一步加强对城管执法的监督。应建立健全城管执法过错责任追究体系；建立健全城管执法内部监督制度；整合社会各类监督资源，避免出现监督盲区，确保执法人员依法执法、规范执法和文明执法。

第四，更多强调城管权利义务的对等性；避免选择性执法导致的市场失灵；将罚款与城管收入脱钩。同时也要防止城管不作为；突出它的社会服务性，城管应当是城市管理服务。

第四篇：银行政策性贷款项目信贷管理办法

ⅩⅩ银行政策性贷款项目信贷管理办法

第一章总则

第一条为了加强和规范利用ⅩⅩ银行政策性贷款（以下简称开行贷款）资金的管理，保证资金合理、有效使用，提高资金运行效益，确保贷款资金及时偿还，防范信用风险，根据×市人民政府与ⅩⅩ银行××省分行（以下简称开行）《开发性金融合作会谈纪要/备忘录》，特制订本办法。

第二条本办法所称ⅩⅩ银行政策性贷款，是指根据市借款平台与开行签订的《借款合同》，开行向我市发放的贷款。

第三条开行贷款项目资金管理的原则是统一管理、专款专用、动态检查、确保归还。

1统一管理。开行贷款资金由×市开发性金融合作协调办公室（以下简称“合作办”）统一管理。

2与开行签订的《借款合同》的借款用途使用，不得截留、挤占和挪用。

3检查制度，对开行贷款项目进行实时、实地监管，并定期向领导小组和开行报告。

4项目还款资金的落实情况，积极配合开行做好贷款本息的回收工作，切实维护政府信用。

第二章贷款申请和发放

第四条合作办对开行贷款发放进行统一计划和调度，并负责每笔贷款发放申请的审批。

112月底之前，统计下各项目用款需求，向合作办提交总体用款计划、开行贷款申请计划以及按逐个项目配套的资本金计划，并随附相关资料，由合作办审核后报领导小组审批。

2报送开行，并按《借款合同》和资本金配套计划要求，督促项目资本金及时划拨到位。

3请书提交合作办审核。对符合用款计划且资本金已按开行贷款同比例到位的，由合作办审批。对超出用款计划的须经领导小组审批（可授权分管市领导审批）。对资本金未按开行贷款同比例到位的，原则上不予审批，如确属项目建设需要，由合作办协商开行办理。

4申请，由借款人按照《借款合同》要求向开行办理贷款发放手续，同时向开行提交合作办或领导小组审批同意的书面意见。

第三章贷款资金支付

第五条开行贷款资金实行“专户管理，封闭运行”。

1于记载贷款本金发放情况和办理贷款本息归还；在开行指定的结算经办行开设项目资金专户，用于归集项目资本金和开行划拨的贷款资金，办理项目建设资金的支付和结算；在结算经办行开设还款专户，用于归集开行贷款本息偿还资金。

2必须经过合作办的审核和背书。

第六条开行贷款资金只能用于《借款合同》约定的借款项目，任何单位和个人不得挤占、挪用开行贷款。

借款人按照项目单位工程建设进度向合作办提交支付申请和依据，经合作办审核同意后，由借款人填制支付凭证，并加盖合作办经办人员印鉴后送结算经办行办理支付。

第四章贷款本息偿还

第七条合作办统一协调开行贷款的本息偿还工作。

第八条合作办根据借款人与开行签订的《借款合同》，每年12月底之前编制下开行贷款本息还款计划（含宽限期应付利息），逐个贷款项目明确还款金额和资金来源，报送领导小组会议（或市长办公会）审议，由会议落实有关部门和单位及时筹措还款资金，涉及财政资金的由市财政局及时做好预算安排。会议纪要同时抄送开行和代理行。

第九条合作办根据会议纪要及时跟踪和督促有关部门和单位还款资金到位。在还本付息之日前20天，合作办应检查还款专户资金情况，对专户资金不足以归还当期应还款额的，应向未到位资金的部门和单位发出通知书。对还款资金到位有困难的，提请领导小组协调安排，确保在还本付息之日前3天还款专户资金足额到位。

第十条借款人在约定的还款付息日之前及时向合作办提交还款申请和依据，经合作办审核后，再由借款人填制还款凭证，加盖合作办经办人员印鉴后，从还款专户中划拨资金到借款人在开行设立的存款帐户中还款。

