关于妥善处理国有企业下岗职工劳动关系试点若干问题的答复

第一篇：关于妥善处理国有企业下岗职工劳动关系试点若干问题的答复

【颁发部门】：吉林省完善城镇社会保障体系试点

工作领导小组办公室

【法律文号】：吉社试办字[2005]3号【颁布日期】：2005-1-27 【执行日期】：2005-1-27

吉林省完善城镇社会保障体系试点工作领导小组办公室

吉社试办字[2005]3号

关于妥善处理国有企业下岗职工劳动关系试点若干问题的答复

各市、州、县（市、区）试点办，省直相关部门：

妥善处理国有企业下岗职工劳动关系试点启动以来，各地在工作中遇到了一些政策问题，经研究，现就有关问题答复如下：

一、关于试点范围问题

1．国有企业厂办大集体和国有企业中的“混岗集体工”能否参加本次试点问题。

按照这次试点政策规定，国有企业厂办大集体不在试点范围内。对此，国家有关部委正在调查研究，制定相关政策，待政策明确后，统一按国家政策规定执行。

在计划经济时期，经劳动保障部门审批，用集体所有制招工指标招录到国有企业的“混岗集体工”，并与国有企业职工执行相同劳动工资政策的下岗职工，可以参加本次试点。

2．试点前已与企业解除劳动关系或终止劳动合同人员能否参加本次试点问题。

按吉政发[2004]29号文件规定，参加试点的对象范围是国有企业在册不在岗的职工。试点前已与企业解除劳动关系或终止劳动合同人员，不是企业在册不在岗职工，不应参加本次试点。

3．试点期间达到法定退休年龄的下岗职工能否参加本次试点问题。

试点企业在2005年12月31日以前达到法定退休年龄的下岗职工，应按照政策规定办理退休手续，不应参加本次试点。

4．试点前企业按有关政策规定除名、开除人员能否参加本次试点问题。

已被企业按有关政策规定除名、开除人员，不是企业在册不在岗职工，不应参加本次试点。

5．改制或破产企业下岗职工的劳动关系处理是否执行本次试点政策问题。

改制企业下岗职工劳动关系问题，应该按照改制的有关政策、规定和协议进行处理，符合试点条件的可执行本次试点政策；政策性破产企业按照破产的有关政策规定妥善安置企业职工，不参加本次试点；依法破产企业，已进入法定程序的，原则上不参加本次试点。

6．事业单位改制为国有企业的下岗职工，能否参加本次试点问题。

2005年12月31日之前，经政府或相关部门正式批准，在工商行政部门注册登记改制为国有企业，并经同级劳动保障部门批准执行企业工资制度的，其下岗职工，可以参加本次试点。

7．国有控股企业在本企业之外投资创办的合资企业下岗职工能否参加本次试点问题。

如国有控股企业在本企业之外投资创办的合资企业仍由国有控股，即合资企业也属国有法人控股企业，其下岗职工可以参加本次试点，否则，不参加本次试点。

8．供销社系统中的集体所有制下岗职工能否参加本次试点问题。

按吉政发[2004]29号文件规定，供销社系统中的集体所有制下岗职工不属于试点范围，但对供销社系统1984年8月1日以前参加工作或此后计划内分配到供销社系统的职工，省劳动厅《关于供销社企业下岗职工应享受国有企业下岗职工同等待遇问题的批复》（吉劳复字[1998]29号）中已明确，这部分人员中的下岗职工“可享受国有企业下岗职工的有关政策”，为保持政策连续性，供销社系统中这部分下岗职工，可以参加试点。另外，通过组织由国有单位调入供销声匿迹社系统已下岗的职工，也可以参加本次试点。

二、关于在岗工作年限计算问题

9．由其他国有单位调入的下岗职工在岗工作年限如何确定问题。

由其他国有单位调入的下岗职工，原单位的在岗工作年限与本企业的在岗工作年限可以合并计算。

10．下乡知青的下乡年限、军人的服役年限、运动员在体工队年限、在校学习年限以及临时工的工作年限能否合并计算为连续工龄问题。

上述问题按照工龄计算的有关政策规定执行。

三、关于劳动合同管理问题

11．国有企业中未签订劳动合同，或劳动合同期满后未续签，存在事实劳动关系的下岗职工，劳动关系应如何处理问题。

1986年底前参加工作，未签订劳动合同或劳动合同期满后未续签的下岗职工，按解除劳动关系处理；1986年底后参加工作，未签订劳动合同或劳动合同期满后未续签的下岗职工，按终止劳动合同处理，但对其中按计划统一分配安置的职工，按解除劳动关系处理。企业要加强劳动合同管理，对未与企业签订或续签劳动合同的在岗职工，应尽快与其签订或续签劳动合同。

四、关于企业月人均工资计算问题

12．企业不能正常生产经营，大部分职工下岗，少数留守人员有收入，企业月人均工资应如何计算问题。

半停产企业计算企业月人均工资，应按在岗职工工资与下岗职工生活费之和与在岗职工和下岗职工人数之和计算确定企业月人均工资。停产企业少数留守人员的收入不能作为确定企业月人均工资的依据。

生产经营不正常的企业，月人均工资低于当地最低工资标准，或无法确定月人均工资的，按不低于所在地现行最低工资标准计算下岗职工的经济补偿金或生活补助费，最高上浮30%。

13．试点企业要求在吉政发[2004]29号文件规定的经济补偿金或生活补助费基础上，为解除劳动关系或终止劳动合同人员再增加补贴的，应如何处理问题。

原则上应严格按试点政策规定执行，企业如有能力，增加补贴所需的资金应全部由企业负担。

五、关于经济补偿计发问题

14．企业竞聘上岗人员、内退人员能否计发经济补偿金或生活补助费问题。

在原国有企业竞聘上岗人员、内部退养人员属于企业在册职工，不能按解除劳动关系或终止劳动合同的有关政策规定计发经济补偿金或生活补助费。

15．下岗职工在中心领取生活费的年限不足整年的，计算领取经济补偿金或生活补助费的年限是否应予扣除问题。

下岗职工在中心领取生活费的年限不足整年的，可以不扣除。

16．如何确定领取经济补偿金或生活补助费的截止时间问题。

省已有明确规定的，按省规定执行；省没有明确规定的，各地结合实际自行确定。

17．2003年12月31日以后达到距法定退休年龄不足5年或工龄满30年条件的下岗职工，可否不计发经济补偿金或生活补助费，实行企业内部退养问题。

在2003年12月31日至2005年12月31日期间，试点企业下岗职工达到距法定退休年龄不足5年或工龄满30年的条件，如果本人提出企业内部退养要求，企业同意，可以实行内部退养，不计发经济补偿金或生活补助费。

六、关于就业、再就业政策问题

18．持有《下岗职工再就业优惠证》并享受再就业优惠政策的下岗职工，解除劳动关系或终止劳动合同后是否继续享受再就业优惠政策问题。

持有《下岗职工再就业优惠证》的下岗职工，解除劳动关系或终止劳动合同后符合享受再就业优惠政策规定的，应继续享受再就业优惠政策。

19．只有《灵活就业证明》，没有签订灵活就业协议的灵活就业人员，能否参加试点及这类人员是否可以享受失业保险待遇问题。

只有《灵活就业证明》，未签订灵活就业协议的灵活就业人员，可以参加试点。灵活就业是就业的一种形式，灵活就业人员已经实现了再就业，按照《吉林省失业保险办法》的规定，这类人员不能享受失业保险待遇。

20．地处农村乡镇企业下岗职工再就业问题。

开展试点工作要坚持就业优先的原则，按照国函[2004]35号和吉政发[2004]29号文件规定，凡是纳入试点范围，享受财政补助政策的解除劳动关系或终止劳动合同人员，首先要实现再就业，否则不能享受财政补助政策。解除劳动关系或终止劳动合同实现灵活就业的人员，可到本人户藉所在地的街（道、乡）劳动保障事务所办理《灵活就业证明》。

七、关于财政资金补助政策问题

21．符合进中心条件而未进中心的下岗职工能否比照一、二类人员享受财政资金补助政策问题。未讲过再就业服务中心的下岗职工，属于其他离岗人员，按试点政策规定，不能享受一、二类人员财政补助政策。

八、关于社会保险优惠政策问题

22．灵活就业人员如何接续社会保险关系、领取就业补贴问题。

各级社保经办机构依据灵活就业人员提供的解除劳动关系或终止劳动合同证明，及街道（镇、乡）劳动保障事务所开具的灵活就业证明，为其接续养老保险关系。根据吉劳社就字[2004]270号文件规定，对签订《灵活就业协议》人员，发给就业补贴。

