加强地方立法完善法规体系的调研对策

第一篇：加强地方立法完善法规体系的调研对策

地方立法是指享有地方立法权的人大及其常委会和市级政府依据《宪法》和法律的授权，根据本地区经济社会发展的实际需要，依照法定程序所制定地方性法规和政府规章的活动。地方法规体系是指由全部地方性法规和政府规章所构成的、具有内在密切联系的有机整体。改革开放以来，特别是一九八八年我市被国务院批准为具有地方立法权的较大市以来，我市的地方立

法工作以邓小平理论和“三个代表“重要思想为指导，以促进我市改革、发展、稳定为主线，以加强地方性法规和政府规章建设为重点，以全面统筹我市的经济社会协调发展为目标，积极探索，大胆创新，使我市的地方立法及法规体系建设工作得到了快速的发展。1988 年至2005 年，我市共制定地方性法规37 部和政府规章92 部，基本形成了适应我市经济社会发展需要的地方法规体系，为建设“法治无锡“提供了坚强有力的法制支撑和保障。

一、地方立法的现状分析

地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，担负着保障宪法和法律在本区域内有效实施和推进本地区经济社会发展的双重职能。经过20 多年的努力，我市的地方立法从无到有，从探索起步到逐渐规范，从数量不足到基本成形，在完善我市的社会主义民主，加强社会主义法制建设中，发挥着重要的基础性作用，为推进法治无锡进程，提供了良好的法制保障。总结我市地方立法工作，主要呈现出以下特点：

持依法立法。在我市被国务院批准为有地方立法权的较大市伊始，我市人大常委会和市政府根据《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，分别制定了《无锡市制定地方性法规条例》和《无锡市人民政府制定规章的规定》，对制定地方性法规和政府规章的主体、范围、条件和程序进行全面规范，将我市的地方立法工作纳入法制轨道，使立法做到有法可依和有章可循，为地方立法的合法性奠定了基础。

2、坚持规划先导。我市的地方立法始终坚持规划和计划相结合，统筹安排立法项目。市人大常委会在每届换届伊始，就开始进行充分的调研论证，坚持条件成熟、突出重点、统筹兼顾和改革创新的原则，从全市的改革、发展和稳定的大局出发，着眼于社会各界普遍关心的热点、难点、焦点问题，统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内和对外开放等各项事业相协调，制定为期五年的地方性法规立法规划，从宏观上把握地方性法规体系的建设导向，增强了地方性法规体系建设的前瞻性、科学性和可操作性。同时还根据立法规划，制定和调整年度立法计划。市政府每年也根据工作计划部署，坚持安排一定数量的规章作为年度立法计划项目，并严格按照计划有序推进，确保每年我市地方立法目标任务的全面完成。

3、坚持地方特色。我市的地方立法始终坚持“不抵触、有特色、可操作“的原则，不仅追求法规、规章数量上的扩张，更注重牢牢把握地方特色的生命线，根据无锡经济社会发展的理条例》、《无锡市蠡湖风景区管理办法》、《无锡市历史街区保护管理办法》等一批具有浓郁无锡地方特色的地方性法规和政府规章，特点，不断谋求立法新突破，涌现出如《无锡市外送快餐管理规定》、《无锡市粮油安全管为我市依法管理地方经济社会事务提供了法制保障。

4、坚持立法创新。我市的立法机关坚持以创新为目标，努力调整立法理念和思路，积极探索在市场经济新形势下法制反腐的新举措，先后制定和出台了《无锡市检察举报条例》、《无锡市预防职务犯罪条例》，依法保护举报人和证人的合法权益，预防国家工作人员的职务犯罪行为，在全国开创了法制反腐的先河。同时，立法机关还积极探索开门立法新途径，通过召开立法听证会，在新闻媒体上公布法规、规章草案，广泛征求社会各界立法草案的意见和建议。这些立法创新的举措，既提高了立法的开放性和透明度，又提高了立法的内在质量。

5、坚持调整完善。为使我市地方法规体系能更好地适应我国社会主义市场经济的改革和发展需要，体现与时俱进的时代要求，我市的立法机关结合《行政处罚法》、《行政许可法》和我国加入wto后的法规清理工作，先后三次对我市的地方性法规和政府规章进行了大规模的全面清理，废止一批如《无锡市暂住人口管理条例》、《无锡市外来务工劳动力使用管理条例》、《无锡市私营企业劳动管理暂行办法》、《无锡市生猪定点屠宰管理办法》等一批不适应市场经济发展规律的地方法规，修改了一批如《无锡市集贸市场管理条例》、《无锡市产品质量监督管理条例》、《无锡市汽车维修与配件经营行业管理办法》等地方性法规和政府规章，取消了一批不合理的行政审批事项，使我市的地方法规体系内容更加合理完整，促进了我市经济社会的快速协调发展。

二、地方立法及法规体系建设中存在的问题

我市的地方立法及法规体系建设虽然取得了不少的成绩，但是从总体上

来看，还存在法规体系结构不协调和内容不完整的问题，主要表现为：

1、促进经济发展的立法工作滞后，在整个地方法规体系所占的比重偏小，与我市经济大市地位不匹配，与我市经济的持续快速发展不协调；

2、法规体系结构不合理，社会保障法规体系不健全，对加快建设和谐社会有一定影响；

3、新农

村建设的法规、规章较少，跟不上城乡统筹发展的步伐；

4、创建文明、环保、节约型城市法规和规章较少，在一定程度上影响了我市创建工作的步伐和城市品位的提升；

5、规范政府自身依法行政的法规、规章偏少，从法律刚性上对推动政府职能转变的力度不够；

6、法规体系评估机制缺失。对法规体系的价值评估缺少一套科学合理的方法，对执行效果也缺少反馈机制，影响了法规、规章的执行效果和质量的不断提高。

三、加强地方立法及完善法规体系的对策措施

加强地方立法及完善法规体系工作，是推动依法治市工作的重要前提和基础，也是推动我市三个文明建设的重要法制保障。为此，我们要以建设“法治无锡“为目标，以加强地方立法及完善法规体系为重点，不断提高地方立法及法规体系建设质量和水平，为我市创建“两个率先“的先导区和示范区提供坚强有力的法制保障。

