开发区建设用地问题及对策

第一篇：开发区建设用地问题及对策

开发区建设用地问题及对策

贵州省红果经济开发区建设用地问题及对策

一、开发区利用土地及建设发展的基本情况

二、提高土地利用效率的主要做法和基本经验

三、开发区建设用地存在的主要问题

四、保障开发区利用土地的对策和建议 编制单位：贵州省红果经济开发区管理委员会 二00五年六月二十四日

一、开发区利用土地及建设发展的基本情况 ㈠开发区地理位置、自然条件和经济社会发展概况 红果经济开发区成立于1992年8月，1995年经黔府发 〔1995〕36号文件批准升格为省级经济开发区。红果经济开发区位于贵州省西部，地处滇、黔、桂三省（区）结合部的中心位置，东距贵阳380公里，西距昆明250公里，南距南宁和北成都均在500公里左右，距北海出海口700公里。南昆铁路的建成，使其成为西南腹地的出海通道。现有320国道、贵昆铁路盘西支线、南昆铁路贯穿红果经济开发区境内，水柏铁路、内昆铁路、株六复线的建成以及正在修建的镇胜高速公路和拟建的毕水兴高等级公路，使红果成为西南三省距出海口最近的交通枢纽城镇。红果属亚热带夏湿春旱温暧气候区，年均气温14℃至15℃，冬无严寒，夏无酷暑，雨热基本同季，享有“小春城”的美誉。随着盘江煤电（集团）公司和盘县党政机关的搬迁，经过十多年的开发建设，地方经济迅速增长：国内生产总值从1992年的6036万元增加到2004年的7亿多元；财政收入从203万元增加到7500万元，个体工商户从90户增加到1600多户；私营企业几乎为零增加到400户，红果已成为盘县的政治、经济、文化和交通中心。㈡土地利用现状

1、开发区规划情况。1997年5月，开发区管委会组织编制了红果经济开发区暨红果镇土地利用总体规划，通过上级验收，在与城市总体规划及盘县土地利用总体规划衔接后，1999年经省人民政府批准实施。1997年8月，盘县人民政府及红果开发区管委会以土地利用总体规划确定的规模为基础，着手编制盘县县城（红果）总体规划，于1999年5月通过专家评审，2002年经六盘水市人民政府批准实施，规划总面积98平方公里，分为红果中心区、干沟桥副中心区及旧铺、砂陀、沙坡、火铺四个工业组团。经建设部报国务院批准，红果是贵州省在2010年前将要建成的7个中等城市之一，即2010年城市人口达到15万人，2020年达到25—30万人，纳入了全省城镇规划体系。现建成面积7.1平方公里，城区人口近7万人。

2、土地利用情况。开发成立以来，经有权人民政府批准，征用土地597.79公顷。在土地利用中，本着集约与开发并重，充分合理利用每寸土地的原则，进行有计划开发，彻底杜绝闲置荒芜耕地。对于征而未用的土地，继续由村集体管理、耕种；对于已批准的项目用地，项目资金未落实，未在规定时间开发建设的，依法收回土地使用权。㈢基础设施建设情况积极加大城市基础设施建设力度，城市基础设施完善，功能齐全，能满足10万人生产生活需要。在城市路网建设方面，建成宽五十米主干道，与宽四十米、三十米次干道及宽二十五米、十六米、九米的支道相互贯通，建成城市道路40余公里。在供水方面，建成日供水一万吨的自来水厂二个，日供水三千五百吨的水厂一个。在供电方面，已经建成二百二十千伏变电站一座、一百一十千伏变电站二座和三十五千伏变电站一座。通讯方面，程控电话已普及到千家万户，中国移动、中国联通的网络覆盖了开发区全境。文化教育方面，建成完全高中两所，职业学校一所，中小学校及幼儿园等三十多所。医疗卫生方面，已建成设五百张床位的盘江煤电（集团）公司总医院及设三百张床位的盘县第二人民医院以及规模私立医院五座。㈣相关项目建设情况目前已建成各类重点工业项目15个，总投入建设资金22.2亿元；在建项目9个，预计投入建设资金14.7亿元。㈤征拨利用土地情况严格执行《划拨供地目录》，对于符合划拨条件的基础设施、公益事业用地及其他用地，实行划拔供地。不符合划拨条件的，一律以出让方式供地。㈥基础设施建设投资情况及资金来源渠道开发区多方筹措资金，加大基础设施建设力度。十多年来，基础设施建设累计投入资金15.68亿元。其中地方财政投入4.65亿元；银行贷款投入5200万元；招商引资投入10.51亿元。

二、提高土地利用效率的基本做法和主要经验 ㈠严格执行国家法律法规及招标拍卖挂牌出让国有土地情况严格执行国土资源法律、法规，积极推进国有土地使用权有偿使用制度改革，充分发挥土地市场配置资源的基础性作用，建立公正、公平、公开的土地市场机制，规范国有土地使用权出让行为，盘活国有土地资产。2001年，开发区进行了首次国有土地使用权拍卖尝试，取得圆满成功。2002年，国土资源部11 号令下发后，除按国家政策对遗留问题进行处理外，新供应经营性土地使用权一律实行招标拍卖挂牌出让。开