23．特困企业解除劳动关系或终止劳动合同人员如何补缴欠缴的养老保险费问题。

按照吉政发[2004]29号文件规定，特殊困难企业，试点期间，经市州政府确认，社会保险经办机构逐级审核批准，个人欠费（含利息）一次性足额补缴，企业欠费部分一次性至少补缴实际拖欠额度的50%

以上，可为解除劳动关系或终止劳动合同人员正常接续养老保险关系。对特殊困难企业解除劳动关系或终止劳动合同人员，人均经济补偿标准低于当地上年社平工资60%的，企业欠费部分按50%一次性补缴；高于当地上年社平工资60%的，在补缴50%基础上，按高出部分同比例一次性补缴欠费；人均计发经济补偿标准超过当地上年社平工资的，需一次性足额补缴拖欠的养老保险费。以上企业补缴欠费的政策不影响解除劳动关系或终止劳动合同人员退休时的养老金待遇。余下企业欠费部分利息、滞纳金，企业应及时与社保经办机构签订还款计划。

24．试点企业下岗职工，原从事国家规定的提前退休工种，解除劳动关系或终止劳动合同后，能否按有关政策规定办理提前退休问题。

试点企业解除劳动关系或终止劳动合同人员，接续基本养老保险关系且累计缴费年限满15年的，原来在国有企业从事国家规定的提前退休工种（岗位）且达到规定年限的，可以按国家提前退休工种（岗位）的有关政策规定办理领取基本养老金手续。

25．试点企业解除劳动关系或终止劳动合同的女职工按何种政策规定办理退休问题。

试点企业解除劳动关系或终止劳动合同的女职工，接续基本养老保险关系且累计缴费年限满15年的，原在生产岗位工作的，可以按50周岁办理领取基本养老金手续；原在管理岗位工作的，在接续基本养老保险关系后缴费满3年，达到50周岁及其以上，可以办理领取基本养老金手续，其时间按缴费满3年的当月确定。

第二篇：国有企业下岗职工劳动关系研究

国有企业下岗职工劳动关系处理问题研究报告

国有企业下岗职工劳动关系问题的处理，已成为国企改革中解决冗员问题的“瓶颈”，因而也成为政府、企业和职工共同关注的焦点。在我国国企改革进入全面攻坚阶段之时，我们研究解决下岗职工劳动关系问题，从根本上说，是解决国有企业在计划经济体制下长期形成的富余人员的出路问题；是解决旧体制中固定工的国家职工身份及其背后的相关利益问题；是在经济体制转轨中如何形成与社会主义市场经济体制相适应的市场就业机制问题。因此，处理下岗职工劳动关系牵涉面广，相当复杂，但又是当务之急。

为了研究解决这个问题，我们课题组从1998年下半年开始，先后在北京、上海、重庆三个直辖市和山东、广东、广西、湖北、贵州和云南等六省（区）的十七个城市进行了调研。在此期间，我们对50多家企业进行了调查，与上百位下岗职工进行了座谈；发放企业问卷100多份、下岗职工问卷1000多份；与当地主管部门、企业领导和再就业服务中心主任进行了广泛的座谈，共召开80多个座谈会。这个报告就是在上述调查的基础上形成的。其宗旨是全面分析下岗职工劳动关系处理的情况和难点，探讨下岗职工出中心、实现市场就业的途径，并提出相应的决策建议。

一、下岗职工劳动关系处理事关大局

下岗职工劳动关系的处理问题，与我国目前的改革、发展和稳定有着密切的关系，具有全局性和战略性的意义。

（一）事关国有企业改革的成败

我国国企改革已进入关键时期和全面攻坚阶段，其中心任务是通过制度创新，把国有企业由原来政府的附属物改造为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的独立法人实体和市场竞争主体。这就必然促使国有企业把追求利益最大化作为自身的主要目标。根据这一目标，国有企业必须按照与市场经济相适应的现代企业制度的要求进行改制，同时还必须把计划经济条件下为承担社会就业任务而形成的大量富余人员精减下来，以提高其市场竞争和自我发展能力。

随着国有经济战略性调整和国有企业改制的进行，大批富余人员从岗位上精减了下来；去年，企业普遍建立了再就业服务中心，绝大多数下岗职工进了中心。但是，精减富余人员、下岗职工进中心，还仅仅是第一步，更重要也是更困难的任务是进中心的下岗职工能够顺利出中心，与原企业终止劳动关系，走向市场。而完成出中心的关键是妥善处理劳动关系。如果这个问题不解决，“减员”就不能“增效”，“下岗”就难以“分流”，国有经济的战略性调整和国有企业的改革将会落空。下岗职工劳动关系的处理就是打通国企改革中的“瓶颈”，攻克企业用人富余的“堡垒”，是一次决战，其结果决定着国有企业改革的成与败。

（二）关系社会主义市场经济体系的建立和完善

虽然劳动合同制度实行多年，但它只触及了职工的增量部分，而未能根本解决存量部分。存量部分不解决，增量部分就要被“同化”，就会出现国家职工身份的“回潮”。改革的深化、战略性结构调整的展开，为解决这个问题提供了最好的机遇，我们必须抓住这个机会。

虽然，目前看只涉及千万职工进市场，但实质上却是为几千万职工进入市场铺设轨道。这一步不走出去，背后的几千万就上不了市场轨道，劳动力市场上的这个大存量就成一个大“死结”，我国城镇长期存在的二元用人制度就不能打破，劳动力市场的分割和扭曲状况就无法消除。

因此，下岗职工进市场，不仅是解决国有企业富余人员问题，而且也是解决国有企业用人机制问题，更是劳动力市场的完善问题，同时也就是社会主义市场经济体制的建立和完善问题。当前情况下，所有这一串问题，都挂在了下岗职工劳动关系的处理这一环上。如果说用人机制是一个机械，那么，劳动关系处理就是轴心；如果说劳动力市场是市场经济体系链条上待完工的一节，那么，劳动关系处理就是其中关键的一环。

（三）关系社会稳定大局

劳动关系的处理是下岗职工的重大利益调整，牵涉上千万下岗职工生活着落、养老、医疗等切身利益，关系数千万家庭的生计，是一个十分重大而敏感的问题。近年来，由于职工下岗引起的突发事件时有发生。如果说职工下岗、进中心已是难事，那么出中心、终止劳动关系则是难中之难。我们必须尽早抓紧研究妥善解决下岗职工劳动关系问题的政策。人无远虑，必有近忧。如果我们不及早研究和解决这个问题，不能积极而稳妥地、分期分批地促使下岗职工出中心，等到三年中心期满集中解决，不仅将更加困难，而且还可能出现料想不到的严重后果。我们应该高度认识妥善处理下岗职工劳动关系问题的极端重要性，认真研究解决办法，积极、稳妥地解决好，确保社会稳定。如果说下岗职工的基本生活保障和再就业工作是“头等大事”，那么，下岗职工劳动关系的处理工作就是“特等大事”，只能办好，不能办坏。

二、下岗职工劳动关系处理面临严峻形势

在处理下岗职工劳动关系问题上，尽管政府和企业作出了很大的努力，但由于种种原因，成效甚微。

（一）基本情况

按照劳动保障部的预计，到2000年底，国有企业职工将从原有的7500万精简至6000万人左右，与1996年国企职工相比净减1500万，就全国的情况而言，目前下岗职工的增势不减。根据劳动保障部的常规统计，今年上半年，国有企业下岗职工为742万人，有202万人实现再就业，滞留中心的有540万人。另据劳动保障部对全国30个省3000多户国有企业的抽样调查推算，全国国有企业下岗职工比常规统计多170万人；在这170万人中，估计有20%、约30万人生活困难，属于该进中心而未进中心的。如将这部分下岗职工计算在内，实际下岗职工的数量更大。我们课题组典型调查也表明了同样情况：如山东省到今年5月份比去年底净增8万人；广东省今年1-4月份新增下岗职工近7万人；武汉市到今年3月份比去年年底净增7000人，预计年底将净增2.7万人。

在下岗职工持续增加的同时，再就业却越来越困难，再就业率不高。据统计，截止今年6月底有202万人实现再就业，再就业率为27.4%.据课题组的典型调查，许多省（区）的再就业率连27%都未能达到，如山东1-5月再就业率为19.6%。

下岗职工与原企业解除劳动关系的比例较再就业率更小。根据劳动保障部对全国33家企业的典型调查，截至今年6月底，被调查企业下岗职工实现再就业并与原企业解除劳动关系的仅占全部下岗职工的5%；据课题组对72家企业调查，下岗职工与原企业解除劳动关系的仅占下岗职工总数的6%；出中心解除劳动关系的仅占中心下岗职工总数的3%。目前多数地方下岗职工在中心时间已达1/3，少数地方时间已过半，因此，下一步的下岗职工劳动关系处理工作面临巨大的压力。