1、加快促进经济发展立法，打造“活力无锡“。

发展是硬道理，是党执政兴国的“第一要务“，也是我市全面实现小康社会的物质基础。为此，立法机关要以率先发展，科学发展，和谐发展为目标，加快推进经济发展的立法及法规体系建设，确保无锡经济发展始终保持全国领先地位不动摇。一是要加快国有经济战略性调整和国有企业战略性重组的立法，努力提高国有经济的整体运营质量，进一步巩固和发展国有经济的主导地位，增强国有企业的活力和市场竞争力；二是要加快促进开放型经济发展的立法，加速经济国际化步伐，吸引更多的世界著名跨国公司走进无锡，鼓励我市的企业走出国门，参与经济全球化竞争；三是加快促进和保护民营经济发展的立法，引导民营经济优化结构、壮大规模、提高水平，切实保护个体私营企业及其经营者的合法权益，把我市创建成为全省民营经济最佳成长区；四是要加快推动经济结构调整的立法，切实转变经济增长方式，发展壮大规模经济，不断提高经济运营的素质和质量，实现产业升级，从整体上提高无锡经济的竞争力，营造发展新优势；五是要加快促进企业资本经营的立法，鼓励更多的我市企业到海内外证券市场直接融资，培育出一批批像无锡尚德这样具有国际影响力的企业集团，进一步提高无锡经济国际化水平；六是要加快促进高新技术发展的立法，营造技术创新的良好环境，推进高新技术产业化进程，构筑高新技术发展新优势；七是要加快信息产业发展的立法，进一步调整和改善我市的经济结构，以信息化促进工业化，以工业化带动信息化，构筑经济发展的新优势。八是要加快园区经济发展的立法，大力推进我市的国际科技园、国家工业设计园和软件园、国家动画产业基地、国际技术转移中心、信息产业园、大学科技园、国防科技创新园和软件园等八大专业园区建设，促进园区经济的健康有序发展，使其成为我市经济发展的新增长点；八是要加快推动创新立法，坚持“四尊四创“，鼓励创新，激励创造，支持创业，推动创优，充分发挥社会各阶层、各方面的积极性、主动性、创造性，不断增强全社会的创造力，打造创新无锡；九是要加快推动循环经济和节约型经济的立法，以资源的循环高效利用促进我市经济的可持续发展；十是加快人才资源开发的立法，吸引更多的高层次人才投身我市的经济建设，构建人才荟萃的新高地，为我市的三个文明建设提供智力支撑。

2、加快社会保障立法，维护社会公平。

保护社会弱势群体是构建和谐无锡的重要方面，也是社会文明进步的体现，是人权保障的现实需要，也是无锡实现长治久安的重大举措。为此，我们要加快社会保障的立法和法规体系的完善。一是要加快职工就业、失业、工伤、生育、最低生活保障的立法，健全社会保障法规体系，保障职工的合法权益；二是要加快保护妇女、老人、儿童等方面的立法，切实维护他们的合法权益；三是加快保障残疾人和精神病人权益的立法，保护社会弱势群体的合法权益，维护社会公平；四是要加快贫困者和受灾者救济的立法，体现社会关爱，让弱势群体充分享受社会主义大家庭的温暖。

3、加快新农村建设立法，统筹城乡发展。

新农村建设是市委市政府为适应我市建设全面小康社会而作出的重大部署，是实行城乡统筹发展的重大举措。为此要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主“的总体要求，加快我市社会主义新农村建设的立法及法规体系的完善。一是加快农业和农村经济发展的立法，不断增加农民收入，为新农村建设打下坚实的物质基础；二是要加强农村基础设施和公共事业建设的立法，加强农村产业能力建设，提高农业的抗灾能力，增强农业的发展后劲。三是要加强农村社会保障的立法，建立农民最低生活保、大病合作医疗保险、失地农民最低生活保障、农民工权益保障法规体系，实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益；四是加强农村基层自治组织建设的立法，按照《村民委员会组织法》的有关规定，加快地方法规配套建设，保护农村村民的民主权利，保障农民真正享有知情权、参与权、管理权、监督权，做到民主选举、民主管理、民主决策和民主监督，引导农民自主开展农村的各项建设。

4、加快推进城市建设立法，提升城市品位。

加快推进城市建设，是无锡未来发展的必然趋势，也是无锡经济社会保持全面快速健康发展的强大动力。为此，我们要以“打造山水名城，共建美好家园“城建行动纲要为目标，加快推进城市建设的立法，推动我市的“五大中心“、“五大名城“建设。一是要加快推进城市国际化的立法，提升无锡城市在国际上的知名度和影响力；二是要加快城市基础设施建设的立法，鼓励、吸引和规范多种投资主体参与城市建设，促进特大型城市的开发建设；三是要加快集体土地房屋拆迁的立法，规范拆迁行为，切实维护拆迁当事人的合法权益，构建和谐无锡；四是要加快促进城市服务业发展的立法，积极发展现代服务业，拓展服务领域，提升服务水平，繁荣城市经济；五是加快推进“绿色无锡“的立法，建设生态城市，倡导绿色文明、绿色生产、绿色消费，建设和谐宜人新无锡；六是要加快创建全国文明城市和历史文化名城的立法，弘扬吴文化、工商文化传统和“尚德务实，和谐奋进“城市精神，提升市民科学文化素养和城市品位；七是加快风景名胜区保护的立法，做大做强做优景区品牌，打造山水名城。

5、加快政府职能转变立法，打造服务型政府。

在市场经济条件下，政府应当充分履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，做到运转协调、公正透明、廉洁高效。为此，立法机关要以贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》为动力，积极推进政府职能转变的立法，建设服务型政府。一是要加大行政管理体制改革的立法，进一步推进政企、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，稳妥推进文化、教育、体育、医疗体制改革，为我市的社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供法制保障；二是要加快政府信息公开的立法，打造透明政府和阳光政府；三是要加快政府效能建设和监督的立法，提高政府的服务效率和水平；四是要加快建立公共财政体制改革的立法，调整优化支出结构，完善政府转移支付制度，深化部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购和购买服务管理改革；五是要加快政府投资决策体制改革的立法，改革投融资体制，建立国有资本经营预算制度，加强公有经营性资产和资源性资产的经营监管，健全政府投资决策和项目法人约束机制；六是要加快深化社会事业和市政公用事业等领域“管办分离“、“管养分开“的体制改革的立法，推行政府购买公共服务和服务外包；七是要加快社会预警和应急机制的立法，提高政府应对突发事件和风险的能力；八是要以贯彻《行政许可法》和《公务员法》为重点，清理现有的政府规章，减少和规范行政审批，简化行政程序，规范行政行为，提高行政效率。

6、健全法规评估机制，提高法规质量。

建立和健全地方法规、规章评估机制是完善地方法规体系建设的重要环节，也是地方法规体系建设中不可或缺的重要内容，对提高地方法规体系的建设质量具有十分重要的作用。为此，要创新和健全法规评估机制，建立科学合理的法规、规章评估标准体系，不断提高地方立法的质量。一是要建立法规、规章评估机构。建议由市人大常委会或者市政府牵头，广泛吸收法律专家、学者、立法工作者、执法人员、司法人员、律师、人大代表、政协委员、社会各界代表以及公民、法人和其他组织的代表参加，建立地方法规、规章评估机构，定期或者不定期地组织活动，对已经颁布实施的法规、规章进行全面评审，充分听取社会各界代表对地方法规、规章的评价意见；二是要建立法规、规章评估标准的科学体系。我市可以参照国际上先进的立法评估标准，结合我市的实际，建立科学合理的立法评估标准，对法规、规章的立法成本、效益、正义、公平、平等、自由、安全、秩序等价值标准进行全面系统的科学评估，并提出专题分析评估报告，供立法机关参考；三是要完善法规、规章执行情况的跟踪反馈机制。要把立法工作和执法监督有机结合起来，市大常委会和市政府每年要选择若干件地方法规、政府规章，开展“立法回头看“活动，切实做好法规、规章实施情况的跟踪检查，加大执法监督力度，以执法监督促进立法工作。同时，要注意调查、了解、收集和整理我市地方性法规、规章实施中的实际问题，善于从法规、规章实施的信息及反馈中调整立法思路，改进立法工作，提高立法质量。

