关于进一步加强农村敬老院建设管理的调查与思考

第一篇：关于进一步加强农村敬老院建设管理的调查与思考

关于进一步加强农村敬老院建设管理的调查与思考

县民政局局长xxx

一、基本现状

农村敬老院是农村社会福利院，是农村五保供养对象老有所养的场所。‚5.12‛汶川特大地震对全县敬老院造成严重损毁，仅有的8所敬老院基本丧失集中供养功能。2008年以来，县民政局紧紧抓住灾后恢复重建机遇，按照‚打破农村敬老院原始布局，整合乡镇敬老院、养老院、光荣院、福利院功能，实现‘多院合一’、覆盖片区‛的指导思想，积极加强敬老院建设。截至目前，已建成县中心敬老院1所，改扩建或新建农村敬老院12所，可入住五保集中供养对象1500人，全县集中供养率达到73.67%。

二、面临的主要问题

1、管理体制不顺。我县除县中心敬老院有编制、人员和部分工作经费外，其他乡镇中心敬老院多数由乡镇民政工作人员兼管或兼任院长，个别农村敬老院聘请了1名临时工。农村敬老院机构性质和人员编制均不明确，管理体制还不健全，不利于农村敬老院的长期发展。

2、资金保障不足。全县农村敬老院工作人员工资和工作经费基本通过民政救济资金进行解决，一些经济条件较好的乡镇尚能勉强维持，对于经济条件较差的乡镇，敬老院的运转十分困难。加之随着集中供养五保老人数量增加、物价上涨等因素，导致敬老院运行成本不断增加。目前，入住县中心敬老院的五保户每人每月需要生活费450元，入住乡镇敬老院的五保户每人每月需要生活费300元，加上医药费用和日常开支等，仅靠民政救灾救济资金和医疗救助资金支撑，资金缺口较大。

3、服务水平较低。目前，全县农村敬老院院长大多由乡镇民政干部兼任，敬老院工作人员大多数是聘用的当地年龄偏大、文化程度低农民。由于人员素质参差不齐，并受管理体制、养老问题等因素的影响，大多数人员存在‚做一天和尚撞一天钟‛、‚只要不出事故就行‛等消极思想，工作激情不高，主动性、创新性不强，加之这部分从事管理和服务的人员没有经过专业的管理、医疗、护理等工作培训，直接影响到敬老院的管理和供养服务水平。

三、对策及建议

1、理顺管理机制。为进一步加强养老、敬老工作，规范农村敬老院管理，建议一是规范管理体系，尽快制定出台关于农村五保供养实施意见，明确乡镇敬老院的单位性质，落实乡镇中心敬老院管理人员编制，选好配强农村敬老院院长，二是充实管护队伍，坚持‚养事不养人‛的原则，根据农村敬老院实际供养总

人数，按照管护人员与供养人员1:10的标准，选配思想素质好、责任心强的管护人员，实行定岗、定薪等办法，落实好管护人员的工资、养老保险、医疗保险等待遇，解除其后顾之忧。三是加强制度建设，以县中心敬老院建管模式为主导，进一步建立健全农村敬老院入院准入、财务、民主管理监督等制度。同时建好入住老人个人基本信息和健康台账，进一步规范完善农村敬老院供养信息库。

2、提高保障能力。资金短缺是目前影响农村敬老院正常运行的带共性的问题。建议一是将集中供养五保对象的丧葬费、医疗费以及敬老院管理服务人员经费、房屋维修费、取暖费等纳入财政预算，由民政部门统一缴纳农村五保老人新农合参保费用，并从农村医疗救助中解决其医疗费用差额，进一步提高敬老院的保障水平。二是充分利用省直管县的政策优势，积极争取省级财政补助份额，进一步缓解县级财政压力。三是创新运营机制，积极探索托养、寄养等服务项目，将农村敬老院打造成以供养为主、以托养、寄养为辅的综合性养老机构，切实解决社会养老问题。四是创新发展‚院办‛经济，动员社会力量，积极为农村敬老院送项目、送科技或对口帮扶，帮助各农村敬老院发展养殖、加工、手工制作等产业，切实提高敬老院收益，不断增强其自身的‚造血‛功能。

3、引导社会参与。当前社会老龄化问题突出，各种正常或非正常因素造成的孤寡老人、残疾老人越来越多，仅靠政府投入，无疑是杯水车薪，不能解决实际问题。建议党委、政府研究制定有利于社会力量参与、支持五保供养事业发展的社会养老实施办法，出台土地、税收等各项优惠政策，通过公办民营、民办公助、政府补贴、购买服务等形式，组织、引导社会力量以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴建、捐建敬老院。同时，创新建立关老、爱老、敬老、助老社会志愿组织，积极争取大型企业、企业家对敬老事业的支持力度，进一步推动全县农村敬老院又好又快发展。

第二篇：农村敬老院建设与管理工作的思考

关于农村敬老院建设与管理工作的思考

农村敬老院建设是我国农村五保供养制度的重要组成部分，自上世纪五十年代建立农村敬老院以来，为农村五保对象的集中供养创造了条件，使广大的农村五保对象特别是那些生活不能自理的鳏、寡、孤、独有了安度晚年的家园，为发挥社会主义制度的优越性，维护社会的安定团结，构建和谐社会做出了卓越贡献。在贯彻落实以人为本的科学发展观，全面建设小康社会、发展有中国特色社会主义的今天，进一步做好农村敬老院建设工作，对于加快农村社会保障体系建设，切实做好五保供养工作，改善民生，构建和谐社会具有十分重要的意义。

敬老院建设对于搞好五保供养工作非常重要，而搞好敬老院管理对于提高五保供养质量有着密切的关系。建设是解决五保供养的硬件条件问题，而管理则是关系五保供养的质量和服务水平，对于做好五保供养工作来说，建设与管理缺一不可。如何进一步抓好农村敬老院的建设与管理工作以促进农村五保供养工作上升到一个新的水平，这既是各级党、政领导关心的问题，也是每一个民政工作者都在认真思考的问题。作为一名从事农村五保供养工作的民政人，我对这个问题的看法是：

