论中国经济体制的变革路径与工商行政管理的职能转变

第一篇：论中国经济体制的变革路径与工商行政管理的职能转变

论中国经济体制的变革路径与工商行政管理的职能转变

摘要：风雨60载，回首新中国的经济发展历程，我们可以看出，经济的发展与体制的变革息息相关，本文大致梳理了新中国经济体制变革的路径，由此也引发对制度变迁的路径依赖分析以及每次重大制度变革对经济发展推动作用的思考，结合工商行政管理部门来看，其发展历程也同样伴随了经济的运行轨迹，由此也触动我们跨前一步去探索政府职能转变的未来之路。

关键词：经济体制制度变迁工商行政管理

一、建国后经济体制的三次重大变革 回顾我国的经济体制变革之路，有三次重大变革，这三次变革对我国经济的发展与走向都影响深远，其内容与后果都值得我们去分析和研究，对今后经济体制的不断完善有着巨大的借鉴作用。

1、建国初期到1956年，我国开展了对农业、手工业、资本主义工商业的改造，建立起单一的社会主义公有制，从此由社会主义公有制经济为主体、多种经济成分并存的局面向单一的高度集中统一管理的计划经济体制转变；当时的动因主要是为了从意识形态上实现社会主义革命的彻底胜利、因此也照搬了苏联模式、不足主要是体现在缺乏经济建设经验，主观上急于求成、片面追求工业发展高速度等。

今天回过头来看，这种阶段性的体制变革在建国初期对恢复国民经济，建设工业化起过积极作用，取得了一定成效，但其弊端在随后的经济发展过程中日益暴露，高度的计划经济缺乏有效的激励制度，逐渐使企业失去活力，在农村则挫伤农民积极性，农业长期发展缓慢，效率低下。

2、经济发展的停滞不前必然会催生制度变革，1978年党的十一届三中全会后，全国开展了在农村实行家庭联产承包责任制，发展乡镇企业和非农产业；在城市发展多种所有制经济，调整产业结构，改变管理模式，实行政企分开等经济改革措施，从此我国由单一的公有制经济转变为公有制经济为主体的多种所有制经济成分并存 1的经济形态，从计划经济转变为计划经济为主、市场调节为辅的经济。之所以做出这样的制度变革，是第二代领导人客观分析了中国社会生产力的实际，正确总结建国以来经济建设正反两方面的经验教训，借鉴外国经验，调整国家战略以经济建设为中心，从而实行改革开放。

这次重大变革，在当时我国城乡二元经济结构的现实状况下，一方面调动了农民的生产积极性，解放了农村生产力，推动了农业的发展，另一方面在城市增强了企业活力，工业得到发展，经济生活出现了前所未有的活跃局面。

3、进入20世纪90年代，国家第三代、第四代领导人进一步认识国情和总结经验教训，决定加快改革开放，深化经济体制改革。我国逐步向全面的社会主义市场经济体制转变，由粗放式经营向集约式经营转变，进一步深化国有企业改革，把企业推向市场，建立现代企业制度，推进企业的股份制改造，真正建立以市场为主导跟国际接轨的社会主义经济体制。

这一次变革，是在形式之上，从内部机制上入手进行深入变革，是真正的“增强体质、修炼内功”的过程。取得的主要成就有：建立起完备的工业体系、人民收入水平显著提高、劳动生产率大幅提高。

二、制度变迁的路径思考

通过对经济体制重大变革的分析，我们不难发现一条相对清晰的制度变迁路径，那就是从由意识形态引起的公有制计划经济向切合现实经济发展需要的市场经济模式转变。就制度变迁的过程来看，其中有许多问题值得我们去思考。

1978年以前的经济发展进程始终深陷姓“资”还是姓“社”的意识形态斗争，曾经带来中国革命胜利的马克思主义思想没有给新中国的建设者指出有效进行经济建设的正确路径，反而是僵化的教条主导了国家发展的方方面面。这个阶段符合诺思提出的路径依赖理论：制度的初始点偏差，进一步导致发展路径沿着不正确的轨道发展下去，制度和意识形态不断强化这一过程，尽管在左的思潮中也出现了以刘少奇、邓小平等人试图摆脱这种路径的努力，但结果是不成功的，中国经济深深地锁定在低绩效的非理性状态中而不能自拔。

改革开放则从战术角度选择了先从增量开始的策略，成功地回避了现实矛盾，降低了起步的阻力和难度，取得了显著的经济发展成效。1978年以后中国经济的发展首先是从回避意识形态争论的基础上开始的，在不违背马克思主义的精神实质的前提下，在全民对政治运动已经深恶痛绝的年代，给了大众对未来更美好生活的良好期待，得到了来自基层群众的热烈响应。从联产承包制开始，启动了经济改革的进程，通过城市经济改革，以及不触动既得利益群体的价格双轨制等措施不断强化对改革收益的认知和期待，逐步使增量性的经济改革路线成为经济发展的主要轨道，形成了在一定时期内“有利”于提高生产力的路径依赖。但是，随着时间的推移，现有改革路径的边际收益不断减少，改革本身也带来了新的问题，需要深化改革存量部分，甚至是政治体制的某些方面，必然会影响到既得利益群体，改革有可能触及深层社会结构。

时至今日，改革开放已经走过了三十年，增量改革已经差不多走到了尽头，能够改和容易改的方面基本都改完了，对于存量的改革势必牵动众多既得利益者，引起强烈的不满和与改革者的矛盾冲突，而且，政治体制中存在的种种弊端已经严重阻碍了经济改革的继续深入。在改革前期回避这些深层次问题的做法，既形成了目前不可逆转的改革局面，大大提高了社会生产力水平，但也不可回避地带来了路径依赖的影响，似乎增量改革才是必须的，存量部分是不能轻易触动的。政治体制问题是不可以触动的，否则社会就会发生**。无论这些观点是否正确，都已成为不能跳出现有路径锁定的理由。

回顾中国经济发展的历程，每次大的成就、持续的高水平经济增长，都和及时颁布实施的经济新政策有关，从建设社会主义的计划经济，到建设中国特色的社会主义市场经济，每次都是不断修正对改革开放的认识，不断向市场经济逐步逼近，不断地微调，不断地使经济焕发出新的活力的过程。制度因素在经济发展中的作用显然是巨大的。由此也引发我们的思考——如何做好下一步深层次的经济体制改革，甚至包括上层建筑范畴的政治体制改革。

进一步改革仍然要紧密联系国情，目前渐进式小幅度改革更切合中国的实际，制度调整主要应针对经济生活的具体层面进行，如投融资制度、教育制度、社会保障制度、产权保护制度和有助于保证市场经济正常发展的法规体系，这些方面的改

3进，将大大促进技术、资本和劳动等因素发挥更大的积极作用。真正的市场经济，在制度的保障下，有其自我理性选择的一面，也有制度引导和政府指导的一面，把握得好，是可以极致地挖掘在现有政治体制下经济发展的潜力的，而经济和政治的相互促进，也将为政治体制改革打好物质基础，这种渐进式的改革，有其自主生长的基因，从国外的经验看，经济发展的最终结果是政治更加清明，社会更加民主，从而最终得以实现中国整体的社会跃迁。