在下岗职工压力不减、分流困难的同时，各地普遍出现基本生活保障资金筹集困难、资金缺口增大的情况，有的到了难以支撑的地步。

面对上述情况，各地在加大再就业力度的同时，积极探索解决下岗职工的劳动关系问题，尽快分流下岗职工。如上海、青岛等地采取协议保留社会保险的办法，为中年龄段下岗职工负担养老和医疗保险费，以促进这部分下岗职工尽快出中心；重庆、上海等地用奖励的办法鼓励下岗职工尽快出中心（将下岗职工在中心三年基本生活费的剩余部分全部或部分作为鼓励一次性发给出中心的下岗职工）；黑龙江省森工行业将基本生活资金用于解除劳动关系的经济补偿，等等。到目前为止，全国除西藏和宁夏外，都制定了有关下岗职工劳动关系处理的政策措施。这些探索和尝试在当地取得了一定的效果。但就全国总的情况而言，下岗职工劳动关系的处理没有取得突破性的进展。

（二）三方的基本态度

出中心难，“断”关系难，在下岗职工、企业领导和劳动保障部门对这个问题的基本态度上也得到了充分反映。当然，各方的考虑有所不同。1．下岗职工的基本态度

下岗职工总的态度是不愿意与原企业解除劳动关系。课题组对812位下岗职工的问卷调查表明，60%的人明确表示不同意与原企业解除劳动关系。究其原因，一是担心出路问题。课题组在与下岗职工座谈中，一位下岗职工一口气提了12个问题，诸如，老了怎么办、病了怎么办、不能再就业怎么办。可以说，他的话，代表了大部分下岗职工的担心和疑虑。二是对企业存在依赖。在计划经济体制下，职工长期以厂为家，生、老、病、死、伤、残，住房、子女上学和就业，都靠企业。职工出了企业，总觉得失去了依靠。有的下岗职工已稳定就业甚至走上致富路，但仍然与企业保持着劳动关系，原因就是对企业有依赖心理。三是利益问题得不到解决。课题组的调查表明，他们对与原企业解除劳动关系想不通，认为过去为国家和企业作出了贡献，现在不能这样就推出去不管，政府和企业总得有点补偿，否则，就不会离开企业。

职工既有“前向”的担忧，也有“后向”的顾虑。“前向”，担心不能再就业或就业不稳定，以及就业后的社会保险问题；“后向”，怕企业解决不了历史欠债和经济补偿问题。归结起来还是对前途的忧虑和对利益问题的关心。2．企业领导的基本态度

企业领导的基本态度一是不敢，二是不忍。不敢，是因为怕出乱子。有的厂长讲“与职工解除关系，将他们推向社会，与其让他们整天找我，什么事也干不了，不如搞点项目，发展生产，安排他们。”厂长经理甚至还要考虑到个人的人身安全。不敢，还有经济因素，即各种历史欠债和经济补偿金支付不起。有的企业如果将对职工的欠债都还上，加上经济补偿，盈利的企业也会破产。不忍，是体现了东方文化的特点和社会主义社会企业领导的责任感。长期以来，我们的职工是以厂为家，厂长也有着“家长”观念。让他们将大批下岗职工推向社会、推向市场，总觉的于心不忍。有的厂长表示：“我让职工下岗，将他们推向社会，说明我没有本事。与其让他们走，还不如我走。”有的企业干脆向职工宣布：“增产、增效、保员”，受到职工的欢迎。还有的企业领导认为，在目前时期，国有企业也还要为国家承担就业的责任。

企业的态度是与企业改革的进程密切相关的。有的厂长说：“企业是国家的，贷款是银行的，只有得罪了人是我自己的。”说明企业改革还没有深化到让国有企业能独立承担责任，成为独立实体的地步。因此，在处理下岗职工劳动关系问题上，有一个加快企业的制度改造，调动企业积极性的问题。如果政府采取强制措施，企业却不下决心，甚至站在职工一面，劳动关系问题最终还是解决不了。

3、劳动保障部门的基本态度

劳动保障部门对下岗职工劳动关系处理的基本态度可以归结为一条：担心影响社会稳定大局。

一是认为当前下岗职工进中心、保生活，压力已经很大，再大规模展开劳动关系的处理，把握不好会影响到社会稳定。当前的局面是职工依赖企业，企业依赖政府，最后的压力都集中在劳动保障部门。劳动部门是处于上下夹攻之中。出了问题上有政府领导打板子，下有职工找麻烦。二是担心社会承受力问题。下岗职工是就业中的弱势群体，如果搞急了，一下子将他们推向社会，推向市场，怕社会承受不了。目前，失业保险参与两道防线的构筑，压力很大。一方面是下岗职工基本生活保障，一方面是失业人员增加很快。这两个方面的压力都集中在失业保险。提高失业保险的缴费比例以后，收缴率能达到多少，还是个未知数。失业保险承受着下岗职工和失业人员增加的双重压力，芨芨可危。

下岗职工讲前途也讲利益，企业讲利益也讲感情，劳动保障部门讲压力也讲政治。虽然各方的顾虑和担心不尽相同，但反映的都是背后的实际问题，这充分说明处理劳动关系的复杂性和难度。

（三）下岗职工劳动关系处理难的原因

处理劳动关系难的主要原因是：在经济体制转轨时期，下岗职工作为原固定工群体，有着长期的计划体制下积累和遗留的各种利益问题；同时他们在就业上又属于弱势群体，就业竞争力弱。瞻前、顾后，难以迈出“断关系”这关键的一步。虽然下岗职工劳动关系处理困难的原因在不同的地方、不同的行业和企业有所不同，但以下几个方面的原因带有普遍性。

1、社会保险关系难以接续

对下岗职工来说，他们最为关心的是老有所养、病有所医的问题。根据课题组对下岗职工的问卷调查，在“不愿与原企业解除劳动关系的主要原因”的问题中，下岗职工将“担心失去养老和医疗保险”列为首要原因，选择的比率高达74%。在回答“同意与原企业解除劳动关系有何要求和希望”的问题中，下岗职工选择“原企业继续缴纳养老和医疗保险费”的比率达到67%。近年来，非国有经济已成为城市就业的主要增长点，城市就业增长的70%以上是由非国有经济单位实现的。而目前这些非国有经济单位大多数不参加社会保险，不给职工交纳养老、医疗等各项社会保险费。对下岗职工来说，特别是对中年龄段的下岗职工来说，到非国有经济单位就业并与原企业解除劳动合同、终止劳动关系，就意味着失掉了养老和医疗保险，这是他们最为担心的问题。目前广泛存在的下岗职工隐性就业问题，结症就在于社会保险关系接继不上，下岗职工存在后顾之忧。

2、经济补偿政策和标准不明确

经济补偿是下岗职工最为关心的问题之一。下岗职工在回答课题组问卷调查“同意与原企业解除劳动关系有何要求”的问题中，选择“给予经济补偿”的比率达到53%。

关于国有企业职工经济补偿的规定目前有三种：一是按照《国营企业实行劳动合同制暂行规定》及后来的有关解释，规定的生活补助费；二是按照《中华人民共和国劳动法》和《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》（劳部发[1994]481号）规定的经济补偿金；三是按照《国务院关于若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）规定，破产企业职工自谋职业的一次性安置费。除了上述规定外，有的地方还有地方的具体规定，标准一般高于国家标准。

上述规定都是针对不同情况和对象作出的。我们发现不少地方在对下岗职工的经济补偿中套用这些规定，引起很大混乱：如合同到期终止，有的地方给生活补助费，有的不给；同一地方有的企业给，有的企业不给。有的地方因这项制度只对国有企业实行，而引起非国有企业职工的不平衡。经济补偿的标准也非常混乱。有的以终止劳动关系前的12个月工资平均为标准；有的以社会平均工资为标准；有的以档案工资为标准；有的以当地最低工资为标准；有的就是一个绝对数，每人1000-2000元。目前因支付下岗职工经济补偿标准问题引起的争议增多。所有这些问题，都亟待有明确的政策和指导性的办法予以解决。

3、企业无力承担经济补偿，无力偿还历史欠债

支付经济补偿金对下岗职工多的企业来说是一个很大的负担。如成都市无缝钢管公司估计，与下岗职工解除劳动关系需支付经济补偿金5000万元；山东省淄博市一家棉纺厂有1000多名下岗职工，企业需付3000多万元经济补偿金。上海实行“协保”的一个重要原因是，行业和企业难以集中支付巨额的经济补偿金，而实行“协保”政策，用经济补偿金支付“协保”费用，虽然绝对额要高于一次性经济补偿金，但由于是（平均）长达十来年的分期支付，可以有更大的回旋余地。