发区管委安排国土、规划等部门对存量土地进行了清理，认真制定年度土地供应计划，按计划出让。截至2005年上半年，开发区共招标拍卖挂牌出让国有土地使用权80宗，面积357.6亩，收取出让金6086.65万元。通过招标拍卖挂牌出让，推进了土地集约利用，积累了更多建设资金，加快了开发过程。㈡加强开发区建设发展规划执行情况红果经济开发区作为盘县县城所在地，城市规模和城市框架已基本形成。在开发区建设发展中，始终坚持：一是严格遵守和执行国家省、市对开发区的建设发展要求，充分利用好开发区相关政策和灵活机制，明确目标，坚持正确的发展方向，做好新城建设。二是高度重视开发区规划和建设管理工作，确保开发区城市建设管理的规范运作，按照城市规划要求，分步实施。三是严格规划审查，按照城市规划功能分区及规划控制指标的要求，严格进行规划审查，不符合要求的，一律不予批准动工。四是针对历史因素出让地块碎小的情况，要求用地者联合进行整体规划、设计，树立城市形象，提高城市品位。㈢节约、集约利用土地的基本经验严格执行“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的的基本国策，充分合理利用土地。一是加强建设用地预审。对各类建设项目严格执行国家规定的定额标准，提高土地利用效率。二是充分利用国有存量土地和原有建设用地，积极推进内涵挖潜和集约利用，盘活国有土地资产。三是加强批后用地监督管理，以免造成土地闲置和浪费。㈣充分利用企业土地存量和闲置厂房，积极开展招商引资，兴办各种企业所得的经济效益和基本经验在招商引资中，充分利用企业土地存量和闲置厂房，积极消化存量土地，提高土地利用效率。共节约用地500余亩，实现工业年产值 9000多万元。如：红果磷肥厂由于建厂时间早，原用地面积过大，部分土地长期闲置，为提高土地的综合利用效率，在厂区内闲置部分建成红果水泥厂，年产值达1476万元；投资2.5亿元的火铺矸石电厂座落在火铺矿的闲置土地上，该电厂正在建设中，投产后，年产值可达6623万元。㈤解决和安置失地农民的基本经验一是将征地补偿安置费及时足额支付给农户，从不拖欠；二是招工安置，几年来，共从被征地农户中招用环卫工人60余人；三是实行社会保障。报上级批准，对开发区内建设占地的村整体撤销建制，实行农转非，将其纳入社会保障体系；四是拆迁安置，规划农民街，由开发区统一规划设计、管理，对征地拆迁的农户统一进行安置。在居民住宅较集中的地方，作小区规划时，将拆迁安置纳入小区规划整体考虑，既解决拆迁农户安置问题，又提升了城市形象。同时积极与用地单位协商，将一些基础工程在同等条件下优先承包给被征地单位施工队伍；被征地农户进入农贸市场给予减免部分摊位费等。通过以上措施，尽管农民土地被征用，但收入稳步上升，生活水平稳步提高，干群关系融洽，有效地维护了社会稳定。㈥开发区建设对促进经济结构调整和在促进区域经济发展中所起的积极作用 ⒈开发区建设是城镇体系建设的需要。红果地处滇、黔、桂、川四省结合部，距周边的水城、曲靖、兴义等几个中等城市均在150—200公里之间，按照城市空洞理论，红果正处在这几个中等城市的结点上，经建设部报国务院批准，红果是贵州省2010前将要建成的7个中等城市之一。⒉通过开发区建设，盘县经济结构日趋合理。盘县既是农业大县，又是煤电大县，但第三产业发展滞后。随着红果开发区的建设，第三产业得到迅速发展。⒊盘活民营资本，非公有制经济得到迅速发展。开发区成立初，由于基础设施建设滞后，环境较差，盘县本地资金大量外流。通过几年的建设，大大吸纳了本地资金，有效促进非公有制经济的发展，盘活了民营资本。⒋极大地促进了当地经济的发展。通过开发区建设，红果的国民生产总值和财政收入较成立之初增长均在10倍以上。㈦在开发区建设中，创造就业机会，拓宽就业渠道，提供就业人数，促进第二、第三业发展的情况在开发区建设中，大力发展第二产业，以第二产业带动第三产业的发展。几年中，累计兴办第二产业86个，提供就业人数12000余人，兴办第三产业2000余个，提供就业10000余人，缓解了地方的就业压力。㈧建立现代企业制度的主要做法和基本经验土地资产处置是国有企业改制的重要方面，完善土地资产配置体系，发挥土地资产效益，显化土地资产，将会促进国有经济布局战略调整和国有企业战略改组，建立适应市场经济的现代企业制度。在企业改制过程中，积极参与，优质服务，认真做好土地产权界定工作及地价初审，几年来，共为盘江煤电（集团）公司、中国移动、中国联通、中国人保、中国财保作了产权界定和地价初审，保证了企业改制工作的顺利完成。㈨构建和谐社会的基本经验一是牢固树立科学发展观，切实保护耕地。严格实行耕地占补平衡制度，做到“占一补一”。严格执行国家产业政策，对一些限制性的项目限制供地；对国家禁止的项目，一律不予供地。二是坚持以人为本，建造安定、舒适的城市人居环境。加强城市管理，争创文明卫生城市，提高城市品位。三是规范市场秩序，对各种假冒伪劣产品及各种欺骗消费者的行为给予坚决打击。四是提高依法行政水平，切实推进政务公开，转变工作作风，提高工作效率，为群众办好事、办实事，维护群众合法权益，做到科学执政、民主执政。五是切实推进社会治安综合治理，严厉打击各种违法犯罪行为。