三、工商行政管理的发展历程 工商行政管理部门作为上层建筑层面中政府的经济管理职能部门，其作用也必然是为对应的经济基础所服务，发展历程大致也追随了我国经济形态的变迁过程。

第一阶段1949年——1978年的改革开放前。

解放初期，各地的工商局作为综合经济管理部门，全面管理工商业的各项工作，具体包括企业注册、商标监管、广告监管、市场监管、打击投机违法行为等，对国民经济的迅速恢复和发展起到了重要作用。到了上世纪50年代中期,工商部门的一项重要任务是配合做好公私合营的工作。1958年，随着企业登记工作的中止，对工商企业的监督管理也随之消失。1962年，全国各省县一级工商行政管理机构不设局或科，工商企业的监督管理工作分别由手工业、工业、交通、商业科(局)承担。“文化大革命”开始后，各级工商行政管理机构被撤并，企业登记管理工作无法开展，对工商企业的监督检查长期中断，工商企业的开、停、并、转、迁、变失去控制。

第二阶段1978年的改革开放后——1999年体制改革前

1978年，党的十一届三中全会后，工商部门恢复成立，工商行政管理工作进入一个新的历史阶段。1978年9月，根据国务院国发(1978)187号文规定，各级工商行政管理部门开始对工商企业进行检查监督，制止工商企业违反国家政策、法令等行为，取缔无证经营。这一阶段工商行政管理部门为促进多种所有制经济的发展做了大量工作，为发展社会主义商品经济进行了诸多探索。特别是在对工商企业进行注册登记和监督管理方面取得了全面系统的工作成绩。

第三阶段2000年至今

进入新世纪，工商行政管理部门也紧随经济发展的形势变化，不断改革与创新，积极探索综合监管和分类管理、开展政策创新支持经济发展、创新监管手段、探索科学监管，形成了自身独具特色的监管文化与监管理念。此外，工商部门也意识到，随着经济能级的提升，产业结构的升级，所面对的监管对象、监管环境日新月异，需要监管者也不断与时俱进，因此积极努力探索新兴的监管领域，包括对互联网产业中的新媒体、电子商务等领域取得了卓有成效的突破。

从工商行政管理部门三个阶段的发展历程来看，与建国后经济体制的三次重大变革紧密联系，经济体制的变革必然包括相关行政部门的职能转变，工商部门的三次职能转变正体现了我国制度变迁的路径。经济体制从计划经济逐步向市场经济过渡，行政部门也随之相适应的逐步调整职能，而职能的调整作为制度层面的因素，对微观经济的运行又产生反作用，这也正符合马克思主义政治经济学中经济基础与上层建筑的关系。

四、对未来工商部门行政管理职能转变的探讨 通过对制度变迁的路径分析，我们不难得到许多可资借鉴之处，为寻找未来制度因素的变革方向指明了一条道路——制度变革必须在政治体制以及相应的政府行政职能转变中寻找路径。工商部门伴随着经济发展以及经济制度变迁的路径也在不断的做着变革与调整，其中核心的市场监管职能从对最初农贸市场为代表的有形商品交易市场的监管到全面监管广义的各类市场。当前我国经济社会处于高速发展的转型期，外部面临着不可逆转的全球化趋势，不断有新的经济主体以及经济行为需要去面对，因此要求工商部门不断调整职能服务经济发展。笔者认为有以下几个方面值得我们去思考和探讨。

1、加强对宏观以及微观经济形势的学习、研究与分析，在战略高度上更好的把握工作职能与工作方向。

作为微观经济监管职能部门，工商部门同样需要关注宏观经济，这样才能把握好其微观职能的方向与细节。工商行政管理部门的职能以往更多的定位于市场主体与市场行为的监管者，因此塑造了很强的法律意识和严谨的执法思想，这些是工商

5工作取得成功的宝贵经验，但作为经济管理部门，在监管同时也要提供职权范围内的政府公共服务，现有的人员结构中拥有经济学知识背景的相对较少，对企业以及各类市场经济行为缺乏深入的认识，特别是对一些专业性较强的新兴的行业与领域的认识还停留在传统的计划经济思维中，这些问题已经成为制约工商部门提升监管水平、拓展监管领域，提供市场主体切实需要的公共服务的瓶颈或制约因素，因此需要系统内加强对经济学知识的学习，加强行业研究与经济趋势研究，以及对现实经济问题的了解与分析，从而为行政客体更好地提供监管与服务职能。

2、研究新的监管机制与监管模式，寻求监管职能的突破性转变。

传统的监管机制适与监管模式应于传统的计划经济模式以及初级阶段的部分产业，但经济的发展、产业的升级，必然要求监管机制适与监管模式与之相适应。计划经济的模式对企业的束缚太多，而市场经济则重在建立企业信用档案与信用分级制度，同时结合监管信息公示与媒体监督强化监管效能，以柔性方式提升监管效能；社会分工导致各个行业的专业程度越来越高，因此监管应走专业化道路，对不同行业采取科学有效，有针对性的监管模式；当前工商部门的多项职能相互缺乏联系没有形成监管合力，因此应致力于实现工商职能多个环节的有效统一，加强数据共享、信息互通，从而进一步提升监管职能的效率。

3、从服务经济的大局入手，转变监管为主的职能单一性。

对于市场监管职能的重视毋庸置疑，但工商部门提供公共服务的职能应进一步强化。目前企业注册登记是工商部门服务职能的重要内容，此外还应在扶持新兴产业发展，促进区域经济产业布局，促进就业，为社会提供经济信息数据、企业监管及信用档案信息等方面加强服务职能，从而使工商部门的服务职能全面化、系统化。服务性职能的强化，可以使工商部门更有效地对微观经济起到制度性引导的效果，充分发挥制度因素在经济发展中的巨大作用。

第二篇：电子商务发展与工商行政管理职能转变

电子商务发展与工商行政管理职能转变 2012-2-9 8:51 姜奇平【大 中 小】【打印】【我要纠错】

电子商务是新生事物，它的发展与规范处在两难之中。离开规范去发展，发展中的不健康因素将难以得到有效抑制；先规范后发展，又有可能冒各种谬误观念束缚新事物发展的风险。国家工商总局《网络商品交易及有关服务行为管理暂行办法》（以下简称《办法》）的出台，正处在这样一个敏感的路口。从目前电子发展阶段及网络购物交易额约为全年社会商品零售总额3%等情况来看，政策出台时机具有相当超前性。看得出，在推动立法立规工作中，国家工商总局下了很大决心。《办法》对中国电子商务发展，将起到怎样的作用，将由历史评价，不是本文的任务。这里主要谈一谈，电子商务未来发展将对工商行政管理提出怎样的挑战，要求怎样的转变。

电子商务不仅是眼前所看到的交易行为，而且是新商业文明发展的一部分。对市场的规范者来说，这意味着两大变化，一方面，规范对象发生变化：一是市场主体发生变化；二是市场本身形式发生变化；三是市场所配置的资源发生变化。另一方面，规范方式发生变化，一是政府在加强执法监管的同时，要向服务方向转变，坚持把服务发展作为第一要务；二是政府要把管不好、管不了、不该管的事，交给社会，加强行业自律，共同治理，共担责任。

