从“某县计划生育政策”看公共政策的有效执行

第一篇：从“某县计划生育政策”看公共政策的有效执行

从“某县计划生育政策”看公共政策的有效执行

 【摘要】：

执行政策的措施不合理，明显反映出政策问题构建的错误。在政策执行主体在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果，导致了公共政策执行的偏差。

 【关键词】：公共政策；执行力度；计划生育；

 【案例】：

某县新任领导为挣脱长期以来背负着的“计划生育落后”的帽子,积极推行其 “计划生育高额罚款”的新政策。具体的新政措施如下：针对不同超生数量的情况而定的不同等级的罚款处理。另还附加了对工作人员进行“罚款提成”的相关规定，用来解决基层工作的艰巨性而带来的经费不足、及工作人员的消极情绪等问题。

而在两年后的调查中发现，这个本是为有效控制县中的人口数量的政策，却没有达到县政府的预期目标。超生问题不但没被解决，结果却是愈演愈烈。具体又包括：一方面，县中的村民宁愿缴高额罚金（甚至举债超生）来买超生的权利，并认为这是种理所当然的事了；而另一面，县政府的计划生育政策执行人员将这种罚款当作创收的途径，对超生现象乐此不疲。

 【背景透视】：

众所周知，计划生育政策是我国的一项基本国策。积极贯彻由国务院领导的人口与计划生育政策是我国各级地方政府的重要职责。《中华人民共和国人口与计划生育法》中规定，“各地方政府计划生育工作人员在其所管辖区域内要依法行政、严格执法并合法的受法律保护”。因此，案例中县政府为落实上级任务而制定具体的政策实施办法是其不可推卸的责任与义务。也就是说，县政府在制订执行政策措施这一方面是由法律基础作为保证的。那么作为政策服务对象，该县村民为何如此钟情于超生？也是有其情感原因的。由于此县长期以来的落后封闭，导致人们的思想无法与外界交流而造成其顽固的传统观念以根深蒂固，意识僵化。

而当村民们的这种“多子多富、重男轻女、传宗接代等”群众思想与县政府所承担的行政责任发生冲突时，自然造成了双方利益的矛盾，甚至陷入不可解决的难堪状况。事实上，在计划生育政策的实施过程，更是双方的一种利益博弈的较量。只有双方都满足就可以达到平衡状态。若双方都不妥协退让时，就导致问题的无法解决，造成公共政策难以有效地被执

行这一现象。

 【分析成因】 ：

一、政策目标与政策执行手段冲突

公共政策理论认为，公共政策的执行过程是政策主体为达到一定的政策目标，通过各种手段作用于政策对象，使政策内容转化为现实的实践过程。可见，政策目标与政策实施手段是影响政策执行的原因之一。

目标，即行动方向，具有导向性与规范性作用。同样，在政策科学当中政策的执行更是不能缺少政策目标的引导。可以说政策目标就是政策之行的出发点和归宿点。若目标偏差或不明，都将公共政策的执行导致失败。

在目标的基础上我们还要通过某些渠道来执行政策，它是指执行机关人员为实现一定政策目标而采取的贯彻落实一系列措施和方法的总和，即公共政策执行手段。执行手段有很多种，包括行政手段、法律手段、经济、思想政治教育手段及技术手段。多种手段的恰当运用是非常重要的，它直接关系到政策执行力的大小和效果。

在本案例中，通过采用“罚款机制”这一经济利诱手段，迫使许多工作人员把村民的超生看作自己的创收途径。虽然加强了他们的经济意识，但无形中他们已经被金钱化、物质化了，这不得不使大多数工作人员只能向金钱利益低头。此案例中政策目的本是为了减少超生数量，而通过不适当的“罚款提成”的执行手段，使结果相反方向发展，越办越糟糕。

二、“挂羊头卖狗肉”式的政策执行偏差

执行政策的措施不合理，明显反映出政策问题构建的错误。在政策执行主体在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果，导致了公共政策执行的偏差。

在此县政府作为政策的执行者由于考虑到私己的特殊动机，使得政策执行出现了偏差。县政府的这种做法纯属挂羊头卖狗肉的替代式政策执行，即执行者在执行政策过程中，用自己的一套政策代替既定政策，对于符合自己利益的就充分利用。

三、作为政策执行主体的素质欠缺，道德欠考察

作为政策的执行主体是具有能动性和主动性并存的。人们在一个社会中，就赋予了人们多重的社会角色。然而，当私立与公立发生冲突时，作为行政主体就应该毫不犹豫的追求国家利益，这是公务员最起码应该具备的公务特性。

相反，在案例中的县政府工作人员没有为民众派有的使命感，仅仅凭着手中人民授予他的权力私用。在利益因素、心理因素的考验下，他失败了。

四、作为政策执行对象的人们的传统观念太重，太愚昧，其思想观念严重被束缚。

这是长期的生活环境造成的，贫穷、封闭让他们不开化，导致他们顽强的从不退化的传统思想和利益取向。因此，对他们做说服工作就要有针对性地进行政策宣传，提高他们接受政策的自觉性和能动性。加强公共政策目标群体的利益取向分析，善于抓住问题的本质。

五、封闭的环境不利于人们接受新鲜食粮

任何案例都是处于一定的客观系统当中，有其自身特有的社会背景。置身于环境当中自然受环境的影响并改变着环境。

在此县，由于没有一个沟通交流机制让大家被驱使着思考一些事情。大家的思想还很封闭，未得到完全发展。只有置身于社会互动的环境下，才能让人开拓，接受新事物，不断地丰富自己且更易于接受开放先进的思想理念。

六、政策执行主体的原因

任何一项政策最终要靠执行主体来实施, 现实中政策执行偏误在很大程度上是由于政策执行主体的原因造成的, 这表现在:

1)政策执行主体的素质不高

由于历史原因, 我国公务员与发达国家公务员比较起来,素质普遍不高, 从而, 文化水平低导致行政决策水平低;职业道德差导致行政道德滑坡;行政责任观念淡薄导致争荣誉而避责任;理论水平低导致官本位思想严重。少数领导干部没有系统接受现代政策、科学知识的训练, 很难形成科学行政必备的系统观念、战略远见、迎接挑战的心理素质以及自觉接受监督的民主意识。这些弱点难免对政策执行产生不良影响。