除经济补偿问题外，历史欠债也是解决下岗职工劳动关系的一大障碍。调查发现，不少企业无力偿还拖欠的下岗职工的债务。这些债务主要包括：拖欠下岗职工的工资、养老和医疗保险费以及集资款、住房公积金等。如四川省机械化建筑施工公司欠职工集资款达1600多万元；武汉市内燃机厂去年清理欠职工的工资、医疗费、住房公积金、退休统筹费等达800多万元。

下岗职工在回答问卷调查“同意与原企业解除劳动关系有何要求和希望”的问题中，选择“补发工资，补缴保险费，偿还医疗费、住房公积金和集资款”的比率达到44%。说明很多企业在下岗职工身上多少都有这方面的拖欠。调查发现，那些长期亏损、扭亏无望或长期停产企业的下岗职工对企业已不抱希望，只要能够给他们经济补偿和偿还债务，他们就会“走人”。有的下岗职工甚至表示：“不要经济补偿也行，只要把欠我的钱还我就走。”这些企业资产变现又十分困难，指望其靠自身力量解决上述资金，事实上已不可能，需要政府作出统筹规划和决策，解决资金问题，以促进这些企业妥善解决下岗职工的劳动关系。

4、下岗职工再就业能力偏低

根据课题组的调查，从总体上讲，下岗职工年龄偏大，又技能单

一、文化水平不高，就业能力弱。根据劳动保障部统计，1998年底35岁以上的下岗职工占62%以上，初中以下文化程度的占53%。根据课题组对72家企业的问卷调查，下岗职工中35岁以上的占70%。

下岗职工以年龄和再就业能力划分，可以分为35岁以下、36-46岁、46岁以上三部分。35岁以下的职工再就业机会相对来说要多，更容易走市场就业的路子，解决其劳动关系也相对容易；50岁以上的大龄职工，相当大部分由于身体、年龄等方面的因素，成为就业特困人员，但只要解决了他们的出路问题，劳动关系也比较好理顺。而占大比例的中年龄段职工在再就业上处于比较困难的境地。在目前的劳动力市场状况下，他们能找到的工作多是不稳定的。从就业能力的角度讲，他们无法与城市新成长劳动力竞争；从用工成本的角度讲，他们又无法与农民工竞争，成为市场竞争就业中的弱势群体。因此，最主要的是让他们能以低“价格”进入劳动力市场，或者说解决好他们的社会保险关系的接续问题，这样才有可能处理好这部分下岗职工的劳动关系。

三、若干认识问题

由于下岗职工的劳动关系处理，不单纯是企业与职工间的关系问题，而是涉及国有企业改革和调整、劳动力重组、市场就业、社会保险体系建设等多方面的复杂问题，人们的认识也不尽相同，而这些认识在很大程度上影响着劳动关系的处理工作。因此，要处理好劳动关系，理清一些认识问题是必要的。

（一）关于政府的定位和责任问题

处理下岗职工劳动关系问题产生于国有企业改革中。政府推动国有企业改革，把国有企业推向市场，提高其在市场经济中的生存、竞争和发展的能力，这是对的。但是，改革必须讲究策略，尤其深层次的改革，涉及各种群体利益关系的调整，更应该讲策略。只有有所不为才能有所为。关键是政府应该管什么，不应该管什么，这是大的策略问题。政府指令性地安排下岗和亲自“操刀”去“断”劳动关系，是最不策略的办法。它可能产生的后果是引火烧身，不得不包揽所有的职工与企业的利益关系处理。在下岗职工劳动关系处理上，政府的主要作用应该体现在：采取适当的社会经济发展政策，制定和实施促进下岗职工再就业的宏观经济和社会政策；加强执法，规范用工，营造有利于下岗职工再就业的环境；制定劳动关系处理政策，诸如解决再就业资金、经济补偿、历史欠债等方面的资金困难，为企业处理好下岗职工劳动关系提供一个宽松的政策环境。

政府对下岗职工转换身份、进入市场还有两个方面的责任。第一，补偿责任。在计划经济体制下，我们实行统收统支的政策，长期保持高积累率，企业利税绝大部分上交国家。对国有企业职工实行低工资、全保障、高福利的政策，形成事实上的国家职工身份，其保险甚至福利由企业和政府负责到底。现在职工下岗、进市场、失业，总之是没有了国有企业职工的身份，享受不到这种保障和福利，政府应该给予补偿。第二，雇主责任。在计划经济体制下，国有企业与政府是“两位一体”，原固定工实质是国家职工，政府是雇主，劳动关系是政府与职工的关系。因此，对下岗职工应承担的雇主责任理应由政府和企业来共同承担，企业是主要责任人，而政府是承担连带责任。这个责任，在当前劳动关系处理上主要是历史欠债清偿、经济补偿金支付和社会保险关系接续三项。这些不一定都一次性支付，也不一定都用现金支付，而可以根据各地、各企业的情况统筹考虑，但无论何种形式，基本原则是政府、企业共同承担。

（二）关于劳动关系处理如何配合劳动力重组问题

在国有企业改革和调整中，劳动力重组是必然的，但有重组的方式和途径问题。“进中心” 是一种方式，“进市场”也是一种方式；社会再就业是一条途径，企业分流也是一条途径。“进中心”和“进市场”既有并行也有转变问题。对多数地方、多数企业以及多数下岗职工来说，通过中心过渡到市场就业是稳妥的基本方式。它为下岗职工走向市场提供了缓冲的时间。而那些年青的或其他再就业能力强的下岗职工，由于能够较快地适应市场竞争，应该直接进入市场就业。这是并行问题。“进中心”的下岗职工还有个向“进市场”转变问题。中心毕竟只是过渡和缓冲，劳动力重组最终需要通过进市场来完成。从目前的“进中心”为基本方式，转变到“进市场”为基本方式，重要的任务是：一方面加大直接进市场比例，另一方面加快出中心、进市场的步伐，两个方面的合力推动“进中心”向“进市场”转变。要加快转变速度，劳动关系处理的政策、措施、工作的力度就要加大。在要求和做法上就不一定提倡“随下岗随进中心”，这样做的后果是，有可能将下岗职工都堵在中心，该进市场的都出不来。

企业分流和社会再就业是下岗职工分流和再就业的两条基本途径。在政策上，这两条途径都要拓展。相对而言，扩大社会再就业是社会各方的共识，但对下岗职工的本企业分流安置，却因为担心企业富余人员的回流而致使政策不明朗，实际工作上也有疑虑。这种担心当然并非没有道理。但是，实际情况要求在扩大社会再就业的同时，不排斥企业分流。一是大龄职工，比较稳妥的也是他们能接受的方式是企业内部的分流，如内退；二是发展较好，特别是要通过改革、改造、改组以加强实力的大型企业，面临的改制、技术进步和资产重组，人员分流就可以也应该与资产重组、主辅分离结合起来；三是有部分企业处于资源型城市之中，企业比城市大，社会承受力不允许其排放过多的人员。其下岗职工分流就必须与分离社会职能结合，走多种形式的企业内分流安置路子。总之，在劳动关系处理上不能一律要求都要理顺，如果一定都走“单行道”，有些企业、有些职工就走不通。

（三）关于隐性就业问题

隐性就业是目前下岗职工中的普遍现象，并成为各方共同关注的新焦点。从根本上说，隐性就业是市场自发形成的一种典型的利益平衡机制。它是下岗职工因在计划体制下受损，而从市场机制中寻求补偿的一种自发行为，是两种体制并存的必然现象。隐性就业在短期内无论对下岗职工、对企业、对政府有它有利的一面。对下岗职工，基本生活费实际上并不能保证其家庭的基本生活，隐性就业使下岗职工得以补贴生活，同时也是参与市场就业的开始，对下岗职工增强市场就业意识，转变就业观念，提高自谋职业的能力都有一定的积极作用；对企业，下岗职工隐性就业可减轻企业再就业服务中心工作压力。对政府而言，隐性就业也是一种再就业，而且多是职工自找门路，对于减轻再就业的压力和保持社会稳定都有好处。

但是，隐性就业的长期存在，对职工、企业、政府又有不利的一面。对职工，长期的隐性就业，使其正当的、合法权益得不到保障；对企业，没有解决其富余人员问题；对政府，隐性就业没有实现劳动力的重组，并带来劳动管理的困难。因此，隐性就业问题肯定是要解决的。关键在于用什么办法解决。