加快地方立法，完善法规体系，是建设法治无锡的必由之路，也是我市创建“两个率先“先导区和示范区的必然选择。为此，我们要紧紧围绕“活力无锡、富裕无锡、绿色无锡、文化无锡、法治无锡、平安无锡“的建设总目标，研究新情况，提出新思路，解决新问题，不断提高地方立法质量和水平，使我市的地方法规体系建设工作跃上一个新台阶，为建设和谐宜人新无锡作出新贡献。

第二篇：地方行政问责制立法调研报告

行政问责制是“有权必有责，用权受监督”的执政理念的体现，是建设法治政府和责任政府的必然要求。作为一种制度创新，行政问责地方立法既没有规范的模式供遵循，也没有现成的经验可借鉴，需要在实践中不断探索，逐步加以完善。

一、地方行政问责制立法遇到的主要问题

行政问责制立法主要解决：“问谁的责（问责对象）？谁来问责（问责

主体）？问什么（问责范围和内容）？怎样问责（问责程序）？目前，各地在制定行政问责立法方面虽然取得了一些明显的成效，但是，由于我国的行政问责制度尚处于初创阶段，还存在着一些突出的问题。

（一）地方立法法律依据滞后

目前还没有一部关于行政问责的全国性法律或者行政法规，地方立法的依据主要是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》和《行政机关公务员处分条例》中的相关规定，这些规范性文件不仅存在着问责标准不明确等问题，而且在问责的主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同，缺乏统一性和科学性。一些地方政府在制定行政问责的规定和办法时难免出现照抄照搬，内容过于笼统，缺乏针对性和实用性现象，在实践中难以操作，流于形式。

（二）地方立法注重规定同体问责，忽略规定异体问责

行政问责应当包括“同体问责”和“异体问责”。前者是指来自国家行政机关内部的问责，其问责主体主要是行政机关和公务员的任免机关；后者是指来自其他国家机关的问责，其问责主体包括国家权力机关和国家司法机关。由于行政问责上位法律的缺失，地方问责立法往往是政府立法，而政府立法只能限于行政系统内部，不能规定行政机关以外的其他机关的义务，权力机关、司法机关等问责主体的作用未能得到发挥。行政问责的主体是政府的最高行政机关，启动按钮在行政机关最高领导人手里，问责往往取决于最高领导人的意愿和意志，也就是说，由最高行政领导确定是否要问责，什么样的事情需要问责，什么样的事情不需要问责，问责的力度如何，什么样的人应该承担什么样的责任，什么样的人可以不承担责任；最高领导重视了，问责就进入实践，其力度也大，最高领导有其他考虑了，问责就会退而变成次要工作，力度下降，有时候甚至是停止运作。同时地方立法也只能规定行政体系内部的等级问责，即上级问责下级，等级问责尽管在效力上具有优势，但如果仅仅是上级追究下级的责任，那么上级的责任由谁来问就会成为一个问题，其结果必然是最高的一级无人追究责任，而在最关键的地方无人问责会造成责任体系中根本环节的缺失。

（三）地方立法对问责对象规定的不够全面

公务员的区分按照任期与任用方式的不同，划分为各级人民政府组成人员的公务员和一般公务员；按照职位与职务的不同，划分为领导职务公务员和非领导职务公务员。根据责任行政的原则，任何一个行政主体或行政公务人员在被授予行政权力的同时，就意味着要承担相应的行政责任，而且手里的权力越大，身上的责任也就越重。也就是说，上至行政首长，下至一般行政公务人员，都肩负着不同的责任，应当无一例外地成为行政问责的对象。目前，在行政问责上由于无相关的上位法律规定，一些地方政府在立法时往往都把行政问责的对象局限于行政首长。把数量众多的一般行政公务人员被排除在行政问责的对象之外，不利于对行政权力的有效制约。

（四）地方立法对问责范围规定宽严不一

行政问责作为一项制度，其问责范围包括不履行法定职责和不正确履行法定职责。所谓“不履行法定职责”，是指问责对象拒绝、放弃、推诿、不完全履行其行政职责，也就是“不作为”；所谓“不正确履行法定职责”，是指问责对象不依照法律规定的权限、方式和时限履行其行政职责，也就是 “乱作为”。问责的范围，各地的规定不尽相同、有宽有窄。主要包括效能低下、执行不力，责任意识淡薄，违反法定程序、盲目决策，不严格依法执政或治政不严、监督不力，以及在商务活动中损害政府形象或造成重大经济损失等；行政问责的范围并不仅仅局限于经济领域的重大安全事故，还包括决策失误、执行不力、用人不当、监管不严、违法行政以及行政不作为等许多方面。然而，在行政问责的实践中，问责的适用范围过于狭窄，大多局限在重大安全责任事故的事后责任追究，而忽视了对决策、用人、工作绩效和廉政建设责任的追究，使问责制只能在一定范围内发挥有限的作用，而不能全方位地约束行政权力。

（五）地方立法注重对行为的后果问责淡化对行为本身问责

由于地方在问责立法缺乏上位法依据，立法在问责范围的界定上也只能参照被问责的事例中进行界定，如，“非典”、“松花江水污染”、“12•23特大井喷事故”、北京密云县迎春灯会特大伤亡事故、吉林市东百商厦特大火灾、江苏“铁本”案、安徽“阜阳劣质奶粉”、湖

南“嘉禾违法拆迁”案、“海宁大火”事故、“沱江特大污染事故”包括即将启动问责程序的山西“黑砖窑”事件……对问责范围的界定往往注重对行为产生严重后果或者严重不良影响后果，才对其问责。地方立法上也都参照上述做法注重对行为的后果问责,如，规定“给公共利益、行政管理相对人合法权益、国家财产造成严重损失或者影响政府整体工作部署的、造成不良社

会影响或者严重后果的、出现重大事故或造成社会不良社会影响的、造成资金浪费或者国有资产流失的、群众反映强烈的”等等。这样规定是应当的，但是造成这样的严重的后果，在《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》和《行政机关公务员处分条例》等规范性文件中已经有明确的处理规定，问责主体往往依据上述文件对其作出处分决定，制定的问责规定也只能起到“震慑”和“警视后人”的作用。对目前还没有产生严重后果或者未产生严重不良影响后果的，也就是“有事但没犯事”的还不能对其问责，存在极大的隐患。因此地方立法注重既要对行为的后果问责更要对“乱作为”和 “不作为”行为本身问责。