三、开发区建设用地存在的主要问题 ㈠征地补偿和保征企业进区的土地供应问题。征地方面，主要存在：一是开发区成立以前，红果仅为一个边远小镇，到处乱石林立，荆棘从生，当地经济以农业为主，经济结构单一，随着开发区的建设，产业结构日趋合理，生活水平得到提高，但由于受传统因素的影响，农民对土地的依恋程度仍然较高，征地工作难度较大。二是开发区承担着建设盘县县城的任务，由于不是独立的行政区域，管理体制不健全，征地工作得不到乡镇及村集体经济组织的全力支持，给征地工作带来很大难度。企业进区土地供应方面，由于企业用地选址的不确定性，有的企业在选址时，选用土地不符合国家耕地保护政策而无法进区。㈡土地补偿问题和土地转让过程中出现的问题征地安置方式单一，开发区虽对多渠道安置进行了一定探索，但安置方式相对单一，并未找到既符合本地实际又便于操作的安置方法。土地转让方面，2001年以前，许多党政机关搬迁时因无资金，在获取土地使用权后，采用联合建房或转让的方式操作，以弥补资金上的不足，给房地产市场调控带来一定影响。㈢工业项目建设用地比例偏低工业项目用地与其他用地相比，比例偏低，究其原因，主要是：一是自开发区成立以来，机构不健全，财政体制不独立，对进区企业项目配套的基础设施建设投入无法负担，项目进区的积极性有所影响。二是企业选址的不确定性，有的企业选址与国家耕地保护政策相悖而无法进区。三是按照县政府“以搬迁促开发，以开发促搬迁”的工作思路，开发区成立以来，为促进盘江煤电（集团）公司和盘县党政机关搬迁做了大量基础工作。随着两大机关搬迁红果，对办公、住宅用地需求较大。四是全面加强基础设施建设，保证基础设施建设用地，切实改善招商引资环境，为引进企业创造良好的投资环境。㈣开发区建设与土地供应存在的突出矛盾和问题红果开发区属自费开发，在国家未投入一分钱的情况下，完全靠经营土地来进行城市建设。在开发区建设与土地供应中，存在以下问题：一是资金不足，基础设施建设滞后，基础设施跟不上城市发展需要。二是上级下达的农用地转用指标较少，不能满足开发区对建设用地的需求，城市建设受到一定限制。㈤成片开发建设和保护基本农田建设的突出矛盾和问题主要是基本农田划定不合理。开发区以建设用地为主。以前进行基本农田划定时，由于对经济发展速度估计不足，建设预留地较少，确定预留地范围不合理，将开发区范围部分耕地划为基本农田，一定程度上制约了开发区的建设和发展。㈥治理整顿开发区和加快开发区建设的矛盾和问题国家提出治理整顿开发区，主要是原开发区设立过多、过滥，有的开发区大量圈占土地，造成耕地闲置、荒芜，对开发区进行整顿规范，同时给审核保留的开发区带来充足的发展空间，使开发区真正成为经济的增长点和改革开放的窗口。但由于在治理整顿期间暂停农用地转用审批，且对开发区审核时间较长。开发区一些资料齐全、资金到位的项目，因无法申报农用地转用和土地征收审批而无法动工，开发区建设几乎处于停滞状态。

四、保障开发区利用土地的对策及建议 ㈠新时期开发区建设的功能定位和产业发展方向按照国家、省、市对开发区的有关政策要求，结合红果在区位、能源交通等方面的优势实际和开发区社会发展的特点，红果经济开发区建设的主要任务是：建设盘县百万人口的政治、经济、交通文化中心；建设滇、黔接壤区域重要的交通枢纽；建设以能源开发为重点的加工、贸易、运输为基础产业的新型工业城市。㈡新一轮开发区建设产业用地的重点、规模和发展布局

1、城市及工业布局红果经济开发区分为红果中心区和干沟桥副中心区。干沟桥副中心区按照《干沟桥中心区详细规划》，主要布置盘江煤电（集团）公司各建设项目。红果中心区为盘县党政机关所在地，按照《红果开发区详细规划》，主要布置城市配套建设项目及交通路网。工业区的布局充分考虑工业生产对城市的影响和污染情况，对城市污染不大的工业尽量安排城市周围，并纳入城市建设规划区范围，进行统一规划运作。对城市有一定干扰污染，在达到环保要求后，避开城市主导风向，安排在砂陀、沙坡和旧铺工业区。同时加快现有的火铺、金佳两个工业区的发展。

2、交通用地布局在规划期间，建成镇胜高速公路、红果至威舍高等级公路，新建毕节—水城—兴义高等级公路。同时加大红果城市

对外交通主要干线如纸（厂）红（果）路、沙（陀）红（果）、西（冲）红（果）路的改造提级力度，改善城市对外交通结构。

3、其他项目布局随着开发区的建设，很多项目即将上马，由于项目建设具有非确定性，将根据具体情况和城市规划安排在：城市中心区、沙陀工业区、沙坡工业区、旧铺工业区和海子工业区。㈢调整开发区土地使用结构，压缩非工业和扩大工业用地比例的构想积极开展招商引资，结合本地资源、交通方面的优势，找准本地招商引资的重点，形成一批具有特色的工业引资项目。根据红果城市总体规划，开发区分为一个中心区、一个副中心区及四个工业组团。中心区以居住、办公用地为主；引进的工业项目主要安排在工业用地区，扩大工业用地比例。㈣以新一轮开发区建设土地利用总体规划的初步计划为依据，分阶段合理确定开发区建设用地规模和相关的项目建设计划根据城市总体规划确定的建设红果新城的发展目标，即2010年城市人口达到15万人，2020年达到25—30万人。从现在起到2010年，平均每年增加1.5万人，按人均建设用地100M2计算,加上相关配套设施，在2010年近期年预计需要建设用地1182公顷；2011年至2020年远期需1400公顷。(2010年前项目建设计划见附表七)㈤在坚持“更加珍惜和节约利用土地”的原则下，正确处理好开发区建设用地与保护耕地的关系，更好的提高土地利用率一是严格执行“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策，坚持“在保护中开发，在开发中保护”的方针，认真执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，实行土地用途管制，树立规划权威。能占用未利用地的，绝不占用农用地；能占用劣地的，绝不占用好地。二是严格建设项目用地预审。任何项目上马前必须做好前期规划和论证，做到高起点、高标准、严要求，根据国家有关土地政策，从投资强度，容积率及用地指标等方面进行严格审查，控制建设用地规模。三是积极推进内涵挖潜和集约利用，充分利用原有建设用地和废弃地。四是积极推进土地有偿使用制度改革，充分发挥市场配置资源的基础性作用，以土地供给引导土地需求，盘活国有土地资产。五是加大对土地违法行为的查处力度，严肃查处土地违法行为，杜绝乱占滥用和破坏耕地的行为。㈥正确处理开发区连片开发与保护基本农田建设的意见和建议一是合理确定开发区建设用地规模，根据当地国民经济和社会发展计划，合理确定各类用地规模及布局。二是加大土地的集约利用，提高土地利用率，严格执行国家制定的用地定额标准，以免造成耕地闲置和浪费。三是开发区主要以经济发展、城市建设为主，在开发区有限范围内，不划定基本农田，基本农田总量应从开发区所在县级行政区域整体进行平衡。㈦在开发区建设中如何加强建设和保护生态环境问题一是要认真做好退耕还林工作，防止水土流失及生态环境破坏；二是做好地质环境保护工作，所有项目用地必须进行地质灾害危险性评估，以免因人为活动造成地质环境的破坏。三是在加大招商引资的同时，严把项目审批关，严格执行国家产业政策，技术含量低、环境污染大的项目一律不得进区，其他项目要达到环保要求，才能引进。㈧保障开发区建设用地需求的意见和建议在用地计划上，应对开发区有所倾斜。随着西部大开发战略的不断实施及国家对开发区的治理整顿，经审核保留的开发区将迎来高速发展的时期，建设用地需求不断增大。省、市在下达农用地转用指标时，应充分考虑开发区建设发展需求，适当增加开发区用地指标，不足部分应从省留用指标追加解决。在农用地转用和土地征收报批上，继续实行开发区直报，以缩短报批时间，提高审批效率。对一些项目资料齐全、资金落实急需上马的重点项目，在省国土资源厅审核通过后，给予动工。㈨新一轮开发区建设发展规划和土地利用规划编制工作的设想和建议，以及加强和鼓励开发区建设发展的意见和建议要做好新一轮开发区建设发展规划和土地利用总体规划编制工作，应做好以下方面的工作：一是认真做好上轮规划的实施评价和规划修编前期调研，找出上轮规划实施中存在的问题，提出改进的方向，逐步完善和规范。二是加强规划协调、衔接。在坚持下级规划服从上级规划，专项规划与总体规划相衔接原则的基础上，加强各级规划之间，土地利用规划与相关规划之间的协调。三是加强公众参与，提高规划编制的公开性和透明度，采用问卷调查、公开征询意见、组织听证、部门协调、专家论证、公告公示等多种形式，广泛听取各方面意见，保障群众参与规划编制的权利，保证规划决策的民主化和科学化，增强规划的前瞻性。省应制定保障开发区建设发展的优惠政策，在项目安排落实上，除一些特殊项目外，应尽量优先安排在开发区。附件： 表一：载止2004年开发区用基本情况统计 表二：已建成区的用地类别及构成 表三：载止2004年开发区基础设施建设累计投入资金及构成 表四：平均土地价