2)执行主体法制观念淡薄

从行政的角度看, 中国政府机构的规范化、法制化程度不高, 变化的随意性很大, 人治色彩浓厚。目前, 政策执行中“按章程办事的运作”, “受规则约束的运作”, “形式主义的非人格化的统治”, “不因人而异”等观念并未深入人心,随处可见官僚的“任性专断”, “这种官僚主义常常以„党的领导‟、„党的指示‟、„党的利益‟、„党的纪律‟的面貌出现, 这是真正的管、卡、压”[ 4 ]。书面形式的行政法规约束不了现实社会中的官场逻辑, 人格权威大于机构权威和法律权威。显然, 不依法行政是造成公共政策执行效率递减的重要原因。

3)利益主体之间的矛盾和冲突

美籍加拿大学者戴维·伊斯顿认为: “政策是对全社会的价值做权威性的分配”[ 5 ]。政策的核心就是要解决社会利益的分配问题, 所有政策最终都表现为对社会利益关系的处理。公共政策对利益的分配, 是一个动态的过程。这个过程大致经历四个环节: 利益选择、利益综合、利益分配和利益落实。公共政策的目的在于调整和规范社会的利益结构, 促进整个社会快速健康发展, 因此, 它适用于全社会, 代表和维护的是一种整体利益, 符合全体人民群众的利益要求。但是, 在现实生活中, 由于受各种因素的影响, 有些政策未能充分体现, 甚至损害广大政策目标群体的利益, 以致目标群体难以认同和接受这些政策, 进而对政策的执行产生消极情绪和抵触。同时, 政治决策者和市场决策者一样, 也是理性的追逐自身利益的人。在政治环境中, 犹如在市场环境中一样, 个人也会最大限度地追求个人利益, 用经济学的术语来说, 人们追求的是效用的最大化。我国现实生活中的许多现象也表明, 人们是在利益的推动下去实施政策行为的。公共利益与地方利益、私人利益的矛盾与冲突决定了政策执行偏误的现实可能性。利益主体之间的矛盾和冲突是不可避免的,并且是长期存在的。在政策的执行过程中, 作为政策制定者的上级政府和作为政策执行者的下级政府以及作为政策执行的目标群体的广大利益主体必然存在着利益上的矛盾和冲突。

在一个制度比较健全和完善的社会中, 在法定的权限和正当的利益范围内, 官僚们在制定政策时, 由于受自利动机的驱使, 往往会尽可能地在公共政策中体现、维持、实现、扩大自身的利益, 但是这种自身的利益会控制在一定的限度范围之内, 不至于与公共利益发生严重冲突。相反, 如果在一个制度不完善, 尤其是缺乏有效的监控机制下, 官僚的自利性往往难以受到有效的约束而发生膨胀, 他们就会通过所掌控的公共权力, 通过公共政策这一“社会价值的权威性分配”手段进行“政策寻租”, 把公共政策变成赤裸裸的追逐自身利益的工具。

 【解决办法】：

一、建立公共政策监督机制

美国著名行政学家奥斯特罗姆指出：在每一个群体中，都有不顾道德规范、已有可能便采取机会主义行为的人；也都存在这样的情况，其潜在的收益是如此之高，以至于恪守信用的人也会违反规范。因此，有了行为规范，在政策执行过程中，就有了行之有效的安全监督机制，对政策执行情况及时跟踪、评估，强化控制。并加强了廉政建设。

二、引入竞争

公共选择理论学派之“政府中的个人也是经纪人，都天生追求自己利益的最大化，但政府机制并不能以盈利为目的，他们常常以公仆的角色自居却不能公开追求自身的经

济利益，因此他们的自利动机受到限制，从而迫使一些公职人员的寻租行为和心理倾向的产生。因此要结合竞争和奖励机制，比如公开选拔、考试等。

 【参考文献】 ：

[1] 李成智编著：《公共政策》，团结出版社，2000年8月。

[2] 曾纪茂等主编：《公共政策导论》，四川人民出版社，2001年4月。

[3] 朱崇实等著：《公共政策》，中国人民大学出版社，1999年7月。

[4] 胡宁生著：《现代公共政策研究》，中国社会科学出版社，2000年9月。

[5] 《中国计划生育学杂志》创刊15年学术论文引文分析,2007年7月。

第二篇：公共政策缘何不能有效执行

公共政策缘何不能有效执行

———以食品安全政策为例

制定政策为的是解决问题。这几年食品安全问题屡屡成为公众反映强烈的问题，为此政府制定了大量的应对政策。但时至今日，食品安全问题依然频发。为说明政策执行难，这里做一个简要的回顾。国内食品安全问题曾经引发国际争端。2007 年发生的中美食品安全争端，导致国内出台了加强食品安全监管的举措。当年 7 月 25 日就食品安全监管问题首次召开国务院常务会议，成立了国务院产品质量食品安全领导小组”。7 月 30 日发布了《 国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》。8 月 23 日公布了《全国产品质量和食品安全专项整治行动方案》，在全国范围内开展产品质量和食品安全专项整治。之后，专项整治行动轰轰烈烈开展起来，2008年初，各地都通过了专项整治工作的验收。那么，其效果如何呢？2008年奥运会刚闭幕，就爆出三鹿牌婴幼儿奶粉添加三聚氰胺的重大安全事件。在专项检查中发现，有 22 家企业 69 批次产品检出了含量不同的三聚氰胺，包括伊利、蒙牛、雅士利等品牌。三聚氰胺奶粉暴光后，国家对奶粉业进行了整治，一年多后，含有三聚氰胺的奶粉竟重新出现在市场上。紧接着“皮革奶”、“地沟油”的披露让人恐惧。今年，央视在 3·15 消费者权益日播出了一期《“健美猪”真相》的特别节目，披露了河南济源双汇公司使用瘦肉精猪肉的事实。问题猪肉从河南出厂到抵达南京屠宰场过程中，一路凭借买来的“通行证”畅通无阻，这些用瘦肉精喂出来的“健美猪”在南京市场上大面积泛滥。我们知道，多年前就有了瘦肉精的报道，每年因食用瘦肉精中毒的新闻层出不穷，媒体隔三差五就有曝光，国家也一个又一个严禁使用瘦肉精的明文规定，可为什么就是制止不了呢！政策执行难是世界各国普遍遇到的现实问题，因此政策执行成为公共政策学科研究的重要问题。西方政策科学提出了一些分析框架，其中之一是认为：影响政策执行的诸因素有五个方面，即政策制定，组织机构，政策资源（人、财、物），执行手段，目标群体。