（六）地方立法对责任形式规定的不够全面

对公务员承担责任的方式主要有被通报批评、行政追偿、行政处分以及刑事处罚等。而对于作为行政主体的国家行政机关来说，其承担行政责任的方式包括：被通报批评；赔礼道歉、承认错误、恢复名誉、消除影响、返还权益、恢复原状、停止违法行为、履行职责、撤消违法的行政行为、纠正不当的行政行为、行政赔偿。过罚相当原则要求根据责任人的过错大小确定适当的责任形式，在行政问责立法实践中，不论责任大小、有无过错，动辄就是引咎辞职。这样规定，其结果有两种情形：其一，轻责重罚，使本来没有过错或过错较小的人，不适当地承担责任或为下属工作人员的个人行为承担连带责任；其二，重责轻罚，使本来应负更大责任的人避重就轻，利用引咎辞职来逃避党纪、政纪和法记等其他处罚。

（七）地方立法对责任追究的规定存在弹性

政府立法往往对被问责对象追究责任方能做原则规定，缺乏针对性和操作性，容易受领导批示和社会舆论的影响，存在畸轻畸重的情况。主要是行政问责的法律不够完善，责任标准过于笼统，存在着较大的自由裁量空间，在认定和追究责任的过程中，就不可避免地会出现处罚与责任不相适应的情况。其次是行政问责主要是行政系统内部的“同体问责”，其决定权掌握在行政领导手里。一旦出了问题，只要新闻媒体未报道、上级领导没批示，就尽量“大事化小、小事化无”。再次是问责主体缺乏有效的监督制约机制，容易受个人好恶和人为因素的影响。

二、完善行政问责立法的基本思路

行政问责立法的目的在于约束行政权力运行过程，监控行政权力运行效益，防止和纠正行政权力运行过程中出现的偏误与紊乱，实现行政问责惩罚和教育、安抚和补救、警示和预防的基本功能。

(一)确立责任行政理念

行政问责的制度化和规范化实质上是一个制度创新的过程，在这个过程中，行政问责立法必须根据法治社会的要求，实现权利与义务、权力与责任的平衡。通过立法使各级行政机关及其工作人员转变观念，提高对依法行政的认识，充分地行使法律所赋予的权力，改变原来“重权力、轻义务，重管理、轻服务，重行政效率、轻行政程序”的观念；不断强化责任意识，正确行使行政权力，履行法定职责；自觉接受来自各方面的监督，避免或减少越权、失职等违法行政行为的发生，实现立法所预期的目的。

（二）明确行政问责主体

行政问责作为一种责任认定和追究的活动，必须有特定的主体负责。因此，在行政问责立法中，应当着重解决好以下几个问题：第一，设定问责主体。违法行政行为的认定和追究权属于特定的国家机关。根据问责主体与行政系统之间的关系不同，可以将问责主体分为两大类：一是行政系统内部的“同体问责”的主体，主要是行政监察机关和公务员的任免机关；二是行政系统外部的“异体问责”的主体，包括国家权力机关和国家司法机关。第二，划分职责权限。不同的问责主体有着不同的问责对象、惩戒权限和工作方式，应当在分工负责的基础上相互配合、功能互补。权力机关的问责对象主要是各级政府的正副职以及政府组成部门的领导人；各级行政机关可以在其任免权限内对本级或下级行政机关的工作人员实行问责；司法机关对行政公务人员的问责只能通过个案的诉讼来实现。第三，规定问责机关与公民、组织的关系。国家机关之外的公民、组织作为行政法制监督主体，不能对问责对象作出直接产生法律效力的监督行为，只能通过批评、建议、检举、控告、申诉等方式向有关的国家机关反映，或通过新闻媒体予以揭露、曝光，以引起问责机关的注意从而启动行政问责。而这些内容，地方政府规章难以作到，需要通过地方人大制定地方性法规来实现。

（三）拓宽问责适用范围

行政问责作为一种监督行政权力的法律制度，具有广泛的适用范围。拓宽行政问责的适用范围，应当从问责对象和问责内容两个方面入手。应当将行政问责的对象从各级政府及其组成部门的行政首长，拓展到所有行政机关和全体行政公务人员。只要是行政机关的工作人员，只要担负着行政职责，都应当成为行政问责的对象。其次，地方立法将行政问责的内容从对行为的后果问责，拓展到对行政行为的“乱作为”和 “不作为”行为本身问责，起到“防患于未然”的作用。

(四)明确责任认定标准

在规定行政问责追究相关人员的责任，要考虑问责对象是否有不履行或者不正确履行法定职责的行为。履行法定职责的行为有作为和不作为之分，只有在未履行法定职责或不正确履行法定职责的情况下，才承担相应的责任。责任人主观上是否存在过错。故意或过失。责任行为与损害事实之间是否存在因果联系等因素。

(五)完善行政问责程序

严谨、合法的问责程序，是行政问责制度得以顺利实施的前提和保障。在立法中应当对问责程序启动、调查处理及申诉复查等程序制度作出明确规定。（1）立案，依职权或依申请启动问责程序；（2）调查，收集与责任行为的有无、责任结果的大小以及因果关系存在与否的相关证据，并听取当事人的陈述和申辩；（3）决定，根据认定的事实和相关的法律规定，选择与责任相适应的责任形式；（4）通知，送达问责决定，告知救济途径；（5）执行，按照管理权限，落实惩戒内容。对社会公共利益有重大影响的问责，还应当规定直接向社会公众进行说明、解释。在处理结果上，应当规定将问责处理结果向社会公开，增加问责的透明度。

第三篇：某市加强地方立法工作存问题及对策建议调研报告

XX 市加强地方立法工作存在的问题 及对策建议调研报告

依法治国，立法先行。地方立法是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，是社会主义民主政治建设的重要内容。习近平总书记强调，要坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。其中，发挥立法的引领和推动作用，作为新时代下我国立法工作的重要指导方针，自党的十八大后就基本得以确立。XX 市人大常委会自获得立法权以来，以习近平法治思想为指导，全面贯彻十九届五中全会精神，深入落实习近平总书记关于全面依法治国的新理念新思想新战略，认真领会栗战书委员长在第二十六次全国地方立法工作座谈会上的讲话精神，扎实做好“六稳”工作，落实“六保”任务，坚持科学、民主、依法立法，充分发挥地方立法的引领和推动作用，坚持立法服务大局，加强重点领域立法，以良法促善治，为推进全面依法治市、推进社会治理体系和治理能力现代化建设起到了重要作用。