格 表五：开发区已建成工业项目基本情况 表六：开发区在建项目基本情况 表七：开发区拟建设重点项目和招商引资项目统计 表八：开发区中长期发展规划建设预计需要储备土地情况

第二篇：开发区用地管理

第五章开发区用地管理

一、政策依据

1、《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》（国办发明电〔2003〕30号）

2、《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（国办发〔2003〕 70号）

3、《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔 2004 〕 28号）

4、《转发商务部等部门关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见的通知》（国办发〔2005〕15号）

5、《设立出口加工区的审批标准和程序》（署加发〔2004〕102号）

6、《关于同意扩大保税区与港区联动试点的复 函》（国办函〔2004〕58号）

7、《关于落实开发区四至范围的函》（国土资函〔2005〕778号）

8、国务院办公厅关于落实国务院第140次常务会议精神有关问题的通知》

二、用地审查原则：布局集中、产业集聚、用地集约

（一）经国务院或省（区、市）人民政府批准设立；

（二）按有关规定通过规划审核，土地行政管理机构设置符合法律法规要求；

（三）符合所在城市土地利用总体规划；

（四）依法用地，违法下放农用地转用、土地征收和供地审批权得到纠正；

（五）达到土地节约集约利用的标准。

三、用地审查标准

（一）扩区审查的具体标准：土地集约利用程度高；土地利用结构合理；拟扩区用地规模适度；开发区用地布局集中。

（二）改变区位审查的具体标准：不超过原批准规模的条件下，对开发区进行区位调整；鼓励整合利用经清理整顿保留的其他开发区进行区位调整。

（三）升级审查的具体标准（省级开发区升级为国家级开发区）：土地利用结构合理；土地集约利用程度高

四、用地申报材料

（一）开发区管理机构出具可行性分析报告

1.开发区的基本情况；

2.开发区土地开发利用情况；

3.开发区土地集约利用评价情况；

4.开发区拟扩区情况；

5.开发区拟改变区位情况。

（二）省国土资源部门出具的确认文件

1.对可行性分析报告的审查意见；

2.开发区依法用地；

3.所在城市土地利用总体规划图；

4.原开发区土地利用评价表；

5.界址点坐标表。

五、用地审批程序：

（一）地方人民政府向国务院提出申请；

（二）开发区主管部门并征求意见；

（三）依据审核原则和标准进行审核；

（四）报请国务院审定；

（五）依据国务院批示，批复地方人民政府实施。

第三篇：石家庄市开发区(园区)建设存在问题及对策分析

石家庄市开发区（园区）建设存在问题及对策分析

我市现有各级各类开发区（园区）25个，包括1个国家级开发区（石家庄高新区）、3个省级开发区（良村经济开发区、鹿泉经济开发区、辛集经济开发区）、3个省级产业聚集区（循环化工基地、装备制造基地和鹿泉绿岛火炬开发区）、18个省级以下产业园区。

（一）规划面积和已使用面积情况

从调查摸底情况看，全市开发区（园区）规划面积368.44平方公里，已使用91.34平方公里。其中，石家庄高新区有完整的经过报批的总体规划和详细规划，规划面积共15.53平方公里，已使用土地面积为14.10平方公里；3个省级开发区规划区域总面积56.1平方公里，已使用面积16.92平方公里（鹿泉开发区7平方公里，已使用5.98平方公里；辛集开发区规划面积40.7平方公里，已使用土地面积3.44平方公里；良村开发区规划面积8.4平方公里，已使用面积7.5平方公里）；省级产业聚集区（装备基地未报）规划区域总面积45平方公里，已使用面积4平方公里；省级以下园区（正定小商品城未报）规划总面积251.73平方公里，已使用面积56.32平方公里。