参考这个框架思路分析国内食品安全政策执行难问题，笔者认为主要有四方面原因造成政策执行难：

一、食品安全政策不完善

全国人大代表李永良前几年搜集的数据是，我国涉及食品安全方面有20 部法律，近40 部行政法规，近150 部部门规章，但 200 部法规和规章仍然管不好食品安全。

①从2009 年 6 月 1 日正式实施的《食品安全法》来看，在这部法律颁布之前，食品安全政策有一些明显的缺失：缺乏统一的食品国标；缺乏食品安全风险监测和评估制度；缺乏食品召回制度；对违法行为的处罚力度不够等。针对这些政策缺失，《食品安全法》提出了一些新的规定，包括建立统一的食品安全标准；建立食品安全风险监测和评估制度；加大对违法行为的处罚力度；建立食品召回制度等。这些新的规定，弥补了以前的政策缺陷。例如，建立统一的食品安全标准，是针对原来缺少统一的食品安全标准而提出的。我国的标准未与 国标接轨，原来的食品卫生法制定于1995 年，其中仅规定了 291 条食品农药残留指标，而国际食品法典则规定了 2439 条农药残留标准。另外，我国食品标准太多太乱，各标准间重复交叉、层次不清，为此，《食品安全法》明确了统一制定食品安全国家标准的原则，要求对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准等予以整合，统一公布为食品安全国家标准。但是，这项工作进展不大。目前国际通行的食品安全标准 CAC，联合国粮农组织 237 种食品的监测标准和 41 个卫生安全标准，对 158 种农药、54 种兽药、1005 种添加剂和 25种食品污染物进行了评估，一共有 8000 个左右与食品相关的标准。1980 年初，英、法、德等国家采用国际标准已达80%，日本达 90%。中国达到多少？官方与学者有不同的看法。有学者认为，目前中国只有40%采用了国际标准。再例如，《食品安全法》提出，建立食品安全风险监测和评估制度，是由于缺少风险监测与评估制度，乱加食品添加剂事件屡禁不止。目前国内有1800多种食品添加剂，大都没有经过风险评估，有 些东西如三聚氰胺根本不是食品添加剂，也被加入了食品中。针对这种问题，《食品安全法》 规定，每一种添加剂都应当在技术上经过风险评估证明是安全可靠的，方可列入允许使用的范围，否则，即使无害也是违法。但是这项规定执行得也很差。今年 4 月 21 日，国务院下发了《关于严厉打击食品非法添加行为切实加强食品添加剂监管的通知》,该通知表示将严打食品非法添加行为并对非法食品添加剂开展全面布控。根据该项通知，22 日国务院九部门发布了严厉打击食品非法添加行为严格规范食品添加剂生产经营使用的公告。其中一项是严禁生产、销售、使用不符合食品安全国家标准的食品添加剂，严禁违反国家标准超范围、超限量使用食品添加剂。违反上述规定的，一律依法予以处罚；涉嫌犯罪的，移送司法机关惩处。问题是，这些规定能管好食品安全吗？在今年的两会上，食品安全问题是一个热点问题。两会期间，全国人大代表、重庆公安局局长王立军提出议案———《关于制定〈中华人民共和国食品、药品安全犯罪法〉，以严刑峻法惩治食品、药品领域严重犯罪的议案》。有 439 名人大代表在王立军的议案上联名。这是 1983 年以来，有据可查的联名代表人数最多的单项议案。王立军说：“经济形势不好，5 年、10 年可以调整；社会秩序不好，也可以通过法律的、行政的、体制的办法把它调整过来。但因食品、药品不安全造成的健康危害，会伤害一代人，如果破坏了遗传基因，还会祸及子孙，用百年的时间都不足以弥补！”他说，现在，触目惊心的有毒食品充斥百姓的餐桌：瘦肉精、毒奶粉、地沟油、陈化粮、毒豇豆„„ “这严重弱化了党和政府的公信力，严重弱化了社会的制衡力，严重弱化了老百姓的安全感。在这种状况下，社会稳定都会面临很大挑战。”王立军认为，根据现状，借鉴国内外先进经验，我们仍然亟须一部刑事司法领域更为细致、完善的《食品、药品安全犯罪法》。“严刑法杀无赦、倾家荡产一场空”，这是其议案的中心内容。该议案的核心是对食品、药品安全领域的犯罪严密法网，加大刑事调整力度，改进罚金刑的处罚方式，大幅提高罚金刑幅度，对最具社会危害性、主观极为恶劣的犯罪分子适用死刑、无期徒刑等刑罚，并禁用减刑、假释。②言下之意，我们现行的法律仍不够完善，不够严厉，不足以震慑和抑制食品犯罪。

当政策执行效果不好的时候，我们必须反思政策制定有何漏洞或不足，才能改进政策制定，提高政策实施成效。

二、食品监管机制有缺失

国内现行食品监管有三大缺失：一是运动式的监管。出现了重大食品安全事件之后，由上级行政机关发布行政条文，进行一阵风式的检查、处理；当这场风过后，在风头上隐藏起来的制假分子又重新行动起来，伪劣食品再度泛滥。二是人治式监管。即领导重视或过问，食品监管好一些，反之就差一些。有法不依，监管走过场。三是马后炮式的监管。媒体爆出来就查，爆不出就算。还有，习惯于事先许可、事后抽查、爆出事故才处罚。据报导，一些地方监管部门的办公经费和人员工资，要依靠上级返还的收费罚款来“解决”，这多少造成了一些部门和工作人员的“执法为利”。另一个原因是，问责没到位，从已曝光的食品安全 事件来看，法律法规对于如何判定监管部门是否履职到位，缺乏明确界定。每次食品安全问题发生后，监管部门“理直气壮”地把矛头指向肇事者，但监管部门及人员的失职却被忽视。所以应铁腕查处失职渎职、以权谋私、执法腐败行为。