一、发挥立法引领作用的必要性 （一）发挥立法引领作用是高质量立法的根本路径。立法是对社会资源、社会利益的一次分配活动。立法质量的高低，不仅关系到立法对社会资源、社会利益的分配是否科学、合理，而且直接关系到法律的实施效果。地方立法立足本地经济社会发展实际，是依据上位法制定的，是对上位法的补充和细化，只有切实发挥地方立法引领作用，才能增强地方性法规针对性和可执行性，才能切实研究清楚法规所调整的社会关系，科学严密地设计法规规范，才能不断提高地方立法的精细化水平，真正做到以高质量立法护航高质量发展。

（二）发挥立法引领作用是突出地方立法特色的必然要求。突出地方特色，服务地方经济社会发展是地方立法的灵魂。所谓立法特色就是立法必须精准反映本地的经济、政治、文化等实际情况，体现出调整范围的特定地域性和规范内容的独有性；就是要以本地发展的需要，以问题为导向，注重解决本地的突出问题，就是从实际出发，立人民群众满意的法，突出地方立法的针对性和引领性作用，增强法规的针对性和有效性，贯彻落实好新发展理念，提升地方治理能力和水平。

（三）发挥立法引领作用是推进改革的有力保障。习近平总书记强调“凡属重大改革都要于法有据，在整个改革过程

中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”立法的重要功能是通过创制规则调整社会关系和社会事务，法律作为全社会一体遵循的规范，具有稳定性。改革要突破原有的体制和规则，具有变动性。在改革攻坚的关键时期，需要通过地方立法凝聚改革共识、推动制度创新、引领改革发展，把立法优势转化为改革发展优势，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。

二、我市地方立法工作开展情况 （一）坚持党的领导，牢牢把握正确的政治方向。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治域根本的保证。立法是国家权力机关的重要政治活动，是地方人大的重要职责。地方立法工作必须突出政治引领，把握正确的政治方向，以政治坚定确保方向正确、行动自觉。XX市人大常委会在立法工作中始终坚持党的领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，根据市委的部署和重大决策，积极服从和服务于市委工作大局，确保地方立法工作始终沿着正确的政治方向前进。履职以来，地方立法工作持续推进，开局良好。坚持将立法计划和五年立法规划报请市委研究讨论。建立健全立法工作向市委请示报告制

度，找准地方立法工作的切入点、结合点、着力点，把市委决策不折不扣地贯彻到立法工作中，把党的路线、方针、政策贯彻落实到立法工作的全过程和各方面。

（二）围绕重点领域立法，发挥立法引领作用。XX 市人大常委会始终坚持立法决策与改革决策相衔接的原则，紧紧围绕五大发展理念和地方党委确定的“三市”建设的总目标，突出重点领域立法，发挥地方立法主动性和积极性，与上位法相配套，突出地方特色立法，促进了本地区经济社会的全面协调可持续发展。围绕“两汉三国真美 XX”历史文化名城建设的总体目标，加强城乡建设领域立法，出台的《XX 市户外广告和招牌设置管理条例》规范了我市户外广告设施和招牌的设置，从根本上美化了我市城乡景观风貌，改善了XX 对外形象。颁布实施《XX 市汉江流域水环境保护条例》是我市环境保护方面的首部地方性法规，在修改审议过程中，充分运用法律规范冲突的解决规则，针对“违法采砂”行政法律责任的规定，积极争取省人大、省政府对 XX 立法工作的支持，有力解决了打击违法采砂处罚力度不够，违法采砂成本过低，法规震慑力度不强等问题，取得了有效遏制违法行为的良好法律和社会效果，对保护和改善汉江流域水环境，提供了有力的法治保障。水利部网站专门就此进行了宣传报道。审议通过的《XX 市张骞墓保护条例》明确了张骞墓的法律地位，确立了保护体制，正确处理了依法保护与“让文物

活起来”的关系，地方特色鲜明，为提升 XX“张骞故里丝路原点”城市影响力，推进 XX 融入“一带一路”提供了法律保障，开创了地方立法对世界文化遗产保护的生动 XX 实践。围绕打赢蓝天保卫战，审议通过的《XX 市大气污染防治条例》明确了政府职责和部门职责，强化重污染天气预报预警和应急措施，增加了“落后产能淘汰”、“自行监测”、“重点排污单位”等规定。对于加强大气污染防治、保护和改善大气环境质量，打赢我市蓝天保卫战将起到明显的推动作用。正在审议的《XX 市养犬管理条例》，以夯实相关部门管理责任为重点，以提升城市治理体系和治理能力现代化建设水平为目的，科学划分养犬管理区域，严格规范养犬行为，引导公民文明养犬，增强法规实施有效性，妥善处理现实情况与法规施行后冲突，切实维护人民群众切身利益和社会的和谐稳定。

（三）健全立法机制，着力提高立法质量。市人大常委会按照“党委领导，人大主导，政府协同，社会各方有序参与”的工作模式，发挥人大及其常委会主导作用，依靠政府支撑作用，利用专家学者的智囊作用，努力夯实立法工作基础，形成了立法工作的整体合力。围绕“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的立法需求，科学编制了立法规划和立法计划，建立健全立法工作规程和法规草案征集意见办法等各项制度，制定地方立法咨询专家管理制度，确定立法咨询专家 24 名、规范性文件备案审查法律顾问 6 名和个基层立法联系点，为立法集中民智、凝聚共识、反映人民意志提供了有力保障。同时，抓住提高立法质量这个关键，以“不抵触、有特色、可操作”为立法原则，以“少而精、小而特”为立法要求。坚持以问题为导向，选好立法项目，做到“针对问题立法，立法解决问题”。坚持调查研究，有针对性地确定立法项目，努力增强法规的针对性和有效性，立解决实际问题的法。坚持统筹兼顾，协调处理好社会公共利益与私人利益、长远利益与眼前利益、整体利益和局部利益、共同利益和特殊利益的关系，贯彻落实新发展理念立法。坚决防范权力滥用，既确保行政权力依法有效行使，又对行政权力的行使加以规范、制约和监督，明确其责任，做到有权就有责，权责要对等，用权受监督，确保公民、法人和其他社会组织的合法权利不受侵害。立法体现了“站得住、行得通、真管用”的价值理念，立法的针对性、实效性和可行性不断增强，立法的引领作用得到了充分发挥。

三、我市当前地方立法工作存在的问题 在我市获得地方立法权以来，虽然制定出台了五部法规，取得了一定的成效。但成绩值得总结，问题不容忽视，改进工作永无止境。

（一）对地方立法的认识有待进一步明确。主要表现在一是法律理想主义倾向显现。对地方立法的呼吁和热情很高，寄希望所有社会治理中的难题都能通过立法来实现。提出的部分立法项目建议超出了设区的市立法权限。二是社会各方面尚不擅长于通过地方立法的形式来规范社会管理。有的认为设区的市获得地方立法权就是“赋权”，误读了国家赋予设区的市立法权的初衷，对地方立法工作准备不足。