隐性就业宜疏不宜堵。大规模地清理隐性就业，强制解除劳动关系，还没有那个地方取得比较好的实际效果。因为所谓“清理”，就是认定下岗职工的再就业状态；而隐性就业所谓“隐性”，就是不让你认定。强制清理注定是事倍功半。隐性就业实际上是下岗职工以低价格的姿态参加市场竞争，是有人预付了他们的一部分人工成本（社会保险，甚至福利）情况下的竞争。下岗职工作为市场竞争的弱势群体，只有低“价格”，才能在市场竞争中占有一席之地。这是必然的选择，是旧体制向新体制过渡产生的必然现象。在这种情况下，要由政府、原企业解决其社会保险负担问题，隐性就业才可能显性化。所以，上海等地的协议保留社会保险关系，才较好地解决了隐性就业问题，取得了促进再就业、鼓励出中心的效果。因此，采取积极的、解决隐性就业问题的政策措施，可以更好地使隐性就业显性化。

（四）关于失业保险的承受力和作用问题

按照劳动保障部的计划，1999年在扩面和提高缴费比例的情况下，失业保险基金累计节余100亿元左右。100亿，按目前的失业保险支付水平可负担200万人。要加快下岗职工出中心、进市场的步伐，如果有30%的下岗职工享受失业保险，就可以吃空预计的节余数。而我们还没有考虑以下的因素：按照三三制要求，失业保险承担的第一道防线资金从目前的20%多要提高到1/3；下岗职工基本生活费及失业人员的保险金增加30%。如果考虑这些因素，失业保险预计亏空会更大。

实际上相当多省市失业保险基金已经出现或预计出现缺口：浙江省1998年14个县市收不抵支，缺口1800多万；福建省预计1999年缺口1.65亿；天津市预计缺口3500万；贵阳市缺口680万；青岛市缺口100万。出现缺口除了上述因素外，还有就业转失业持续增加，收缴率低，扩面工作不理想。但目前出现的或预计的缺口都还没有考虑下岗职工转失业的因素，而实际上这是影响失业保险承受力的最重大因素之一。因此，失业保险的承受力将成为下岗职工出中心、进市场的重要制约因素。

在这种形势下，失业保险的扩面、提高收缴率，以及建立起财政补贴、兜底制度都是重要的，但更重要的是发挥失业保险促进就业的积极作用，提高下岗职工的再就业率，减少下岗职工转失业的数量，从根本上减轻失业保险的压力。

四、总体思路

（一）指导思想和基本原则

1．服务改革，加快步伐。下岗职工的基本生活保障和再就业工作，包括劳动关系处理，一方面要解决好国有企业改革和战略性调整过程中的劳动力重组问题，另一方面，还要通过劳动关系处理工作，并最终建立起市场就业机制，为国有企业改革创造条件。因此，下岗职工的再就业和劳动关系处理工作，既要在国有企业改革和调整中进行，又要与国有企业改革总目标相一致。据此，再就业服务中心就必然是有期限的，不可能长期存在下去。一方面要加快下岗职工出中心的步伐；另一方面新下岗职工要尽量走直接进市场的路子，再就业服务中心逐步消亡。中心消亡以后，再有的企业富余人员问题，不通过中心这种方式解决，而是直接进市场，通过市场就业机制来解决。

2．分类指导，区别对待。根据下岗职工所在地区、行业、企业的不同情况，以及下岗职工本身的不同情况，采取有针对性的对策。地区财力有贫富和宏观环境有松紧的不同；行业在国有企业战略调整中有压缩与发展和调整范围有大小的不同；企业有盈亏、改制快慢和有下岗职工多少的不同；职工年龄有老少和就业能力有高低从而有再就业难易的不同。因此，政策上要因人制宜、因企制宜、因行制宜、因地制宜，分门别类，区别对待。

3．控制入口、拓宽出口。控制进入中心的下岗职工数量，同时，多渠道、多手段的分流下岗职工，为劳动关系处理减轻压力和创造条件。控制入口在两个方面：一是减少下岗后进中心的数量。应该明确提出“先分流，后下岗；多分流，少下岗”的宏观调控策略。二是控制下岗数量。对有些企业，基本控制不下岗。包括盈利企业、完成改制企业、脱困企业。这样，可以大大减轻中心和劳动关系处理上的压力，可以集中力量解决现有的下岗职工问题。

同时，要拓宽出口。除加强社会再就业的力度外，即使进入中心的，也还要鼓励在本企业分流安置；已经再就业的，主要是隐性就业的，要采取积极的措施，使其保持再就业，并解决社会保险接续等方面的问题，使其就业显性化。4．分离关系，平稳过渡。为适应尽快建立起独立于企业之外的社会保障体系，下岗职工的社会保险关系应该作为一项独立的、可以单独操作的事务处理。即劳动关系与社会保险关系分开处理，这是为实践所证明的可行办法。进入中心的下岗职工的社会保险关系已经开始与劳动关系脱离，其社会保险缴费主体已多元化；委托就业服务机构缴费，在有的地区已存在多年；协议保留社会保险关系在一些地方也已实行。下岗职工出中心，基本生活费应该停发，职工最关心的养老、医疗问题应该有着落，因此，必须强调：劳动关系可以断，保险关系不社会能断；劳动合同可以解除，社会保险要接续。这必然有助于促进下岗职工再就业、出中心和“断”关系。

5．体现负责，保障权益。处理下岗职工的劳动关系实质上是下岗职工进入市场的问题。进市场不是简单地将他们推向市场，推向社会，而是该补偿的要补偿，该扶一把的要扶一把。在这方面政府和企业都有责任。所谓责任主要是解决好政府、企业与下岗职工的利益关系问题。包括拖欠的工资补发，未报的医疗费的报销，集资款的清偿，该缴而欠缴的社会保险费的补缴，以及解除劳动合同的经济补偿金支付，更重要的还有今后的社会保险关系的续接有妥善的解决办法。只有了结了“历史”，才能建立新机制；只有理顺了利益关系，才能处理劳动关系；只有保障了正当权益，才能保证社会稳定。

（二）目标与步骤 1．基本目标

根据上述指导思想和基本原则，我们可以明确下岗职工劳动关系处理的基本目标：与国有企业改革的目标相衔接，和社会保险体系完善的步伐相一致，进中心与进市场并行，企业分流与社会再就业并举，逐步缩小在再就业服务中心的下岗职工规模，并在3-5年内使绝大部分下岗职工出中心，稳妥解决其与原企业的劳动关系，逐步取消再就业服务中心，基本建立起市场就业机制。

根据中央10号文件“争取用5年左右的时间，初步建立起适应社会主义市场经济体制要求的社会保障体系和就业机制”的要求，我们的根本目标是建立市场就业机制，再就业服务中心是实现这一目标的过渡。因此，在当前阶段要解决好中心与“市场”的衔接，解决好下岗职工出中心、分流安置以及劳动关系问题。“进中心与进市场并行”是要加快市场就业的步伐。已经进中心的继续保生活、促就业、“断”关系、进市场；新下岗的能直接进市场的就直接进市场。“企业分流与社会再就业并举”是要拓宽下岗职工分流再就业的渠道。进中心的下岗职工出中心既可以企业分流安置，也可以社会再就业；新下岗职工，能在本企业分流安置的先分流安置，而不必都进中心。

近年来，国有企业的职工下岗相对集中，预计经过今明两年的努力，这些由计划经济体制遗留下来的国有企业富余人员问题可以得到初步解决。预计到2000年以后将不出现大规模的职工下岗问题；到2003年底以前，所有的下岗职工都应出中心，即中心在2003年底就基本结束。届时，下岗职工一般都要进入市场寻求再就业，市场就业机制也将基本形成。2．步骤

要实现上述目标，下岗职工劳动关系的处理将经历三个阶段：

--中心前期：1998年下半年-1999年上半年，建中心、进中心、签协议、保发放。主要任务是进中心，保障基本生活，花钱买安定；同时解决劳动合同到期和少量的已再就业提前出中心的劳动关系处理工作。其基本标志是普遍建立再就业中心，保障下岗职工基本生活。就全国总体而言，这个时期已经平稳度过。就体制而言是典型的“双轨制”。

--中心中期：1999年下半年-2000年上半年，主要工作由建中心、进中心向订政策，给出路转变。这一时期主要是将实行劳动合同制度后参加工作的下岗职工全部促使其出中心，中年龄段的职工通过各种措施出中心，解决劳动关系问题，花钱买机制。其基本标志有两项：一是根据这一阶段有进有出的状况，实现出大于进；二是第一批进中心的下岗职工基本出中心，至少达到60%以上。即年轻职工和中年龄段职工大部分出中心。如果上述两项达不到，就形成大量的下岗职工在中心滞留。从全国情况看，我们目前正处于这个阶段的开始，工作任务相当繁重，必须打好基础。就体制而言，这一时期为“转轨制”。--中心后期：2000年下半年-2003年。这一阶段已基本没有或只有少量的新增下岗职工，主要工作是出中心、劳动关系理顺，以及撤消中心的工作。包括第一批进中心的就业能力弱的职工劳动关系处理工作；中后期进中心的职工出中心。其基本标志是出中心的比率要达到90%以上；中心撤消的比率达到90%以上，否则，整个下岗职工的基本生活保障与再就业工作，就业机制转变的目标就不能完成。从全国总体上判断，可以称之为“并轨制”。

