如何完善我国的行政监察制度

第一篇：如何完善我国的行政监察制度

如何完善我国的行政监察制度----------完善我国行政监察制度的前提

好的行政监察环境可以促进行政监察工作的开展，可以有利于行政监察措施的落实，可以极大的推动行政监察体制的完善和创新。反之，则会阻碍我国行政监察制度的完善。

（1），行政监察的经济环境。在我国现行的政府体制中，行政监察部门接受双重领导，1997年5月9日八届全国人大常委会第二十五次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》第七务规定：“国务院监察机关主管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务上以上级监察机关领导为主。”这种领导模式让行政监察机构置于行政组织内部，行政监察的经费来源主要依靠本级地方政府，这就严重影响了监察活动的正常开展。行政监察的对象主要是本级的政府和公务人员，但是由于监察机构经济的非独立性严重阻碍其正常开展工作。监察机关的人员编制、经费拨付、劳动工资等问题，均由本级人民政府统一支配和安排，这就为行政领导对监察机关的监察活动进行干预打开了方便之门。

（2），行政监察的政治环境。横向监察体制下，监察机关与监察对象为同级组织缺乏必要的权力制约；监察活动的横向负责制，使监察活动必然要受到横向关系的干扰，使监察处置权淡化；种种“人情关”和“关系网”使监察人员举步维艰，进退唯谷；监察人员的横向组织结构使得监察人员与监察对象存在种种直接或间接的非组织关系。这些都是现行横向体制下监察人员的苦衷。同时，对于纵向领导来说，由于下级监察部门的领导和控制力不强，这更从侧面加深了横向领导的消极作用。

（3），行政监察的社会环境 我国非政府组织对行政监察工作的支持力度不够。社会团体和个人是行政行为直接作用的对象，因而，行政行为的对象的信息提供和积极参与是行政工作的以实现的有力保障。但是我们现在的群众的参与热情不高，同时由于现行的公共信息主要在政府内部流转，这也给群众和社会参与带来难度，导致监察黑洞的出现。

二 积极推动我国行政监察的体制创新--------完善我国行政监察制度的基础

加强监察机关的独立性，完善监察主体。我国行政监察法的规定说明我国的行政监察机关实行双重领导，即同时级人民政府和上级监察机关的领导，也说明我国的监察是一种行政机关的内部监察。在实际政治生活中，监察机关与党的纪律检查机关同一个机关，两块牌子，隶属与纪委，监察局局长通常兼任委副书记。因此，无论从监督的本义还是从行政法治的要求来说，我国的监察体制都存在明显的缺陷，因为自己监督自己毕竟不可能达到监督的目的。“任何人不能做自己的法官”是“自然公正”原则的首要内容。监察机关一方面受本级政府的领导，一方面对其部门进行监察，必然受到很多牵制，我国监察实践也充分证实了这一点。

为此，要使行政监察这个宏观调控系统能确保国家机器的良性运转，就必须建立健全独立于行政系统外部的纵向层级行政监察领导体制。我们要科学的把行政监察机构设立与行政机构之外，与其并列，这样才能确保其工作独立的开展。议会行政监察专员制度，在20世纪风靡全球，是值得我们借鉴的一项制度。议会行政监察专员由议会任命，对议会负责，但具体办案不接受议会的指示，不受其他机关的干涉，除非有违法行为不能免职，具有很强的独立性。国外的议会行政监察专员制度自实行以来已经取得了良好的效果，我们完全可以借鉴。我国实行人民代表大会制度，人民代表大会是我国的权力机关，代表人民行使国家

1权力，其他一切国家机关都要接受权力机关的监督。在人民代表大会尤其是全国人民代表大会之下设立行政监察专员，完全符合我国的政治体制，在理论上没有任何障碍，只存在具体上如何操作的问题。

我国目前监察和审计职能分别由监察机关和审计机关行使，但在实际工作中，两者有时相互配合，联合办案。而监审合一制度是加强反腐力度的一种有效机制，可以同时管住钱和权，因此，我们在监察制度的改革中应该整合职能，提高效率和监察的力度。

三 努力拓展行政监察的对象---------完善我国行政监察制度的动力

我国行政监察工作的内容目前主要限于国家行政机关极其工作人员违法乱纪的行为，监察的范围相对狭窄，不能全面地监督行政机关的行为，也难以全面保障行政相对人的权益，因此，我国行政监察的范围需要进一步拓宽。

（1），把抽象行政行为纳入行政监察的范围之内。抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，包括行政立法和制定其他规范性文件行为。它相对于具体行政行为而言，具有对象的非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性等特点，是实施具体行政行为的依据。从廉政建设和效能建设的角度看，具体行政行为表现出的乱作为和不作为往往是个体性问题，而抽象行政行为表现出的乱作为和不作为则是集团性问题，而且往往是滋生个体性腐败的源头。依法发挥监察机关的职能作用，加强对抽象行政行为运作过程和效果的整体控制，是从源头上预防和治理腐败，提高规章和其他规范性文件质量的重要途径。加强抽象行政行为监察，确保规章和其他规范性文件制定权的正确运行的具体措施，就是建立由政府法制部门牵头、专家和报送草案部门参与、监察部门监督的规章和其他规范性文件起草、审查、监察“三位一体”的制约监督机制。

（2），需要增加对政府行为和政府政策合理性的监督，同时要加强对行政机关的行为是否符合法定程序的监督，尤其是对信息公开的监督。“阳光是最好的防腐剂”，通过行政公开，既可以方便相对人，促进行政民主化、法治化，又可以更加有效地防治腐败，更好地实现行政监察的目标。政府信息公开是政府需要积极推动的一项工程，行政监察对行政公开化的监督，可以促进政府的行政公开，同时，政府的行政公开又有利于行政监察内容的拓展。

四 依法完善行政监察的程序-------完善行政监察制度的突破口

我们现在处于信息化时代，行政监察应当充分利用现代通讯手段提高效率，同时也为行政相对人的投诉提供方便。监察机关应当允许相对人采取电话或电子邮件等方式投诉。相对人也可以委托代理人进行投诉，并且投诉者、申诉者或者检举者不应当限于与有关政府行为利益相关者。

实行行政监察公开化，加强新闻监督，使行政监察与社会监督相结合，才能强化监察的力度，震慑违法违纪者。首先，要明确公开的重点。对某一部门和行业、某一单项工作的检查情况，除涉及保密事项外，要向社会和其他行政机关公开、通报，使群众了解情况，便于群众监督，同时，使单一的检查工作对不同单位产生广泛的警示和教育作用，提高检查工作的综合效果，达到改进工作的目的。要把所查处的有教育意义的案件，及时通过新闻媒介报道，营造“腐败可耻、廉洁光荣”的社会心理和舆论环境，并可以起到克服案件查处中的干扰和阻力的作用。要把行政机关和国家公务员的行为规范、廉政勤政要求等向社会公开，增强人民群众监督的针对性和准确性，给监察工作提供直接的支持。其次，要丰富公开的形式。一是舆论监督部门的宣传报道。与舆论监督部门建立定期不定期的工作联系制度，通报情况，交流信息，及时公开报道。二是召开新闻发布会或工作通报会，直接向社会各界公布一段时期以来监察机关查处的重大案件情况和检查的重大项目结果，营造监察工作的声势，激发群众关心支持监察工作的热情。三是文件通报，在剖析典型案例、总结检查工作的基础上，以文件的形式通报给行政机关和公务人员，发挥教育作用。此外，还要建立公开的规范。实行监察工作公开化，既涉及监察机关本身，又涉及监察对象，还涉及国家保密制度，必须有严格的法律规范和法定程序，保证公开的有序进行。