一、工商行政管理规范对象变化的时代特点

现有工商行政管理体制，是传统商业文明上层建筑的一部分。现有工商行政管理法规，是针对传统工商活动的规范。在新商业文明背景下，工商行政管理体制如何调整是个新课题。

（一）市场主体的变化

工商行政管理要对市场主体准入行为、交易行为、竞争行为和退出行为进行全程监管，首先需要界定管理对象，哪些政府该管，哪些政府不该管；不该政府管的，该由谁管。为了避免行政规范落后于发展形势、发展需要和发展趋势，提前充分考虑市场主体本身发生的质变，是非常重要的。

在传统工业化社会中，企业是市场主体；在新商业文明中，自然人成为市场主体的情况会越来越多。我们既要预见到新旧商业文明交替时期企业与自然人共同成为市场主体的情况发生，甚至还要预想到将来自然人成为主要的市场主体也有可能。

我国工商行政管理的对象，有个历史演化过程。过去，在传统计划经济思路下，管理对象主要是自然人和家庭经营，为的是抑制市场经济因素；改革开放以来，管理扩展到统一市场，包括国有企业和民营企业，实际转向的是企业。然而，随着互联网兴起，自然人在经营中的地位呈上升势态，带来了新情况。电子商务适合在家办公，越来越多的自然人和家庭从事经营活动。例如在江苏省徐州市沙集镇东风村，1000户农民中，有600户从事板式家具业务的网店经营，收入规模达到3亿。其中，多数农民以自然人、家庭经营的主体形式从事电子商务。东风村电子商务市场主体中，现实中就出现了自然人主体为主，企业主体为辅的情况。另外，据《互联网周刊》家庭实验室2008年3月进行的一项375个样本的全国性调查。有72%的受调查者相信，在家办公将在十年内流行。在这72%的在家办公支持者中，18岁以上的无收入者（在校大学生）和30岁以下参加工作不久、收入在3000元以下的低收入者，对在家办公的信心，明显高于前后、上下区段人群。因此可以基本断定，80后、90后将在十年内投身SOHO浪潮，成为我国在家办公第一代。

新商业文明最终趋向的形态是生产生活一体化，随着自然人兼业、在家办公（SOHO）、农村乃至城市家庭经营、学生在校经营等情况越来越多，以往工商行政管理对象与实际的市场主体间的错位就会越来越大。

传统工商行政管理的对象主要是企业和个体工商户，《民法通则》将个体工商户和农村承包经营户归类为公民（自然人）。其中，个体工商户可以进行工商登记，而对自然人从事电子商务如何规范，就成为新的问题。国家工商总局的《办法》规定“通过网络从事商品交易及有关服务行为的自然人，应当向提供网络交易平台服务的经营者提出申请，提交其姓名和地址等真实身份信息。具备登记注册条件的，依法办理工商登记注册。”同强制登记比较起来，《办法》有了明显改进。至少缓解了电子商务从业人员迫在眉睫的危机。然而，什么叫“具备登记注册条件”，有专家理解为这是自愿登记，这在文字上留有很多解释空间。其实。自然人有内在利益动机则可能转化为法人。例如，可以从承担无限责任转向有限责任，从小规模到做大、做正规，主动进行工商登记。硬性要求自然人进行工商登记既不合情理，也不符合趋势潮流。同时，登记注册只是一种管理办法。对自然人的管理，还有网络交易平台服务的经营者管理和市场本身自治可选择，可以借鉴“行业和企业自治优先的原则”处理。

要鼓励各地方工商行政管理创新。例如，国家工商总局《支持服务新疆跨越式发展和长治久安的若干意见》中规定，允许高校毕业生、农民工和困难群体将家庭住所、租借房、临时商业用房等作为创业经营场所。不同地区应根据自己的实际，在经营场所方面，对自然人从事电子商务采取类似的灵活政策。

（二）市场本身的变化

当前的工商行政管理主要是针对边界明确的企业在扁平化的市场中的活动进行监管。未来电子商务改变了这种情况，一是企业与市场的边界模糊了；二是市场本身形成基础业务与增值业务交叉补贴的双边、双层市场。

网络是介于市场与企业之间的第三态组织，它既具有市场的扁平化特征，又具有企业的结构化特征。它不像企业，是因为它扁平；它不像市场。是因为它结构复杂。这是一种新的市场结构。从实践看，网络的结构，往往表现为基础业务与增值业务交叉补贴的双层市场、双层经营结构。

这种变化带来工商行政管理的不确定性。例如对于低于成本定价来说，免费模式的实际情况是基础业务免费而增值业务收费，固定成本投入与边际成本投入的主体可能是分离的，由此形成的市场秩序与单一的扁平化市场的秩序有很大不同。

连带着，免费模式的市场行为既不是垄断又不是竞争，但又不像物质生产条件下的垄断竞争，而是一种特殊结构的垄断竞争，是基础业务垄断（或自然垄断）与增值业务高度竞争形成业务互补。这也对工商行政管理带来新的问题。

（三）市场配置资源的变化

另一个变数较大的管理对象是信息资源。以往工商行政管理面对的市场资源，主要是物质资产、物质生产资料和资金。但电子商务不仅涉及占重要地位的信息流，还有信息资源本身的管理问题。例如对个人

信息（包括个人隐私）如何管理，监管就面临新情况的挑战。这些挑战还不仅仅是眼前已经看到的一些矛盾，真正的矛盾还没有充分暴露。美国多年以来的实践表明，对个人信息采集、开发、保护的规范将是个长期摸索的过程。

《办法》涉及了个人信息保护，但这个问题看来需要更加专门的规范文件来解决，如个人信息保护指南，以及更进一步的政策（如还没有列入日程的指导意见、条例等）、法律（如还没有列入立法议程的网络 个人信息专门法律等）。

这个问题的复杂性在于，正如艾伦与托克音顿所说：“隐私权像其他法律权利一样不是绝对的”。设计相关法规，一定要注意各种利益的平衡。监管的法理基础，应该建立在信息中立的判断上。认识不到这一层，说明我们还缺乏起码的条件来解决这个问题。

从电子商务未来发展趋势看，对个人信息处理（保护只是其中一方面，还有采集和开发等）的规范，至少要同时考虑消费者现有权益，电子商务深入发展后产生的新的权益（如个性化与选择权），信息资源开发利用，商业与公共利益等方面。从美国对谷歌街景监管意见的摇摆不定可以看出，解决这类问题存在以现有认识水平意想不到的深层矛盾存在。草率下结论恐会伤及国家竞争力。

二、工商行政管理如何通过职能转变适应电子商务发展

生产力发展了，生产关系变化了，生产方式转变了，对政府职能转变势必提出客观要求。政府职能转变，就是要把“管不好、管不了、不该管”的事，交由社会去管；政府通过优化职能提高行政效能和服务水平。

（一）在加强执法监管的同时，要向服务型工商方向转变，坚持把服务发展作为第一要务

工商行政管理从收费型工商，转向监管型工商是一个进步，但还不够，需要进一步向服务型工商转变。它应当包含以下两个方面：

首先，提高工商行政管理部门的公共服务水平。一是提高直接服务水平。包括通过电子政务提高工商行政管理的公共服务。加强政策法规信息引导，提高基础信息服务能力。完善企业便捷获得政府信息的渠道。简化办事手续，提高办事效率，为企业提供高效服务。二是提高间接服务水平。包括健全法律标准环境，完善政策措施环境，建设信任保障环境，建立健全电子商务服务商的信用评估制度和进入、退出机制，推动电子商务服务商信用信息的公示与共享，加强信息安全保障工作，提高人们对社会服务体系的信任度，营造社会人文环境，等等。我们注意到，《办法》抓住“诚实信用”这一点，将信用监管规定为监管网络商品和服务交易的基本手段，有利于信任环境（含信用环境）的改善。