一、客观分析现状，找准努力方向。

任何工作的开展都是在现有的基础上进行的。如果缺乏对现状的全面了解和准确把握，就可能会迷失今后工作的方向。因此，客观地分析敬老院建设与管理的工作现状是做好这项工作的前提。总的来看，农村敬老院建设通过几十年的发展到今天已经取得了很大的成绩，积累了许多成功的经验，也还存在一些不容忽视的问题。以笔者所在的市为例，农村敬老院建设与管理工作的现状是：

1、个数多。全市96个乡镇现有农村敬老院130所，共有床位6845张，供养五保对象6480人。

2、规模小。我市敬老院的规模一般不大，多数敬老院的床位数在50个左右。

3、入住率高。由于需要集中供养的人员比较多，敬老院的床位利用率达到了94.7%，处于比较高的水平。

4、硬件条件有了较大改善。通过坚持不懈地抓敬老院的新改扩建，我市敬老院的硬件条件有了较大改善，许多敬老院的房屋、内部设施、设备都焕然一新，为集中供养的五保对象创造了一个良好的生活环境。仅2003年至今，全市就新改扩建敬老院75所（含村级敬老院）。

5、院办经济得到较好发展。全市每个乡镇敬老院都有院办经济的项目和收入，项目以种养业为主，收入少的有1万元左右，多的接近20万元。2006年全市的敬老院院办经济收入达到380多万元。

6、工作人员严重不足。截止2006年底统计，全市敬老院有工作人员235人，工作人员与供养对象之比为1：27.6，工作人员严重不足。同时，工作人员年龄大、文化低的现象相当普遍。在235名敬老院工作人员中，60岁以上的有76人，占32.34% ；初中及以下文化程度的有197人，占83.83%。不合理的配备比例、年龄文化结构，在很大程度影响了敬老院的管理、服务水平和供养对象的生活质量。

7、管理水平悬殊较大。有的敬老院内务管理井井有条，院内清洁卫生，房间内的物品摆放规范整齐，给人以舒适清爽、心旷神怡的感觉；有相当一部分敬老院则处于一般化的水平，给人的感觉就是不好不坏的；还有个别敬老院的管理较差，环境及室内脏、乱、差，让人不堪入目。

8、集中供养质量较高。近几年来，由于敬老院改扩建力度的加大、供养标准的不断提高、院办经济的发展和内务管理的不断加强，使在敬老院里集中供养的五保对象的生活质量较过去有了很大提高，生活比较幸福。

9、代养业务几乎没有开展。除个别敬老院有少量的代养人员外，绝大多数敬老院没有开展代养业务。

从以上现状分析可以看出，过去几十年的工作取得了令人瞩目的成绩，分析起来，其成功的经验在于：一是党委、政府高度重视。各级党委、政府非常重视敬老院建设工作，把敬老院建设作为了以人为本、执政为民的一件大事来抓，从敬老院的建设资金筹措、管理人员安排、供养标准的调增等方面都做了大量工作，为敬老院的建设与管理提供了保障。多年来都把敬老院建设工作作为为民办实事或者是惠民行动的重点工作纳入对区县、乡镇党委、政府和民政部门的目标管理。特别是为了指导各区县抓好敬老院建设工作，**市在2005年制定了《农村敬老院建设五年规划》，以市政府办公室的名义印发全市执行，充分体现了市委、市政府对农村敬老院建设工作的重视。二是整合资源。一方面充分利用闲置资产改造建设敬老院。截止目前，全市利用闲置的原乡镇政府办公用房改建成敬老院的有23所，利用闲置的校舍改建成的村级敬老院有9所，用其他集体房产改建成村级敬老院 2 所。另一方面是充分发动社会各界的力量来支持敬老院建设，一些本土的成功人士和对口联系单位在敬老院建设中慷慨解囊，捐资捐物。通过这两方面的作用，较好地缓解了我市各级财政在敬老院建设上投入不足的压力。三是强化管理。重点是强化了敬老院的建设项目、资金和内务的管理，通过建立、健全和落实一系列的规章制度，一方面保障了敬老院建设项目的顺利实施，另一方面又为五保对象营造了一个舒适的生活环境。四是创新工作。为了把敬老院建设不断推向前进，我市坚持了工作创新。在供养模式上开展了五保村建设工作，既满足了部分五保对象不愿意离开故土的愿望，又实现了集中供养的目的；在敬老院的硬件建设上做到了充分整合各种资源，努力促进敬老院建设又好又快地发展；在内务管理上，我市先于全国、全省从1992年起开展了敬老院等级管理工作，坚持人性化管理，尽可能地满足供养对象的物质和精神生活的需要，使他们能够在敬老院里幸福地生活。

通过对现状的分析不难看出，目前敬老院建设与管理中存在的困难和问题主要有：一是资金投入不足。由于地方经济发展不足，财政比较困难，市、区县财政对敬老院建设与管理的资金投入都显得不足，制约了敬老院的建设速度和管理服务水平的提升。二是工作人员数量和素质较差。由于缺乏敬老院工作人员配备标准和待遇、经费来源的明确规定，致使敬老院工作人员严重不足，敬老院的管理工作不能规范有序地开展；同时，工作人员的年龄、文化和专业结构不合理，使相当一部分敬老院的工作人员无能为力把敬老院的管理与服务工作做好。三是督促指导不够。一些地方党、政领导到敬老院调研、指导工作的时间较少，对敬老院建设和管理工作中存在的问题不能及时地发现和纠正；有些民政部门的同志忙于事务性的工作，工作中顾此失彼，对敬老院建设与管理工作的督促与指导不够，影响了敬老院建设的质量和管理服务水平的提升。四是建设和管理还不规范。一些敬老院在修建时没有很好地考虑敬老院建筑与环境是否协调，建筑本身是否符合老年人建筑设计规范的要求，建成后在美观、舒适、便利等方面都有缺陷；有的敬老院没有按等级管理的要求开展工作，敬老院的管理水平比较差。