（二）立法质量有待进一步提升。随着经济社会发展，人民群众对立法的期盼已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。习近平总书记对地方人大及其常委会工作作出重要指示强调：“创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务”。因此，推进立法精细化，是当前提高地方立法质量的关键。目前我们工作中的短板主要体现在，立法问题导向不够明确，法规的针对性和可操作性不够强，立法体例和结构仍存在片面追求“大而全”的现象等问题，有待进一步解决。

（二）立法工作机制有待进一步规范。要保证立法工作规范有序进行，必须有一套科学合理、行之有效的工作机制。授予地方立法权以来，我们大部分规章制度都是在立法过程中依事而定、依势而定，缺乏前瞻性和系统性的考量。五年来，我们制定出台了《XX 市人大常委会立法咨询专家库管理办法》《XX 市人大常委会基层立法联系点管理规定》《XX市人大常委会立法工作规程》《XX 市人大常委会制定地方

性法规公开征集意见办法》《XX 市人大常委会地方性法规实施情况报告办法》等制度，但是从长远规划来看还远远不够。例如，立法项目库管理制度、法规实施后的委托第三方评估制度等等，都需要我们尽快制定出台，确保后续工作有章可循，规范开展。

四、加强地方立法工作，在新时代展现新作为 （一）以党的领导为统领，贯彻落实习近平法治思想，把握正确政治方向。党的领导是人民当家作主、依法治国的根本保证，是中国特色社会主义法治之魂，是加强民主法制建设、做好立法工作的根本保证。习近平法治思想是在党的十八大以来进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想的实践中形成和丰富发展的，是顺应实现中华民族伟大复兴时代要求应运而生的重大理论创新成果，是马克思主义法治理论中国化最新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南。在立法工作中，首要的是吃透习近平法治思想精髓要义，坚持党的领导，准确把握党中央精神，确保党的路线方针政策和决策部署在立法工作中得到全面贯彻落实，以法律来保障坚持中国特色社会主义道路不动摇，坚持和完善中国特色社会主义制度不动摇。当前，为了适应全面从严治党，不断加强党的建设的要求，面对立法工作任

务越来越重，要求越来越高，难度越来越大，节奏越来越加快的新形势。我们要进一步增强坚持党对立法工作领导的政治自觉，牢固树立增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把习近平法治思想贯彻到立法工作的各个方面。要紧紧围绕市委确定的全市工作大局谋划地方立法工作，为追赶超越、助推“六稳”“六保”提供坚实的法制保障。要坚持立法工作向市委请示报告制度，立法计划、立法规划、拟表决通过的法规草案等重要工作事项，都要及时向市委请示报告，市委提出的立法工作建议，要认真研究落实。立法工作中的重大复杂疑难问题要积极争取市委支持，在市委的领导下统筹协调解决。要进一步完善人大主导立法工作的机制，加大组织起草重要法规草案的工作力度，加强对立法工作的组织协调。市人大法制委、常委会法工委作为专门立法工作机构，要发挥好参谋助手作用，敢于担当，在工作中全面贯彻落实市委重大决策部署。

（二）以精细化立法为抓手，切实提高地方立法质量。赋予设区的市地方立法权主要是为了充分发挥地方积极性，让地方依据本地实际更好进行治理，并就国家尚未立法或者不需要立法的地方性事务进行规范，对国家立法予以补充。栗战书委员长在第二十六次全国地方立法工作座谈会上强调，要紧密结合地方实际，突出地方立法特色，善于通过“小切口”解决实际问题，可以搞一些“大块头”，也要搞一些“小

快灵”，增强立法的针对性、适用性、可操作性。作为地方立法工作机构，我们必须将精细化的要求贯穿项目选择、方案设计、表达形式三个环节，努力实现精准立项、精良设计、精炼表达。精准立项，明确哪些社会问题需要用上升为地方性法规。立法项目的选择应当是需要立法解决且适合立法解决的问题。具体来说，应当符合三个条件：立法需求具有客观性，即社会矛盾在现实生活中客观存在，并且已经或可能影响到改革发展稳定或人民群众切身利益;其他治理手段解决效果不佳，必须且适合用法律手段来规范调整;尚无可以援用的上位法，而且属于设区的市地方立法权限范围。精良设计，明确提供什么样的法规解决方案。法规解决方案应是务实的、有效的。这就需要紧扣问题关键，增强方案设计的针对性;明确方案的具体要素和实施方式，增强方案的可操作性;保证具备实施条件，增强落实方案的可能性;保证方案的内外逻辑严密，增强与其他法律法规、其他治理手段的协调性;与上位法不抵触，确保方案的合法性。精炼表达，明确以什么样的形式来表达立法意图。为确保立法的严肃性和权威性，法规在表达上有特定的要求。如果上位法尚无规定，可以依照实际需要制定地方性法规，那么就要突出地方特色，最大限度减少无实质性内容的条款。在用语上，也要务求规范、统一、严谨、简明。

（三）以人民为中心，为经济社会发展提供法治保障。我们在工作中要一如既往地坚持立法为了人民、立法依靠人民的宗旨，积极回应人民群众对立法工作的新要求、新期待，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到地方立法的全过程。市人大法制委、常委会法工委作为地方立法机构，在法规整体布局上要重视统筹安排，在权力责任规定上要重视以民为本，在权利义务规范上要重视协调统一，在法律责任设定上要重视过罚相当，在立法程序适用上要重视依法办事，在立法技术规范上要重视科学严谨。当前，XX 发展站在新的历史起点上，迫切需要地方立法发挥引领、保障和推动作用。伴随着“十四五”规划全面深化改革的纵深推进，必然涉及社会结构深刻变动、利益格局深刻调整，各种社会矛盾易发多发、交织叠加，我们必须善于运用法治思维和法治方式，通过立法妥善调整和处理各种社会关系、利益关系，在法治轨道上有效应对和化解社会矛盾，促进社会公平正义。因此，要坚持以立法为引领，发挥好法律法规“稳定器”和“指南针”的作用，最大限度地凝聚社会共识、引领改革方向、统一民众行动，保证改革取得预期的成效，为我市发展提供坚强有力的法治保障。

赋予设区的市地方立法权是全面推进依法治国的重要举措，为坚持和完善人民代表大会制度注入了新的活力，是地方法治发展的里程碑。只要我们深入贯彻落实十九届五中

全会精神，牢固树立习近平法治思想，把脉 XX 发展，结合本地实际，回应群众期盼，就能进一步发挥地方立法引领作用，进一步提高立法质量，为新时代经济社会发展保驾护航。

第四篇：立法调研

关于开展民办教育立法调研工作的通知

各县（市）区教育局、三个开发（度假）区教育局、阳宗海风景名胜区、倘甸产业园区和轿子雪山旅游开发区管委会社会事业局： 在市委、市政府的高度重视、各县（市）区的积极努力下，我市发展民办教育工作取得了一定的成效。特别是在领导重视、政策支持等方面积累了一些好的经验和做法。为了使我市重视发展民办教育工作进一步法制化，促进民办教育持续健康发展，拟在2012年——2013年开展我市民办教育立法工作，现将有关前期调研工作要求通知如下：