其次，推动营造良好的社会服务环境。这一点实际是服务协调，强调政府与社会协作进行服务分工。除了政府公共服务之外，政府有责任推动对电子商务的社会服务发展。如果只是强调自己的职能是行政监管，而认为社会监管不是自己的事，这不符合服务型工商的要求。当然，这不是《办法》本身要解决的问题，而是与《办法》配合要做的工作。推动营造良好的社会服务环境，主要是围绕电子商务的规范，推动相关服务体系建设，甚至相关服务业发展。比如，当政府对于自然人的监管鞭长莫及时，如果以服务体系或服务业形式出现的信任服务（在美国有信任代理这个行业）可以通过市场机制或公益机制解决问题，政府自己就不必直接去做，但有责任为社会创造条件予以推动。当前，电子商务服务商自发形成了许多维护诚信的非正式制度。政府应鼓励其发展和试错。像支付宝、财付通这样形成了信用产业的，更要积极扶持。

（二）政府要把“管不好、管不了、不该管”的事，交给社会，加强行业自律，共同治理，共担责任由于工商行政管理对象的变化，电子商务的治理无法沿用全能政府的管理办法，要寻求政府管理与社会自律相结合共同治理的方法。从实践看，围绕规范电子商务，企业和社会已经在行动。阿里巴巴提出“小规则、弱治理，重发展、讲诚信，自组织、内生型”的网规，是企业和社会发挥自治作用的体现。

网规的治理方式，与政府管理有明显不同的特点。第一，工商行政法规是自上而下形成的，网规是自下而上形成的。网商对于自己制订的规则有更强的遵守意愿。利用网商自我订立规则，可以有效降低工商行政管理成本，提高治理效果。第二，政府法规一旦形成，会保持相对稳定，难以对变化及时响应；网规则可以根据情况变化，与时俱进随时调整。电子商务技术性强、变化多，新情况层出不穷，以法规来规范，经常滞后于形势变化。充分利用企业和社会自治，可以同工商行政管理形成互补。

《办法》不可能将电子商务交易中的方方面面都覆盖到，但需要有意识地为企业和社会自治预留空间。避免政府过多干预。本着行业和企业自治优先的原则，行业和企业可以解决的问题，或者管得更好的事情，政府就可以不作为重点管理。政府要重点加强的是行业和企业解决不了的问题，或者介入管理市场失灵、社会自律失灵的领域。

总的来看，电子商务已有特征以及未来可能产生的新变化，与传统商务具有本质区别，工商行政管理以不变应万变，用传统办法规范新生事物，可能难以适应。由于技术、商业模式变革引起生产方式（流通方式）的变化，出现了政府“管不好、管不了、不该管”的新事物，工商行政管理需要从转变政府职能人手，深入应对挑战。但政府“管不好、管不了、不该管”并不意味着放任自流，企业和社会可以利用自己的优势通过自治来规范。政府职能转变因此要把与社会合作治理、推动社会服务发展，作为自身向服务型工商转变的一项内在职责。

信息化是推动国家转型的力量，自然人经营电子商务、市场结构变化以及信息中立引发的电子商务变革，要求工商行政管理进行调整，这正是新商业文明转型过程的开始。

第三篇：论新形势下总会计师的职能转变

论新形势下总会计师的职能转变

随着我国经济的迅猛发展和国际化进程的加快,会计在经济发展中的重要性日益加强,总会计师作为企业财务会计领域的核心人物,在企业战略发展中起着越来越重要的作用。虽然我国总会计师制度已向发达国家先进制度转型,但迄今为止,我国总会计师依然存在着角色定位不准、地位不高、职责范围小、行政选聘色彩浓厚、行业自律管理体制不健全等问题,因此急需对总会计师转型存在的问题进行探讨以尽快改变这种现状。

一、现状与问题

我国自1956年从前苏联引进总会计师制度以来，政府先后出台了一系列政策和法规推动总会计师制度建设。1985年全国人大颁布的《会计法》，首次以法律的形式明确了设置总会计师的要求。1990年国务院正式发布了《总会计师条例》，对总会计师制度建设提出了具体的要求。2010年财政部颁布了《会计行业中长期人才发展规划(2010-2020》，结合新形势的发展要求，对总会计师的职责、能力、地位和制度建设等进一步提出了总体规划和具体要求[1]。更值得一提的是，2006年，国务院国资委以第13号令的形式发布了《中央企业总会计师工作职责管理暂行办法》，该办法明确 了中央企业总会计师的四大职责和四大权限。其中四大职责包括:企业会计基础管理；财务管理与监督；财会内控机制建设；重大财务事项监督等。四大权限包括:对企业重大事项的参与权；重大决策和规章制度执行情况的监督权；问题财会人员配备的人事建议权；企业大额资金支出联签权等。

尽管目前与总会计师制度相关的政策法规体系和内容看起来非常丰富，但是现实和理想之间还存在着相当大的差距，总会计师的工作在实际运行中没有完全理顺,总会计师制度还需要逐步完善。在实际执行过程中，总会计师制度存在如下几方面问题：(l)认识不足

受计划经济惯性思维的影响,许多人把现代企业中的总会计师与原来计划经济体制下照搬前苏联模式的企业“三师”(总会计师、总工程师和总经济师)混为一谈,认为总会计师是计划经济的产物,是一个摆设,所做的工作无非是会计主管的职责, 总会计师的工作仍以传统的会计核算、会计监督、财务收支、筹资与投资、计划管理为主，对价值管理、风险管理、信息管理和资本运营管理涉足较少，职责范围和工作重点与市场经济发展不相匹配。（2）定位不准

我国企业职能部门传统上划分有计划部、财务部和经营部等,总会计师仅负责财务部,向总经理提供数据资料,无法支2 配企业发展战略和企业经营决策,三个部门各自为政,往往造成计划与可行性之间的差距,财务数据发挥不了实质性的作用。形成的直接结果是财务和计划对不上,财务无法提供计划所需的支持力度,或者是计划无法体现财务数字所显示的发展势头。总会计师无法统领经营管理职能部门降低了总会计师作用的发挥,限制了总会计师的职责范围,也毫无疑问的降低了企业财务管理的作用,总会计师成为“账房先生”也就不足为奇了。

（3）角色不清

有些企业领导包括总会计师本人,对总会计师的认识仍停留在“企业经营业绩簿记者”的定位上, 总会计师角色定位一直还在于会计主管、财务主管,仅负责财务方面的一些管理范围,没有充分认识到在市场经济条件下,总会计师应该具备的职业责任不仅仅是会计核算和监督,更应该是参与企业决策的价值管理者。这种角色认识的缺失,导致了部分企业的总会计师不知道自己应该承担的责任范围。总会计师还没有成为企业“一把手”在战略制定上的合作伙伴，缺少重大决策的实际参与权。在参与战略决策方面，总会计师参与了财务决策，但其他重大决策实际参与较少。（4）监督不力 总会计师被赋予双重受托责任,一方面要积极和总经理合作,进行会计核算、财务管理；而另一方面,总会计师又被 赋予代表国家、代表股东进行监管的职能,这就难免产生冲突。受选聘和实际地位、权责影响，现实中总会计师很难保持中间立场,他们更倾向于放弃监督职能,屈从于总经理以保住自己的岗位。因此,现实总会计师制度下的财务监管呈弱化态势。