三、食品监管职责与机构设置不合理

一是部门职责划分不清。现行食品监管机构职责是由 2004 年发布的 《国务院关于进一步加强食品安全监管工作的决定》规定的。该《决定》规定，国内食品监管遵照一个监管环节由一个部门监管的分工原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式。即农业部门负责初级农产品生产监管；质检部门负责食品生产加工、日常卫生监督、进出口农产品和食品监管；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责食品安全的综合监督、组织协调、查处重大事故（国家食品药品监督部门已并入卫生部）。这种食品监管职责的划分是否合理？有没有缺失？曾经一篇报道说，北京“八个部门管不好一头猪”。北京涉及猪肉管理的部门多达 8 个，每一项工作，都存在两个或两个以上部门“齐抓”的现象，但仍然管不好一头猪，其直接原因是，部门职责模糊，责任边界不清，出现问题时，无法追究责任。一头猪从生长到宰杀，最后流向人们的餐桌，要经历养殖、贩运、屠宰和销售等几大环节。目前，这几大环节都有监管部门负责监督把关。按道理说，一些加“瘦肉精”喂出来的猪，就算是在养殖环节没有被发现，那么到了贩运、屠宰和销售环节，也应该遭到查处。但为什么就查处不了呢？原因是，监管人员腐败及缺乏失职问责制据央视报道，喂过“瘦肉精”的猪，每头花上两块钱左右就能获得养殖地开具的检疫合格等三大证明，有了这个“通行证”，再花上一百元钱打点省界的检查站，便可以顺利抵达南京一些屠宰场。到了南京一些定点屠宰场，也无需检测“瘦肉精”，每头猪交 10 元钱就能得到一张 “动物产品检疫合格证明”。有了这张证明，用“瘦肉精”喂出来的所谓“健美猪”就能堂而皇之地进入南京市场销售。收了钱可以不检疫，检疫走过场。这种腐败与失职的行为没有查处，没有问责，法律再多也无用。二是食品监管机构设置不合理。国内监管架构呈倒金字塔，即一些上下对口的部门，越往上机构越多，越往下机构越少，其行政编制越往下也越少。例如，国家质检总局设有20 个机构。广东省质检局设有12 个机构。到了市里如深圳原质检局只有 7 个机构。目前政府管理重心下移，大量工作下放到基层，但倒金字塔的行政架构没有改变，使基层普遍缺少与工作量相配套的机构与人员编制。一定的机构与人员编制是政府进行市场监管的必要条件，缺少这样的条件，就使政府监管处于没有能力的状态。

职责与机构设置不合理主要有三个原因： 一是政府职能转变滞后。目前，国内的政府机构及其职责还不是按照公共服务型政府的要求设置的，政府机构及其职责的设立还难以把民生福利放在首位，致使食品安全这种与民生福利联系最直接的问题还难以成为政府最为关注的问题。因而，食品监管机构的职责及其机构的设置就难以满足实际的需要。就现状看，政府把很大的精力用于经济建设与维稳。只有从建设型政府转变为公共服务型政府，才能使政府形成有效的食品安全监管机构与机制。

二是缺少科学的“三定”机制。由于政府职责的不确定性及政府职能转变的滞后性，致使许多政府部门在职责定位、机构数量及人员编制上，都呈现一种随意状态。要改变这种状态，需要我们建立起科学的“三定”机制，核心是要理顺每一个政府部门的职责，界定好部门与部门的职责界限。然后要对部门职责的工作量进行分析，依据工作量的多少来确定部门内设机构的数量及人员编制。

三是决策与执行不分。决策与执行不分有许多弊端：难以建立责任追究机制；容易造成部门利益；阻碍政府职能转变；妨碍推行“大部门”体制与提高行政效率。

四、行政监督缺失

行政监督缺失的症状之一是，缺少具有监督作用的评估考核制度。评估考核是按照一定的程序、依据一定的标准，对政策执行效果进行评价。评估是政策执行的监控机制，也是执行失误的监察机制，类似于人的体检制度。评估与考核还是反思检讨的工具。例如，食品安全问题总是解决不好，就要反思或检讨政策制定、执行等环节有什么缺失，评估最重要的不是要看工作做得有多好，而是要找问题与不足，它有助于改进政策制定与执行。

那么，如何提高公共政策执行效果？

第一，改进公共政策制定。公共政策制定的不科学、不合理或没有操作性，会给执行造成困难。在执行公共政策的时候，在政策执行效果不好的时候，必须通过反思来改进公共政策制定。

第二，第二，改进政策执行机制。执行机制的缺失，如“运动式监管”、“人治式监管”、“马后炮式监管的政策执行机制必然导致政策执行效果差。第三，决策与执行适度分开。决策与执行不分，就使二者的职责不分，工作量不分，难以建立行政责任追究制度，难以合理地设置行政机构，难以合理地配置行政编制，使基层缺少必要的执行机构与人员。另外，决策与执行不分，还难以建立专门化的执法机构。执法，也就是政策执行，它应该是专门执法而不是综合执法。目前国内实行的综合执法应该改变。

第四，强化行政监督。建立评估考核机制，就是建立反思与检讨的制度。通过评估来反思检讨政府工作的不足，才能监督政府不断改进工作。

第三篇：正确执行计划生育政策

正确执行计划生育政策

尊重公民的知情选择权

河口乡政协联络组闫 冬

《中华人民共和国人口与计划生育法》第十九条规定： 实行计划生育，以避孕为主。国家创造条件，保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施。实施避孕节育手术，应当保证受术者的安全。《山西省人口和计划生育条例》第二十三条： 计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗保健机构及其技术服务人员，应当指导公民知情选择安全、有效、适宜的避孕、节育措施，预防和减少非意愿妊娠。育龄夫妻应当接受计划生育技术服务指导，自觉落实避孕、节育措施。已有一个子女的，提倡一方采取长效节育措施；已有两个子女的，提倡一方采取绝育措施；不符合本条例规定怀孕的，应当采取补救措施。

根据上述法条的规定：计生服务对象在接受避孕、节育等措施服务的时候，有知情选择权。提倡采取绝育措施。然而近年来个别市县在计划生育工作中，行政主管部门逐级向下级下达四术任务数。任务数的下达是通过科学的方法计算出来的，然而这个科学的方法算出的任务数在部分地方却不合理，不切合当地实际。四术中，绝育手术任务数作为硬性指标来考核行政部门，导致基层行政部门在计生工作中，强迫计生服务对象采取绝育手术，有的地方甚至因此而发生恶性事件，这与上述的公民的知情选择权是相违背的。

为此笔者建议：计划生育工作应以人为本，取消对绝育手术任务数的下达和考核，从技术上给予指导服务，通过倡导少生、优生，加大奖扶计策对象力度的办法来达到计划生育的目的。

二00八年十二月

第四篇：我看计划生育政策

我看计划生育政策

一张大饼一两个人吃很满足，三四五个人吃刚刚好，六七八甚至更多的人吃就会吃不饱。而中国就如同这张大饼，它根本就无法满足这13亿张嘴。记得温总理曾经在美国哈弗大学讲演时说过：“人多，不发达，这是中国的两大国情。中国有13亿人口，不管多么小的问题，只要乘以13亿，那就变成很大的问题；不管多么大的经济总量，只要除以13亿，就会变成很低的人均水平。”

中国是世界上拥有人口最多的大国，人口问题是制约经济发展、社会发展的重要问题。控制人口，坚持计划生育基本国策不动摇，对落实科学发展观、构建社会主义和谐社会具有极其重要的意义。