针对目前存在的问题，今后主要应从以下方面狠下功夫：一是探索投入多元化的路子，加大敬老院建设资金的投入，尽量改善敬老院的硬件条件，增加床位，为开展好供养工作奠定基础；二是合理确定敬老院工作人员与供养对象的比例，制定敬老院工作人员的配备办法，足额预算敬老院工作人员的人头及工作经费，解决有人办事、有钱办事的问题；三是加大代养力度，以适应人口老龄化的发展趋势，推进养老社会化的进程；四是进一步规范敬老院的建设与管理，提高建设与管理质量。

二、努力提高认识，增添工作动力

人的思想意识支配人的行动。一个正常的人，通常是只对认为该做的事情才会自觉地、用心地去做，并且才会想方设法地力求做好；对那些认为不该做、不想做的事情往往会有抵触情绪，要么拖着不去做，要么即使做也是敷衍的，效果不好。所以，做任何事情首要的都是解决思想认识问题。认识到了位，再难的工作也能得到较好的开展。农村敬老院建设与管理工作也不例外。大家都知道，农村五保供养对象是农村最困难的群体，安排好这部分人的生活，关系到党和政府的形象，关系到社会主义和谐社会的构建。党的十七大明确提出了“加快推进以改善民生为重点的社会建设”的伟大任务，指出要“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”。这既是我们党在新的发展阶段继续全面建设小康社会、发展中国特色社会主义所必须开展的一项重要工作，更是各级党委、政府和各级相关部门义不容辞的光荣任务。作为地方党委、政府的领导，应该站在“立党为公，执政为民”的高度，把农村敬老院的建设与管理工作放在贯彻落实以人为本的科学发展观，统筹城乡经济、社会事业发展的宏伟大业中来统筹考虑，合理安排；作为民政工作者，一定要自觉地践行“三个代表”重要思想，坚持“以民为本，为民解困，为民服务”的民政工作宗旨，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，认真负责地做好包括敬老院建设在内的民政各项工作。所有和敬老院建设与管理工作相关的机关事业单位的人员都要认识到：脚踏实地、兢兢业业地工作，从大处说是党和政府的要求，是人民群众的期望，是依法行政的规定；从小处讲，它是一名国家公务员和事业单位工作人员履职尽责的客观要求，是一个人能够继续拥有今天这份工作的需要。所以，无论从哪个角度讲，敬老院建设与管理工作是非抓不可，非抓好不行！如果与敬老院建设和管理工作有关的人员有了这些认识，就自然会产生出工作的动力。

三、认真落实措施，扎实推进工作

要把农村敬老院建设与管理工作推向前进，就必须针对目前存在的薄弱环节结合今后的发展方向制定切实可行的措施并狠抓落实。当前和今后一个时期应着重抓好以下工作：

1、加强宣传教育，提高思想认识。各地要借助报纸、电视、电台、杂志等媒体来广泛宣传敬老院建设与管理的重要性、必要性，宣传各级党委、政府在敬老院建设与管理方面所做的工作，宣传社会各界关心、支持敬老院建设的先进典型，以此来唤起全社会对敬老院建设与管理工作的重视、关心和支持；要通过各种会议把各级党委、政府对做好敬老院建设与管理工作的要求传达到有关部门的工作人员，尽量做到入耳、入脑、入心，以此来提高相关部门和人员对敬老院建设与管理工作的认识，增强工作的自觉性与主动性。

2、加大争取力度，形成工作合力。做好任何工作都要经过努力才行。有许多事情要靠积极地争取才有可能变被动为主动，化消极因素为积极因素。只有通过“争”才能有所“取”！民政部门作为政府主管农村五保供养和敬老院建设与管理的行政部门，在敬老院建设与管理工作上要从四个方面狠下功夫：

一是要争取领导重视。无数事实证明：凡是领导重视的工作就比较容易得到开展，就容易抓出成效。因此，不论做什么工作，在自身的认识问题解决之后，其实在很大程度上就是要做领导的工作。领导的工作做通了，很多工作中的问题就可以迎刃而解了！领导特别是主要领导重视了，原来不怎么重视的工作就能得到优先安排，没有人可以配备人员，没有钱可以安排资金，其它的问题也可以在领导的关怀下得到协调和解决。所以，经常给党委、政府分管民政工作的领导甚至是主要领导汇报敬老院建设与管理工作，让这项工作在领导的脑海中扎下根来，这对于做好敬老院建设与管理工作有着十分重要的作用。

二是争取部门配合。敬老院建设工作牵涉的面比较广，涉及的部门比较多，不是靠民政部门一家单打独斗就能完成的，所以一定要处理好和诸如财政、人事编制、建设、国土等部门的关系，求得他们的理解和支持，以便使敬老院建设工作能够顺利开展。比如：县级财政把敬老院建设资金足额列入财政预算，就可以保证敬老院建设工程的顺利实施，同时，财政

部门根据各敬老院的规模和人事编制部门所核定的工作人员数预算安排人头经费和相应的工作经费，就可以解决有钱用人的问题；人事编制部门积极地会同民政部门合理确定敬老院工作人员的配备比例，并根据各敬老院的规模核定各敬老院的工作人员数，就可以从根本上解决敬老院缺乏工作人员的问题。

三是争取社会参与。各地要运用各种手段加强宣传舆论工作的力度，充分发动社会各界积极参与敬老院建设，使之有钱出钱有力出力，众人拾柴火焰高，聚全社会之力推进敬老院建设工作。

四是要争取上级的支持。要通过扎实的工作和诚恳的汇报来赢得上级相关部门对敬老院建设工作的理解与支持，尤其是政策和资金方面的支持，从而为敬老院建设与管理工作的开展创造更加有利的条件。