上述三个阶段是就全国总体情况而言的，就不同地区、不同行业、不同企业来说，可能速度有快有慢，时间有先有后。

在中心的运作结束以后，中年龄段的下岗职工还没有完全实现市场就业，或可称为准市场就业。虽然他们出了中心，但相当一部分可能与原企业存在保留社会保险关系或类似的关系，在相当长的一段时间内在社会保险关系还应进一步理顺，直到这部分职工退出劳动力市场为止。当然，在这段时间内，必须加快社会保险体系建设和覆盖面的扩大步伐，以及社会保险的社会化管理工作，尽最大可能在较短时间内让这些职工中的大部分社会保险关系可由用人单位衔接上，那么，这个阶段就可以大大缩短。

当然，此后还会有一些国有企业的富余人员出企业问题，还存在原固定工转变身份的问题，虽然不再采取中心这种过渡的方式，而是走市场就业途径，但在劳动关系处理上也还存在经济补偿问题、社会保险关系的接续问题。目前针对下岗职工的政策，对今后第一次进入市场的原固定工，应该是适用的。虽然中心将会撤销，但有关政策可以延续。

五、政策建议

下岗职工劳动关系问题的处理，需要一系列配套政策。目前，各地相继制订和实施了一些有关这方面的专门政策，但还处于探索之中。为进一步促进各地妥善处理下岗职工劳动关系问题，建议我部就有关政策的原则问题制定一个指导性的文件。为此，本项研究报告提出一些原则性的政策建议，供部领导和有关部门参考。

（一）中心与市场衔接的政策

在政策取向上，在加快下岗职工出中心步伐的同时，企业可不再建中心的不建中心，下岗职工可不进中心的不进中心，可直接市场就业的直接走市场就业，可本企业分流安置的要分流安置，以实现从中心向市场的尽快过渡。

1．盈利或“转制”企业不再建中心。盈利、“解困”、完成“转制”企业没有建中心的，不再建中心，下岗职工或内部分流安置，或直接进入市场就业。

2．先分流，后下岗和直接进入市场就业。新下岗职工，结合国企改革中的资产运作、结构调整、主辅分离等，尽可能在本企业内部分流安置；大龄下岗职工内部退养；在实行劳动合同制之后新招收的合同制职工，直接进入市场；其他的新下岗职工也可以采取措施直接进入市场。剩下的人员符合进中心条件的组织进中心，从源头上减轻中心压力。

3．有条件的地方和行业加快中心过渡市场的步伐。在经济发展状况比较好的地区，如北京、上海、东南沿海等地方，或者在企业改制方面较早或在产业结构调整上力度较大的一些行业（如纺织行业），可以采取更有效的措施，鼓励下岗职工尽快寻求再就业和出中心，同时妥善解决劳动关系问题，并且在撤消中心方面可以比其他地方或行业先行一步。4．确定下岗办法的最后期限和延续政策。全国大部分地区的国有企业，从2001年开始，终止职工下岗进中心的办法；到2003年底之前，下岗职工基本上都应出中心。在停止实行下岗进中心的办法后，对于与企业解除劳动关系的职工，有关的经济补偿和社会保险关系接续政策对他们仍然适用。

（二）促进再就业政策 基本政策取向是，针对已经进入再就业服务中心和新的下岗职工，提倡多渠道再就业。既鼓励社会再就业，又支持本企业分流。1.鼓励本企业分流安置下岗职工。按照1998年中央10号文件关于鼓励企业吸收安置下岗职工的精神，充分挖掘企业在恢复和扩大生产经营规模、创办第三产业等方面的潜力，由各企业尽可能在内部吸纳本企业的下岗职工，使企业内部消化方式成为下岗职工实现再就业的重要渠道。不再简单地提倡“单行道”，但提倡配合国有企业改革的“主辅分离”和已经减下来的人员不再流回主业的做法。

继续倡导组织起来就业。要鼓励下岗职工组织起来创办各种生产自救经济组织或再就业经济实体，企业与社会都要积极采取各种方式帮助下岗职工组织起来就业，其中包括引导和扶持下岗职工组建独立的股份合作制企业，并落实对组织起来就业而创办的经济实体的各项优惠政策。

2．鼓励企业招收下岗职工。对吸收下岗职工的各类企业，按照招收的数量和签订劳动合同期限，分别享受相应的税收和其他优惠政策，其中包括可以将下岗职工在中心整个期间本应享受的基本生活费的剩余部分作为安置费支付给用人单位。3．扶持自谋职业者。对于下岗职工提前与企业解除劳动合同之后从事个体经营或创办私营企业的，除落实现有的优惠政策之外，还可将下岗职工在中心整个期间本应享受的基本生活费的剩余部分（包括根据最近中央12 号文件的规定将要增加的下岗职工基本生活费的30%）发给个人，也可将这部分资金作为一定期限的社会保险缴费。在有条件的地区和企业，还可对这类人员给予其他方式的奖励（如由失业保险基金提供一定的创业补助费），但对已经从企业领取经济补偿金的人员则除外。

4．信贷担保与贴息政策。对下岗职工组织起来就业或从事个体经营的，国有银行应提供贷款予以扶持，并可以由当地劳动保障部门以失业保险基金、再就业基金或生产扶持周转金为这类贷款提供信贷担保或贷款贴息。

（三）加强劳动合同管理的政策

加强劳动合同管理的目的是从法律上处理好出中心、出企业的下岗职工与原企业的劳动关系，该解除的要解除，该变更的要变更，以实现职工身份的转变。

1．对已经确认为实现再就业的，诸如与新用人单位签订了劳动合同、自谋职业（如已经领取营业执照从事个体经营或合伙经营），多年劳务输出的，要及时解除劳动合同。2．与企业签订保留社会保险（缴费）关系协议的，必须同时解除劳动合同。3．对被原企业重新招回上岗或在本企业自办实体再就业的下岗职工，应与企业再就业服务中心解除协议，并变更原劳动合同。

4．对停薪留职、请长假或“两不找”的人员，应由国家发布政令，在2003年之后一律终止劳动关系。在此之前愿意重新明确与企业的劳动关系的，可以明确：可以解除劳动合同的要及时解除，进中心要按规定签协议，变更劳动合同。

（四）过渡性的社会保险与福利政策

制订和实行过渡性的社会保险和福利政策，是为了解决中老年下岗职工的出路问题，其中包括中间年龄段下岗职工的社会保险关系接续而采取的特殊政策，体现政府对中老年职工的负责态度。

1.内部退养办法。提倡对距离法定退休年龄5年以内的下岗职工，按照《国有企业富余职工安置规定》实行内部退养，具体退养办法（包括退养费标准）应由各企业根据情况自行规定。

2.协议保留社会保险（缴费）关系（简称协保）。提倡对中间年龄段的下岗职工（男40-55岁，女35-45岁）实行协保办法。各地的协保办法由当地政府做出原则规定。各企业的具体实施方案应由企业通过一定程序做出具体规定，其中应包括由职代会审议通过。协保的基本原则是，双方协商，共同分担，形式多样，基本前提是终止与原企业的劳动关系。

在缴费上应由企业与这类人员通过协商共同分担。原则上应该是工龄越长，企业承担的比例越高，反之越少。

协保形式可以多样，既可以是企业一次性缴费，协保关系在社会保险管理部门；也可以委托就业服务机构管理，企业和职工向就业服务机构缴费，协保关系在就业服务机构；也可以协保关系在原企业，由企业和职工定期缴费。

在协保时间超过协议规定的期限之后，除达到法定退休年龄的人员之外，协保人员的社会保险缴费将全部由本人承担。届时，原协保人员可直接将社会保险关系转移到当地社会保险经办机构并继续投保。

在协议保留社会保险关系期间，如果协保人员被其他企业录用，并签订劳动合同，应由原企业与其解除保留社会保险关系协议，并给予必要的经济补偿，将社会保险关系转移到新的企业。

3．其他相关问题的处理原则。对于解除劳动合同的下岗职工，其在原企业的住房、子女在原企业所办的学校上学，以及党团关系、户口等问题应由当地政府作出明确的规定，以妥善解决这类人员的后顾之忧。

（五）经济补偿金和历史欠债清偿政策

下岗职工出中心，与原企业解除劳动关系的，应该支付经济补偿金和清偿历史欠债。提倡经济补偿、清偿历史欠债和协议保留社会保险关系的统筹考虑、多渠道筹集资金和多种形式的支付办法。