第五章贷款管理工作

第十一条合作办代表市政府履行配合开行对贷款进行管理的职能。管理内容主要包括：

1合同谈判，了解信贷合同内容。贷款发放后跟踪了解开行贷款资金使用和资本金到位、贷款用途、项目进展和完成工程量、项目监理和保险状况等；

2分析等方式，了解掌握借款人的经营管理状况和债务偿还能力，重点关注借款人资金链情况、债务结构情况，在各家银行的资信及违约情况、企业重组改制和涉及法律诉讼情况；

3后的投产达产情况、产品产量、质量、成本、价格、销售及赢利情况以及项目资产是否被转让、抵押、拍卖或查封等重大情况；

4质押品的合法性、权属、状态、价值等变动情况跟踪了解；

5变更事项和风险因素，负责及时向领导小组和开行反馈相关信息。

第十二条合作办应建立开行贷款资金使用台帐，详细记录有关贷款资金和资本金到位、资金使用、还款情况，并定期与结算经办行核对资金。

第十三条合作办应建立对开行贷款项目的定期检查制度，按季逐个项目就上述贷款管理内容进行认真检查，并形成书面报告报送领导小组和开行。

第六章附则

第十四条本办法自发布之日起施行，至开行贷款全部偿还之日终止。

第十五条本办法可由合作办进一步制定补充性操作细则。

第十六条本办法由合作办负责解释。

×市ⅩⅩ银行贷款项目审计监督暂行办法

第一章总则

第一条为贯彻落实党中央、国务院关于全面建设小康社会和推进新农村建设的战略决策，通过管好用好开发性金融贷款，加强地方审计部门对ⅩⅩ银行贷款项目的监督管理，确保开发银行所支持的都是“阳光工程”、“廉政工程”，根据《中华人民共和国审计法》和有关法律、法规，结合本地实际，特制定本办法。

第二条本办法适用于以政府信用为基础的所有ⅩⅩ银行贷款资金及贷款项目，对贷款的审批决策、贷款资金的发放与支付、贷款合同执行、贷后管理以及项目建设等进行全过程审计监督，并对相关项目和单位进行延伸审计和调查。市发改、财政、建设、规划、交通、水利、工商、税务、国土、环保等行政主管部门和其他相关部门，应当在各自的职责范围内，协助市审计部门做好对ⅩⅩ银行贷款项目的审计监督工作。

第三条审计对象是开发银行贷款项目的融资、结算、担保、管理平台、项目单位、建设单位和相关单位等。

第二章审计监督的组织

第四条审计监督以市审计部门为主，根据工作需要，可组织当地社会审计、监察、金融合作办及相关专业人员组成审计监督小组。审计监督人员与被审计单位或者与审计事项有利害关系的应当回避。

第五条审计监督分为常规审计和专项审计。

（一）常规审计：市审计部门对ⅩⅩ银行贷款资金的审批与支付情况要进行逐笔审计，对贷款资金实行动态监控，对于大额的资金支付进行现场检查，并对融资、结算、担保、管理平台、相关项目及单位进行延伸审计和调查。

（二）专项审计：根据贷款项目具体情况，选择一定比例的ⅩⅩ银行贷款项目作为对象，开展专项审计。

第六条市审计部门应将对ⅩⅩ银行贷款项目的审计列入审计工作计划，有计划地开展审计监督工作。

第七条建立与ⅩⅩ银行稽核审计部门的沟通与协作机制，共同协商审计计划的实施与审计意见的落实。

第三章审计内容和要点

第八条贷款管理使用情况审计要点

（一）各融资、结算平台是否按规定程序向承贷主体转借贷款资金、转贷利率是否高于协议利率；借款合同及资金拨付手续是否合规、完备；项目单位是否按规定程序申请和支取贷款，是否符合借款合同所约定的要件；各项目单位在支取贷款前，配套资金和资本金是否筹集到位，是否符合国家规定的比例。

（二）贷款资金是否用于市政府批准和ⅩⅩ银行核准的项目，在使用中有无挤占、截留和挪用等问题；是否按工程进度及时拨付资金，有无闲置、浪费和影响资金使用效率问题；是否专户管理贷款资金，有无弄虚作假骗取贷款等问题。