3、落实工作责任，切实真抓实干。任何事情只要认了真，实实在在地去做，就一定能够取得实效；而明确的责任则有利于调动人的主观能动性，发挥人的潜能，最大限度地把事情做好。在敬老院建设与管理上也应明确相应的责任，建立起工作责任体系：敬老院合理布局的工作由哪个部门的哪些人负责，敬老院建设的规划设计由哪些人负责，敬老院的建设施工由哪些人负责，敬老院内部设施的购置由谁负责，敬老院的内务管理由谁负责，敬老院建设与管理工作的指导、督促与检查怎样分片并各自由谁负责等等，都要落实到具体的人头上并明确具体的工作要求，实行目标管理并严格考核、逗硬奖惩。如果做到了这些，在敬老院的建设与管理方面就做到了责任明确，工作就有人抓有人管了，就能够取得实效。

4、加强督促指导，务求工作实效。要开展好工作就离不开必要的指导和督促与检查。有些时候基层的一些工作效果不太理想，并不是基层的同志态度有问题，而是他们确实不知道该怎样做或者说是不知道怎样做更好，这就需要上级有关的同志深入到基层、到现场去给予指导和帮助，去发现问题并及时地帮助纠正和解决；有些时候基层由于工作忙、事情多，有可能会把一些工作暂时放开以至于影响了该项工作的进度，这就需要上级有关部门的同志到基层去了解情况，督促工作的开展。敬老院建设与管理工作也是如此。党委、政府的领导和民政局部门的同志要多到敬老院去走一走、看一看，这样才能发现问题，才能及时地给基层的同志指出来并督促他们进行整改。只有督促指导工作到位了，敬老院的建设和管理工作才能够做好。同时，值得注意的是，在开展指导和督促检查工作时，一定要认真负责，要敢于打破情面，不要怕别人不高兴，更不要怕得罪人，工作上的事情该说必说，否则就是失职渎职，就会影响工作的开展和效果。从另一个角度讲，发现了基层工作中的问题不指出来，也是对基层从事这项工作的同志的不负责，也会害了他们。

5、大胆探索创新，努力推进工作。江泽民同志曾经说过：“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力”。从这里我们不难看出创新的重要性。农村敬老院建设与管理工作也需要与时俱进，不断地探索创新，以开拓工作的新局面。当前和今后一个时期可以从以下方面进行尝试：

一是在经费投入方面，可以探索多元化的投入机制，在政府主办、财政保障的前提下，积极引导、鼓励单位、企业、社会团体和个人捐资用于敬老院的修建、维修，或者是独资兴建养老服务机构，为养老服务社会化奠定物质基础。

二是在供养对象上，要适应人口老龄化不断加剧的新形势，改变只供养五保对象的单一供养模式，积极创造条件开展城乡老年人的代养业务，加快养老社会化的进程。

三是在敬老院的建设与管理方面，要研究规范建设与管理的办法，可根据现行的法律法规并结合当地实际，对敬老院建设与管理的布局定点、设计规范、资金筹措、工程建设、设施要求、人员配备、制度建设、内务管理、院办经济、法律责任等进行明确，形成地方性的《农村敬老院建设与管理暂行办法》，用以指导敬老院的建设与管理工作沿着又好又快的道路发展。

我坚信，农村敬老院建设与管理工作已经有了一个比较好的基础，只要各级党委、政府和相关部门能够高度重视、通力协作，社会各界能够积极参与、大力支持，农村敬老院建设和管理工作就一定能够推进到一个新的水平，为社会主义和谐社会的构建做出新的更大的成绩！

第三篇：关于进一步完善农村低保制度建设的调查与思考

关于进一步完善农村低保制度建设的调查与思考

“加快完善社会保障体系，建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，合理确定保障标准和方式……有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”。这是中共中央在国民经济和社会发展第十一个五年规划中明确提出的要求。在农村建立最低生活保障制度是市场经济发展的客观要求，也是健全农村社会保障制度的关键所在，有助于改善农村弱势群体和贫困群体的生活，缓和社会矛盾，为经济建设、构建和谐社会创造良好的社会环境。今年是十二五规划的承前启后年，我镇也和全国一样，全面建立了农村最低生活保障制度，全镇农村最低生活保障对象达7469人，特困救助对象达1325人。全面建立农村低保制度，形成解决困难群众“天大困难”问题的长效机制，对于构建社会主义和谐社会和新农村建设具有重要意义。为此，我们对天柱县白市镇农村最低生活保障制度的实施进行了调查研究。

一、农村最低生活保障制度存在的问题和困难

（一）保障实施范围窄，保障标准低

由于受经济发展水平和财政保障能力的制约，目前白市镇大部分农村低保对象主要是五保户和家庭主要劳动力有1、2类残疾的家庭人员，以及因灾、因病、供养在校学生等致贫的特困户，对于一般的农户虽然由于疾病、子女上学、住房等因素生活也处于农村低保线以下，但因资金有限，农村低保还不能满足全面的要求。由于我镇经济欠发达，财政收支矛盾尖锐，镇村集体经济实力不强，而农村“三无”对象和贫困人口数量较多，因此农低保覆盖面小、标准低，保障标准明显低于最低生活需求。

（二）保障对象确定难，人情关系严重

按规定，农村最低生活保障对象要经过村、乡（镇）、县逐级确定。首先由个人向村民委员会提出申请，经核实后提交村民委员会讨论通过后，再交乡镇人民政府审定，最后报县级民政局批准。但在实际操作中存在一定的难度。首先，在“低保”资格确认上，最大的问题是对收入缺乏有效的审核手段，或者隐性收入问题比较严重，难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性。其次，难以准确计算农民的个人收入。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加也增大了收入的不稳定性。由于我们在农村主要采用人工手段进行收入审核，反映在审查、审核“低保”对象时，对困难家庭的收入计算虽有统计部门提供的计算农村家庭收入办法，但实际计算时还比较困难；个别村民为获得最低生活保障，存在严重的逆向选择行为和道德风险问题，他们把年老父母与子女分开，单独由父母申请农村低保，而把法律规定由子女承担的赡养义务推向政府。

正是因为这些难以确定的因素存在，给保障对象和保障标准的确定带来了极大的困难。导致在确定低保对象时，村干部是老鼠进风箱——两头受气：未进入低保对象的农户骂村干不照顾他们；进入低保对象的农户也骂村干部公平，人家的得多，我家的得少。另外部分村干部也存在首先考虑到自己的亲戚朋友或者与自己关系好的村民的现象，甚至有的村干部为了减少矛盾，通过减少每个家庭的应得份额把极其有限的低保资金尽量分给多个家庭。