（二）开发区（园区）各项指标情况

石家庄高新区：截至2008年底，累计实际利用外资9.32亿美元，占全市17%，其中2008年实际利用外资5268.37万美元，占全市10.3%；累计利用内资248.24亿元，其中2008年利用内资31.5亿元，占全市17.2%；累计完成固定资产投资291.63亿元，其中2008年完成固定资产投资46.3亿元，占全市2.7%；2008年实现地区生产总值199亿元，占全市7%；2008年实现出口创汇3.9亿美元，占全市6.97%，被评为“河北省2008开发区（园区）十强”。3个省级开发区，截至2008年底，共累计利用外资3.64亿美元，占全市6.6%，其中2008年利用外资3182.25万美元，占全市6.2%；累计利用内资229.8亿元，其中2008年利用内资64.13亿元，占全市35.62%；累计完成固定资产投资248.26亿元，其中2008年完成固定资产投资49.2亿元，占全市2.8%；2008年实现地区生产总值89.4亿元，占全市3.2%；2008年实现出口创汇4.66亿美元，占全市8.3%。良村开发区被评为“河北省2008开发区（园区）十强。

省级产业聚集区（装备基地未上报）：截至2008年底，共累计利用外资2065万美元，占全市0.4%，其中2008年利用外资11万美元；累计利用内资43.7亿元，其中2008年利用内资12.7亿元，占全市利用内资的6.9%；累计完成固定资产投资133.26亿元，其中2008年完成固定资产投资33.2亿元，占全市1.9%；2008年实现地区生产总值185.24亿元，占全市6.5%；2008

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年实现出口创汇1400万美元，占全市0.3%。

省级以下园区，截至2008年底，共累计实际利用外资3.87亿美元，占全市7.07%，其中2008年利用外资1.47亿美元，占全市28.6%；累计利用内资237亿元，其中2008年利用内资85.36亿元，占全市利用内资的47%；累计完成固定资产投资607亿元，其中2008年完成固定资产投资200亿元，占全市9.2%；2008年实现地区生产总值664亿元，占全市23.4%；2008年实现出口创汇6.6亿美元，占全市11.9%。

（三）主导产业和优势产业

我市开发区（园区）大多数为一区多园的模式，包括了生物产业、纺织产业、装备制造、循环化工等园区。其中，石家庄高新技术产业开发区形成了以电子通信、医药化工、光机电一体化、新材料为支柱的特色产业。截至2008年，高新区企业技术中心、工程技术中心和重点实验室已达到33家，其中国家级6家，省级16家，市级11家；拥有8个“国字招牌”，即国家火炬计划软件产业基地、国际科技交流合作基地、现代特色中药产业集群、国家知识产权试点园区、国家级创业中心、国家级高新技术产品出口基地、国家级博士后工作站、国侨办重点联系单位。河北藁城经济开发区主要有生物医药、机械制造、食品加工及优质烟草等特色产业。引进了世界500强美国ADM公司、日本住友商事、日本株式会社、瑞典富士华以及华药、石药、四药、石家庄卷烟厂、益海粮油、河冶科技、太行机械、四方通信、中电投等一大批投资规模大、技术含量高、辐射带动作用强的“龙头”项目，依托这些“龙头”项目，不断延伸产业链条，形成了以大项目、外资项目为支撑，以生物产业为主导的产业发展格局。河北鹿泉经济开发区以发展电子信息、轻工食品、医药化工和服务业为主导，规划建设有高新技术产业区、电器工业区、医药化工区、轻工食品区、仓储物流区、高中档休闲度假住宅区、商务办公区等七个功能分区。河北辛集经济开发区以皮革服装、机械制造、食品饮料、新型建材、医药化工和高新技术六大产业为主导，多门类多行业综合发展。即以众多的皮革企业为基础大力延伸皮革产业链，打造国内一流、世界知名的“皮衣皮革之都”，以踏岳车桥、腾跃机车配件为龙头大力发展机械制造业，以国投中鲁、爱人果汁为龙头大力发展食品饮料业、以晶达节能建材、巴迈隆木业为龙头大力发展新型建材业，以德瑞淀粉葡萄糖、保丰医药中间体为龙头大力发展医药化工业，以东明多晶硅、申科仪表为龙头大力发展高新技术产业，大力建设创新度高、辐射力强、成长性良好的综合性、现代化产业基地。省级产业聚集区及以下产业园区形成了以生物产业、纺织产业、装备制造、循环化工等各具特色的主导产业。

二、对存在问题的对比分析

我市开发区（园区）发展虽然迈出了新步伐，取得了新成绩，但是与先进地区相比还有很大差距。总的看：

一是总体发展水平不高，带动作用不强。无论是对全市经济发展贡献度还是投资发展强度，与国内、省内先进地区比都存在明星差距。

与常州市比，常州市现有有统计资料的省级以上开发区10个，其中国家级1个，省级9个，与我市开发区同口径比较，常州市10个开发区占地面积为144平方公里，占全市总面积的3.29%，我市7个省级以上开发区（园区）占地面积为116.7平方公里，占全市总面积1.58万平方公里的0.74%；2008年常州市10个开发区实现GDP为943.67亿元，占全市总数的42.9%，而我市7个省级以上开发区（园区）实现GDP为473.4亿元，占我市总数2838亿元的16.68%，少26.22个百分点；2008年常州市10个开发区完成地方一般预算收入93.16亿元，占全市总数的53.3%，而我市7个省级以上开发区（产业聚集区）完成财政收入43.3亿元，占全市总数的15.9%，相比低了37.4个百分点；2008年常州市10个开发区当年实际利用外资170272万美元，占全市总数的75.5%，我市7个省级以上开发区（园区）当年实际利用外资8461.7万美元，占全市总数的16.56%，总量少161810.3万美元，占比少58.94个百分点。