二、从CFO谈企业总会计师定位

中国总会计师制度类似于国外的CFO（首席财务官或财务总裁）。发达国家CFO已扮演着企业的财富守护人、风险控制人、监督人和企业未来的建筑师角色, 作为价值和资源管理、资金和资本运作、评价与控制相结合的CFO制度逐渐受到重视并日益完善。

（一）国外CFO的特征： 一是从地位上讲，国外CFO一般都是企业董事会成员，代行董事会的财务审批和监控职能，同时又是公司管理层成员，直接领导并监督公司的财务运作，在公司中的地位仅次于CEO。

二是从职责上讲，CFO积极参与到企业决策当中，通过财务管理为企业保值增值，运用资本运作等手段主动参与企业的价值创造，不断为企业创造价值。在西方企业中，CFO与CEO形成真正的战略伙伴关系，共同进行战略决策。

三是从权利上讲，CFO由企业董事会直接聘任，代表企业所有者对财务活动和会计活动进行管理和监控，并直接对董事会负责。同时，作为董事会的成员，CFO的地位能够充4 分保证其权利得到有效保护，因此在进行企业经营管理和战略决策方面能够发挥更大的作用[2]。

可见，国外CFO拥有更高的地位和更大的权限，国内总会计师的地位不如西方企业的CFO，未来总会计师能否充分发挥作用，很大程度上取决于对其职责的重新定位和总会计师整体素质的提高。

从国外成功经验及其发展态势来看，总会计师作为战略管理者在我国将是大势所趋。我国总会计师除了沿袭传统意义上企业财务管理工作的最高主管外，未来更应该是企业全面运营、全面发展的最高策划者、决策者与组织者之一，成为企业领导层的最核心成员，最终总会计师的地位接近于国外的CFO。

（二）进一步明晰总会计师的定位

参照国外CFO的定位和新形势下对总会计师的客观要求，需要明晰总会计师的定位，为转型发展提供方向和目标。

核心领导——总会计师是企业主要领导人之一，处于核心层，与企业主要负责人是相互合作、相互监督的工作关系。

决策关键——总会计师提供经营管理决策依据，参与策划企业全面运营、全面发展，参与、表决企业经营决策，引导、组织和协调企业经营管理工作。为企业的融资、筹资、投资等策略及时提供信息，对企业重大决策和规章制度的执行情况拥有监督权。

价值引领——总会计师应当成为企业价值创造的引领者，通过EVA的计算和所掌握的与创造价值相关的数据信息，将业务战略与财务规划很好地融合起来，使企业战略规划落到实处，推动企业持续健康发展。

协调中枢——总会计师协调所有者和经营者之间的关系, 协助经营者处理好与债权人、职工、政府等利益相关者之间的关系。对外做好沟通协调，为企业营造良好的外部环境；对内经营管理中，做好与公司内部部门、员工的沟通协调，使既定的公司战略得以正确、通畅地执行。

三、职能转变的建设途径

以总会师计的重新定位为基本出发点，强化总会计师的制度、组织和素质建设，实现总会计师从“一把手”的下属向“一把手”的合作伙伴转型；从监管型向经营型转型；从单纯的财务管理向全面的价值管理转型。

（一）改善环境

总会计师的转型建设首先要从内、外部环境改善入手。外部环境方面，适应形势变化，尽快建立健全和完善的资本市场和法律法规体系，通过优化资源配置、改善投资环境、配套银行政策等有效措施，进一步理顺管理体系、完善法律法规，为总会计师制度的升级和转型创造良好的外部制度环境。内部环境外面，建立以总会计师为核心的职业文化，并有效融入企业文化中，形成总会计师文化氛围；加大总会计6 师重要作用的宣传，提升企业领导层对总会计师地位的认识，从法律上、组织上确保总会计师地位的落实，打造总会计师整体素质和整体形象，更好地为企业服务，为经济社会的发展服务。

（二）提升地位

充分认识总会计师在企业管理实践中的重要性，从法律法规和实务操作两个方面提升和落实总会计师的地位。要尽快修订总会计师相关的法律法规，在单位领导班子成员中，不设置与总会计师职权重叠的职位，并由总会计师统领经营管理部门；明确总会计师与总经理的关系为战略合作关系，在经营管理上，总会计师与总经理紧密配合，在总经理（CEO）的统一领导下参与公司日常经营管理决策和重大经营决策；总会计师应将企业战略和财务责任融为一体，成为沟通战略经营中心与企业投资者财务要求的桥梁。

（三）扩大权限

在对总会计师充分授权的基础上，还必须明确总会计师的职责。通过授权保障总会计师可以自主地发挥作用，明确职责则是为了总会计师在授权的轨道上有方向、有目的、有序地行驶。总会计师的职责应该从两个方面来界定：一方面继续承担传统的资源效率和效益的管理职责，另一方面还要承担公司战略规划与执行的职责。具体来说，总会计师的职责应该从负责传统的财务会计、管理会计和财务管理的领导 工作方面，拓展到战略管理、风险管理和价值管理等的领导工作方面。

（四）强化素质

总会计师地位的巩固、职能和权限的发挥，很大程度上取决于总会计师自身的素质和能力，因此应按照现代企业对总会计师的能力要求为总会计师设立能力标准体系和资格认证体系。总会计师的能力体系应包括三个方面：职业知识、职业技能和职业价值观。应将职业知识的考核作为总会计师的基准资格，实行资格认证制度；同时注重实践，学以致用。这就要求总会计师善于思考、勤于思考、乐于思考，将所学所获运用到工作中去，把得到升华的知识成果转化为促进工作的强大动力。

总之，通过提升总会计师地位的制度建设、扩大总会计师职责权限的组织建设以及构造总会计师软环境的文化建设等主要途径，在更大空间和舞台上全面拓展和提升总会计师在战略规划、价值创造、资本运作、国际化业务管理等方面的综合素质能力, 实现总会计师从利润管理转向价值管理, 从资产管理转向资本运作, 从资金市场转向资本市场, 从内部控制转向全面风险管理等跨越性本质转型。参考文献：

[1]陈涛.中国总会计师职能演变及未来展望.《中国总会计师》,2010.2

[2]高明华.公司治理:理论演进与实证分析.经济科学出版社,2001.9

第四篇：中国土地管理体制变革的路径选择

中国土地管理体制变革的路径选择

李国敏 卢珂

（1.湖北大学，湖北武汉430062；2.武汉科技大学，湖北武汉430081）［摘要］

在回顾土地管理体制演变的基础上，指出中国现行土地管理体制的运行效率低下，导致土地违法行为繁生和农地非农化严重，已危及到耕地与粮食安全。产生这些问题的根源——土地垂直管理体制不完善。为此，在基于基本国情的基础上，提出变革土地垂直管理体制的可行路径。