第九条项目核算情况审计要点

项目单位是否按规定设立了财务机构和专职会计人员，是否按规定的会计制度组织核算，会计核算资料是否真实、合法和完整；有无挤占、挪用、转移项目资金、乱列成本、少计收入、导致国有资产流失和损失浪费等问题。

第十条贷款项目工程管理情况审计要点

（一）各项目单位是否认真履行了基本建设程序，各项审批手续是否完备；有无“三边”工程或改变规划等问题；是否实行了概算控制，概算调整是否按规定程序进行审批；是否按投资计划组织建设，有无计划外工程等问题。

（二）各项目单位是否健全了有效的内控制度，是否建立了工程质量监督体系，有无因工作失职或渎职发生工程质量事故等问题；各项目是否实行了项目法人责任制；设计、施工、监理和材料设备采购是否实行了招标投标，招标投标是否符合法定程序，有无规避或弄虚作假以及转包、违法分包、无证和越级承包工程等问题；工程监理是否履行了合同规定的职责，对工程造价的控制是否到位；各项合同是否齐全，合同条款与中标标书条款是否一致。

（三）有无虚列设计变更、高套预算定额，多计工程量和现场签证不实导致工程造价不真实准确等问题。

第十一条各管理平台应根据委托管理协议对资金进行及时有效的监督检查，对实际用款单位的经营状况定期跟踪走访，发现恶化或出现异常及时防范风险；对实际用款单位的财会工作定期进行检查，发现问题监督整改。

第四章审计报告

第十二条审计部门按审计项目形成审计报告，并于每一会计结束后３个月内，将综合审计报告及其他有关事项的说明上报市开发性金融合作领导小组，并抄送ⅩⅩ银行。

第十三条审计报告应及时、全面反映贷款协议执行和信贷监管等信息。市审计部门应当对审计报告的真实性、合法性负责。经市开发性金融合作领导小组、ⅩⅩ银行和上一级审计机关同意，审计机关可以在一定范围内通报或者向社会公布审计结果，有效形成良好的社会信用环境和监督氛围。

第十四条对于审计中发现的涉及违反国家法律、法规的问题，及时向市政府、市纪检监察、市开发性金融合作领导小组、上级审计监察主管部门和ⅩⅩ银行报告，重要案件线索应移交相关部门处理。

第五章审计权利和责任

第十五条市审计局有权了解被审计单位与审计有关的生产经营和财务收支等情况，有权要求被审计单位提供有关的凭证、账册、报表和其他资料，有权向与所审计问题有关的单位和个人调查取证，有权对被审计监督单位的原始凭证、有关资料等进行复印或复制，审计活动受法律保护，不受其他机构、组织和个人干扰。

第十六条被审计单位对审计部门的工作应给予积极配合和协助，提供有关数据、资料和文件，对提供材料的真实性承担责任。

第十七条审计部门对本部门组织的审计监督工作质量负责，有关责任要求应按国家相关法规和审计部门规定执行。

第十八条审计人员对其在执行职务时知悉的国家秘密和被审计单位的商业秘密，负有保密义务，并承担相应的法律责任。

第十九条市政府在市审计局设立开发银行贷款监督举报中心，举

第六章附则

第二十条本办法由市开发性金融合作领导小组和市审计局负责解释。

第二十一条本办法自颁布之日起施行。

第五篇：论政策性银行和商业性银行的竞争

论政策性银行与商业性银行的竞争

课题组组长：黄贤输 成员：蔡明泉 邱沁华

执笔人：蔡明泉

摘要：随着金融改革的不断深化，政策性银行和商业性银行竞争与合作的关系也日益加深。本文以中国农业发展银行为例，就政策性银行与商业性银行竞争问题进行分析。

关键词：政策性银行；商业性银行；竞争

中国农业发展银行（以下简称农发行）成立以来，全面贯彻落实国家粮棉油购销政策和有关经济、金融政策，为国家实施宏观调控、确保国家粮食安全、保护广大农民利益、促进农业和农村经济发展发挥了重要作用。随着金融改革的不断深入 ,政策性银行与商业性银行的支农职责和业务范围交叉逐渐加大，竞争与合作的关系也日益加深。下面以农发行为例，就政策性银行与商业性银行的竞争问题谈几点看法。

一、政策性银行参与竞争的必要性与政策依据

（一）有关政策依据。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，要求“创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。”“各类金融机构都要积极支持农村改革发展。”“拓展农业发展银行支农领域，加大政策性金融对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持。”