与省内城市廊坊市比，廊坊市现有省级以上开发区13个，没有国家级开发区，全部是省级开发区和产业聚集区（省级产业聚集区4个）与我市同口径比较，廊坊市13个开发区（产业聚集区）占地面积为115.15平方公里，占地面积占全市总面积的1.79%； 2008年廊坊市13个开发区（产业聚集区）实现GDP为507.2亿元（产业聚集区无数据），占全市总数的48.24%，高出我市7个省级以上开发区（产业聚集区）31.56个百分点； 2008年廊坊市13个开发区完（产业聚集区）成地方财政收入60.85亿元（产业聚集区无数据），占全市总数的49.84%，高出我市7个省级以上开发区（产业聚集区）33.94个百分点；2008年廊坊市13个开发区当年实际利用外资36669万美元（产业聚集区无数据），占全市总数的80.65%，高出我市7个省级以上开发区（产业聚集区）64.09个百分点。

二是规划档次偏低，建设水准不高。先进地区开发区在规划设计方面把眼光瞄准国际高端机构和设计大家，投入大、水平高，而我市开发区（园区）在规划设计方面明显技不如人，主要表现是舍不得投入，聘请规划设计单位层次偏低，基本没有国际规划设计专业机构参与；甚至有的开发区（园区）还没有制定规划。有的开发区（园区）基础设施建设投入少，建设缓慢，还没有达到企业入驻的条件。

三是主导产业定位不明确，影响了产业聚集发展。先进地区开发区大多数主导产业十分明确，有的甚至是专业园区，而我市大多数开发区（园区）主导产业过多，产业链设计不合理，产业集中度不高，难以形成整合优势和规模效应。

四是管理和运作体制不适应现代园区发展要求。从先进开发区（园区）发展经验看，建立完备、高效的管理运作体制是促进园区快速健康发展的基础和保证，先进地区开发区管理运作基本上都是“管委会+公司”的方式，把行政管理和开发区经营有效地结合起来，避免了单纯行政管理带来的弊端，使开发区管理、发展充满了生机与活力，而我市所有开发区（园区）还停留在管委会一家统管社会事务和经济发展、园区经营的固有模式，缺乏市场运作机制，活力不足，创新不强。同时，我市对开发区（园区）管理体制不顺，园区隶属关系重叠，存在多头管理、相互掣肘的现象，严重制约了开发区（园区）的健康发展。

三、意见和建议

为了强化对开发区（园区）工作的指导，推进开发区（园区）又好又快发展，结合我市开发区（园区）发展实际，我们提出如下意见和建议：

（一）下大力构建我市开发区（园区）发展和管理工作的促进平台。去年以来，针对我市开发区（园区）实际，市商务局在学习国内先进开发区管理模式、先进理念和经验基础上，组织省内外专家和专业机构，从园区发展定位与发展战略，管理、运作、服务保障体系，形象与品牌建设，规划、建设与土地利用，景观与环境建设，环境保护与生态建设，绩效评估与激励等七个方面，制定了《石家庄市产业园区发展与管理工作导则》，经市政府研究已于2009年1月正式颁布实施。要把《石家庄市产业园区发展与管理工作导则》作为我市开发区（园区）建设、管理工作的基本遵循，下大力狠抓落实。在此基础上，结合实际，完善我市开发区（园区）管理工作机制，建议市委、市政府成立“石家庄市开发区（园区）工作领导委员会”，领导委员会要吸收市直有关职能部门参加，对开发区（园区）建设、发展和管理工作进行统一协调、统一调度，要定期召开领导委员会工作会议，通报全市开发区（园区）各项工作进展情况，提出并研究需解决的重大问题，各开发区（园区）建立园区工作及项目台帐，领导委员会进行挂账调度，根据各开发区（园区）全年工作情况，年终进行评估和总结、奖励。各开发区、产业园区建立创新平台、融资平台、人力培训平台、专业服务平台，为产业园区及入区企业提供相应服务。建立“石家庄市开发区（园区）网”，研究设置“政策法规”、“建设规划”、“环境保护”、“招商项目”、“商务洽谈”、“企业之窗”等全面反映各开发区（园区）工作的栏目，及时更新，滚动展示，为各开发区（园区）提供学习、参考和交流发展的信息平台，促进开发区（园区）提高整体工作水平和建设、管理水平。

（二）加快建立具有活力和竞争力的开发区（园区）运作体制。建立政府主导、市场化运作相结合的园区运营模式。各开发区和产业园区建立“管委会+公司”的运作模式，即在成立管委会的基础上，组建由政府投资、民间投资、外商投资、银行融资共同组成有限责任公司，实行市场化、公司化的运作，按照产业园区的发展思路和发展目标研究制定专业性、操作性的发展规划和发展战略；建立专业化、国际化招商团队，制定和实施有针对性、有实效的招商策略，开展包括项目谋划、项目包装、潜在投资者分析跟进、项目洽谈、项目报批、项目建设期服务、企业后期服务在内的系列化、专业化、一站式、全程式投资促进服务；进行园区基础设施建设、土地开发、重点项目参股等投融资和资本运营；按照“公开、择优、竞争、流动”的原则进行人员选配、任用，进行科学的绩效评估与激励。

（三）破除行政区划制约，探索区域性产业合作发展模式。遵循“控制数量、提高质量、优化结构”的原则，整合产业园，促使区域土地资源优化利用。针对目前各级各类产业园过多过滥的现实，必须整合结构雷同、经济功能相似、规模偏小的各类产业园，减少重复建设和资源浪费，避免恶性竞争。整合产业园应以区域经济社会发展总体规划为指导，以国家级开发区为龙头，在空间上重新谋划产业布局和产业分工，实施错位发展战略，形成联动互补态势，使产业园之间建立功能配套区和产业分区。当前妨碍各产业园形成整体联动格局的重要原因之一，是各产业园分属不同的行政区域和利益主体，地方存在“诸侯经济”。通过整合，对区域辖区内各开发区进行整体规划、整体包装，实行统一组合招商，试行相互间以项目为纽带的参股经营，实现联动开发。突破行政区划禁锢，积极探索合作建园、异地办园、区县产业协作、农业工业协作等方式，优化组合资源，促进产业集聚规模化发展。

（四）强化政策推动作用。

一是加强对重点开发区、产业园区的政策支持。发挥国家级高新技术产业开发区、省级开发区、省级产业聚集区的示范带动和产业聚集作用，认真落实国家、省对国家级高新技术产业开发区、省级开发、省级产业聚集区的各项扶持、鼓励政策；在省级以下产业园区中，市政府确定的一批符合国家土地利用和城市发展总体规划、主导产业明确、管理机构完善、规划面积在3平方公里以上的产业园区列入市级重点产业园区，并给予重点扶持。