实行计划生育政策以来，我国少出生了4亿人，这意味着少消耗粮食1710亿公斤，少消耗水资源1867.5亿立方米，少占用耕地播种面积5.7亿公顷，人居、生态环境恶化程度减轻20%以上。与此同时，我国人口平均寿命73.5岁，达到中等发达国家水平。15岁以上人口平均受教育年限达8.5年左右，高于发展中国家平均水平。然而，在这些令人欣慰的成绩背后，更令人忧虑的是我国当前的计划生育政策正面临着巨大的挑战与压力。

虽然我国的生育率已下降到了发达国家水平，但是这些主要是依靠行政手段强制实现的，极不稳定也不平衡。虽然我国已步入新世纪，但是仍有不少人带有“不孝有三，无后为大”、“养儿防老”等传统生育观念，出生率反弹的风险极高。虽然我国经济

在不断增长，但是城乡差距、区域差距较大，近年来流动人口计划生育问题、出生人口性别比失调问题越来越严峻。

首先，为稳定我国的低生育率，政府应加大宣传力度。通过开展评选“好媳妇、好婆婆”、“计生模范户”等丰富多彩的评比、评选活动，调动群众评优树先的积极性，弘扬婚育观念新风尚。充分发挥人口学校和人口文化大院宣传主阵地作用，组织群众开展一系列贴近群众的宣传活动。利用村民大会的机会，开展评说身边计生事、算人口经济账活动；利用农闲或重大节日开展计生宣传演出；充分发挥阅报栏、政策宣传栏和政务公开栏，及时向群众宣传党和国家的农村政策法规；利用图书室、阅览室的信息传播功能，为广大计生户提供致富信息，寻找致富项目；利用避孕药具室和健康检查室，为育龄群众热情开展生殖健康服务，举办优生优育知识讲座。借助在社区(村)路旁、醒目的墙头张贴“少生优生，幸福一生”；“男孩女孩一样好，女孩也是传家宝”等倡导进步婚育观念的人口计生标语提高群众计生知识知晓率。

其次，加强流动人口计划生育管理。一是全面落实属地管理体制，依法明确社会各方职资，实现无缝隙服务。二是建立和完善经费保障机制，确保落实流动人口计划生育管理和服务工作。三是建立和完善优质服务新机制，优化流动人口享受居民化服务。四是建立科学务实的考核评估制度，促进流动人口管理服务上水平。

最后，解放思想贵在推进工作，推进工作必须更新观念。一要以新观念催生新思路。只有观念超前，工作才能领先。要实现人口计生事业跨越式发展，就必须在思想和观念上先期跨越，必须学会从上往下看、从下往上看、从外向里看、从里向外看，真正破除旧思想、立起新观念。用求实的态度看待问题，用辩证的思维审视成绩，用时代的眼光观察形势，用崭新的姿态真抓实干。二要以新目标牵引新思路。以稳定低生育水平，提高人口素质为目标，充分调动一切积极因素，挖掘一切可以利用的教育、信息、智力、典型、人才、社会、科技资源为我所用，以新的面貌、新的干劲为实现人口计生事业的发展凝聚智慧和力量，形成人人想发展、个个谋事业、层层抓落实的新局面。三要以新举措实现新思路。在蓬勃发展的大势面前，如果沉湎于已往成绩而不思发展，就会在百舸争流的大潮中被淘汰出局。因此，要按照“大思路，小切入”的原则，在解决事关全局的问题上拿出新方略，在解决老大难问题上探索新招法，在提高整体工作水平上趟出新路子，在激发工作热情上建立新办法，在服务保障上挖掘新潜能，在思想政治教育上开发新资源，在加强基层建设上寻求新机制，在各个层面上培养新典型，真正以新的举措推动人口计生事业的健康发展。

第五篇：公共政策分析第六章 《政策执行》之案例

第六章 政策执行

［案例1］

“定心丸”何以变成“闹心丸”

第二轮土地承包给广大农民吃了一颗“定心九”，对稳定农民的土地使用权，增加农民长期投入的积极性，保护耕地，都有较大的促进作用，但是在一些地方“定心九”却变成“闹心九”。

据山东省信访部门统计，在山东因土地纠纷引发的农民上访和冲突，已占到农村越级上访量的40％，并呈上升势头。河南省农调队最近对全省20个县的县、乡主要领导干部的问卷调查表明，土地纠纷与农民负担等成为当前一些农村的热点问题。强征承包地引发纠纷：

1997年，山东省商河县杨庄铺乡政府在没有征得群众同意的情况下，单方将几个村的数千亩土地有偿承包给山东天马置业公司，搞高效农业开发。村民多次上访，问题始终得不到解决。村民林富行不平地说：“俺家的两亩地被乡政府强行包给了天马公司，补偿一直都不给，这是啥道理?”

去年，河南省洛阳市所属的洛宁、宜阳、新安等县的一些乡镇，以产业结构调整为名，在不给任何经济补偿的情况下，强行让群众在承包地上种植烟叶，否则就收回群众的承包田，结果引发了群众上访。

不少乡村干部对第二轮土地承包存在错误认识，他们认为，“一定30年不变”不过走走形式，以前俺干部能动地，现在还能。

河南、山东两省的农业厅有关负责同志分析说，第一轮土地承包是个“包不包”的问题，而且大多数是口头协议，管理比较松散；而第二轮土地承包十分严格，承包地块、期限都是用书面合同的形式确定的，严格纳入了法制管理的轨道，如果基层干部再延用以前行政强迫命令的办法随便调地，势必引发大量土地纠纷。

中央的土地承包政策在基层得到广泛的拥护，但是在具体操作中会产生矛盾：一家一户承包与土地适度规模经营的矛盾。陕西省长安县探索出一种叫作“股份田”的新形式，即农民以承包土地入股且参与劳动经营，收益为土地股金和劳动者报酬；投资者以资金入股来经营管理，收益为经营利润和管理者报酬；科技人员以技术入股么技术服务，收益为技术服务指导费，三方皆大欢喜。河南省许昌市近年兴建了上百家高效农业开发公司，也大都采取土地入股的方式。仍搞“两田制”损害农民利益。

在第二轮土地承包之前，许多地方乡村干部将耕地分为经济田和口粮田两块，口粮田分给群众，而经济田则高价发包，变相加重农民负担，引起群众强烈不满。中央在第二轮土地延包中明确规定不能再搞“两田制”，但仍有一些乡村干部对此阳奉阴违，维护一己私利。

1999年10月中旬，已是麦播期，可河南省修武县王屯乡一千二百多亩地却一直荒着。原因是乡党委、政府下通知：“废止和收回1998年8月所有与农户签订的土地延包合同，全面调整土地。”不少村民在自己的承包田地刚种上麦，就被干部带人犁掉了，双方冲突不断，村民多次上访告状。