2007年全国金融工作会议提出，“今后，对政策性金融业务要实行公开透明的招标制，由财政给予必要的贴息等风险补偿；各家银行都要按照市场竞争原则承担政策性金融业务，通过优质服务和良好的管理提高竞争能力。”可见，深化政策性银行体制改革将成为我国国有银行改革的重点，政策性银行向开发性金融机构转型将是未来趋势。今后商业性银行不仅在商业性业务与政策性银行展开竞争，而且在政策性业务上也可以通过投标的方式参与竞争。

（二）竞争的必要性。一是进一步发挥在农村金融中的骨干和支柱作用的需要。2007年中央关于农业农村工作的一号文件指出，要进一步发挥中国农业发展银行在农村金融中的骨干和支柱作用。这一作用的发挥需要通过一定的指标来衡量，一定的业务领域和项目来承载和支撑，包括信贷支农范围的扩大，功能的完善，信贷市场份额的提高，项目社会效益和社会影响力的提高等等。只有更好地支持和发展现代农业、推进社会主义新农村建设，农发行才有能力在农村金融中发挥骨干和支柱作用。同时，参与竞争还可以提高农发行的市场份额和整体实力。二是实现农发行可持续发展的需要。作为政策性银行，农发行必须把政策性业务放在首位，保持政策性银行的本质属性。要实现政策性与商业性的统一，就必须贯彻执行政府的政策意图，引导社会资金投向“三农”领域，坚持经营效益和社会效益优先的原则，通过竞争获得优质的客户群，形成贷款规模效应，提升自身的经营能力，并在生存和和发展的基础上，持续有效地支持我国农业和农村经济发展。三是加快建立新型农村金融体系的需要。农发行与商业银行适度有序的竞争，可以形成一个较为合理的资金价格和利率水平，引导社会资金投向农村，促进农村的改革发展和新农村建设。通过竞争，政策性金融可以发挥其政策性信贷资金的功能和作用，缓解公共财政的压力，弥补商业性金融的缺失，纠正商业银行在农业信贷领域作用不足和偏差。四是推进政策性银行改革的需要。向开发性金融机构转型是当前政策性银行改革的主要导向。开发性金融是一种介于商业金融和政策性金融之间的一种金融形态，需要利用市场化手段，按照商业性金融规律运作，在机构自身可持续发展的基础上，为实现国家政策和战略导向服务。改制后，政策性银行从完全依靠政府的支持，到部分地依靠市场的竞争，做到政策性业务与市场业务的统一。农发行在业务拓展过程中与商业性银行的竞争可以更快地适应改革的需要，有利于提高经营管理水平。

二、农发行与商业性银行竞争合作的现状

（一）竞争方面。农发行与商业性银行的竞争主要体现在支农职责和业务范围交叉的领域，具体包括以下几项：一是资产类业务，主要指贷款业务。目前农发行开展的涉农领域商业性贷款与农业银行和农村信用社等基本相同，现有的非政策性优质客户大多与其他商业银行已建立信贷关系。二是负债类业务，主要包括企业存款、同业存款、财政性存款等。由于农发行同业定期存款主要来自农村信用社和其他商业银行，加上农发行的客户多数在商业银行也开立了账户，有些商业性银行在吸收同业存款时往往以更高的利率吸收该类存款，一定程度上影响了农发行吸收同业存款的额度和价格。三是中间业务。包括代理保险、代收代付业务、国际结算等等，中间业务是各行增加收入、调整收入结构的重要手段，当前，各银行都努力拓宽该项业务，农发行在该项业务领域处于弱势地位，缺乏竞争力。

（二）合作方面。由于政策因素决定了农发行与商业银行竞争具有局限性和阶段性，即农发行的经营范围决定了其竞争只能在为“三农”提供政策性金融服务和新农村建设等领域。现实情况下，政策性

银行与商业性银行更多地存在着合作，目的也是为更好地发挥支农作用，共同完成支持新农村建设的使命。如：农发行与工商银行在联名卡、网银系统等方面的合作就是为了更好地发挥各自的优势，农发行通过商业银行网络优势和结算服务优势来弥补自身服务功能单一的缺陷，商业银行则利用农发行支农领域企业来增加存款。又如：农村信用社及商业银行将同业存款存放农发行，将资金回流到农村，不仅支持了农业综合开发和农村基础设施建设，并为自身发展创造了契机。