二是扩大开发区、产业园区的行政审批和管理权限。除四个组团所属园区和高新技术产业开发区规划权限暂不下放外，国家级高新技术产业开发区、省级开发区、省级产业聚集区享有石家庄市级政府的行政审批和管理权限；列入市级的重点产业园区，享有县级政府所有的行政审批和管理权限。

三是鼓励开发区、产业园区高效运营土地，实现滚动发展。鼓励开发区、产业园区对区内土地进行总体开发，按照“九通一平”的标准进行基础设施建设，促进土地升值。开发区、产业园区内的土地出让收益，除按规定上缴国家和省以外，市（县）、区留成部分和土地使

用税（费）全部留给园区作为专项资金，用于园区基础设施建设和打造环境，实现滚动发展。

四是加大财政对开发区、产业园区的支持力度。市政府安排开发区（产业园区）发展引导资金并作为市级财政的一项重要支出内容，用于国家级高新技术产业开发区、省级开发区、省级产业聚集区和市政府确定的重点产业园区的按照“九通一平”以上的标准进行基础设施建设贷款贴息（每个园区财政贴息不超过500万元）；市财政每年安排500万元资金，用于园区的国际认证、专业培训、规划指导等的支持；各园区所在县（市）、区政府每年按本级财政收入的2%安排园区发展支持资金，用于园区扩大发展。

五是加强对园区企业的扶持。国家级高新技术产业开发区、省级开发区、省级产业聚集区和市政府确定的重点产业园区实行“零费区”；入园企业上缴税（费）市级及以下留成部分，五年内全部返还企业。（国际经济关系处）

第四篇：集体经营性建设用地入市存在问题及其对策

摘要：推进集体经营性建设用地入市是我国土地制度改革的重要内容。受国家法律和土地产权制度制约，集体经营性建设用地入市的集体决策机制、土地价格机制、收益分配机制、供后监管机制不健全，抵押融资、农村规划、土地征收、土地整治配套改革滞后。成都市在探索集体经营性建设用地入市方面走在全国前列，推进集体经营性建设用地入市需借鉴成都市经验，从优化制度环境、健全内部机制、完善配套改革三方面构建政策体系。

关键词：集体经营性建设用地；农地改革；土地政策；成都市

中图分类号：f321.1文献标识码：a

文章编号：1003-0751（2016）02-0043-05

一、问题的提出

土地制度是国家的基础性制度，事关经济社会发展和国家长治久安。长期以来，政府主导的“征地―卖地”土地利用模式支撑着我国城镇化、工业化快速发展，但城乡市场分割、要素流动不畅导致土地价格扭曲，诱发政府征地冲动、寻租行为猖獗，引致城市增长失控、耕地面积减少，农民财产权益受损、社会矛盾激发等，现行土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现。为此，党的十八届三中全会提出建立城乡统一建设用地市场，允许集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，为我国土地制度改革指明了方向。2008年以来，成都市开展了新一轮以“还权赋能”为核心的农村产权制度改革，实施农村土地确权颁证，建立农村产权交易市场，完善城乡社会配套改革，探索集体经营性建设用地公开流转，改革进程走在全国前列，并形成了“成都模式”。系统探究成都市集体经营性建设用地入市问题，不仅有助于规范成都市集体经营性建设用地入市实践操作，而且可为全国性规范集体经营性建设用地入市法律政策制定储备经验。

近年来，学界研究集体建设用地入市的主要观点认为，制度环境变化引致的外部利润、社会经济发展对资源配置效率的客观要求、城市化推进对土地发展权保障等都对集体建设用地制度改革有着理论和现实需求，直接入市将面临农民失地、收益分配不公、耕地非农化等风险；各地探索实践中主要形成了“就地流转”“异地流转”“就地+异地流转”等不同模式，不同模式绩效大小取决于流转系统外部环境、内部治理结构和土地产权结构；通过重构产权体系，完善法律制度、权益分配制度、配套制度，优化外部环境等能有效推进集体建设用地入市。从既有研究来看，学界对集体建设用地入市研究成果颇丰，但具体到集体经营性建设用地研究较少，研究内容偏理论化、可操作性不强，地方实践经验不足且零碎化，难以上升到政策层面，无法满足我国全面深化改革的需要。成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，积极探索集体经营性建设用地入市并积累了一定的实践经验。本文将以成都市为例，剖析我国集体建设用地入市的制度限制等问题，创造性地提出推进我国集体经营性建设用地入市的政策体系。

二、成都市集体经营性建设用地入市现状

成都市积极稳妥、规范有序推进集体经营性建设用地入市，逐步形成了以确权颁证为基础、土地综合整治为载体、农村产权交易所为平台的流转体系，在实现集体土地与国有土地同等入市、同权同价方面进行了有益探索，并取得初步成效。

1.呈现出流转数量增长且主体多元化态势

截至2014年年底，成都市通过农村产权交易所及其分所成交的集体经营性建设用地共96宗，成交面积2166.66亩。其中，2008―2014年，每年成交的宗地数量分别为3宗、22宗、9宗、11宗、11宗、19宗、25宗，总体呈现增长趋势。从流转主体来看，集体经营性建设用地流出主体除传统村委会外，集体经济组织成立的资产管理公司、村民议事会主导的村集体、股份经济合作社、农业合作社等新型集体经济组织逐步成为市场主体；流入主体由集体经济组织内部成员拓展到地方政府、城乡居民以及企业法人等，多元化趋势明显。

2.流转方式以出让为主且多为商业用途

成都农村产权交易所数据显示，成交集体经营性建设用地中，出让流转的宗地占比98%，其中，挂牌出让的宗地占比83.4%，协议出让的宗地占比14.6%；出租或入股流转的宗地占比2%，流转方式以出让为主。同时，集体经营性建设用地流转后多为商业用途，成交宗地86.4%为商业用地，主要用于发展休闲观光旅游、乡村酒店、养老等产业，4.2%为工业用地，9.4%为公共管理和公共服务等其他用途。