（三）保障资金来源渠道少，分级落实难

资金问题是困扰农村低保工作开展的核心问题。目前，我国农村居民最低生活保障制度实施的资金来源主要依靠国家财政。财政为农村社会保障事业的发展提供资金支持这是政府不可推卸的责任。但许多处于最低生活保障线以下的农村居民得不到应保尽保。地方政府负担的最低生活保障资金难以落实。地方政府虽然已建立最低生活保障制度，但财

2政紧张。乡（镇）政府的“低保”资金来源渠道单一，完全依赖财政投入。这是制约农村“低保”工作整体推进的一个关键问题。

二、完善农村最低生活保障制度的措施

（一）加快低保制度建设，扩大保障覆盖面，提高保障标准。

21世纪前20年，是我国全面建设小康社会的时期，加快农村最低生活保障制度建设是全面建设小康社会的必然要求。本镇开展农村最低生活保障已有4年左右的时间，但由于接受最低生活保障的人往往是社会的弱势群体，他们表达意见的渠道不畅通。生存权是最基本的人权，农村最低生活保障就是保障农民的生存权，政府具有保障农民生存权的责任，而不仅仅是一种道义上的义务。要逐步建立起农民最低生活保障线及其实施细则，规范保障范围和标准，将低于最低保障线的农民应全部纳入保障范围。

（二）加强调查研究，准确确定保障对象

农村低保涉及人员最多，且居住分散，家庭收入复杂且变动大，这就要求工作人员必须进行艰苦细致的调查研究，对农村贫困人口进行全面的排查和摸底，并在此基础上准确界定保障对象，这是做好农村低保工作的前提和基础。这就必须研究改进收入调查方法。

现行的农村居民家庭收入调查方法既粗糙，又不够合理，也没有考虑家庭财产。建议统计、民政、财政等相关部门要通过理论研究和实际调研，尽快制定出一套既切合实际又便于操作的农村居民家庭收入（财产）评估方法（包括现金银行存款、经营性、非经营性资产、可变现收入等），从而准确界定低保对象，提高农村居民最低生活保障工作的质量。同时，要善于运用网络信息和纵向资料，对低保家庭成员的收入和支出变化进行动态管理和分析。

所有农村人口都有申请最低生活保障的机会和权力，但享受农村最低生活保障的对象只能是那些生活水平一时或

3一直低于当地最低生活水平线的人群。在具体的操作中应该采取调查摸底与群众评议相结合的办法进行，对保障对象进行动态管理，定期审定，对生活水平达到最低生活保障线的要及时取消其低保资格，对新增加的特困户，严格按规定审批登记。

目前，从农村低保运行情况看，低保只是单纯解决受助对象的吃饭问题，要根本解决他们的贫困状况，应该把救济与扶贫结合起来。通过提供资金、技术、发展生产，使家庭收入具有稳定增长源。对于无地的农民我们可以支持他们开办第三产业，此外，通过帮困助学、安生工程、助医扶贫、社会捐助等多种方式和渠道帮困助困。

（三）科学界定、调整农村最低生活保障标准

标准过低，解决不了贫困农民的最低生活需要；标准过高，会造成财政负担重，同时会出现负激励问题，容易出现养懒汉现象。因此，要科学确定农村最低生活保障线标准。确定农村最低生活保障线标准的基本要求是，既要能保障农村贫困人口的最低生活，又要能防止保障标准过高而形成养懒汉的倾向。其主要考虑因素，一是维持农民最基本生活的物质需要。在认真调查研究的基础上，准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出。二是农村经济发展水平。主要考虑当地的人均国民生产总值、农民人均纯收入等指标。三是地方财政的承受能力。四是物价上涨指数。由于以上各因素是不断变化的，应在综合考虑以上因素的基础上，确定一个科学可行的最低生活保障线标准的参照系数。保障线标准也应随着这些因素的变化而每隔一段时间（一般为一年）调整一次。

（四）加强最低生活保障资金的监督管理

加强最低生活保障资金的运作管理是提高资金使用效率和活力的有效途径。

1、最低生活保障资金的监督管理

在农村低保人口的资金监管上，要建立科学的管理制度和监管制度。对这一块工作，在财政预算上，特别是中央财政预算的落实上，要坚持执行“从中央到人头”的一卡式管理，对地方政府和部门要在资金的运行上要实行封闭运行。切实克服截留、挤占、挪用、侵吞的行为，同时，要解决“雁过拔毛”的部门问题，要把好事办好。

为确保最低生活保障资金的安全和合理使用，除了建立完善的审批制度和规范工作程序外，还应建立检查制度，即由民政部门牵头，会同审计、财政等部门，实行半年分查，年终总查，强化监督约束机制，对低保资金发放情况实行事前、事中、事后全过程监督，确保农村低保资金的安全、规范、高效运行，并及时了解和掌握实施动态，及时修改实施规定和实施办法。应该重视群众的监督和检举，建立低保民主议事会制度，进一步增强群众对低保审查的参与度，使低保资金审批更加透明化，把财政资金真正用在刀刃上，切实做到“应保尽保”。

2.最低生活保障资金的业务管理

各级民政部门是农村最低生活保障业务的主管部门，负责农村最低生活保障制度建设的规划、决策和业务管理工作。保障资金筹集起来，集中到县一级管理，由民政局开设“农村最低生活保障基金”专用账户，各乡镇基金单列，每年分批由银行按民政部下达各乡镇的兑现金额，分别拨付给乡镇信用社，保障对象凭保障金领取证到乡镇民政单位办理三联单后，到乡镇信用社领取保障金，做到专款专用。