五 加强行政监察工作法制化建设-------完善我国行政监察制度的保障

加强法制建设、依法实施监察，是依法治国方略的要求，也是适应监察工作特殊性的需要。行政监察是政府内部的自我监督，需要加强与政府各部门的配合和联系，如果不加强法制建设，其独立性就容易受到影响，从而无法充分发挥作用。监察机关又是负责监督检查国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员行为的专门机关，监察活动主要涉及拥有一定权力的行政机关，如果没有完备的法制做保障，不依法监察，就必然产生重重阻力。

一是要完善《行政监察法》。比如，要进一步明确监察对象。按照《行政监察法》规定，个人是否属监察对象，取决于是否由国家行政机关任命。随着社会主义市场经济的发展和改革的深化，国有企业领导人等的产生方式越来越复杂化，政府对相当部分国有企业领导人将失去监察权。这与政府在国有资产管理中的主体地位是不相称的。因此，必须对监察对象进行进一步的立法解释。又如，要进一步保障监察机关的独立性。《行政监察法》确立了监察机关依法独立行使职权的原则，但没有进一步规定违法干涉监察机关行使职权的责任追究问题，也没有为监察机关保持独立性提供具体的法律保障。为了更好地履行监察职能，必须明确规定非法干预监察的法律责任，以及监察机关在受到干扰时有权采取的措施，为监察工作提供更加坚强的法律武器。二是要健全监察机关工作制度。要制定严格和严密的工作程序，使各种业务工作的各个环节都有具体明确的规定和要求，防止随意性。要讲求效率，严格遵守行政监察工作的各种时限要求，尤其是在案件调查和处理上，要严格按照《行政监察法》和监察机关办案规范规定的时限，防止拖沓延误。要建立严格的工作责任制，特别是要建立和落实依法监察责任制，对每个工作环节、工作岗位依法监察的要求和违法监察的责任进行明确规定，对监察工作中不负责任者、出现事故者、违反纪律者，严肃加以处理。

三是要规范公务人员从政行为。当前应重点研究制定“财产收入申报法”，实行廉政准则立法，建立严格、具体、可操作的惩治立法等。

同时，我们应该把监察机构的财政支出写入法律，给以保障。由国家财政独立划拨，这样可以确保监察工作的独立展开，避免相关机构的胁迫。

六 逐步加强对行政效能的监督--------完善我国行政监察制度的新目标

促进政府机关高效率履行职责，保证政令畅通，是我国行政监察的基本任务和目的之一。这任务和目的在多大程度上得以实现，首先取决于对任务和目的的明确程度，以及借以达到目的的手段的力度和制度的完备程度。要充分发挥我国行政监察促进高效率行政的作用，开展和加强效能监察，必须努力解决以下三个问题：

一是加强研究，明确效能监察的理论问题。长期以来，监察机关没有真正开展效能监察，或者是做了一些有关的工作，但没有形成完整的工作思路。实践不充分，使人们对效能监察的理论认识不深刻，反过来又限制了实际工作的深入开展。为了加强效能监察，必须加强理论研究，指导效能监察工作的开展。

二是设立机构，保障效能监察的基本力量。要把效能监察工作从执法监察工作中分离出来，成立专门的内设机构，配备专门力量，把效能监察作为监察机关的独立工作。

三是明确重点，增强效能监察的有效性。行政效能的内容非常广泛，监察机关行政效能监察工作不可能面面俱到，而必须抓住重点，有针对性地开展。我认为，当前应注重抓好以下三个重点，即帮助和促进行政机关不断改进工作程序、加大对国家财政资金使用的监督力度、解决群众普遍关心的办事效率低下问题。

七 加强业务培训，提高监察人员素质---------完善我国行政监察制度的内在要求

没有优秀的人才，再好的制度安排，也无法发挥它应有的作用。我国监察机关的工作人员的综合素质不高，这限制了监察机关职权的正确运用、职能优势的充分发挥。大力提高监察干部队伍的素质是我们面临的突出课题。

提高监察干部素质，必须立足于长期艰苦的业务培训。一是业务培训必须着眼于解决业务难题，在提高能力上下功夫。培训不能满足于一般的业务知识、工作程序的了解和学习，不能停留于低水平的重复，必须善于在总结工作中碰到新情况、新问题的基础上，有针对性地研究新的工作方法、新的应对措施，真正解决工作中一时解决不了的实际问题，促进工作水平的提高。二是业务培训必须重视相关知识的学习掌握，在扩大知识面上下功夫。要组织监察干部深入学习社会主义市场经济知识，尤其要学习改革开放和经济发展前沿领域的有关知识，如金融、审计、财会、法律等，还要学习和掌握计算机技术、外语等。三是业务培训必须注意探索监察工作的规律，在理论研究上下功夫。当前，许多监察理论问题都需要进一步探索和完善。必须利用集中的业务培训时间，有意识地加强理论研究，逐步形成系统的、完善的行政监察理论。四是业务培训还必须进行长期的规划，在系统性上下功夫。通过培训提高业务素质不是一朝一夕的事，必须根据队伍的实际情况，制定出一定时期内的长远培训规划，分层次、分阶段、系统化地实施。

总之，完善我国行政监察制度需要全社会的共同参与，同心协力。只有这样“加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能”的总体目标才能实现。

第二篇：现阶段改革我国行政监察制度的建议

现阶段改革我国行政监察制度的建议

摘要：行政监察作为行政机关内部的一种自律性监督，是制约行政权力的重要机制。但是从行政监察的实效来看，行政监察机关在依法对行政机关、国家公务员和国家任命的其他人员依法行政、遵纪守法情况进行监督检查的过程中，显得监察无奈、无力、无序、无能。本文在分析现状的基础上，提出了在现阶段改革我国行政监察制度的建议。

关键词：行政 监察 制度 改革

依法治国的关键是确保依法行政。从1987年恢复组建监察机关到1997年《行政监察法》的出台，行政监察作为监督行政的一种专门法律制度，在建设社会主义法治国家的进程中发挥着越来越重要的作用。但是，毋庸置疑，由于种种原 1 因，我国现行行政监察制度仍存在着种种缺陷，行政监察职能的发挥仍步履艰难。鉴于行政监察制度的重要意义，有必要对该制度进行改革。

一．行政监察制度的重要意义

（一）行政监察在行政法制监督体系中具有优势作用

行政监察是行政法制监督的重要内容。行政法制监督关系是行政法制监督主体在对行政主体、国家公务员和其他行政执法组织、人员进行监督时发生的各种关系。[1] 行政法制监督关系是一种多重复杂的法律关系。我国行政法制监督关系的主体主要有国家立法机关、行政监察机关、国家司法机关，在特定的条件下，公民、法人或其他组织也可以成为行政法制监督关系的主体。他们共同构成我国行政管理的外部监督和内部监督网络。其中，行政监察机关作为监督主体之一，具有其他监督主体不可比拟的优势：