［关键词］

土地管理体制；变革；路径选择

［中图分类号］D63［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2011)06-0089-05

在经济高速增长和房地产过热的推动下，我国土地（特别是耕地）被大量占用滥用，已严重危及国家粮食安全、生态环境保护和社会稳定。尽管中央政府在不断加强土地管理，遏制违法占用滥用土地现象，但并未根本扭转耕地日益减少的趋势。因此，无论从土地资源可持续利用的角度，还是从政府有效管理土地资源的角度，深入研究中国土地管理体制变革的合理路径，都具有重要的学术价值和社会实践意义。

一、土地管理体制的演变

自建国以来，我国土地管理体制大致经历了以下三个阶段：

1.土地统一管理阶段

在建国初期，为适应土地改革、社会管理和国民经济发展的需要，按1949年7月制定的《中央人民政府组织》规定，在政务院内务部下设地政局，负责全国各类土地统一管理，以在全国范围内消灭封建土地制度，建立农民劳动者个人土地所有制度和国家所有制度，保证“耕者有其田”，为实现土地的社会主义改造创造基本条件，进而形成了土地的统一管理体制。然而，随着政府管理部门分工的细化，土地管理工作开始分散。1952年城市基建规划及考核移交给新成立的建筑工程部；1954年国家撤消了地政局，在农业部设立土地利用总局；1956年土地利用总局与有关部门的人员集中组合成立农垦部，主管全国荒地开发和供应农场建设工作，而城市房地产管理工作移交新成立的城市服务部[1]，从而结束了土地的全国统一管理体制。

2.土地分散管理阶段

在全国土地统一管理体制结束后的30年里，土地呈现出多头分散管理体制。自1956年土地的公有制制度建立后，人口众多和农业生产力低下的基本国情，决定了中国土地管理必然是以满足粮食供给为核心，最大规模提高农产品（特别是粮食）产量成为工作重点。基于此，农牧渔业部主要管理农用地，通过大规模的复垦与开垦耕地、大规模的农田水利建设及中低产田改造工作，尽可能地通过扩大耕地数量来保证对农产品特别是对粮食产量的需求，而国务院各职能部门，如民政部、林业部、铁道部、交通部、建设部、工业部等职能部门都分散管理各自的建设用地，从而形成了各自为政、政出多门的分散的土地管理体制。

3.土地垂直管理阶段

在分散的土地管理体制下，在1984年前后发生了第一次“圈地运动”，中央政府于1986年3月下发了《关于加强对土地管理、制止乱占耕地的通知》，并组建国家土地管理局，统一管理土地，结束了土地的分散管理体制；1986年拟定《土地管理法》、1988年对《宪法》进行了修订，允许依照法律规定转让土地使用权，加强对土地市场化改革；1992年经国务院批准在全国范围建立基本农田保护制度，但在1993年后依然爆发了第二次“圈地运动”；2004年4月下发《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》，正式明确省以下土地管理机构实行垂直管理，即省级以下土地管理部门的土地审批权和主要领导任免权上收至省级政府；2006年国务院下发了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，国土资源部向全国派驻9个国家土地督察局，以切实加强土地管理，完善土地执法监察体系，基本形成为土地垂直管理体制。

二、现行土地管理体制下存在的问题

我国现行的土地垂直管理体制，在业务上，土地职能部门接受上级部门“条条”式的垂直管理；在行政上，土地职能部门接受本级政府“块块”式的分级管理；在人事和财政上，由各级地方政府负责（省级以下土地管理部门的主要领导任免权和土地审批权上收至省级政府）。这种土地管理体制实质是督办性的半垂直管理体制模式[3]，尽管在提高中央调控能力、加强土地统一管理等方面取到了重要作用，但其运行效率依然低下，导致土地违法行为繁生与农地非农化严重等诸多问题，已危及到耕地与粮食安全。

1.土地违法行为繁生

我国现行的土地垂直管理，意在加强中央政府的管理权限，限制地方政府的权力，以便统筹经济、社会、生态协调发展，保障耕地与粮食安全。但这种垂直管理模式，在纵向上，由于过于强化中央政府管理土地的权限，而严重限制了地方政府的行政能力，尤其使市县政府处于“想管但无权管”、“不管”又影响地方经济发展的两难境地，造成地方政府无所适从而严重挫伤了地方政府的积极性，也造成了土地管理实践的“条块分割”而使中央与地方管理土地的矛盾凸现；在横向上，由于土地垂直管理的业务、人事、后勤保障等方面仍依赖于地方政府及其主管部门，造成垂直管理力度容易受地方左右，使土地垂直管理机构的执法活动常常得不到地方政府的配合，甚至在复杂的土地管理问题上，地方政府又常常以无权或不干涉为由而游离于问题之外，使土地垂直管理过程相当艰难。在这种垂直管理体制下，不仅使土地管理的力度不够、行为不规范，而且在土地的政府垄断、出让收益以及政绩驱动等诸多因素的影响下，以地方政府为主导的占用滥用土地现象依然大量存在，造成土地违法行为大量繁生。尽管中央政府在不断推出新的政策，加强土地垂直管理，但往往是在政策实施初期，违法用地案件有所下降，而随着时间的推移，政策会渐渐失效，违法占用耕地的案件又快速上升，造成土地违法多次反复、屡禁不止，并呈现“下移”倾向，导致土地管理领域出现有令不行、有禁不止的现象（2001-2009年的全国土地违法案件的数据就是一个较好的佐证，见表1）。因此，现行的土地垂直管理体制，在实践中不仅使中央政府宏观调控土地资源的能力受损，而且使土地违法行为难以从根本上根除。

表12001-2009年全国土地违法案件查处状况（略）

注：数据来源于2009年中国国土资源部土地公报。

2.农地非农化严重

在工业化与城市化快速发展中，一方面，由于土地垂直管理的低效率和经济增长的“GDP”主义，地方政府为繁荣经济和增长业绩，不顾农业用地的资源成本和开发成本，不顾整体经济的产业结构平衡，低质量、低强度、低成本的重复建设，导致城市规模过度“扩胀”，致使农地大量非农化，使耕地数量大量减少。据国土资源公报的数据显示，截至2008年底，全国耕地面积为12171.6万hm2亿亩，年耕地面积净减1.93万hm2。这已是耕地面积第12年持续下降，与1996年的13003.92万hm2相比，12年间中国的耕地面积净减少了832.32万hm2，已逼近12000万hm2耕地的保障红线（见表2）；另一方面，在耕地数量快速锐减的同时，耕地质量也在持续下降：一是在城市建设向外扩张的同时，城郊大量的优质耕地被占用，即使运用“占补平衡”的方式，从后备耕地资源中整理回补同样数量的耕地，但其质量远不如已被占用的耕地，导致耕地的整体质量下降；二是在城市建设发展过程中，要消耗大量的水资源，从而挤占大量的农业灌溉用水，使耕地灌溉用水不足，也导致耕地盐碱化或沙化而使耕地整体质量下降；三是城市住房建设发展过程，在消耗大量能源资源的同时，排放了大量的污染性废物，造成生态环境恶化，导致耕地的质量和数量整体下降。据相关研究表明：中国耕地的土壤环境质量与耕地的土壤健康质量下降，且农田污染物种类增多、污染呈现扩张化、复杂化与不断加剧的趋势，使受不同程度污染的耕地面积已近2000万hm2，其中工业“三废”污染耕地已近1000万hm2，尤其是局部区域耕地质量恶化问题突出，还有不少地区的城镇化是建立在占用交通方便、区位条件优越、集中连片的优质耕地上的，使得区内耕地向破碎化、零星化、劣质化。[4]