（五）拓宽就业渠道，增加农民收入

广泛拓宽就业渠道，努力增加农民收入，实施积极的低保制度。农民贫困的主要原因是收入低、没有固定收入来源。为此，各级政府在做好低保工作的同时，必须做好以下工作：

一是加强对低保对象的思想教育、技术培训，激发他们的活力，使其具有“造血”功能；

二是加大劳务输出力度，使有劳动能力的低保对象在政府的帮助下实现就业，有一个固定的收入，对无故拒绝就业的，可以停止发放低保补助；

三是要指导农民调整农业产业结构，搞好多种经营，向高效农业和精品农业发展，通过增加农副产品的科技含量来增加农民收入。

第四篇：乡镇敬老院建设与管理的思考

乡镇敬老院建设与管理的思考

党的十六届四中全会提出了构建和谐社会的战略目标。要实现这一目标，“改变农村的落后面貌，缩小城乡和地区差距，减少贫困”，是一条重要的措施。要想改变农村的落后面貌，减少贫困，农村五保户是理所当然是要党和政府关心的重点对象。他们是农村村民中最困难、最弱势的群体，无疑是整个社会弱势群体的终端。保障他们的生活是基层政府的重要职责。通过建设农村敬老院对部分五保对象实行集中供养，是保障五保供养对象合法权益的重要形式之一，是健全农村社会救助制度的有效举措。省政府把改扩建乡镇敬老院列入了为民办八件实事之一。民政部门是建设农村乡镇敬老院的主管部门，要把它作为了一件大事、实事来抓。

鉴此，就辰溪农村乡镇敬老院建设和管理的现状及如何巩固和发展谈几点看法。

一、农村乡镇敬老院的概况和发展沿革

农村敬老院就是在农村乡镇、村设置的供养“三无”、“五保”

老人和接待社会上老年人安度晚年的社会养老服务机构，设有生活起居、文化娱乐、康复训练、医疗保健等多项服务设施。是农村集体福利事业单位，其办院宗旨是老有所养、老有所乐、老有所为、病有所医、终有所葬；办院方针是依靠集体，依靠群众，民主管理，文明办院，敬老养老。敬老院以供养五保对象为主。“五保户”是指那些由集体供给必需的生活资料，提供基本生活条件，享受保吃、保穿、保住、保医、保葬待遇，无依无靠，无劳动能力，无生活来源的孤寡老人、残疾人和孤儿，这是完全依赖乡镇集体经济生存的社会群体。

追溯农村敬老院建设历程，可谓几渡沧桑。1956年黑龙江省拜泉县兴华乡办起了全国第一所农村敬老院。这以后，全国各地纷纷效仿，本着 “一乡一院”的建院目标，以集体经济为依托，以本乡镇“五保”对象为主体，全面建设乡镇敬老院。

辰溪县自然条件较差，原属工业大县，因历史长期的沉淀和改革开放，诸多厂矿企业改制解体，导致经济滞后，长期处于贫困状态。总人口50.95万人，其中农业人口42万人。辖30个乡镇、6个办事处、422个行政村（居委会）。七十年代末，响应国家的号召开始兴建乡镇敬老院。1985年建成全县第一所敬老院——麻田敬老院。80年代后期又兴建了城郊乡、龙泉岩乡敬老院。由于当时条件不成熟，没有实现“一乡一院”的目标。全县30个乡镇只建了3所敬老院，每所敬老院供养5至10个五保户。像全国各地一样，按照大集体时期的供养方式经营维持下去。到90年代末，龙泉岩乡敬老院已经名存实亡，无人居住和管理。后来根据当时的现实情况，又在寺前乡修建了一所敬老院（现在的寺前镇敬老院）。到了2003年底全县只剩下麻田、城郊乡（仅１人，后撤并到麻田）、寺前镇3所敬老院，供养着27位五保老人。2004年全省开展新一轮的兴建农村乡镇敬老院民心工程，辰溪县改扩建了小龙门、谭家场、石马湾乡敬老院，共入住五保老人100多人。2005、2006年又改扩建了孝坪镇、后 1

塘瑶族乡2所农村敬老院，2007年3月着手改建长田湾乡敬老院、城郊桑木桥、火马冲镇沙堆2所五保之家（已全部竣工投入使用），新增入院五保老人120多人，全县共集中供养五保老人220多人，入住率近五保老人总数的10%。

二、现行管理机制及存在的问题

1997年3月施行的民政部《农村敬老院管理暂行办法》明确规定，敬老院是农村集体福利事业单位，其所需经费实行乡镇统筹，并通过发展院办经济和社会捐赠逐步改善供养人员的生活条件。村办敬老院所需经费由村公益金解决。辰溪县农村敬老院现已建好投入使用的8所。根据2004年《湖南省农村五保供养暂行办法》规定，入院五保老人由乡镇政府（民政办）拨给生活费每人每年700元，村组提供每人每年600斤粮食、6斤食用油和负责处理五保户的丧事。村组不提供粮油的不得入院居住。麻田老院是辰溪县唯一的从建成后就一直坚持下来的敬老院。该院占地23亩，建筑面积3000㎡，土地面积20亩，其中旱土19亩，鱼池1亩，种有柑橘、蔬菜，养有鱼、猪、鸡、鸭等。2004年以前有管理人员6名、五保老人20名。由政府定量补助五保老人生活费60元/月，管理人员工资450元/月。该院主要采取以院养院的发展模式，每年收柑橘10000公斤，蔬菜自给，出栏牲猪10头，毛收入近1.5万余元。其收入全部用于补充五保老人的生活费。为什么麻田敬老院在政府提供经费较少的情况下能够维持二十多年呢？问其原因就是该院真正实现了以院养院。每年政府补助五保老人生活费1.4万元、院内经济收入1.5万余元，合计3万元左右，收支基本平衡。2005年扩建后，新增入院五保老人至40多人，政府补助五保老人每人每年1600元。

农村乡镇敬老院是搞大集体，人民公社时代的产物，是以良好的集体经济为存在基础和条件，当时敬老院经费和五保户生活费是各生产队从提取的公益金中支付。实行家庭联产承包责任制以后，田土分到户，集体经济实力大大削弱，也就没有公益金了，其敬老院经费和五保户生活费在乡镇统筹中列支，按乡镇农业人口一家一户分摊。敬老院的经费明显下降，绝大多数敬老院处于“疲软状态”，一些还被迫“倒闭”，能够留存下来的是极少数。党的十六大后，党中央和国务院确定了全面建设小康社会的宏伟目标，“三农”问题是各级党委和政府非常关注的重要内容。随着农村税费改革的深入，对农民实行粮食直补、五年内免交农业税。辰溪县从2005年起已全部免交农业税。乡镇统筹也从此消失，乡镇财源进一步萎缩，其敬老院经费和五保户生活费从三级财政转移支付资金中列支。