（三）农发行在竞争中存在的问题。

1．缺乏法律保障。农发行从成立以来，业务范围经历多次变化，都是以某个文件的方式予以明确，缺乏政策性银行法规及相配套的体制机制，致使农发行的法律地位和职能定位缺乏相应的法律保障，不利于农发行的健康稳健发展。

2．社会影响力不够。多年来经营单一的粮棉油信贷业务及纯政策性业务，客户群比较固定，新的业务又未得到及时有效的宣传，使得社会各界对农发行的认知程度较低，影响力有限。

3．缺乏竞争优势。一是由于长期从事非竞争领域的业务，农发行大部分员工竞争意识不强，在市场营销、项目评估、贷款审查、风险管理等方面都无法与经验丰富、技术技能较全面的商业性银行相抗衡。二目前农发行的机构设置基本上维持成立之初粮棉油所形成的贷款业务量的大小来布局，机构数少。三是信贷产品和结算手段单一，结算上没有自己的网上银行、信用卡、自助终端、电话银行、手机银行等结算工具，结算速度较慢，难以为客户提供全方位多功能的金融服务，与商业银行功能全面完善的信贷产品和结算服务体系有较大差距。

三、关于农发行参与竞争的建议

（一）在竞争中加强合作。一是根据不同时期、不同使命决定是否参与竞争。农发行的业务范围，由国家根据国民经济发展和宏观调控的需要来界定。如，1998年6月－2004年7月，国务院要求农发行主要从事非竞争性领域的业务，这时，就应专心做好国务院赋予的职责。随着国民经济的发展和粮改的基本到位，2004年7月以来，国务院要求农发行逐步拓展业务范围，适当开办商业性贷款业务，以弥补近年来因商业银行大量撤并机构对农村金融服务的不足。二是要在合作中竞争。目前，政策性银行与商业性银行的竞争目标是为了更好地发挥支农作用，完成国家赋予的使命。因此，竞争应该采取适度有序的方式，避免因单纯强调盈利而发生业务摩擦甚至出现恶性竞争，影响双方的合作关系。

现实情况下，政策性银行需要与商业性银行更多地展开合作，弥补农发行自身在机构、人员、业务品种、服务手段等方面存在的缺陷，目的也是为更好地发挥支农作用，共同完成支持新农村建设的使命。当前与工商银行、农业银行、信用社等机构的开展合作，都取得互利共赢的效果，今后，可在更大范围与商业性银行开展合作，特别是探索银团贷款、引存邮政储蓄银行资金等方面。

（二）参与竞争的建议。

1．加强政策性法律支持体制建设和政策扶持。尽快出台《政策银行法》或《中国农业发展银行条例》，从法律上明确农发行的法律地位、功能作用、经营目标、业务范围、管理方式、筹资机制以及利益补偿机制等内容，明确界定农发行与政府、财政、中央银行以及银行业监管机构等外部主体的关系。制定有别于商业性银行、符合我国农业发展特点以及农业政策性银行实际的监管和考核评价办法；建立

健全风险补偿机制，中央财政应充实农发行资本金，增加核心资本，或通过减免或者返还部分营业税、所得税的政策，充实农发行资本金，提高农发行自身防御风险的能力，壮大农发行可持续发展的能力；完善利润分配政策，允许农发行用一定比例的利润充实资本金，留出一定比例的利润用于改善工作条件和工作环境以及用于员工的工作考核激励；中央和各级财政应拿出一部分资金，建立金融机构支农风险补偿基金，用于提供一些支农项目的贴息支持；对农发行支农贷款因不可抗力等非人为因素造成的损失，经评估核实后予以全额或一定比例的核销；中央银行对支农资金投入大、效果好的农发行降低存款准备金，实行差别的再贷款利率，以有利于农发行以更优惠的价格支持新农村建设亟需的公益性项目和准公益性项目。