1．针对下岗职工与企业解除或终止劳动关系的问题，应专门制定相应的经济补偿政策。无论是劳动合同到期终止的，还是解除劳动合同的下岗职工，都给予经济补偿，按照下岗职工本企业工龄的长短计算经济补偿金；各地规定经济补偿金的支付标准，有条件的地方和企业除规定的经济补偿金外，允许以安置费等形式加付补偿，以鼓励下岗职工出中心或新下岗职工的直接市场就业。

2．对于所有下岗职工的历史欠债的清偿，包括拖欠的工资、医药费、集资款，欠缴的社会保险费和住房公积金，应在与职工解除劳动合同时给予补发或补缴。

3．在支付形式上，除了现金支付外，还可以有其他形式，如经济补偿和历史欠债可以用于协保缴费，也可以折算为住房、改制企业的职工个人股份；对新办经济实体或组织起来就业的，也可以折算为资产，以安置职工；对于特困企业，也可以与职工签订分期付款协议。4．通过多种渠道筹集资金。在一般情况下，原则上应由企业筹集资金解决。如果企业自筹资金很困难，可以通过其他途径解决。对于破产企业，可将经济补偿与清偿历史欠债列入企业资产变现后的职工安置费中，不足的由财政兜底；对于困难企业不堪重负的，应允许变现资产，筹集资金支付；此外，在条件允许的情况下，还可由国有银行提供专项贷款，或地方财政适当分担。

（六）其他的配套政策措施

1．加强劳动保障监察。当前，劳动保障监察工作比较薄弱，这不只是力度不够的问题，而更主要是制度缺陷问题。要扩大劳动保障监察机构的执法权限，使劳动保障监察在规范下岗职工劳动关系方面发挥应有的作用。对违反劳动法律法规情节严重的企业，劳动保障监察部门有权临时查封企业，或责令企业停业整顿，并通知工商、银行、海关等部门给予配合，有关部门应予以支持与协助。对于严重违反劳动法律法规的企业经营者和有关责任人，应由劳动保障监察部门报当地公安、检察机关依法处理。通过切实加强劳动保障监察工作，监督和规范企业用人行为，为下岗职工再就业创造一个良好的外部环境。2．失业保险要未雨绸缪。针对失业保险基金负担不断加重的状况和下岗职工进入市场速度加快的要求，要通过失业保险扩面，提高收缴率，增加积累；发挥失业保险在促进就业方面的作用，要将一部分资金投入于促进再就业，缩短失业周期，减轻失业保险基金支付压力；要尽快提高失业保险基金的统筹层次，以增强失业保险基金的承受能力；要建立和完善财政补贴和兜底制度，一旦失业保险基金不敷使用，便可由财政来支撑。

总之，下岗职工的劳动关系处理是一个错综复杂的问题，涉及面广，难度大，不仅劳动保障部门内部各有关单位之间在政策上要相互协调，工作上相互配合，而且劳动保障部门与各有关部门之间也需要通力合作，把劳动关系这一涉及下岗职工切身利益的问题稳妥、顺利地处理好，为国有企业改革攻坚创造必要条件。

第三篇：劳动保障部、财政部关于妥善处理国有企业下岗职工出中心再就业有关问题的通知

劳动保障部、财政部关于妥善处理国有企业下岗职工出中心再就业有关问题的通知

日期：2004-03-24

劳社部发[2003]24号

各省、自治区、直辖市劳动保障厅（局）、财政厅（局），国务院各有关部门：

为切实做好国有企业下岗职工（以下简称为下岗职工）出中心再就业工作，经国务院同意，现就有关问题通知如下：

一、根据《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（中发[1998]10号）和《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发[2000]42号）精神，国有企业原则上不再建立新的再就业服务中心，企业新的减员原则上不再进入再就业服务中心。各地要制定工作计划，结合再就业工作的进展，在确保稳定前提下，推进下岗职工出中心，并积极做好下岗职工再就业工作。对目前仍在中心和协议期满的下岗职工，在保障基本生活的前提下，要通过政策引导扶持、加强就业服务和培训，帮助他们尽快实现再就业，并妥善解决好与原企业解除劳动关系的问题。

二、2005年底以前，各级财政原来安排用于下岗职工基本生活保障的资金规模不减。各地在确保稳定和促进再就业的前提下，可以将下岗职工基本生活保障资金的结余部分，调整用于对国有困难企业与下岗职工解除劳动关系所需经济补偿金的补助，逐步实现下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。在《2003年政府预算收支科目》、《2004

年政府预算收支科目》中第1903款级科目“国有企业下岗职工补助”下相应增设第190303项级科目“下岗职工经济补偿金补助”，用于反映财政对国有困难企业与下岗职工解除劳动关系所需经济补偿金的补助。

中央管理企业原则上执行企业所在地下岗职工出中心再就业政策，中央财政对中央管理企业中的困难企业与下岗职工解除劳动关系所需经济补偿金予以适当补助，具体办法另行制定。

三、各地要从实际出发，区分企业经营状况，指导企业妥善处理好下岗职工出中心解除劳动关系的经济补偿问题，并督促企业采取切实有效措施偿还拖欠下岗职工的各种债务。同时，要认真做好下岗职工出中心后的再就业、社会保险关系接续和三条保障线的衔接工作。在工作中要充分考虑财政、企业、职工和社会保障的承受能力，加强分类指导，把握好工作进度，确保工作稳妥进行，保证社会稳定。解除劳动关系支付经济补偿金的工作，应首先考虑那些已实现再就业的下岗职工。企业要通过多种渠道筹集资金，依法支付与下岗职工解除劳动关系所需的经济补偿金。对特别困难的企业，地方政府可给予必要和适当的补助。

四、各地要切实加强对下岗职工基本生活保障和再就业资金管理，确保资金规范合理使用。任何单位和个人均不得挤占挪用下岗职工基本生活保障和再就业资金。各级财政、劳动保障部门要加强对下岗职工基本生活保障和再就业资金使用管理的监督检查，发现问题要及时纠正，并对有关单位和责任人进行严肃处理。

五、省级劳动保障、财政部门要根据本通知精神，结合本地实际制定具体实施办法，并报劳动保障部、财政部备案。

劳动保障部

财政部

2003年9月25日

第四篇：黑龙江省人民政府关于妥善处理国有企业下岗职工出中心有关问题的意见

【发布单位】80802

【发布文号】黑政发[2001]103号 【发布日期】2001-11-16 【生效日期】2001-11-16 【失效日期】 【所属类别】地方法规 【文件来源】中国法院网

黑龙江省人民政府关于妥善

处理国有企业下岗职工出中心有关问题的意见

（黑政发［2001］103号）

各行政公署，各市、县人民政府，省政府各直属单位：

为顺利实现国有企业再就业服务中心的下岗职工出中心，妥善处理劳动关系，推动下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，促进国有企业改革与发展，维护社会稳定，根据《 中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（中发［1998］10号）精神及有关法律和政策规定，现提出如下意见：

一、一、处理国有企业下岗职工出中心问题，要以“三个代表”重要思想为指导，以国家法律、法规和政策为依据，以维护和保障职工合法权益和基本生活为目标，以稳定为前提，坚持分清政府责任与企业责任的原则，以企业责任为主；坚持分清政府责任与企业责任的原则，以企业责任为主；坚持依法解除劳动关系与债权债务关系分开处理的原则，妥善处理企业与职工之间的债权债务关系；坚持分类处理的原则，采取“保老、扶中、推青”的办法，分别处理劳动关系；坚持解除劳动关系与接续职工社会保险关系、实施积极的就业政策和再就业援助行动相结合的原则，确保出中心下岗职工的基本生活，积极稳妥地推进国有企业下岗职工出中心工作。

二、二、对实行劳动合同制度以前参加工作进入再就业服务中心的下岗职工，按下列办法办理：

（一）对距法定退休年龄不足5年的职工，企业要对其实行内部退养。职工内部退养期间，由企业根据本单位实际情况按月发给生活费，并按规定继续缴纳社会保险费，达到法定退休年龄时正式办理退休手续。

（二）对协议期满不符合内部退养条件，男职工年龄满45周岁、女职工年龄满40周岁及以上的，企业要与其解除劳动关系，协议保留养老、医疗保险关系，企业不再支付经济补偿金或生活补助费，由企业按上年社会平均工资的60％为其缴纳至退休年限的基本养老保险费和医疗保险费（费率按当地规定的标准执行）。对协议保留养老、医疗保险关系的人员实现再就业的，不再重复缴纳基本养老保险和医疗保险费，以鼓励用人单位招用这部分下岗职工。