第一，行政监察在很大程度上是主动进行的，不像行政复议或行政诉讼那样依当事人的申请开始。第二，行政监察是与行政活动同步进行的，不仅有事后监督，还有事前和事中监督。第三，行政监察对象具有广泛性。行政监察不仅监督行政行为，更监督国家行政机关、公务员和国家行政机关任命的其他人员。第四，行政监察机关的监督具有恒定性、经常性。行政监察制度有一套组织系统，国务院监察机关主管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府都设有监察机关，可以说，在行政法制监督关系中，行政监察机关是最重要的监督主体。第五，随着社会发展，政府职能大量增加，其活动越来越专业化。这就给外部监督机关的监督带来了一定难度，他们不仅缺乏有关内部知识，而且也对行政内部事物不甚了解。[2]监察机构在这方面则显示出其本身的优势，他们了解和熟悉行政业务方法、程序。因此，行政监察机关作为整个行政系统内部自我约束和 3 纠正机关，在行政法制监督关系中发挥着优势作用。行政监察较其他监督方式更为直接、全面、主动。

（二）行政监察制度是行政法顺利贯彻实施的重要保证

当前，国家的政治改革不断深化，新的法律、法规不断出台，这些代表了国家利益、全国人民利益的法律、法规，地方各级政府所属部门都应严格贯彻执行。但是，目前一些地方政府常常从地方利益出发，对中央的方针、政策、法律、法规阳奉阴违，甚至公然抵抗，使中央的政策、方针得不到贯彻执行，这严重损害了国家的利益。在当前改革中如何解决国家利益与地方利益的尖锐冲突，保证党和国家的政策、法令切实得到贯彻执行，已成为处理中央和地方关系的首要难题。

出现这一情况的重要原因是行政监察机关没有发挥其应有的作用。根据《行政监察法》第一条规定，保证政令畅通，维护行政纪律是监察工 4 作最重要的任务之一。《监察法》第十八条具体规定监察机关履行的首要职责便是“检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题。”为了保证国家法律法令真正得到贯彻执行，必须改革行政监察制度，使它在维护国家利益，中央权威中发挥关键作用。

（三）行政监察制度与公务员制度密切联系 公务员制度是我国行政法中一项重要的法律制度。公务员代表国家行政机关直接实施行政行为，在国家行政管理中，发挥着主力军的作用。为了保证行政管理的效率，公务员不仅被赋予了一定的行政职权，而且依法享有许多“优益权”，这就存在权力被滥用的危险性。实际上，由于对公务员监督不力，近年来，公务员腐败现象日趋严重，行政纪律对其约束力甚微，这里一个很重要的因素是行政监察制度没有发挥应有作用。根据《行政监察法》的规定，公务员是监察机关最主要的监督对象，《监察法》第十八条关于监察 5 机关职责的五项规定中，有两项都是关于监督公务员违反行政纪律行为的。另一方面，《监察法》第十八条第四项规定，监察机关受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉。但实践说明：行政监察机关的工作力度远远不到位。

二．现行行政监察制度存在的主要问题 从以上分析可见，行政监察制度在我国行政法体系中处于一个重要而特殊的地位。但由于体制和立法方面的原因,我国行政监察的巨大功效尚未充分发挥出来,难以形成对行政机关有效的内部制约。目前，我国行政监察制度主要存在以下问题：

（一）双重领导体制使行政监察受制于地方政府

《行政监察法》第七条规定:“国务院监察机关主管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对 6 本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作,监察业务上以上级监察机关领导为主。”这种双重领导体制限制了行政监察机关作用的发挥。

按照分级监察的原则,各级监察机关主要监督同级政府所属部门及其国家公务员、同级政府及其部门任命的其他人员、下一级政府及其领导人员。同级政府所属部门及其国家公务员，特别是行政负责人的行政行为，常常是政府行政行为的重要组成部分，当这些行政行为发生偏差时，尽管监察机关可依职权予以纠正，然而现行体制决定了这种纠正必须在同级政府主持下进行，而监察机关的人事、编制、经费、物资、福利等都主要归地方管理，这就使得监察机关在行使职权时难免遇到来自政府本身的阻力。

（二）合署办公使行政监察职能弱化,党政不分

自1993年始，行政监察机关与党的纪律检查机关合署办公，合署办公对节约行政资源，发挥 7 监督的整合功能，提高监督质量和效率起到了一定的积极作用。但合署办公的负面影响也同样是显而易见的：行政监察机关的独立性受到了更大程度上的限制，监察工作实际上从属于党的纪律检查工作，监察机关很可能不再是单纯的行政监察机关，而会发生变性，成为党政机关的附属品。在隶属关系上，监察部作为国务院组成机构并未直接向国务院总理负责，而是直接向中央纪委常委会负责，地方监察机关直接向同级党的纪委常委会负责。纪委成了监察机关的直接领导机关，实际上形成对行政监察的“三重领导”，重大问题由纪委常委集体讨论决定。以至于监察机关作为行政机关难以落实宪法所规定的首长负责制，职责不明，党政不分[3]；党纪政纪处分不分，甚至出现以党纪处分代替行政处分的情况，违背了依法行政的基本要求，弱化了行政监察职能。

（三）监察范围广泛，行政监察决定执行刚性不足

按照《行政监察法》的规定，行政监察机关的职责涉及三个方面，即执法监察、效能监察和廉政监察。然而，在实践中，行政监察机关在履行职责却并不到位。一方面，行政监察机关的效能监察几乎没有，而执法监察多数都流于形式，并无明显的成效。从目前监察现状看，除了执行和配合中央的专项治理或特别规范的事项外，监察机关实际只履行了受理诉、举报的职责,而对执行法律、政策、政令的监督检查却很乏力。对不执行、不正确执行国家法律、法规和政策以及决定、命令的人或事很少查处，也很少就此类问题提出监察建议，更少就此类问题做出监察决定和给予行政处分。如此宽泛的监察范围,在行政监察机构地位低下,权力偏少的情况下,自然力不从心,难有积极的作为。

《行政监察法》对没有正当理由而拒不执行行政监察决定和拒不采纳行政监察建议的单位和个人未作任何强制执行的规定。虽然《行政监察 9 法》第二十五条规定:“监察机关依法作出的监察决定，有关部门和人员应当执行监察机关依法提出的监察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳。”这里虽用了两个“应当”,但并没有相应规定后者不采纳的法律责任。实践中，对那些拒不执行监察决定和拒不采纳监察建议的部门和人员,行政监察机关往往无可奈何。行政监察温柔有余、刚性不足。根本原因是因为“监察建议”并没有法律效力，监察机关唯一的法律义务是接受“监察建议”的单位将处理结果“告知”监察机关。

（四）监察运行缺乏透明度

目前我国各级行政监察机构的运行过程以及结果处于一种不公开或部分公开的状态,虽然推行“两公开一监督”(两公开指办事程序公开、办事结果公开),普通百姓对监察的具体运行程序及其结果知之甚少或根本不知。监察机构在其具体的运行过程中,考虑更多的是某些领导以言代法的长官意志,而不是宪法和法律规定。许多查处的 10 案件也往往以注意社会影响为由，被内部处理完毕仍不为社会所了解，其监察运行过程及结果的公开化更是无从谈起。这必然导致行政监察机构效率与权威的降低。[4] 三．现阶段改革我国行政监察制度的建议 笔者认为，为了使监察机关的职能得以充分实现，应当以改革的精神，通过国家监察立法，变柔性监督为刚性监督，相应解决行政监察体制、机制和人员素质方面的问题，才能切实改变目前行政监察工作中监督难以到位的被动局面。