一、召开辖区内部分公、民办学校校长、公、民办幼儿园园长、教师代表（民办为主）座谈会，按《昆明市民办教育立法调研问卷》的相关内容征求意见。

二、在召开座谈会的基础上，对征求意见情况按《昆明市民办教育立法调研问卷》的内容进行汇总后，在调研问卷上加盖教育局章于11月21日上午12：00前（传真）上报昆明市民办教育服务中心，同时请报送汇总的电子档。

联系人：陆丽萍、杨玉梅联系电话：0871—5160856电子邮箱：kmmbjy@126.com

附件一：《昆明市民办教育立法调研问卷》

昆明市民办教育服务中心

二○一一年十一月十四日

昆明市民办教育立法调研问卷

＿＿＿县（市）区

参加座谈的公、民办学校校（园）长＿＿人，教师代表＿＿人。辖区内＿＿所民办学前教育幼儿园，在园幼儿＿＿人，民办学前幼儿占比＿＿%；＿＿所民办义务教育学校，在校学生＿＿人，民办义务教育学生占比＿＿%；＿＿所民办高中阶段学校，在校学生＿＿人，民办高中阶段在校学生占比＿＿%，辖区内民办学校（幼儿园）教师共计＿＿人。

一、我市发展民办教育工作有没有必要立法？

二、目前，我市民办教育立法有哪些基础条件（或优势）？

三、我市发展民办教育要从哪些方面进行立法？

四、我市民办教育立法内容应注意哪些方面的问题？

第五篇：关于完善工商行政管理法规体系问题的思考

关于完善工商行政管理法规体系闻题的思考

管理有序进行，必须借助法律方法．即通 过国家政权机关制定和实施工商行政管理法规 工商行政管理，是工商行政管理机关运用国家投力对社会经济活动的管理，为了使

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李开文

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．

来完成。随着我国经济体制改革的深化，社会主义市场经济的建立和发展，工商行政管理机关耍更好地发挥其职能作用．就必须进一步拓宽监督管理的广度，增加监督管理的深度，强化监督管理的力度。“三 度 要以法制为依托．依法行政需要有完备、科学的

法律 法规依据。因此．完善 工商行政管理法规体系是十分必要的。本文通过对我国现

行工商行政管理法规体系状况的分析与思考．进而提出完善工商行政管理法规体系的一点看法。

我国现行工商行政管理法规体系的状况

工商行政管理法规在不同时期有不同的内容。我国现行的工商行政管理法规，主要是指l978

行政各业务管理所制定的单行法规构成．包括 法律、行政法规、行政规 章、地方性 法

规定之中。例如 《食品卫生法》等．都有关工商管理方面的规定 改革开 年国家工商行政管理总局恢复以后所制定的法规。这些法规主要是由针对工商

规和规章等各种具体形式。有一部分工商行政管理的法律规范还l分散在一些有关的法律、法规的放十多年来，工商行政管理立法工作已取得了很大成绩。到1991年，国家陆续颁布了有关工商行政管

容已基本覆盖了工商行政管理机关承担的企业登记管理、经济合同管理、市场管理、经

济检查、个体私营经济管理、商标管理和广告管理等各项业务工怍，初步形威了有法可依的局面，理的法律、行政法规、规章 290余 件，经过清理现行有效的有i6O余件。其内

法规体系的建立奠定了基础。工商行政管理法规建设的发展．对话 跃经济、繁荣市场，促进社会生产力发展．保证改革开放的顺利进行．无疑起到了积极的作用 但是，现行的工商行政管理法规从整体上尚未形成一个完整科学的体系，内容尚欠严密、协调。为工商行政管理各项业务工作的开展提供了基本的依据．也为工商行政管理

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育的已与形势的发展不相适应 主要有以下几方面的表现；

1．工商行政管理法规调整领域尚不奎面。

随着工商行政管理工作向广度和深度发展，一些新的管理领域缺乏明确有效的管理

规范，这突出表现在市场交易行为管理法规上，至今述未出台一个比较完整的规范市场交易行为的法规。在企业登记管理方面．市场主体登记管理法规虽然比较齐备．但有关公 司、企业集团的登记管理规定还有漏嗣．两度出 现的 公司热” ．充分 反映出公司立法 的薄弱’商标管理虽然有 《商标法 及其实施细则作为基础，但尚缺少对反假冒行为的 有关法规，对无效经济合同的确认也缺乏必要法律程序。目前经济领域中的各种不正当

竞争行为．绐社会经济秩序和消费者权益造成极大的损害，如何有效地籼上这些行为。也急需通过完善有关立法加以解决。

另外．就工商行政管理机关充分行使国家赋予的职能而言，也需要一部明确工商行政管理机关职责、组织、工作程序的综台性法律。当前。在出现地区封锁和地方保护主义的情况下。工商行政管理机关一方面难以尽职尽责。难免放松管理和监督，另一方面又可能参与一些阻碍商品正常流通的话动，有悖于国家工商行政管理的宗旨。因此。这样的立法有助于加强工商行政管理机关执法的严肃性，有助于理顺工商行政管理机关的

内部机制2．现行工商行政管理法规层次上和应用上都不配套，健现行法规在许多方面常常

被虚置。

一 种情况是有主干法规，但缺乏与之配套的实施细则和相应的专门法规．而且主千法规规定得比较

笼统：缺乏具体的内容。例如经济合同管理方面，签订经济台 同的行 为作为一种民事法律行为，由当事人在平等自愿的基础上进行，但是在我国．为了保 证社

会主义经济的发展，国家采取行政手段强化经济合同的管理，然而。经济台同法》本身并不能解决遮一问题，《经济合同仲裁条例 由于其手段和本身内容有限，也难以满足这一要求。因此，对经济台同管理的职责、权限、措施、手段等需要通过制订专项管

理法规予以明确。

另外一种情况是只有单项法规，缺乏统领该方面业务工作全局的主干法规。这种情

况突出表现在市场管理方面 目前这方面的法撬除 城多集市贸易管理办法 以外，基

本上是一些按特定时期商品供求关系制定的对具体商品的管理法规，缺乏对市场交易行为进行综合规范

脚”的现象，既影响了法规的稳定性．又不能充分发挥工商行政管理机关的职能，有效地对各类市场进行监督管理。要实现 “放丽有度、活而有序、管而有法”的市场管理原

列，除完善市场管理各专项法规以外，有必要制定能够综合调整市场监督管理关系的法律行为基本规范。的主干法规，使立法戚为临时行为，这就出现了 头痛医头，脚痛 医

3．工商行政管理法规内容的滞后性。

现行法规由于受立法时经济发展水平和条件等限制，一些内容已经与目前的实际情况不相适应，无法对许多经济现象进行规范，有的因管理对象的变化而失效，有的内容

需要重新修订、补充和完善。即使是颁布不久的法规．也存在着补充、修订和宅善的间

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体规划．即工商行政管理法规体系模式作为立法工作的指导，很难保证珐规之间的成龙