（三）对不符合上述

（一）、（二）款的职工，企业要与其解除劳动关系，按规定支付经济补偿金或生活补助费。

三、三、对实行劳动合同制度以后参加工作的下岗职工，协议期满后，企业应与其解除或终止劳动合同，由企业支付经济补偿金或生活补助费。

四、四、对协议期满出中心的下岗职工，企业有生产岗位、且本人符合岗位工作条件要求，可以返回生产岗位进行安置。企业要与返岗职工按岗位要求变更原劳动合同，并按规定继续缴纳社会保险费。对无正当理由拒不服从安置的，可按《 中华人民共和国劳动法》关于严重违反劳动纪律或用人单位规章制度的规定解除劳动关系，企业不支付经济补偿金。

五、五、企业与下岗职工解除或终止劳动合同的，按国家和省的有关规定支付经济补偿金和生活补助费。对支付经济补偿金或生活补助费有困难的企业，按规定报请同级政府批准，可通过变现部分企业资产等方式筹集资金。经商下岗职工本人同意，企业也可与职工签订协议分期支付或通过冲减职工租住（购买）本企业住房的房租（购房款）等办法予以解决。

六、六、对协议期满出中心的下岗职工，企业暂时无力一次性支付经济补偿金、解除劳动关系的，可由企业为其发放生活费，待到解除劳动关系时以其领取的生活费冲抵经济补偿金，不足部分予以补齐。职工累计领取的生活费相当经济补偿金时，职工与劳动关系即时解除，并办理解除劳动关系手续。

七、七、要妥善处理职工与企业之间的债权债务关系。企业拖欠职工的工资及其他债务暂时无法偿还的，可由企业商职工同意，约期偿还，并签订具有法律效力的协议。

八、八、凡出中心解除劳动关系人员，符合失业保险条件的，按规定享受失业保险待遇；企业支付的经济补偿金或生活补助费扣作应缴费用后，计算到家庭收入中，家庭人均收入仍低于当地城市居民最低生活保险标准的，按规定享受城市居民最低生活保障待遇。

九、九、出中心的下岗职工与原企业解除劳动关系后，无论以何种形式实现再就业，用人单位和其本人都要按规定参加各项社会保险，履行缴费义务，并享受相应的社会保险待遇。自谋职业或未再就业的，可由个人按规定继续参加社会保险。职工与企业解除劳动关系前的基本养老保险缴费年限（含视同缴费年限）予以保留，继续参保的，缴费年限合并计算、达到法定退休年龄时，按规定享受养老保险待遇。

十、十、各级政府要调整财政支出结构、调整下岗职工生活费使用方向，积极筹措资金，帮助困难企业特别是长期停产（一年以上）且没有生产经营活动的企业解决资金不足问题。十一、十一、下岗职工与企业解除劳动关系后，可以继续租住或按照统一的房改政策购买原企业分配的住房；其子女可继续在原企业所办的学校学习，对家庭特别困难的，应减免学杂费；对解除劳动关系后自谋职业的下岗职工，档案关系交当地劳动就业服务机构或其他指定机构进行管理；对与企业解除劳动关系的失业人员，档案关系交当地失业保险机构管理。十二、十二、各级政府要积极实施再就业援助行动。各级劳动保障、财政、经贸、工商、税务、民政等有关部门要通过上门咨询、提供岗位信息、组织专题座谈会、代理劳动保险业务、开展职业技能培训和进行有针对性的职业指导等方式，为出中心的下岗职工提供免费就业服务。要通过实行再就业优惠卡制度，落实税费减免等方面的优惠政策，帮助出中心人员自谋职业或组织起来就业。要大力开发社区保洁、保绿、保安等公益性就业岗位，也可采取由政府出资购买就业岗位的办法，解决下岗职工中年龄较大、再就业难且家庭生活困难人员的再就业问题。十三、十三、全面加强劳动合同管理，规范各类用人单位的用工行为。用人单位无论以何种方式招聘下岗职工，均应依法签订劳动合同，并缴纳各项社会保险费用。劳动保障执法监察机构对用人单位招用职工不签订劳动合同、滥用试用期、随意压低工资和延长工作时间、拒缴社会保险费等违法行为，要进行严厉查处，切实保障职工的各项基本权利。十四、十四、从本意见发布之日起，国有企业不再建立再就业服务中心，下岗职工不再进中心，企业新的裁员要依法解除劳动关系，未实现再就业的，按规定享受失业保险待遇。

2001年11月26日

本内容来源于政府官方网站，如需引用，请以正式文件为准。

第五篇：关于国有企业下岗职工基本生活保障有关问题的处理意见

四川省财政厅 四川省劳动厅

川财工[1998]32号

关于国有企业下岗职工基本生活保障有关问题的处理意见

各市、地、州财政局、劳动（人事劳动）局：

为了进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障工作，根据省委、省政府《关于做好国有企业下岗职工及离退休人员“两保”工作的紧急通知》（川委发[1998]19号）文件的要求，现就我省国有企业下岗职工的基本生活保障问题提出如下意见，请认真贯彻执行。

一、掌握好基本生活费保障对象和保障工作原则

基本生活保障对象是国有企业下岗职工。下岗职工是指尚未与企业解除劳动关系，在原企业已无生产或工作岗位，且未在社会上从事其他有关劳动收入的人员。厂内轮训、停薪留职、离岗退养、劳务输出、多种经营、协议保留劳动关系、脱产接受学历教育人员等不视为下岗职工。基本生活保障工作实行分级负责，企业负担为主，政府、社会筹资补助的原则。国有独资盈利（含不盈不亏）企业和国有参股、控服企业下岗职工的基本生活保障资金原则上全部由企业负担。下岗职工基本生活保障资金自筹的因难企业，可申请财政和社会筹资金的补助。

二、建立和完善基本生活费标准

各市、地、州劳动部门应商财政部门，按川委发[1998]19号文件规定的原则，尽快提出建立或完善本地下岗职工基本生活保障标准的意见，报政府（行署）批准后实施。下岗职工的基本生活费原则上逐年递减，但最低不得低于失业职工失业救济标准。

三、认真做好资金的筹集和管理工作

各政府都要建立下岗职工基本生活保障资金，资金纳入同级财政专户管理，由同级政府解困再就业工作机构统筹安排。资金来源：一是财政列入预算安排部分。这部分不得少于实际需要的三分之一；二是社会资金划入筹集部分。主要组成是失业保险新增额的全部和按上年实际征收的失业保险金的20%，向使用外来务工者单位征收的再就业补偿金的一部分、社会捐助的全部和当地政府规定的其他资金。

按规定提高比例后，省属企业缴纳的失业保险费增加部分，全额划入省本级下岗职工基本生活保障资金，用于保障省属国有企业下岗职工的基本生活。

中央企业下岗职工基本生活保障资金，财政部分按规定的中央财政解决。社会筹集资金部分，可向征收本企业失业保险费的同级政府的解困再就业工作机构申请。

四、基本生活保障的具体操作办法

下岗职工的基本生活费由企业的再就业服务中心或其他代管的服务机构（以下简称“中心”）负责以货币的形式按月按标准发放。有下岗职工的企业都应制定下岗职工基本生活费发放办法，并报同级政府的解困再就业工作机构备案。按本意见，下岗职工基本生活费全额自行负担的企业，由企业负责落实资金，委托“中心”代发。

财政和社会筹集资金补助按月或按季报批，补助的额度，原则上不超过同期本企业下岗职工实际发放下岗职工基生活总额的三分之

二。下岗职工基本生活费自行负担有因难需要补助的，由企业申请，主管部门审核同意后，报同级政府解困再就业工作主管部门商财政部门审核，报分管领导审批后，财政部门凭批件，从同级下岗职工基本生活保障资金中将补助金直接拨给企业。企业申请补助金的表式和报送的相关资料，由各级政府解困再就业工作机构制发和规定。“中心”应保证下岗职工养老保险和失业保险费用（个人缴费部分）的缴纳。下岗职工实际领取的生活费（含企业发给的各种补贴）等于或高于当地政府规定的基本生活费标准和个人应缴养老、失业保险费之和的，个人缴费部分仍由个人承担。个人实际领取的生活费低于当地政府规定基本生活费标准和个人应缴养老、失业保险费之和的，个人缴费部分由企业缴纳。企业缴纳下岗职工两金确有困难的，可向同级政府解困再就业工作机构申请补助。补助的额度原则上不得超过个人应交额的三分之二。应缴额以上年全省职工社会平均工资的60%作为基数，按政府规定的养老保险和失业保险个人缴费比例计算。差额部分“中心”应通过企业筹资解决。

五、严格执行政策，加强对下岗职工基本生活保障工作的督促和检查

财政和社会筹集的下岗职工基本生活保障资金和拨给“中心”的下岗职工基本生活保险补助金必须专款专用，严禁挪用。各级劳动和财政部门要加强对下岗职工基本生活保障工作的督促检查，把下岗职工的基本生活保险工作落到实处。