(一)提高行政监察机关的法律地位，建立垂直领导体制

行政监察机构必须具有独立地位才能获得高度的权威性。提高监察机关的法律地位是由监察工作的性质决定的。自秦汉到明清，我国历代监察部门地位始终居高临下，能摆脱其他高层官员的羁绊，严格履行监察职权，并实行单线垂直型 的监察体制。提高监察机关的法律地位，应 11 包括以下三方面: 1.对监察机关的双重领导体制进行改革 改革内容有：（1）将行政监察机关在行政系统中单独设置，使监察机关具备独立的法律地位，实行垂直领导体制。下级监察机关由上级监察机关产生，直接受命于上级监察机关，整个国家监察机关自成体系。但在监督体制上，仍实行分级监督的原则:由各级监察机关对相应的行政机关进行监察，同时上级监察机关可委托下级监察机关监督上级监察机关所管辖的监察对象，上级监察机关也可直接监察下级监察机关的监察对象。（2）监察机关的主要领导成员应由同级人民代表大会选举并报上一级监察机关提请该级人民代表大会批准后任命。（3）与垂直领导体制相适应，为确保监察权的独立，必须保证监察机关在经费上也不受制于地方行政机关，监察机关的各项开支费用应当单列，分别由同级人民代表大会审议后列入财政预算。（4）赋予行政监察和同级政府 12平等的地位。这种新体制下，各级行政监察机关在履行监督职责时只对上级监察机关负责，而无需考虑同级政府首长的意图以及地方财政等不相关因素，对行政违法违纪行为实施有力的制约；同时，地位超然的全国统一的监察系统能够有效地打击地方保护主义，提高权威性。

2.理顺行政监察机构与党的纪律检查机关的关系

行政监察和党的纪律检查有相近之处，但它们之间还是有明显的界限:（1）在监督对象上，前者以行政机关及国家公务员为主；后者是党的组织和党员，党纪检查机关不能对行政机关的非党公职人员进行检查。（2）在监察依据上，前者是法律和行政纪律，后者是党章和党的纪律。（3）在性质上，前者属于国家的法律监督制度，后者是政党的内部监督制度。

因此，应该将纪检与行政监察分开，不再合署办公。这样非但不会削弱党的领导，相反还有 13 助于行政监察的真正独立，避免党政不分和以党纪处分代替国家法律制裁和政纪处分现象的发生。

(二)强化和扩大行政监察机关职权

进一步强化行政监察机关的职权，是监察制度的核心问题。与世界上一些国家和地区比较来看，我国行政监察机关所拥有的职权很有限，既没有传唤权、扣押权、独立裁决权、直接罚没权，也无权去直接变更、撤销正在实施的政府行为和公务人员履行职务的行为，而只能通过建议、劝告等方式去间接实现监察功能，因此我国行政监察刚性不足。监察机关所拥有的职权与其所肩负的重要使命极不相称。扩大监察机关的权力，强化监察职能可以考虑：

第一，扩大监察机关的处分权限。赋予监察机关对违法违纪的公职人员有警告、记过、记大过、降级、撤职的行政处分权。第二，赋予监察机关一定的经济处罚权。比如对因决策失误或指 14 挥不当给国家造成严重损失的、经国家机关任命的企事业单位干部，监察机关拥有责令其赔偿一定经济损失的职权。[5]第三，增强监察工作的透明度。目前有些监察法规还是内部的，这对于开展群众举报是不利的。笔者认为，今后不仅监察法规应该公开，而且监察的措施和结果只要不是涉及国家机密的也应该公开，以便接受社会的监督。

(三)建设高素质的行政监察队伍

监察法对监察人员的产生没有做出规定，实践中的做法多是由人民政府其他职能部门的人员调任过来的。事实上，行政监察工作是一门专业性较强的科学，它有自己独立的研究对象和领域，有自己的特点和规律，有自成体系的业务。

1、行政监察专职化

随着政府对社会、经济的管理更趋于专业化，政府也享有越来越广泛的自由裁量权，引起了行政行为的复杂化。如果行政监察机关不适应这种 15 变化，不具备专业行政部门的基本知识，就难以进行有效的行政监督，特别是主动的执法监察工作。因此，必须从行政监察专职化入手，以实现监察机关监察方式的转化。监察专员应当具备的起码素质应包括三个方面：（1）与行政监察工作密切相关的基础知识包括经济、贸易、财政、工商、海关、税务、银行、管理、审计、教育等方面的知识。（2）熟练掌握党和国家的路线、方针、政策和国家的法律法令以及行政机关政纪规定。（3）全面掌握行政监察的办案程序，具有扎实的实务操作能力。

2、加强监察干部培训工作

建立国家行政监察学院，或者在行政学院中设置专业，系统地轮训各级监察机关领导和培养各类专门人才。建立选拔培养和轮岗交流机制，有计划地选拔监察干部到经济管理部门、基层企事业单位和政府、政法部门轮岗锻炼，提高其适应能力，为他们从事对以上部门的监察工作奠定 16 专业基础。

(四)建立监察官身份保障制度

建立监察人员行使职权的法律保障制度，这是一切高效监督制度的基本保证。长期以来，我们对监察人员的执行义务强调得较多，而对他们的身份保障却没有给予足够重视。直到今天，对监察人员的权利和义务，仅仅在行政监察法等有关法规中作了一些远未完善的规定，至于对监察人员的身份保障方面的规定几乎空白。这种立法上的缺陷，使一些秉公办事，刚直不阿的监察人员得不到法律上的保护，造成监察人员处理到关系复杂的监察对象的案件时就心有余悸。笔者认为，对监察官法律保障的内容应包括: 第一，积极创造条件，对监察公务人员逐步由任命制向选举制过渡，并实行较稳定的任期制。第二，对监察公务人员行使职权实行免责制，即非重大过失不被免职，保障行政监察人员的言论表决自由、人事任免、人身安全、合法行为不受 17 任何机关的追究。

参考文献：

[1]姜明安.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.2005.[2]衡旭标.论行政监察制度在行政法中的地位.行政与法.2001.（4).[3]李君清.要正确理解党纪检查与行政监察的关系.山东省青年管理干部学院学报.2004,(6).[4]伍劲松.我国行政监察制度之缺失与完善.学术论坛.2001.（6）.[5]陈洪权.论我国行政监察制度的改革与完善.兵团党校学报.2006.（5）.18

第三篇：浅谈我国行政监察体制现状

浅谈我国行政监察体制现状

„

（„大学 管理学院10级..管理„.）

【摘要】：伴随着政府事务规模的增长与行政集权化的发展，行政权力在现代国家政治系统中的地位越来越突出，建立健全行政监督体制的吁求也越来越强烈。本文浅谈我国行政监察体制的现状以及其特点要求，做出结合现实行政事务的发展来进行浅析；同时结合现状，对我国行政监察体制存在的问题进行浅析，并提出改革措施建议，从而建立更加健全的行政监察体制。【关键词】:我国行政监察体制 发展现状 存在问题 措施 【正文】：

伴随着政府事务规模的增长与行政集权化的发展，行政权力在现代国家政治系统中的地位越来越突出，建立健全行政监督体制的吁求也因此越来越强烈。行政机关在从事大量社会经济活动的同时，表现出广泛性、主动性的特点。因此，加大行政监督力度、改善行政监督结构、增强行政监督实效以保障行政机关准确、全面、高效地依法行政，是我国的当务之急。

一、浅析我国行政监察体制发展现状

行政监督是指对国家行政机关及其工作人员的职务行为是否合乎宪法和法律而实施的全面监察与督促。

我国正处于从计划经济体制转向社会主义市场经济体制的社会转型时期，行政腐败是一个比较突出的政治现象。一方面政府作为社会发展的主导力量，在很大程度上掌握着资源的垄断权，拥有广泛而实际的权力，对社会经济事务的某些方面仍习惯于计划经济体制下的管理模式。另一方面由于经济体制尚在转型过程中，难免在体制上出现“漏洞”，客观上也为行政腐败提供了机会。在此情况下，通过加强行政监督对政府行政活动进行监控以抑制行政腐败。促进行政活动规范化，就成为了一个更为必要的任务。