在付屯村，村民们拿出1998年8月18日才与村委会签订的承包期为30年的合同书，满腹委屈地说：“这合同刚刚签满一年，说不算就不算了。国家不让搞两田制，乡里这样搞，我们坚决不同意。”对此付屯村支书解释说：“1998年上面要求必须在麦播前把土地延包工作搞完，为应付检查验收，村里与村民们签订了合同。谁知，村民竟把这个合同当真了。乡里已专门下通知，要求废止已签的合同，重新制定承包方案。”在这里，合同竟被视为儿戏。

山东省临朐县月庄村支书李安兴1992年从村民手中收回大批耕地，以“两田制”办法发包出去，建起418亩樱桃园和上百亩苹果园。在国家土地承包30年政策出台后，这个村仍私自发包耕地180亩，致使村民人均只有0.33亩的口粮田，粮食根本不够吃。月庄村的村民说：“这樱桃园每亩收入高达数万元，大都被村干部包了，大伙儿就是觉得不公。”去年1月以来，月庄村村民多次越级上访，要求废除“两田制”，按中央政策均分土地。

人口变化引发人地矛盾：

1998年底，第二轮土地承包进入尾声，河南省商丘市不少群众来到省城上访，反映在延包中没有分到土地。原因是商丘市的一些县区自1978年“大包干”以来，直至1998年，没有根据人口增减变化调整过土地。

据调查，在这些县区，大包干后才出嫁的妇女和此后才出生的孩子都没有分到土地。在有的乡村，此类人口占人口总数近30％，导致“一个人种多人地、多个人种一人地”的情况十分普遍，在第二轮土地承包中，这批人十分迫切地希望能分到地。但是由于当地政府片面理解“土地顺延”和“大稳定小调整”的政策，加之没有地的村民又不足三分之二，不符合“小调整的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意”的有关规定，所以在第二轮土地承包中，这批人仍没有分到地，结果引发了大量矛盾。

在第二轮土地承包工作走在前列的河南省濮阳市，解决今后的人地矛盾主要是用以下四种方法：一是使第二轮承

包的起点尽量公平，不让以前出现的问题延续下去；二是利用好5％的机动地，解决人口较多、生计较少的农户对土地的需求；三是实行土地流转，如农户间依法进行转包、转让互换；四是实现劳动力向非农业转移，鼓励人地矛盾突出的农户，向外转移劳动力。

思考：

1．第二轮土地承包政策是要给广大农民吃上一颗“定心丸”，但是在一些地方“定心丸”却变成“闹心九”。其原因是什么?请从案例中找出某些地方干部在政策执行中，违反政策或政策走样的表现。

2．应如何理解行政执行的原则性与强制性特点?某些地方干部在土地承包问题上搞“强征承包”、“强迫命令”，是否由行政执行的原则性与强制性特点所决定，为什么? 3．要有效地执行政策，要求政策执行者必须具有哪些素质和能力?试结合这案例事实，分析“较高的思想政治觉悟和强烈的政策法律意识”，对保证政策有效执行的必要性。

4.分析上述案例，指出“土地延包”政策在执行中存在的问题。

［案例2］

“面子工程”为何栽了面子

巨大的广场、宽阔的街道、林立的门市以及漂亮的别墅，如果不是亲眼所见，很难让人相信这就是苏皖一些传统农区的小城镇。而不少农民对此却颇有微词，他们抱怨说，加快小城镇建设本来是件好事，但现在却成了某些干部捞取政绩的“面子工程”。

领导脸上要贴金，牛不喝水强按头

一踏进号称“中华果都”的江苏丰县某镇，映入我们眼帘的是北方乡镇少见的气派景象，而最令人羡慕的莫过于丰黄公路旁那红瓦盖顶的别墅了。然而，当你走进这些别墅时，不由得为眼前所见而震惊：披着豪华外衣的别墅里面，大都是半拉子工程，有的连门窗都没有安装。屋里院外杂草丛生，粪便满地，臭气熏天。一位住在附近的群众告诉我们，由于没有人住，这里成了过往行人的“公厕”。

别墅变“公厕”，这是哪位款爷钱多得可以随便乱扔，还是哪位房地产商被深度“套牢”？出乎意料的是，这些房产的主人衣衫破旧，面容愁苦。他们根本不是什么富商巨贾，相反倒是一群负债累累甚至倾家荡产的国有果园职工，而陷他们于绝境的竟是镇政府的一个“城市梦”。

像该镇一样，苏皖农村的大多数县还是“吃饭财政”、“赤字财政”，政府拿不出多少钱来用于小城镇建设，于是不少地方把眼光不由自主地投向民间，提出要“借用民力”、“以地生财”。但是，在农村经济并不发达的地区，小城镇对农业人口的吸引力十分有限，农民不愿意远离自己的耕地到集镇建房落户。即使少数脱离了土地的农民，也宁愿到县级以上中心城市居住，因为那里有更多的谋生之路。

农民积极性不高，房子盖不起来，一些地方就采取行政命令逼着老百姓“挖掘潜力”。“中华果都”的领导们使用的手段颇为强硬，“不盖新房，就扒你老屋”，万般无奈之下，许多职工不得不拆掉自己本来不错的住房，举债盖楼。果园一分场职工年介田家里本来就穷，为了盖楼借高利贷2.5万元，共投资3.7万元才完成了土木工程，最后因还不起借款，刚盖好的新房又被抵押了出去。

在安徽省砀山县周寨镇，类似的情景也在上演。1996年初，镇领导率队到苏北参观学习后，为了加快小城镇建设，采取“非常措施”，拆房扩路，大干快上。有户姓葛的大家庭，共被扒掉28间瓦房，未获分文补偿，仅被批准花9000元购买了相当于原来5间房面积的地皮使用权，而且必须建成二层以上统一规格的楼房，留走廊，贴瓷砖，一切费用自付。全家因此损失4万多元，至今仍背着近3万元的债务，为此，葛家老人已经不知道哭过多少回了。

一位农民诗人目睹此情此景，忍不住写下了《山坡羊》的诗句：“为筑洋房，抠破钱囊，忍看农民拉饥荒。层楼起，债台长，束紧裤带奔小康。旧郭新城凭臆构，朝建煌煌，暮拆光光。”

急功近利建新城 短期行为搞规划

作为启动农村市场的突破口，小城镇的崛起在不少地方确实起了牵一发而动全身的作用。不少沉寂多年、发展滞后的小城镇一下子变成了大工地，短短几年时间里，一座座旧镇换了新颜。红红火火的表象背后，也有少数象“中华果都”一样的乡镇脱离实际、盲目跟风，致使群众怨声载道。一些县把小城镇新增多少建筑面积当作一项重要指标来考核，层层下指标，级级压任务，要求乡乡动工、镇镇建设。有的甚至还定出了时间表，提出5年再造一个新城。小城镇建设基本处于无序的、粗放的、盲目赶速度、上规模、扩总量的状态中。