国家在发展，社会在进步，但作为特定的社会福利性的农村敬老院仍然是采用传统的供给制管理体制。已经突现出很多问题，主要有：

一是经费严重不足。农村敬老院的管理体制与农村经济发展不同步，集体经济这个“温床”已经自身难保、力不从心，“大河无水小河干”，也就导致了农村敬老院经费“透支”。特别是贫困地区乡镇、村组集体经济薄弱，很大程度上几乎说是不存在集体经济。辰溪县就是一个典型，2004年农村村民人均纯收入仅1000元左右，乡镇财力相当有限，一些乡镇还出现了负债。目前这种状况，要乡镇

拿多少钱来建设和管理敬老院，那也是一句空话了。由于资金紧张，敬老院老人的生活基本上维持温饱。

二是服务设施落后。农村敬老院配套设施普遍比较简陋，基本上就是有一些必需的住房、食堂、公共卫生间、活动室等，只能满足于吃、住两个方面。医疗室、阅览室等都没有设立，医、乐方面都有待于加强。

三是村组责任难已履行。全县422个行政村，有集体经济的极少，集体经济年收入也不多。集体经济能够负担得起五保供养责任的村则少之又少。现在取消了农业税，乡镇统筹没有了，农村实行家庭联产承包责任制，村民各搞各的。五保户的600斤粮食、6斤食用油怎么办？那只能是按人口分摊到一家一户，由村、组干部家家户户去收。工作难度相当大，一些村民还责问，“农业税都不交了，还来摊派是不是与国家政策不相符？”村组供给的粮油很难足额收齐上来，拖欠现象严重。这也是造成敬老院经费不足和五保户入院率低的一个很重要的因素。

四是自我发展能力弱。由于入院人数增加了，院内田土等没变，院内经济也难已增加，人平财物明显下降，维持生存的基本粮食和蔬菜都还得到市场上去购买。一直以来提倡的以院养院的成功管理模式受到冲击，敬老院的自我生存能力被限制。

五是入院率低。由于五保老人的守旧思想、农村敬老院自身建设以及管理体制的一些原因，致使农村敬老院五保老人入院率很低。辰溪县共有农村五保老人3000多人，到敬老院集中供养的仅220人，不足10%。

三、整合资源，着力建设中心敬老院

贫困地区贫穷落后，集体经济实力差，这是近期难以改变的事实。显然，以集体经济为依托的管理体制对贫困地区农村敬老院而言是不太适合的，农村五保供养体制改革势在必行。那么，就当前形势而言，如何建设和管理好贫困地区农村敬老院呢？我们认为，应该整合资源，加大政府责任，增强自我发展功能。

1、兴办中心敬老院与村级敬老院相结合。从2004年起，全省进行新一轮的建设农村乡镇敬老院。总的目标是：用3至5年时间，通过现有乡镇敬老院的扩建，利用撤区并乡、农村中小学、乡镇卫生院、乡镇企业办等机关事业单位布局调整后的闲置房产改建，加大各级政府投入力度，基本实现每个乡镇有一所能容纳50个左右五保对象的敬老院，解决30%左右的五保户的集中供养问题，切实解决生活不能自理的五保人员的集中供养问题。省、市、县三级每所敬老院投入18万元建设资金，要求每所敬老院占地面积10亩以上，居住面积人均15亩左右，配套食堂、卫生间、浴室、文化娱乐等基本设施，划拨专门生产基地，开辟以副补院项目。经过近三年的建设，辰溪县建成了5所乡镇敬老院。但由于资金有限，绝大多数敬老院设施比较简陋，服务功能单一。可以说，现有乡镇敬老院仅仅是发挥了解决一些五保老人基本吃、住问题的作用。由于医疗、健身、文化娱乐、社会活动等功能不能得到

有效发挥，有些五保老人不愿意入住敬老院，他们认为在本村本土会过得开心、舒适一些，致使五保老人入院率不高。兴办中心敬老院可以减少现有建设资金不足和提升敬老院档次。也就是将几个乡镇的资金整合起来，通过二至三年，按片建设乡镇中心敬老院，从本质上提高敬老院的整体水平，建设成为集养老、医疗、健身、文化娱乐、社会活动为一体的多功能的高标准的福利型敬老院，使五保老人真正能够享受到保吃、保穿、保住、保医、保乐、保葬。由于辰溪县各方面资金都很有限，5年内全县先建5至6个中心敬老院，并通过多渠道筹集资金管理好，建一个就“红火”一个。如辰溪县在离县城较近，地理位置优越的城郊乡桑木桥建成了集敬老院、福利院、老年公寓“三位一体”的新型城市社会福利中心，开展有偿服务，集纳社会资金，引导敬老院朝社会福利机构方向发展，实现从供养型向疗养型转变，这就是很好的成功模式。同时，在五保老人较多又不愿意到乡镇敬老院来的村，利用闲置的村校等，建设小规模的村级五保之家，主要是为五保老人提供住房，由村委会管辖，五保老人自我管理。村级五保之家，每所仅需建设资金2至5万元，方便快捷，五保老人没有离开生养的地方，很乐意。

2、减少或免除村组责任，加大县乡政府责任。从大集体到家庭联产承包责任制，建立了五保供养“统筹分管”的机制，由乡、村、组分级负责，全面落实五保供养政策。也就是说，村、组要承担一定责任。贫困地区的农村和农民普遍穷苦，村组集体经济几乎没有，无力解决由村组负担的五保户粮油问题。那只有向村民筹集，有些农民自身都处在温饱水平线上，他本身也无力负担。显然，由村组负担的五保户粮油难已落实。现在党中央这样亲民爱民，关注农村、关心农民，关注贫困、关爱困难群众。贫困地区的农村既然是这样一种状况，五保户的粮油去收也收不上，何不修改和完善《农村五保供养办法》，政府节约一点其他资金，由各级政府负担，减免村组责任？这也是减轻贫困农民的负担。同时，也降低了农村五保户入住乡镇敬老院的“门槛”，入院率会大大提高。