[1]

行政监督分为外部监督和内部监督。

（一）外部监督分为：权力监督；政党监督；社会监督。

（二）内部监督分为：

1，上级监督，即上级行政机关或行政领导有权对下级行政机关及其人员实施监督；2，审计监督，即专门的国家审计机关通过行政机关的财政、财务和经济活动进行全面监督和评价的方式，监督国家预算的分配与使用是否合法、合理和有益，以预防和纠正国家财政经济活动中的违法行为3，监察监督，即专门的国家行政监察机关通过检查、调查与处理等方式，对国家行政机关及其工作人员所实施的监督。

二、浅析我国行政监察体制存在问题——中外比较

就西方发达国家的行政监督制度来看，西方行政监督是政治权力监督的重要组成部分，与我国现行的行政监督制度进行对比，能够更好地发现我国行政监督体制现存问题产生的本质原因，进而找到解决的方法。

我国行政监督的制度化、体系化发展在促进政府机关及其工作人员廉政勤政，提高行政效能，促进国家的政治稳定和经济的发展等方面，发挥了不可或缺的作用。[2]但是，我国现行行政监督体制仍然不够健全和完善，行政监督缺位、滞后和监督不力的问题大量存在，这在很大程度上影响了我国社会、经济发展。具体来看，有以下几点：

（一）监督主体多元化、难协调

西方国家在注重行政监督形式的多元化同时，用相关法律明确赋予了各监督主体的权限范围，在监督实施的具体程序上进行了细化和各职能分配，西方国家的行政监督审批权和使用权是相分离的，确立新闻媒体的具体监督权力，使各个监督主体多元而有序地进行地监管。

就当前我国行政监督体系来看，我国有着一个复杂的行政监督系统。在权责细分上却缺乏更明确的规定，或者虽然有明确的规定，但在实践中却无法整合，要么交叉重复，要么监督缺位，以至于越权行事、滥用权力、互争管辖权或互相推诿的现象屡屡发生，这种现象严重影响了我国行政监督应有的效率和功能的正常发挥。

（二）行政监察法制化程度低

西方各国建立了比较完备的律法制度。把各种监督主体的地位、职责、权限、权力行使的方式、程序等用明确的法律规定下来，增强行政监督的权威性、明确性，这样大大增强了行政监督的可预见性，从而达到威慑犯罪分子、规范监督行为、政府行为的目的。

建立和完善行政监督的法律和法规，是我国行政监督制度创新的重要内容。从总体上看来，我国行政监督的法律和法规还不够健全，各种法律法规之间相互匹配性较差。另外，行政监督相关法律法规制度的缺乏或者执行不力，进一步加剧了我国行政监督的随意性，致使有法不依、执法不严、违法不究等现象屡见不鲜。

（三）专门监督机构受限，无法做到完全监督 西方国家的监督权已经从行政权力中独立出来，在实际中发挥了较好的监督效果。西方国家议会的权力虽然并不高于行政机关的权力，但有明确的法律保障了其拥有的权力，在议会中还有专门设立的行政监察专员，形成了独特的对行政机关及其公务员的监督，使它能真正起到牵制和平衡作用。

在当前的内部行政监督制度中，行使监督权的专门机构如监察部门大都设置在政府机关内部,在领导体制上,这些部门受双重领导,既受同级行政机关的领导,又受上级业务部门的领导。

[4][3]

这种监督体制严重影响了监督主体的独立性,阻碍监督员执行监督权利，使得监督机构形同虚设。

（四）监督程序建设不健全，人员素质低

西方国家行政监督体制注重预防，已经从被动监督转向了主动监督。美国国会在1977年制定了“置政府于阳光之下法”，要求联邦政府属下的50多个委员会和机构的会议公开举行，而瑞典的由申诉专员提交的案子或报告，新闻界能够及时获悉，并将此详细刊载。

我国当前行政监督的程序化建设严重落后，导致在我国当前的行政监督过程中，一直存在着“事后追究”的被动做法，我国当前在事前监督和过程控制中还存在着很大的漏洞，成克杰、胡长青等一批高官的落马更加深刻地验证了这一点。

（五）民主监督缺乏主动性

西方国家通过多种方式增加并保证了自下而上监督的方式和效能。如在瑞士，国家通过制定各种规章制度、法律，促进公民直接参政。新闻媒体能与掌握着政治权力的三个部门相抗衡，对行政官员具有一种无形的约束力。

但是目前，我国自上而下的监督在很大程度上代替了自下而上的监督和平行制约的监督，造成了不少监督环节的空档，显得苍白无力。现实生活中，人民群众的监督作用并未真正发挥出来，投诉无门，上访无道。政务公开的选择性和封闭性，使得公民掌握信息的有限，增添了公民参与行政监督的难度。

三、针对我国行政监察体制问题提出改革措施

要有效解决我国行政监督体制现存的弊端，进而提高行政监督的效能，以适应社会主义市场经济发展的需要。需从以下几个方面对行政监督体制进行改革。

（一）加强总体协调，充分发挥整体监督效能

要使国家行政机关及其工作人员的行政行为和职务行为切实受到上下左右各方面的有效监督，使不同主体的监督体系各司其职、各负其责，使整个行政监督体制坚强有力，就必须明确规定各种监督体系之间的职能界限和层次关系，加强监督的总体规划和避免不同监督机制间的重叠、冲突和制肘，增强和突出行政监督的整体合力和效能。

[5]

有学者提出可以设立“全国监督联席机构”，以共产党为首，形成纪委、人大、政协和国家监察部门四大监督机构的合力，并领导和协调全国行政监督工作。

（二）加快行政监督立法

行政监督是一种法制监督，这不仅意味着行政监督是对行政机关及其工作人员依法行政情况的监督，也意味着行政监督应依法进行。有关监督的法律既是对行政监督权力及其行使的规范，又是这种权力及行使的保障。从我国目前行政监督法规不完善，监督缺乏可操作性的现状来看，首要工作是加快行政监督立法进程，制定一系列专门监督法律、法规。依法强化监督、细化监督、增强可操作性的目的。只有完善监督法制，才能为健全行政监督法律机制，依法实行行政监督提供基本的规范程序和保障。

[6]

（三）保障监督主体的独立性 有效的监督必须以监督客体切实处于监督主体的监督之下为前提，并且监督主体的监督活动不受监督客体的直接制约和干扰，以保证监督主体能充分行使监督权，保证监督的独立性与权威性。

（四）提高行政监督人员素质

保证监督人员的政治社会地位和经济待遇，使之能全身心地投入到监督事业中去，自行杜绝参与腐败的意念。行政监督人员的素质主要包括政治思想素质、道德作风素质、业务技术素质和文化智能素质等。有了高素质的监督队伍，监督水平的提高就有了基础。不过也不能完全依赖道德素质的力量在行政监督中的作用，同时也要有法律约束。

（五）强化权力机关监督

强化权力机关监督是制约行政权力、完善行政监督体制的重要保障。在实践中，强化权力机关监督制约机制，首先应加强权力机关的自身建设，此外，行政监督体制的改进，需要进一步加强人大的监督权威。要加强行政人员和人民群众的监督意识，提高政府行政行为的公开性和透明度，创造条件使社会各界能切实参与行政监督活动。应进一步提倡媒介舆论监督，努力发挥大众传媒监督时效性强、威慑力大和辐射面广的优势。