三、现有土地管理体制下存在问题的原因分析

我国现行土地管理体制的低效率，导致土地违法行为繁生和农地非农化严重，使得其对土地管理的实际效果差强人意，难以实现保护耕地与粮食安全的基本目标。究其原因，最根本的还是土地垂直管理体制设计的不完善。这是因为：

表2 1997-2004年我国耕地总量及变化状况（略）

第一，在府级关系上，该体制包含两层督办性半垂直管理：中央政府对地方政府土地管理机构的垂直管理与省级政府对其下级政府土地管理机构的管理。第一层垂直管理主要依据相关的法律法规体系和国家土地督察来制约和监督省级及以下地方政府的土地利用行为，但由于土地管理的法律法规体系不健全，且内容粗泛、违法责任及追惩不明，造成土地违法收益远远大于其成本与风险，法律法规体系对土地违法行为约束力不强，致使土地垂直管理作用较弱，土地违法行为屡禁不止；第二层土地垂直管理虽然提高省级政府的积极性、土地管理能力、促进综合配置全省土地资源能力，但忽视了省级政府也是地方利益的代表，它常常会在土地审批中重视保护地方经济，甚至出面为地方政府的违规操作进行解释或开脱，这必然

使土地垂直管理效率较低、土地违法违规行为屡禁不止。

第二，在制度设计上，除主要领导人接受上级主管部门的建议或任免、业务接受上级主管部门的指导外，土地垂直管理机构的业务工作、人事管理、机构编制和经费却留给了相应的地方政府。这种制度设计是中央政府在预期收益高于成本时所做出的强制性决策，实质是一种强制性制度变迁[5]。由于该制度强化了国家利益而弱化了地方利益，使权力和利益在不同主体中将发生重新分配。在诸多因素的影响下，权力和利益受损的主体不会支持这种强制性制度变迁，甚至还会采取各种方式影响或抵制这种强制性制度的变迁，使强制性制度变迁的实际运行成本高于其运行收益，影响土地垂直管理制度的有效供给，也会导致了上级国土部门对下级国土部门的监督权力的虚置、业务指导职能的弱化和国土政策执行过程的严重扭曲等问题，从而使土地垂直管理部门与其它政府职能部门协调与配合困难，造成行政效率低下，甚至损害政府权威。

第三，在管理形式上，土地管理采用两层委托代理机制，即全体人民委托中央政府、中央政府委托给了地方政府代为行使其管理职权。然而，由于市场机制与政府机制均存在一定程度的缺陷、官员考核制度与分级管理制度不完善，在土地资产价值逐渐显化并快速上涨、利益驱动及土地外部性较强的作用下，该管理形式无疑为地方政府提供了巨额的资金来源，也为地方政府官员利用现行土地法律的漏洞及其监管松散而进行“寻租”提供了方便。可见，在缺乏有效监督的情况下，这种委托代理制的土地管理目标将难以真正实现，造成耕地与粮食安全难以保障。

第四，在管理实践中，一方面，在土地管理法律法规体系不完善的状况下，中央政府往往采取以扩大自己职能的方式——介入土地管理的具体事务，干预地方政府的执行权，这不仅分散了中央政府进行宏观管理的精力，也影响了中央政府权威；另一方面，现行的行政考核制度，忽视了官员的权责分配的对等性问题，忽视了政绩业绩考核的可比性问题，造成某些地方政府为了自身的利益或业绩，不顾其应对上级政府、全体人民负责的职责，专注寻找中央政策的漏洞，形成目前“上有政策、下游对策”的不良风气。所以，在中央政府手中没有直接掌握土地资源、也没有与地方政府之间达成一种土地收益分配契约机制的背景下，势必将造成中央政府无法有效调控土地市场、无法形成有效的监督和约束机制，造成中央政府将土地全权委托给地方政府管理的过程，实际上是在为地方政府“借地生财”提供了充分的便利，使土地垂直管理的实际效果较差。

四、变革土地管理体制的建议

土地是一种自然资源，对人类生存具有保障功能，政府有责任通过制度安排保证依附土地而生存的人实现土地保障的权利。在复杂的社会关系下，如何保证公民公平利用或分享土地资源带给人类的利益，则是政府的职责，所以政府有责任通过制定和执行积极而有效的公共政策，为公民提供更多更好的公共产品。[6]这就要求作为全体人民代表的政府必须对土地行使政治控制权（即垄断管理权），并独占土地的所有权，以保证土地资源利用的效率与公平。然而，在现行土地垂直管理体制下，土地资源开发利用既无效率又缺乏公平，也带来了粮食安全、生态环境保护、经济可持续发展等社会重大问题，甚至危及到人类生存。因此，在目前态势下，必须变革中国土地管理体制，其取向是：政府应更新土地管理观念，培养“以人为本”、“地为民用”、“以地养地”的意识[7]，制定有效利用土地资源的政策体系，基于公平与效率着力统筹利用城乡土地资源，并彻底退出土地利用的利益链，回归其管理职能，消除“土地财政”现象，并按照“中央部门决策、垂直机构辅助、地方政府执行、督察机构督办”的方式，建立中央督办性的土地垂直管理体制。为此，笔者建议，可从以下方面变革土地管理体制：

1.再造土地垂直管理的府级关系

在“省管县”公共权力重新分配的背景下,加强中央政府宏观控制能力，提高地方政府积极性与决策能力，适时再造土地垂直管理的府级关系。也就是说，在变革的过程中，中央政府应重在立法层面，完善土地管理的法律法规体系，并在统筹全国土地资源及其功能分布的基础上，科学规划主体功能区与土地发展权（特别是农地发展权），建立地方政府科学执行土地利用规划的“标杆”，变革区域政策，重构绩效评价与考核体系，协调地方政府之间矛盾与冲突，坚决退出土地微观管理事务，切实赋予地方政府土地利用的执行权，充分发挥其智慧、调动其积极性；地方政府应坚持对中央政府负责的态度，以贯彻执行中央政策为主责，统筹全省土地资源利用规划，严格执行中央核定的指标以及主体功能区与土地发展权规划，落实中央制定的产业发展布局与国民经济发展规划，积极弥补法律法规体系、产业与经济发展规划等方面的缺陷，彻底摒弃寻找“漏洞”、“跑要”优惠、注重政绩等狭隘主义。

2.建立健全土地法律法规体系

我国现行土地法律主要有《刑法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》、《城市规划法》、《城乡规划法》及一些土地使用暂行条例，中央政府还应该制定《土地法》、《住宅法》、《农地保护法》等基本法律，完善土地资源管理的法律法规体系，明确界定土地违法行为及其责任，建立严格的追惩责任制，避免违法收益大于其成本与风险，消除土地违法动机，构建保护耕地、抵御地方政府土地违法的制度屏障，使土地管理的各项工作有法可依、依法追惩，使土地管理走上法制化道路。同时，政府应在统筹全国土地资源的基础上，合理进行主体功能区规划，严格制定土地发展权，特别是农地发展权，保障人们生活对土地的基本需求，控制不合理的土地需求，以保护耕地，保障国家粮食安全。