3、增强以院养院功能，走自我发展的道路。敬老院的成功经验告诉我们，乡镇敬老院必须有院办经济，配有生产基地、鱼塘，养有猪、牛、鸡、鸭，种有果树等。院内老人有条件做些力所能及的体力劳动，五保户的粮食、油、肉、蔬菜基本上能自给自足，以院养院，实现自我发展。不仅能有效地缓解敬老院经费不足的问题，还能丰富院内老人的生活。同时，各地应根据自身的实际情况，制定出台《农村敬老院管理条例》，明确责任主体，加强完善敬老院的规范管理。

总之，贫困地区改扩建农村乡镇敬老院，应因地制宜，绝不可盲目上项目。建设容易管理难，有效筹集后期管理资金是关键，不可再出现“只见庙宇不见和尚”的现象。我们相信，在构建和谐社会的大环境下，以政府为依托，采取新的管理机制，农村敬老院这项阳光工程一定会显现出强大生命力的。

第五篇：农村住房建设现状调查与思考

农村住房建设现状调查与思考

近年来，随着农村经济的发展，农民对居住条件的要求也随之提高。自八十年代初期开始农民大量建造新住宅，新建的住宅“摊大饼”式不断向四周扩张，而位于村庄中心的房屋则“人去楼空”，形成“空心村”现象，且村庄建设由于缺乏规划，造成农村房屋摆布杂乱无章，广大农村“只见新房，不见新村”的现象普遍存在。

“空心村”的大量存在，给农村经济发展和社会进步带来一系列问题。一是浪费了大量的土地资源。土地是农民的生存之本，人多地少是我国的基本国情之一。在农村，一边是农民建新不拆旧的比例居高不下，土地被闲置；一边是不少地方出现“无处建房”的现象，国土部门每年被迫从有限的耕地面积中规划一部分，安排缺房户建房。二是制约了农村落后面貌的改善。“空心村”的房屋大部分破旧、零乱，与新房连在一起缺乏统一性、协调性。特别是有的“空心村”住房与猪牛栏、厕所混在一起，又缺乏给排水系统，普遍存在污水乱排、垃圾乱倒、臭气弥漫的现象，“晴天尘土飞扬、雨天污水横流，村落粪便成堆，夏天蚊蝇成群”，环境“脏、乱、差”问题十分严重，影响农民的居住环境和身心健康，远不能满足群众日益增长的高质量的生活要求。三是对农村的安全构成隐患。“空心村”的房屋大部分是砖木结构，已成为农村火灾的主要源头，不但容易发生火灾，而且一旦发生火情，由于规划落后，消防车无法进去，火灾难以扑灭，甚至会“火烧连云”。另外，“空心村”的房屋大都年久失修，在遭遇大风、暴雨等自然灾害时，极易发生倒塌事故，伤及农民的人身和财产安全。

“空心村”是随着农村经济的发展而产生的，其产生有着复杂的因素，主要因素有：一是“空心村”的旧房大部分为几户农民或兄弟所共有，由于经济能力不同，条件好的农户已建新房“挪窝”，条件差的农户还在居住，房屋共有者之间难以对拆除旧房的问题达成一致，使拆旧房实施难。二是部分农民传统观念根深蒂固，阻碍了“拆旧建新”的实施。一些农户新房建了之后，认为老房子是“祖宗留下不动产”，再穷也不能拆“祖业”，动不得。三是在农民的小“算盘”里，“拆旧”不划算。许多农民将旧房用作堆放杂物以及圈养猪、牛，拆旧既费力又耗钱。四是农村建设缺乏规划，建设管理落后。许多农民对村建规划的重要性认识不足，乡镇规划所形同虚设或者根本没有此机构，造成村庄建设缺乏布局合理、经济实用的规划。

农村村庄建设中存在“空心村”已经影响到全面建设农村小康社会目标的实现。为改变这一现象，我们认为应本着“以人为本，疏堵结合，合理引导，规范管理”的原则，从以下几个方面入手，逐步引导和规范农村建房秩序：

一是广泛宣传、统一思想，从教育上下功夫，提高农民对整治“空心村”的认识。搞好村庄建设，是造福子孙后代的大好事，是区域文明程度的具体体现，也是农民的迫切要求。乡、村两级要通过各种媒介大张旗鼓宣传村庄规划的重要性和必要性，增强农民对村庄规划的意识。

二是严格执法，加强监管，在治理上下功夫，解决当前普遍存在的新建多占问题。国土部门应加强土地管理，严格建房用地审批程序，对乱占滥用耕地作宅基地，要进行大清查，加大对未经批准私自占地、少批多占等违法用地建房者的处罚力度，要从源头上控制耕地建房的审批，逐步减少耕地建房指标，放宽“拆旧建新”住宅面积标准，鼓励农民拆旧房建新房。

三是因地制宜，科学安排，在规划上下功夫，确保用地审批与村镇规划同步进行。乡镇党委、政府要担负起整治“空心村”的职责，协调国土、城建等部门依法履行土地管理和村庄规划职能，确保建房用地审批与村庄规划同步进行，杜绝发生国土与城镇规划部门“各扫门前雪”的现象。坚持“合理布局，节约用地”的原则，大力整治“空心村”，全面规划村庄建设，对于经济基础好的村，从政策上引导群众“拆旧建新”，填实“空心村”。村庄规划建设，既要确保住宅50年不落后，又要让农民建房时经济上都能承受得起。不但要使房屋排列错落有致、美观大方，而且要做到道路、给水、排污、电力等配套设施齐全，切实改善农民住宅环境，提高农民的生活质量，建设好社会主义新农村。

集龙乡人大主席团

2011年9月