总之，健全、有效的行政监督制度对发展民主政治与建设市场经济起着至关重要的作用，建国后，历经几十年曲折，所形成的具有中国特色的行政监督制度在政治建设中发挥了积极作用，但是随着社会的发展，也逐渐凸显出所存在的一系列问题，结合国外先进的行政监督制度与中国基础国情以及未来发展趋势，本文提出了完善我国行政监督制度的几点要求，已期待依法行政早日实现。

【参考文献】：

[1] 傅明贤，行政组织理论[M]，南京：高等教育出版社，2000：3（1），129.[2] 崔剑仑，论当代中国行政监督[D]，黑龙江：吉林大学，2004.[3] 浦兴祖，中华人民共和国政治制度[M]，上海：人民出版社，1999：34-45 [4] 李重，中国行政监督的现状分析与完善举措探讨[D]，河北：华中师范大学，2002.[5] 刘长江，论建立预防性的监督机制[J]，理论文萃，1999：27-29.[6] 陈奇星，中国公共行政监督机制现状分析与对策思考[J]，国家行政学院学报，2003：3.

第四篇：公司行政监察制度

公司行政监察制度

第一章总则

第一条为加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，充分发挥企业中监察职能作用，促进公司员工廉洁奉公，遵纪守法，根据监察部的有关精神和规定，结合公司的实际，制定本制度。

第二条公司监察室是公司行使监察职能的部门，负责对公司各单位及其员工执

行国家法律、法规、政策、决定、命令的情况及违法违纪行为进行监察。

第三条监察室对公司和上级监察部门负责并报告工作。监察业务受公司主管领导和上级监察部门领导。

第四条行政监察工作必须实事求是，重证据、重调查研究，在适用法律和行政纪律上人人平等。

第五条监察工作中实行行政监察与群众监督相结合、教育与惩处相结合、监督检查与改进工作相结合的原则。

第六条行政监察工作建立举报制度和申诉制度。

第七条监察室在公司总经理领导下，主管公司的行政监察工作，履行监察职责。

第八条监察室工作人员必须熟悉监察业务，遵纪守法，忠于职守，秉公执法，清正廉洁，保守秘密。

第九条监察人员依法执行职务，受法律保护。任何单位和个人不得拒绝、阻碍监察人员依法执行职务，不得打击报复监察人员。

第十条监督检查公司各单位及其员工遵守和执行国家的法律，法规、政策、决定、命令及公司规章制度中的问题。

第十一条受理对公司各单位及其员工违反行政纪律行为的检举、控告。

第十二条调查处理公司各单位及其员工违反国家法律、法规以及违反行政纪律的行为。

第十三条协助司法部门调查处理公司各单位及其员工违反国家法律、法规以及违反行政纪律的行为。

第十四条受理公司员工不服行政处分的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察室受理的申诉，保护监察对象的合法权益。

第十五条建立案件移送制度，对公司员工违反国家法律、法规，严重损害企业利益，构成犯罪的，移送司法机关处理。

第十六条对违反行政纪律的，根据检查、调查结果，作出给予警告、记过、记大过、降级、降职、撤职处分的监察决定。

第十七条监察室履行职责，有权采取下列措施：

（一）要求被监察的部门和人员提供与监察事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关的材料，进行查阅或者予以复制；

（二）要求被监察的部门和人员就监察事项涉及的问题作出解释和说明；

（三）责令被监察的部门和人员停止违反法律、法规和行政纪律的行为。

第十八条监察室在调查违反行政纪律行为时，可以根据实际情况和需要采取下列措施：

（一）暂予扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件、资料、财务账目及其他有关的材料；

（二）责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物；

（三）责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁；

（四）建议公司或有关单位暂停有严重违反行政纪律嫌疑的人员执行职务。

第十九条监察室根据检查、调查结果，遇有下列情形之一的，可以提出监察建议：

（一）拒不执行国家法律、法规或者违反法律、法规以及违反行政纪律，应当予以纠正的；

（二）公司各单位作出的决定、命令、指示违反法律、法规、国家政策以及违反行政纪律，应当予以纠正或者撤销的；

（三）给国家利益、公司利益和员工合法权益造成损害，需要采取补救措施的；

（四）录用、任免、奖惩决定明显不适当，应当予以纠正的；

（五）依照有关法律、法规和公司的有关规定，应当给予行政处罚的；

（六）其他需要提出监察建议的。

第二十条监察室根据检查、调查结果，遇有下列情形之一的，可以作出监察决定或者提出监察建议：

（一）违反行政纪律，依法应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除行政处分的；

（二）违反行政纪律取得的财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔的。

对第（一）项所列情形作出监察决定或者提出监察建议的，应当按照公司有关人事管理权限和处理程序的规定办理。

第二十一条监察室依据有关规定作出的监察决定，有关部门和人员应当执行。

监察室依据有关规定提出的监察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳。

第二十二条监察室对监察事项涉及的单位和个人有权进行查询。

第二十三条监察室对控告、检举重大违法违纪行为的有功人员，可以依照有关规定给予奖励。

第二十四条监察室根据国家法律、法规和政策以及公司和上级监察部门的要求，制定监察计划及实施方案。

第二十五条对于需要查处的事项，要进行初步审查，认为有违法违纪行为，需要给予行政处

分的，要立案。对重要复杂的案件移交司法部门立案。重要复杂案件的立案报上一级监察部门备案。

第二十六条监察室工作人员在调查工作中全面收集证据，听取被调查人的陈述和辩解。

第二十七条监察室工作人员办理的监察事项与本人及其亲属有利害关系或有其他关系可能影响公正处理监察事项的，应当回避。

第二十八条监察室对于立案调查的案

件，经调查认定违法、违纪事实不存在，或者不需要追究行政责任的，应予撤销，并告之被调查部门和被调查人员所在单位。

第二十九条监察室作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，要报公司主要领导批准。

第三十条监察决定、监察建议应当以书面形式送达有关单位或者有关人员。

有关单位和人员应当自收到监察决定或者监察建议之日起三十日内将执行监察决定或者采纳监察建议的情况通报监察机关。

第三十一条对监察决定不服的，可以自收到监察决定之日起三十日内向作公司监察室申请复审，监察室自收到复审申请之日起三十日内作出复审决定；对复审决定仍不服的，可以自收到复审决定之日起三十日内向上一级监察部门申请复核并作出复核决定。

复审、复核期间，不停止原决定的执行。

第三十二条被监察的部门和人员违反本制度，有下列行为之一的，视情节对直接责任人和其部门负责人给予相应的行政处分：

(一)隐瞒事实真相，出具伪证或者隐匿、转移、篡改、毁灭证据的;

(二)利用职权包庇违法、违纪行为的;

(三)故意拖延或者拒绝提供与监察事项有关的文件、资料、财务帐目及其他有关材料和其他必要情况的；

(四)拒绝在规定时间和地点就监察部门所提问题作出解释和说明的;

(五)拒不执行监察决定，或者无正当理由拒不采纳监察建议的；

(六)阻挠、抗拒监察人员依法行使职权的;