安徽省阜阳市的一个县为了促进小城镇的繁荣，不仅强迫农民进城盖房，而且还把吸引农民进城的指标分解到机

关干部的头上，要求每个干部帮助1—5户农民进小城镇盖房，并且一律要盖楼房，迫于无奈，县直机关只好四处筹资建房，有的机关干部甚至自己掏出上万元来完成任务。

这种急功近利的短期行为，致使不少地方的小城镇建设缺乏科学、长远的规划，即使一些有规划的，也多停留在纸上画画、墙上挂挂，建几条街，盖几栋楼，内部工业、商业、住宅等各种功能区分不尽合理，混杂现象普遍。在建筑风格上，许多地方更是千篇一律的二层小楼，没有任何特点。“一条街，两张皮，鸭舌帽子一样齐”的临街建筑，以及“火柴盒式”的民房，成了一些地方小城镇建设的共同写照。这些一哄而上的低品位建筑，一时看起来还说得过去，可以写进某些领导的“政绩薄”，但几年或十几年一过，又要落后，随之而来的就可能是下一轮的大拆大建，这种社会资源的极大浪费，对农村经济发展有百害而无一利。

农民唱起“空城计” “面子工程”栽面子

兴业才能强镇。在小城镇建设中，一些地方只重视小城镇的基础设施硬件建设，却忽视了相关产业的发展。小城镇建设的过于超前和经济发展水平的相对滞后，使巨额投入并没有带来相应的回报，有的地方甚至唱起了“空城计”。苏北有一个乡曾经作过一次调查，全乡不算在建和准备建的房屋，光现有的房屋就有80%以上闲置。由于把有限的资金都投入到了基础设施建设上，许多拿不出钱来发展生产，不少人因为背负沉重债务，刚盖上新房有沦为新的贫困户。

强扭的瓜儿不甜。近几年来，“中华果都”由于将内部银行、农村合作基金会存款中的大量资金投入到不切实际的小城镇建设上，使本想成为城镇一景的“面子工程”变成了人见人烦的“败笔”。投资数十万元安装的路灯因为没钱买电，只为外地的参观者亮过几次，平日只能在白天看得见。投资上百万元的大观园，更是门可罗雀。更为严重的是，由于镇里的财力耗尽，负债累累，导致果园退休职工养老金、教师及干部工资不能正常发放，人们上访不断，弄得领导彻底没了面子。

在小城镇建设中，为什么“领导热、群众冷”？“领导要政绩，群众要小康”是一个重要原因。诚然，地方上要人们进小城镇盖房也是出于好意，可以有效地节约耕地，方便人们购物、就医、上学。当时当“好意”一旦被某些人当作捞取政绩的筹码时，就会变成百姓的灾难。有识之士呼吁，小城镇建设要真正做到量力而行、实事求是，领导干部必须树立正确的政绩观，多做前人栽树、后人乘凉的实事，少做表面好看、热闹一时的文章。

［案例3］

“川气东送”之时回顾当年“川气出川”的教训

中石化“一号工程”的“川气东送”项目原定2009年10月气就可抵达上海，但因管道需要升压和做各种调试，现在，具体的供气时间还没定。但阻碍“川气东送”的，并不仅仅是技术因素。

这条总投资600多亿元，始于四川达州普光气田，由西向东途经四川、重庆、湖北、安徽、江苏、浙江、上海五省二市，全长2203公里的天然气大动脉，规划输气量120亿立方米/年，供应量与中国陆上第一条天然气长输管道——西气东输一线，大致相当。

反面案例：“川气出川”工程不了了之

20世纪70年代中期，我国曾实施了一项引起全国震动的“川气出川工程”。即经过5年努力，实现四川省年产天然气300亿立方米的计划。然后铺设长达2940公里的管道，使年产一半的天然气沿长江而下，穿巴蜀，过鄂中，经江苏，直抵上海。到时，中国的能源结构将发生巨大变化，并将带动中国经济的发展。然而到了1980年，这项引人注目的“川气出川”工程便偃旗息鼓。已铺设的管道全部作废，大口径专用钢管厂只好停产，从国外定购来的天然气脱硫装置，其中13套锁在了仓库里，向国内100多个单位定购的专用设备也都压在库里，到1980年底统计，有4亿多元的物资压在四川石油管理局仓库。计委估算为“川气出川”工程修公路铺管道等共耗资3．7亿元。由于改变经济格局而造成的损失则更大。那么，这项错误的决策是怎样出台的呢？

1973年燃化部主要领导人提出，国家要改变能源构成，四川应找天然气，搞到年产300～500亿立方米。四川石油管理局按照燃化部领导人的指示，组织30多名技术人员到北京汇报四川天然气资源初步勘测的情况。汇报会上，燃化部有关领导听了四川的汇报之后，批评四川局的技术人员“思想不解放，右倾”，于是汇报会改为务虚会。大谈全国大好形势，不务出年产500亿立方米天然气的储量依据就不能过关。在这种情景下，四川石油管理局的技术人员就违心地算出1万亿、10万亿两个神仙数字。他们还在汇报书上把这些数字分成了三级，就是可采储量、尚待验证储量、没经钻探储量；但这不符合燃化部领导人的胃口，结果开始升级——把三级改为二级，把二级提为一级。1975年1月国家计委、建委根据燃化部的汇报，向国务院作报告。就这样，把专家技术人员们用压降法计算出来的一级可采储量1千亿立方米扩大为1万亿立方米。后来四川石油管理局地质处在每年呈报天然气储量的报告中，如实汇报，并分别呈

报燃化部和计委。燃化部一副部长见后严厉批评四川局搞翻案，说这是“政治事故”，四川局只好将报告重新修改上报。这样一个务虚出来的数字使“川气出川”工程的决策出台了。

为实施这一“宏伟”工程，国家确定预算40多亿元。决定从国外引进一批天然气化工厂的设备并决定铺设川气出川的管道长2940公里。为此将耗钢材150万吨、水泥12万吨及数千个大型机电设备。1975年工程全面展开，从重庆到上海专用公路破土了，附属设施的建设动工了，几百个研究课题飞向四机部、邮电部、一机部等等。为了专用公路的修建，动用全国150多个单位，900多个工厂，在沙市和资阳工地投资1．2亿元建设专门生产大口径的钢管厂。给国家造成极坏的政治影响和重大经济损失。