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配套和协调一致。

逐步完善工商行政管理法规体系

我国经济的不断发展，市场经济机制的运行，国家要求工商行政管理部门在生产、流通领域中加强对国民经济的监督管理，促进国民经济持续、稳定、协调地发展。现在，t工商行政管理领域所涉及的社会经济关系内涵和外延已经发生或正发生着不同程度的变化。如果说，在过去，我国国民经济管理活动中各种社会经济关系主要还是靠行政手 段和若干单行的工商行政管理法规进行调整，那么在今后 三度”思路付诸实 的进程

中，没有一套完整、严密、具有权威性、规范性和约束力的工商行政管理法规体系，就

不能适应社会主义市场经济发展的需要。因此，建立和完善我国特有的工商行政管理法规体系已势在必行。

1．工商行政管理法规体最立法的指导思想。

研究和建立我国科学的工商行政管理法规体系．不能限于现有法规的简单编篡或整理分类，也不能采取结合某些法规升级的办法去追求形式上的体系，它必须在科学思维和论证的基础上进行 立法。首先要从指导思想上予以明确。工商行政管理法规是我国社

会主义法律体系中的重要组成部分，它的立法固然要遵循社会主义一般立法 的指导思

想，以坚持四项基本原则为大前提。此外，还必须针对其自身特点把握好以下几点 t 第一．反映社会主义市场经济的要求。我国实行以公有制为主体的社会主义市场经济。社会主义市场经济要求

有与之相适应的法律体系。工商行政管理法规是其中一项重

要内容。它的制定必然要以市场经济的构筑和运行作为依据。这是一个根本的指导思想。

第二、反映工商行政管理活动的规律的要求。工商行政管理法规主要酒整工商行政管理方面 的社会关系．它 须反映工商行政管理活动规律的客观要求。在立法中，葵坚

持从宏观经济管理的高度出发．密 切注意研究和分析改革开放以来在发展商品经济中工商行政管理面临的新情况、新问题，探索解决的办法和监督管理的对策．以便 条件成熟时不失时机地制定相应的法规，把一些新的经济关系和经济活动的准则及时用法规的形式固定下来

第三，保证法规的统一与协调。整个法规体系的内容划分要科学，调整范围要明确，内容结构之间既有内在的关联性，又不能重复，各种法律、法规、规章之间和谐一致，相辅相成’注意程序方面的充

实、完善，使工商行政管理法规达到准确、完整和规范。

第四．坚持相对稳定与废、改、立相结合。法律规范的基本特点之一就是具有相对 稳定性。保持其稳定性，才使其权威性和严肃性不受影响。但是同时要看到稳定性是相

对的，随着社会经济的发展变化．法规也 须相应发展变化．因此．完善工商行政管理法规体系要注意相对稳定性与废、改、立相结合。

第五，借鉴国外有关的经验。工商行政管理立法的完善妊须立足于本罾实际，这是 发展我国现行法规不可动摇的基本方向。但是．立 足于本国实际，并不等于盲目排外．

在国门大开，国际交往日益频繁、法学思潮相互撞击并互为渗透的今天，我们的立法工

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忙再也不能墨守陈规，要积极吸取别国立 Fnn≈合理成分 如在公司立法中，就可惜鉴撼国立法先例，将与公司组织密切相关的企业第团或称企、|l，联合休也规定在公司法 之

中。：言而喻，这样灼公司法对我们也是有借鉴意义虬。

2．工商行政管理法规体系存在的依据。

首爿：，法学理论上讲，划分法律部门的标准是法律所谓整舶社会关系。任何一个法律部门 有自己特定的调整对象。没有特定的调整对袋，就不可能成为～个独立的法律部门。工商行政管理法规是有其特定酒整对象睁。只要存在蓿调箍工商行政管理关系的大最工商行政管理 律规范，从法律体系上讲，就存在 作为箭门涟的1：商行政管理法规 井且作为国家法律体系中一个独立的法律部门。

其次，由于社会主义市场经济而产生鑫种经济关系和经济行为需要用法律手段进行规范和调整。工商行政管理部门作为国家行政监督和职能部f，根据授权和分工，代表国家运用同家权力 从事商品经济活动的工商企业 个体工商户的经济行为和市场经济行为进行悔杵管，保护合法经营．取 缔非法经营，查处经济违法括动，促进经济行为合理化、合法化，使市场经济沿着社会主义轨游健康步 这职能和矩务决定了它 额以社会 律和法规为准绳，通讨立法和执洼栾完 自己 任。健全工商 璁符理 法律，法规，是工商行政管理部门依法行政，加强行跛监督灼前提。

再拯，国家长期的立弘活动实践也是建立和完善工商行改管理法规体系 根据之工商行改管理机关

一。

在行使工商行政瞥理职能丽涉及虱『 有关法律、行政}j：规和规章等法律规范，分别由魏国最高权力机

关和最高行政机关及工商行政管理机关自己制定的。

当前，我国工商行政管理法规体系已具备了必要的珊论基础和一定的 法规模。理

着手建立以国家权力机关和行政机关制定的有关={=商行政锋理的主要法律和行政法规为主干，以相应的实施细则等为配套法规，伊之成为具有鲜明中国特色的、完善的工商行政管 法规体系，是完全必要和可能的。

8．完善工商行政管理岳规体系的模式。

对于如何完善工商符政管理法规佑系换式 是j 目前存在着不贸的羽点。有的认为应制定 《工商行政管理法 作为工商行政管 譬规蚀系 噬本弦 有的’^为 惠制定《市场管 法。÷作为基本法统帅整个休。还有不罚于这帮个的其他～些 点。

笔者认为，工商行政管理法规昕调整的社会关鬲是错综复杂。桃跨规的实佑内容来说，很难用～部实体法规统帅起来，也不可能词誉所有的丁商行醢管押 蕞。特别单以一基本法难以绕帅得起 “经济合 同、《商拆謦 这样具有突出民替、经 法特点的专门法律。

科学的法规体系．不仅 能反映菜～部门法规之间的相互关系，而且 吼从宏观上为

该部门指明立法方向。因此．建 立和完善工商行政簧理法规体系，必须能全面履行国家

赋予工商行政管理机关的职能。围家机构编制委员会批准的 《 “三定 ” 方案 把、“监督管理或参与监督管理市场上的备砷经济活动 作为 1二商秆 馥管理部门的主要职能。这职

能通过确认市场主体从事商晶经营活动的资格，实珂对生产经营者参与市场活动的事前

管理’通过建立并执行统一的市场规则，规范市场上的各种经济行为，通过对市场主体

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