(七)对申诉人、控告人、检举人和监察人员进行报复陷害的。

前款所列行为构成犯罪的，移送司法机关依法处理。

第三十三条本制度自公布之日起施行。

第三十四条本制度由公司监察室负责解释。

第五篇：我国保荐人制度的完善

浅谈我国保荐人制度的完善

一、我国保荐人制度概述

保荐人制度是由保荐人负责发行人的上市推荐和辅导,核实发行人的证券发行与上市文件资料是否真实、准确、完整,协助发行人向公众进行信息披露,并承担风险防范责任的一种安排。保荐人一般由证券公司或投资银行担任,而具体的证券发行保荐工作由保荐人内部具备专业资格的工作人员完成,发行人为发行证券的企业。

在充满风险与机遇的证券市场中,涉及监管部门、发行人、投资者等众多主体的利益。通过专门的保荐制度可以促进信息的公开、透明,减轻监管部门的工作负担,避免兼任发行审核主体时的角色冲突和责任承担的不明;为发行人提供高效的专业服务,辅助其顺利发行证券和募集资金;也间接为投资者提供新的选择和维护其财产安全。

2003年12月28日中国证监会发布了《证券发行上市保荐制度暂行办法》,该《暂行办法》的出台标致着我国保荐人制度的正式确立。自2006年开始实施的新《证券法》也以法律的形式对保荐人制度进行了确认。自2004年2月至2009年6月这段时间,《证券发行上市保荐制度暂行办法》是调整保荐人制度的主要法律规范,它在调整保荐人与发行人、证券市场服务机构等主体之间的权利义务关系发挥着基础作用,但由于其制定时期较早和近年来我国证券市场的飞速发展,该《暂行办法》在内容上存在疏漏和模糊之处,存在着对保荐人及保荐代表人的资格要求不高,不能确保保荐人能有效了解发行人真实情况,进而无法为社会公众提供准确的信息等弊端,这些不足影响了证券保荐制度功能的发挥。在总结我国以往保荐工作经验和兼顾证券市场发展的基础上,证监会着手对《证券发行上市保荐制度暂行办法》进行修改,自2009年6月14日起开始施行《证券发行上市保荐业务管理办法》,原有《证券发行上市保荐制度暂行办法》被宣布废止。在《证券发行上市保荐业务管理办法》中对保荐人与保荐代表人提出了更严格的要求,增加了保荐人与与发行人,证券市场中介机构在工作上的协调等方面的要求,但保荐人的督导期间仍明显偏短,对保荐人及其保荐代表人的法律责任方面仍需进一步明确。

二、我国保荐人制度中的具体问题

目前,在我国证券市场首次公开发行上市的股票、上市公司发行新股、可转换公司债券、在创业版上市的股票等都需要适用保荐制度。保荐人由具有专门资质的证券公司担任。

(一)保荐人与保荐代表人

证券公司在资金、公司治理、专业人员等方面符合法定条件和经过审批程序后才能开展保荐业务。对能够提供保荐业务的证券公司进行严格的规定是为了确保发行的质量和维护投资者的利益,进而有利于市场的安全和效率。《证券发行上市保荐业务管理办法》对保荐人资格进行了严格的规定,主要体现在证券公司申请保荐人资格,不仅在注册资本和净资本上达到法定条件,还应具备良好的法人治理和内部控制制度;良好的保荐业务团队,其中从业人员不少于35人,最近3年从事保荐相关业务的人员不少于20人,符合保荐代表人资格条件的从业人员不少于4人;最近3年内未因重大违法违规行为受到行政处罚等。而保荐代表人是受保荐机构制定或委托,直接负责某个证券发行或上市保荐事务的自然人,可以说保荐代表人是受证券公司聘用的工作人员,在保荐业务中发挥领导作用。依《证券发行上市保荐业务管理办法》规定,保荐代表人不仅要通过专门的考试,具有一定年限的从业经历,具有良好的品行,还应当在履行职责期间内保持适应工作的能力,定期参加证券业协会安排的培训。可以说我国现行法规对保荐代表人的要求不仅在于是否掌握相应的知识,更要具备专门的经验和能力,对保荐人的要求也呈现出动态化,持续化的趋势。对保荐人及其保荐代表人提出严格的要求,能够使保荐人充分发挥证券市场第一看门人的功能。

(二)保荐人的职责

1、推荐职责。推荐有潜质的企业上市融资是保荐人的重要职责之一。保荐人在推荐证券发行前,应当深入了解准备发行证券企业的情况,进行尽职调查,并根据发行人的委托,向证监会提交《证券发行推荐书》,并由此对发行人的申请文件的真实性、准确性和完整性承担责任。

2、辅导职责。公司上市前的辅导是保障保荐人顺利完成推荐职责的前提。保荐人在向证监会推荐发行人发行证券前,要对其进行辅导。辅导的内容可以分为法规辅导和业务辅导。法规辅导是指保荐人要对发行人的董事、监事、经理等高管人员进行法律法规方面的培训,使高管人员掌握进入证券市场所必需的法律法规及其他相关知识,知悉其与上市公司的法定义务和责任,具备足够的诚信水准和管理上市公司的能力及经验。业务辅导的目的是为了完善公司治理结构,在发行人上市前主要是使发行人符合公开发行上市的条件和有关规定,具备持续发展能力,协助发行人进一步完善治理结构,确保公司治理、财务和会计制度等方面持续规范运作,帮助发行人进行股份制改造,资产重组;发行人上市后,保荐人还要协助上市公司进一步完善法人治理结构,健全内部控制机制。

3、监督职责。保荐期限内,保荐人要对发行人进行全方位的监督,督导发行人规范运作:防止大股东、其他关联方损害发行人利益;确保关联交易的公允性和合规性;督导发行人履行信息披露的义务、发行人募集资金的使用、发行人对外提供担保等事项。在监督职责方面,保荐人工作的重点是督促发行公司按要求进行重大事件披露,确保上市公司信息披露符合真实、准确和完整性标准。

4、担保职责。保荐人的担保职责是指保荐人要为其所保荐的上市公司披露存在虚假性、误导性和遗漏性的信息而给投资者造成的损失承担法定赔偿责任。要求保荐人承担担保职责是为了鞭策保荐人诚实守信,勤勉尽责,促进其积极履行辅导职责、尽职推荐发行人发行上市,持续督导发行人履行义务。因为一旦发行人的违规行为给投资者造成经济损失,保荐人就可能为此承担经济赔偿责任。

(三)保荐人与发行人、证券服务机构在工作中的关系协调

1、保荐人与发行人

保荐人是为发行人提供专业金融服务的机构,二者是平等的民事主体。在证券从准备发行到上市后的一定时期内,保荐人与发行人之间保持着相互沟通与合作的关系。发行人能否提供足充分和有效地信息,以及保荐人能否获得足够的信息并作出正确判断,直接关系到证券发行的成败和投资者的权益。发行人向保荐人提供的信息包括当事人约定和法律规定两方面,发行人应当向保荐人提供关于公司财务,人事等多方面的基本信息,当发生变更募集资金及投资项目、关联交易等情形时,发行人应当及时通知保荐人。保荐机构及其保荐代表人履行保荐职责可对要求发行人及时通报信息,对发行人进行定期或者不定期回访,列席发行人的股东大会、董事会和监事会等。

保荐人也对发行人具有一定的监督权。保荐机构应当督导发行人履行有关上市公司规范运作、信守承诺和信息披露等义务,督导发行人有效执行并防止控股股东、实际控制人等违规占用发行人资源;督导发行人有效执行并防止其董事、高级管理人员利用职务之便损害发行人利益的内控制度。