3.改革利益分配机制

根据《土地管理法》的规定，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上交中央财政，70%留给有关地方政府。这种分配格局是造成地方政府积极扩大建设用地规模、竞相压低地价（甚至零地价或变相补贴形式）出让工业用地、擅自转用农用地为建设用地等的根本动力，也是地方政府不积极供应土地于保障住房建设、公用事业建设的根本原因，更是土地垂直管理体制中存在地方政府与中央政府（下级政府与上级政府）普遍博弈的根源。因此，中央政府应依据土地资源在社会生活、国民经济和国家安全中的重要性，考虑土地所有权、使用权和管理权的利益，调整土地所有权出让收益分配，建立科学的利益分配机制，统一事权与财权，以加大中央所占比例、降低地方政府所占比例，切断利益驱动的根源，调整和完善土地垂直管理体制，明确中央政府与地方政府等各主体的权利、利益、责任关系，以减少实际工作中不必要的摩擦和不应有的博弈，建立健全土地管理的长效机制。

4.建立土地安全保障基金

为了保障土地的安全，特别是耕地安全，提高土地利用效率，政府应建立土地安全保障基

金，用于生态环境恶化、自然灾害对土地毁损的修复，用于非农建设用地的修复，用于非农建设用地占用耕地的补偿（购买农地发展权）以及土地整理等。从目前来看，可将土地所有权出让收益全部纳入土地安全保障基金，分中央和地方两部分。中央掌管土地安全保障基金主要用于修复自然灾害毁损的土地，购买关系到国计民生的工业发展建设用地的农地发展权，购买国防、交通运输、教育、卫生、保障体系等公益事业建设用地的农地发展权；地方政府掌管的土地安全保障基金主要在中央和省级政府监督下，用于购买县域经济发展建设用地的农地发展权。当然，在目前体制尚未完善的情况下，地方政府掌管的土地安全保障基金由中央政府代管，监督使用。

［参考文献］

[1]毕宝德.土地经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2001年9月.[2]赵淑芹.省级以下土地垂直管理及实施难度研究[J].石家庄经济学院学报，2004(8).[3]沈荣华.分权背景下地政府垂直管理：模式和思路[J].中国行政管理，2009(9).[4]陈印军等.中国耕地质量状况分析[J].中国农业科学，2011（4）.[5]林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁[A].上海：三联书店、上海人民出版社，1994年版.[6]卢珂.地方治理创新与塑造服务型政府[J].武汉科技大学学报（社会科学版），2010（4）.[7]李国敏，施雪华.省管县：全新府际关系下的土地管理变革[N]，中国教育报理论版，2010年5月3日

第五篇：论企业文化“塑造”与“变革”

论企业文化“塑造”与“变革”

一般来说，企业文化具有5个方面的作用：导向作用，即把企业员工引导到确定的目标上来；约束作用，即成文的厂规或约定俗成的厂风对每个员工的思想、行为都起很大的约束作用；凝聚作用，即用共同的价值观和共同的信念使整个企业上下团结；融合作用，即对员工潜移默化，使之自然地融合到群体中去；辐射作用，指企业文化不但对本企业，还会对社会产生一定的影响。企业文化的塑造与变革需要采取一定的措施。

（一）分析内外因素，提炼核心价值观。

一个企业选择什么样的核心价值观是创造企业文化的首要问题。一般来说，一个企业选择核心价值观应考虑以下因素。

首先，要考虑企业的成员及其构成。不同类型的人以及他们的组合方式都会影响企业文化的形成。每一个人在进入企业以前，大都形成了自己的价值观念，个人的价值观与企业的核心价值观相融、互补或互斥，这些关系错综复杂，直接影响到企业的价值观能否为每一个成员所接受。企业成员在企业中的地位以及与上下左右之间的关系也很重要，影响力大以及人际关系好的成员对企业文化形成的作用就比较大。如果他们接受了企业的价值观，就可能带动一批员工，从而有利于促进企业价值观为全体员工所接受。因此，企业在选择核心价值观时，应认真分析研究人的因素。

其次，要考虑企业外部环境，包括政治、经济、民族文化、法律等方面，这些因素都会影响企业成员的思想意识和行为。例如，社会政治生活的民主气氛会影响成员对企业的关心程度和一体感，社会传统文化对人们改变旧观念、接受新价值观念的能力也有很大的影响。总之，核心价值观的提炼并非主观有意决定，只有在认真分析研究各种相关因素的基础上，才能确定既体现企业特征，又为全体企业员工和社会所接受的价值观。

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（二）进行培训，让员工接受新的企业文化。

培训是促使文化塑造与变革的一个重要的策略，在文化变革的实施计划安排就绪后，就要督促员工参与培训、学习，让全体员工接受培训。通过专门培训，让员工知道什么是企业文化，企业文化有什么作用，企业为何及如何实施文化塑造与变革，新的企业文化对员工有什么新的要求，使员工认识到企业现有文化状态与目标文化的差距。

另外，企业还可利用各种舆论工具，如广播、闭路电视、标语、板报等大力宣传企业的价值观，使员工时刻都处于充满企业价值观的氛围之中，达到使企业文化渐入员工心中的目的。

（三）领导者身体力行，信守价值观念。

企业领导者的模范行动是一种无声的号召，对员工起着重要的示范作用。因此，要塑造和维护企业的共同价值观，领导者本身就应是这种价值观的化身。他们必须通过自己的行动向全体成员灌输企业的价值观念。首先，领导者要坚定信念。其次，要在每一项工作中体现这种价值观。再次，领导者要注意与员工的感情沟通，重视感情的凝聚力量。要以平等的真诚友好的态度对待员工，取得他们的信任。感情上的默契会使领导者准确地预见周围世界对自己的行动的反应，形成一种安全感，对员工来说，则会产生“士为知己者用”的效用。

（四）建立激励机制，巩固企业文化。

价值观的形成是一种个性心理的累积过程，这不仅需要很长的时间，而且需要给予不断的强化。人们的合理行为只有经过肯定并强化，这种行为才能再现，进而形成习惯稳定下来，从而使指导这种行为的价值观念转化为行为主体的价值观念。因此，考评内容应是企业文化的具体化和形象化。员工晋升时，要考查其对企业文化理念的理解程度和行为外化的实际表现，让员工明白企业在鼓励什么，在反对什么。给员工行为实施强化时，要注意几点：应具有针对性，使员工能从中体会到更深更广的意义。例如，合理行为被肯定，也就是得到了社会的承认，员工就会有一种成就感，激励他行为的再生；应考虑反馈的获得；注意强化的时效性，要及时强化，这样才能给人以深刻的印象；强化手段的选择要因人而异，要把精神激励与物质激励结合起来，要考虑员工的需求，这样才能取得最佳效用。行为得到不断强化而稳定下来，人们就会自然地接受指导这种行为的价值观念，从而使企业的价值观念为全体员工所接受，形成优秀的企业文化。

企业文化是否要以强制性措施推行变革，这取决于外部环境的变化程度。如果外部环境变化剧烈，企业员工一时又难以接受新的价值观念，企业领导者也可以强行变革，以保证企业对外界的适应能力。