2．拓展支农领域，多元化发展业务。一是要立足政策性业务，这是政策性银行的立行之本。二是开发性金融业务更主要地集中在商业性金融缺失、但具有较高的社会效益，政府高度关注，并积极引导扶持的农业和农村经济以及社会发展的“瓶颈”领域。按照“十一五”期间建设社会主义新农村的主要任务的要求，农发行应积极争取逐步扩大支农领域和渠道，加大对农村领域的信贷投入，把质量、效益寓于业务规模增长之中，根据农业、农村发展实际，当前应把农村基础设施、农业综合开发、农村公共事业、农业产业化龙头企业、农业小企业等领域列入农发行重点支持的领域。同时，加快发展中间业务，努力争取其他政策性银行、金融机构、外国政府和国际组织委托的转贷业务、农产品进出口信贷等新业务，探索开展筹资担保、投标担保、预付款担保、租赁担保等多种形式的担保业务，积极探索进入农业政策性保险业务及农业高新技术项目风险投资等领域，推进农发行业务发展多元化格局的形成，真正实现可持续发展。

3．加大宣传力度，提高社会影响力。一是宣传推广统一的农发行视觉形象识别系统，提高社会对农发行的认知度，树立农发行现代银行的形象。二是多渠道地扩大对农发行性质、职能、办行宗旨及服务方向等方面的宣传，提高社会认知度；三是及时传导农发行变化较快的信贷政策和不断拓宽的业务领域，发掘客户群，更大范围地发挥支农作用；四是突出对地方经济的支持是扩大自身影响力的关键手段，农发行应利用不断丰富的业务品种，延伸支农触角，做强做大业务，占据一定市场份额。

4．充分利用现有优势，做大做强业务。农发行作为政策性金融具有政策优势、利率优势、资金优势和国家信用优势等有利条件，加上农发行专门从业农村金融服务，与商业银行相比具有专业优势和系统优势，农发行应加大优势宣传，吸引优质客户；同时利用多年来与政府合作的关系，加快建立政银企合作平台，利用政府及有关部门的政策、信息、人脉等优势，走政府推荐项目、农发行独立审贷之路，提升竞争力。

5．增强内部控制能力，提高风险管理水平。农发行要实现可持续发展，必须在盘活存量资产，同时，提高风险管理水平，防控增量风险，提高资产质量。必须建立健全切合其实际的内部控制体制和风险防范管理机制，达到内控有标准、部门有制约、操作有制度、岗位有职责、过程有监控、风险有监测、工作有评价、事后有考核。确保国家法律、政策和农发行内部规章制度的贯彻执行；确保农发行发展战略和经营目标的全面实施和充分实现；确保风险管理体系的有效性；确保业务有记录、财务信息和其他管理信息的及时、真实和完善；确保农发行整体风险控制在监管要求范围之内。逐步实现以构建健全的内控组织体制，建设良好的管理流程，制定具体的风险控制措施和

问责体系，完善内部控制制度和手段；建立健全风险预警和风险报告制度；真正实现一级法人垂直管理的审计体制。

6、完善功能体系。要按照现代银行要求，加强自身建设，缩小与商业银行的差距。一是重视人才培养。加强队伍建设，提高队伍素质，尽快建立一支了解市场、熟悉业务、擅长管理，懂政策、懂法律、懂市场，具有较强的责任感和创造性的专业队伍。二是完善机制。改变目前以利润为核心进行设计的考核评价体系，纠正由此造成的误导和偏差，重塑政策性银行的办行方向和初衷。要健全和完善员工的激励约束机制，优化人员结构，促进人员素质综合水平提高。同时完善各项管理机制，如科学决策机制、决策执行机制、权力监督机制、客户营销机制、客户维护机制等等，确保决策科学、执行有力、监督有效、经营管理科学。三是优化组织体系。要改变目前的机构布局，根据业务发展需要，调整优化分支机构的设置，将人力资源配置到客户资源较丰富、企业发展程度较高、发展速度较快的地区；同时要推进机构扁平化和营运集中管理，加强二级分行经营管理职责，优化内部资源配置，提升经营管理效率，增强整体竞争力。四是加快现代科技手段建设。技术创新是银行核心竞争力的源泉。现代科技特别是信息技术，正日益成为现代银行的标志，成为银行客户管理、风险防范和市场竞争的重要手段，为经营决策和业绩考核评价提供准确的参考依据。农发行的经营管理要以现代科技水平为支撑，加大科技投入，加快信息化、网络化建设步伐，建立具有农发行特色的客户管理、风险控制和结算系统。参考文献：

①周小川，2005：《加快金融体制改革》，《学习时报》第311期，2005年11月14日。

②周小川，2006：《积极推进中国政策性银行的改革与发展》，《中国金融》，2006年05月。