当然,保荐人与发行人也是利益相互一致的共同体,有时双方当事人为了获得利益可能合谋损害投资者的利益。在保荐人明知发行人不符合证券发行条件仍安排其发行上市,或在发行人存在违法情形下没有向公众披露,因此而给投资者造成损失的,则要承担相应的法律责任。如果保荐人在工作中能够勤勉尽责和保持客观中立,对存在不合法情形的发行人拒绝提供服务,将有关信息向监管部门和社会公众披露,则存在责任减免的情形。

2、发行人与证券服务机构

由于证券保荐是一项涉及经济、法律、财务等多领域的综合性业务,保荐人无法兼顾每项工作的具体环节,就需要与会计事务所、律师事务所等证券市场的中介机构进行合作,审核和判断它们作出报告的真实有效,并得出相应的结论。保荐人与证券市场中介机构即有合作又有监督制衡的关系。保荐人对发行人公开发行募集文件中有中介机构及其签名人员出具专业意见的内容,应当进行审慎核查和独立判断。如果保荐人所作的判断与中介机构的专业意见存在重大差异的,应当对有关事项进行调查、复核,可聘请其他中介机构提供专业服务。保荐人有充分理由确信中介机构及其签名人员出具的专业意见可能存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏等违法违规情形或者其他不当情形的,应当及时发表意见;情节严重的,应当向中国证监会、证券交易所报告。

(四)保荐人与保荐代表人的法律责任

法律责任是因损害法律上的权利义务关系所产生的、相关主体所应承担的于己不利的后果。法律责任旨在使受害者得到救济,使责任者得到惩戒和预防违法行为的产生。法律责任又可分为民事责任、刑事责任与行政责任。鉴于保荐人与保荐代表人在证券市场上发挥着重要作用,影响着社会公众的财产安全,应当对其建立起严格的责任,以督促其认真履行职责。目前,我国对保荐人及保荐代表人的责任主要集中在民事与行政责任方面。

1、民事责任。保荐人与发行人的行为损害投资者的利益时,就应当承担民事责任。依据《证券法》第69条的规定,发行人、上市公司公告的招股说明书、公司债券募集办法、报告以及其他信息披露资料中有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏,致使投资者在证券交易中遭受损失的,发行人、上市公司应当承担赔偿责任;保荐人应当与发行人、上市公司承担连带赔偿责任,但是能够证明自己没有过错的除外。从目前的法律规定来看,保荐人民事责任与发行人相联系,主要体现在损害赔偿方面。在保荐人承担民事赔偿责任的背后,也存在着保荐代表人因受保荐人指使,或单纯因自身未认真履行职责而提供存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏文件的原因。由于保荐人是保荐代表人的内部工作人员,因以上两种情形而导致投资者受到损失的,由保荐人对投资者承担责任,而对保荐代表人是否承担责任并没有明确规定。

2、行政责任。依照《证券法》、《证券发行上市保荐业务管理办法》的规定,保荐机构及其保荐代表人违反法律、行政法规,就要承担行政责任和接受制裁。保荐人承担的行政责任包括罚款,不受理保荐申请和撤销保荐资格等。对保荐代表人的处罚则包括不受理保荐申请和撤销资格等。为了督促和制约保荐人及其保荐代表人认真负责,在《证券发行上市保荐业务管理办法》中对保荐人与保荐代表人的责任进行了“连坐”式规定,在保荐机构、保荐代表人因保荐业务涉嫌违法违规处于立案调查期间的,证监会暂不受理该保荐机构的推荐,暂不受理相关保荐代表人具体负责的推荐。

3、刑事责任。当保荐机构及其保荐代表人违反法律、行政法规,情节严重涉嫌犯罪的,应依法追究其刑事责任。根据现行刑法的规定,保荐人及其保荐代表人在保荐过程中可能触犯的罪名主要有内幕交易、泄露内幕信息罪,利用未公开信息交易罪等。

三、完善我国保荐人制度的建议

(一)延长督导时间

在我国,首次公开发行股票并在主板上市的,持续督导的期间为证券上市当年剩余时间及其后2个完整会计;首次公开发行股票并在创业板上市的,持续督导的期间为证券上市当年剩余时间及其后3个完整会计。与国外证券市场中的督导时间相比,我国的督导期间尚短。在马来西亚二板市场中,所有申请上市的公司在申请阶段和上市后的一年中,必须聘请其主承销商作为上市保荐人。上市满一年后,公司应聘请其他合格中介机构继续担任公司的保荐人,后者的最短期限是五年。鉴于我国发行证券公司的内部治理不足和外部监管的低效率,可以考虑延长保荐人的督导时间,以从外部制约和监督发行人的行为,以督促和制约发行人合规经营,维护社会公众的利益。

(二)加强对保荐人及保荐代表人的监督

基于保荐人在证券发行上市过程中发挥着重要的作用,加强对其监管才能真正提高证券发行质量和发行人的法人治理水平,维护投资者的利益。证监会对保荐机构及其保荐代表人依法进行监管,可对保荐机构高级管理人员、保荐代表人采取谈话提醒、认定为不适合担任相关职务者等监管措施。证监会建立保荐信用监管系统,对保荐机构和保荐代表人进行持续动态的注册登记管理,将其执业情况、违法违规行为、其他不良行为以及对其采取的监管措施等记录予以公布。当然,证监会对保荐机构及保荐代表人监管可分为事前、事中、事后监管。事前监管主要是对保荐人及其保荐资格的核准与授予;事中监管集中在保荐人及保荐代表人开展业务的审核;事后监管集中在责任的追究与责任主体的惩罚。由于我国保荐制度适用时间不长,由于保荐人及其保荐代表人在工作中的疏忽或造成了一些违法事件的发生。为了真正的建立有效市场,保护投资者的利益,证券监管部门及其工作人员应当恪尽职守,秉公执法。

随着创业板的推出,对保荐人的监管也提出新的要求。近期,在部分创业板上市公司业绩下滑的背后,保荐人也难推其旧。为了获得收入,一些证券公司会努力寻找保荐对象并安排其上市,在这背后难免有存在相互隐瞒和包庇,未向社会公众反映实际情况的情形;再者,密集的保荐上市让保荐代表人很难有时间对已上市项目进行实地核查,所谓持续督导多是简化为到期时出具的一份报告,保荐代表人无法真正做到勤勉尽责,独立审慎。在这种现状下,处在信息劣势地位的投资者就处于更加无助的境地。因此,为切实保护公众投资者的利益,确保上市公司的质量,监管部门有必要采取有效地监管措施,监督保荐人和保荐代表人的行为,以构建有序的市场环境。

(三)设立保荐人风险基金

因保荐人虚假陈述、误导性陈述或者重大遗漏等违法行为给投资者造成损失的,就应当承担赔偿责任。虽然作为企业的保荐人拥有一定的经济实力,但因在保荐过程中的违法行为往往给社会公众造成巨大的损失,为了解决保荐人在承担赔偿责任不足而影响受害人获得救济的难题,可以考虑设立保荐人风险基金。保荐人风险基金的资金来源可以从保荐人报酬中按一定比例提取,该风险基金由证监会指定的特定机构管理,一旦保荐人违反法律规定或合同约定,给投资者或者被保荐人造成损失。可以直接从保荐人风险基金中提取一定的比例进行赔偿。

综上所述,虽然我国保荐人制度尚处于起步阶段,虽然立法者对改进该制度不断地进行探索和尝试,但仍需从加强监管,延长督导期限等方面进行完善,以实现保荐人、发行人、投资者等主体之间的互惠共赢和证券市场的稳定繁荣。