案例评析：

“川气出川”工程决策尽管是特殊年代的产物，已经成为历史。但是其决策过程中所反映出来的一些问题却是很典型的，对今天的领导者仍有警示作用。

1．决策者掌握的信息不真实、不准确。信息是决策的物质基础和重要资源，是决策者认识决策对象的中介和桥梁，是控制决策实施的依据，也是检验决策是否科学合理的尺度。信息的生命力在于它的真实性和准确性，只有真实、准确的信息，才能作为领导决策的依据。而川气工程的决策层恰恰在这个最基础的问题上出现错误。四川省地质结构复杂，对天然气的勘探比较困难。据四川石油管理局的技术人员所掌握的材料来看，四川天然气可采储量并不多。而川气能否出川，决定因素是准确掌握可采储量。恰恰在这个可采储量上，国家有关部门掌握的四川1万亿立方米及远景为10万亿立方米的天然气的数字是在“务虚会”上务出来的，是没有客观根据的。事实证明，在通常的情况下，决策的科学性、准确性，与决策所需要的信息的质量成正比。信息越真实、越准确、越及时，决策的基础就越坚实，决策过程中思维的广度和深度就越大，决策科学化程度就越高；如果信息失真，就会对决策者产生错误的导向，导致决策者判断错误，造成决策失误，酿成严重后果。“川气出川”决策的依据恰恰是失真的信息资料。

2．有关部门领导的主观主义，严重脱离实际。决策的对象是客观的，是不依人们的意志为转移的。天然气实际储量到底多少要靠事实说话，它不会因人们的主观臆断或增多或减少。作为上级主管部门的燃化部领导者，在向专业技术人员了解情况过程中，不是以实事求是的态度对待客观实际，做到主观与客观实际相符合，而是企图使客观实际服从主观意愿，随心所欲、主观臆造，按照个人意愿划定框框和范围要求专业技术人员的进行有倾向性的论证，甚至不惜采用高压手段迫使其就范——这是导致虚拟数字出台的主要原因。这也是造成“川气出川”工程决策失误的关键所在。实际上，影响决策质量的因素是多方面的，但带有根本性的问题是世界观的问题，从实际出发，实事求是是领导决策总的指导思想，以现实情况作为分析问题、制定决策的基础，有的放矢，排除违反客观规律的主观主义和唯心主义，是科学决策的根本要求。任何决策如果脱离实际，违反客观规律，就是主观主义的蛮干、瞎干，必然会使决策发生重大失误。“川气工程”决策就是很好的实证。

3．从根本上违背了决策民主化科学化的原则。决策者进行决策所需要的信息，除了通过深入实际、调查研究直接获取外，还要靠畅通的民主渠道，使基层的意见、群众的呼声及时畅通的反馈给决策机关和决策者。因此，必须造成一种宽松和谐的民主氛围，形成“上不塞耳，下不箍口”的言论环境。而燃化部的某些领导却独断专行，压制不同声音。确切地说，“川气工程”实际上就是某些领导者“拍脑袋”的产物，根本谈不上科学的程序、科学的方法和科学的论证，其失误也就在所难免。

［案例4］

“集体抵制”医药政策引人深思

自今年4月份以来，医药行业便迎来了一个密集的“政策期”，与往常不同的是，几乎每一项政策的出台都在行业内引发了强烈的争议，“集体抵制”现象高涨，并导致这些政策不得不推缓执行。

这种“自下而上”的抵制不能不引起人们的思考。至少，在一定程度上说明了这个产业内部存在一些矛盾。

4月底，国家发改委关于22种抗生素的降价消息一传出，立即引来抗生素生产企业的集体抗议。全国21家医药行业协会联名上书要求降低降价幅度，原定6月1日执行的降价规定不得不暂缓；6月中旬，国家食品药品监督管理局(SFDA)出台的《医疗器械翻新规定》也遭到了行业协会的抵制，中国医疗器械行业协会联合深圳医疗器械行业协会召开研讨会，并上书商务部要求废除或更改规定，原定7月1日执行的规定也暂缓；7月初，国家发改委关于的OTC定价下放的规定也遭到以中国非处方药协会的抵制。而在早些时候，SFDA关于“丁基胶塞全面替代天然胶塞”的规定也从原先1月1日执行被推迟到7月1日，目前仍未完全得以实施。

由此引发的另一个独特现象则是医药行业的“囤货、断货现象”。

来自生产企业的消息是，由于抗生素降价令迟迟未下，商业企业已开始减少一些传闻中降价幅度较大的抗生素品种进货量和库存量。而过去一年对医院购入药品金额的绝对值统计表明，对那些降价品种，医院极可能选择了价格更高的替代品。没有了医院的“宠幸”，一些降价品种在医院消失了。

由于生产企业、商业公司以及医院大量囤积使用天然胶塞的输液产品，山东地区的基础输液生产企业已经出现产品断货现象。这对于长年处于供大于求的大输液行业来说非常少见。据业内人士介绍，由于7月1日更换丁基胶塞已成事实，因此，医院和商业企业都在大量地囤积采用天然胶塞的基础类输液产品，企业意图提高大输液玻璃瓶的价格。

2004年制药行业的平均毛利率为34%，为近年来的最低水平。能源和原材料涨价、出口退税、GMP改造成本、连年的药品降价，是造成利润下滑的主要原因。

根据相关的统计，近年经过13次的政策降价，降价金额已接近200亿元。在这中间，医药不分家现状下药品价格形成的畸形和有关部门对价格成本审核的信息不对称已经给行业造成了损伤。

难怪在医药行业，“政策的不确定性因素”都被列为医药企业和研究专家对行业分析的重要因素，每一次政策的出台都使医药工业进入了一个绵长的消化期，而企业似乎已习惯了“上有政策，下有对策”的操作方式。

另一方面，“抵制政策现象”也暴露了这个产业的硬伤：小、散、乱。虽然经过了一轮GMP的淘汰，全国仍有5000多家生产企业，10000多家商业企业和高达90%以上化学仿制药。

原料药产业的产能盲目扩张，导致成本高企、下游抗生素产品的恶性竞争；国产医疗器械企业的弱小导致国内低端市场一放开即面临“生死存亡的危机”；大输液行业的产能过剩，无序竞争，使得“一瓶输液比不上一瓶矿泉水”。

医药行业频频出现的“政策抵制现象”告诉我们，医药产业升级还有很长的一段路要走。（第一财经日报 邢少文）思考：

1.请评价抵制政策执行行为，并分析原因。2.试分析医药行业管理政策执行的影响因素。

3.假如你接受了一项政策执行任务，你将如何保证政策的正常执行？