3.流转价格区域间差距较大

整体来看，成都市集体经营性建设用地平均成交价格为35.86万元/亩。单宗地块中，崇州市崇阳镇罗墩村一块宗地成交单价188万元/亩，为成都市最高价格；金堂县官仓镇柿子树村乡村酒店项目成交价18万元/亩，为成都市最低价格。从各圈层来看，一圈层的宗地平均成交价格85万元/亩，为各圈层最高；二圈层的宗地平均成交价格37.22万元/亩，为一圈层的43.8%；三圈层的宗地平均成交价格25.96万元/亩，为一圈层的31%，流转价格区域间差距较大。

4.流转收益大部分归集体经济组织所有

成都市相关政策规定，集体经营性建设用地初次流转，土地收益大部分归集体经济组织所有，流转价款之外，由集体经营性建设用地使用权受让人以成交价为依据向县级政府缴纳10%的公共基础设施和公用事业配套费与2%的耕地保护金，集体内部收益分配由集体经济组织成员共同讨论决定。集体经营性建设用地使用权再次流转收益，若受让人与集体经济组织有约定的，从其约定；若没有约定，由受让人所有，政府不参与再次流转收益分配。

三、集体经营性建设用地入市存在问题及原因分析

随着改革的全面深入，地方政府难以突破的制度限制和政策不规范、缺乏系统性等非制度约束，将阻碍集体经营性建设用地顺畅入市。

1.宏观法律制度制约

第一，集体经营性建设用地入市受国家法律法规限制。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》分别指出，在符合规划和用途管制前提下，允许集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。而《物权法》第151条、《土地管理法》第43条和第63条、《城市房地产管理法》第9条等规定，农村集体建设用地使用权只能在乡镇企业兼并、破产等情形下可依法流转，城市规划区内集体土地须征为国有后才能有偿出让。可见，集体经营性建设用地政策规定与国家法律冲突。但鉴于国家政策性文件效力有限，集体经营性建设用地入市流转依然受到国家法律限制。

第二，集体经营性建设用地产权主体虚位且权能残缺。长期以来，我国农村集体的法律内涵、构成要素、运行程序不明确，集体经济组织长期缺位或机制不健全，难以真正履行经营和管理集体土地的职能，村委会或村民小组行使集体土地使用权和经营权的权责尚未界定，农村土地产权主体虚位。不仅如此，现行法律对集体土地所具有的权利结构和权能体系也界定不清。主体虚位和权能残缺导致集体经营性建设用地入市中农村集体和农民的土地处分和收益权能无法实现。尽管成都市相关政策允许集体经营性建设用地直接入市，但实际操作中很难做到与国有土地“同权同价”。

2.内部运行机制不健全

第一，集体经营性建设用地入市决策机制运行效率低。根据规定，集体经营性建设用地入市需经村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意并形成决议后，方可实施。在实际工作中，入市前基层政府工作人员和村干部需要花费大量时间和精力反复去做村民工作，才能达到通过决议的人数要求，这严重影响集体经营性建设用地入市进程。究其原因，主要是村内人数多、利益诉求不同，村民对政策理解不充分、意愿容易出现反复，短时间内形成统一意见难度大，集体决策效率低。

第二，集体经营性建设用地价格机制不完善。成都市集体经营性建设用地入市，多由流转双方参照土地整理和拆迁安置成本、政府流转指导价、相邻地块成交案例中的流转价格来协商确定交易价格；部分边远农村地区集体经济组织直接以政府最低保护价作为成交价格。显然，这一定价机制既无法反映集体经营性建设用地市场供需情况，更不能体现土地使用权真实价格，最终必然会损害交易双方中一方的利益。从调研情况看，各地基准地价普遍缺失，交易双方缺少科学的参考价格，成交价格事前协商确定，挂牌出让程序多流于形式，市场竞争程度不够。这些是土地价格机制不完善的主要原因。

第三，集体经营性建设用地收益分配机制不健全。一直以来，集体经营性建设用地流转收益分配缺乏理论标准和客观依据，各级政府也未出台相关指导性政策，集体经济组织制定收益分配方案难度大。收益分配机制的不健全导致集体经营性建设用地入市中国家、集体和农民个人利益无法公平实现。例如，由于缺乏上位法的支撑，各基层政府对收取成都市政府规定的基础设施配套费存在担忧；集体经济组织土地收益提留比例缺少参照标准，容易被“分光吃净”；集体成员土地收益分配方式过于单一，宅基地安置方式会加重有进城意愿农民的进城顾虑，一次性货币补偿无法保障农民持久增收等，农民潜在利益受损。

第四，集体经营性建设用地供后监管机制缺失。集体经营性建设用地流转后，集体经济组织获得土地收益后便不再关心土地开发经营情况，基层国土部门负责监察用地项目建设是否违规占用农地，规划部门负责核查用地项目建设是否落实规划，而用地项目建设开竣工时间、项目验收后经营用途、规划标准调整等都无人监管。一旦用地企业闲置流入土地、开发低密度别墅式酒店变相出卖、改扩建原有建筑，将缺少相关部门及时管控。当前，集体经营性建设用地入市还处于探索阶段，基层政府各部门管理权责不清晰，加之用地企业经营行为较为隐蔽，监管难度大，集体经营性建设用地供后监管缺位。

3.外部配套改革滞后

第一，集体经营性建设用地抵押融资困难。一是提供抵押融资服务金融机构少，融资渠道单一。目前，除成都农商银行、村镇银行和小额信贷公司外，其他金融机构均不受理集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务。二是抵押贷款额度小、利息高。成都农商银行规定集体经营性建设用地使用权抵押贷款率为60%，贷款利率为基准利率上浮30%，明显低于国有建设用地贷款率而高于其贷款利率。三是抵押贷款程序烦琐、周期长，以至于个别在建项目选择高利贷来弥补资金缺口。目前，我国《物权法》和《担保法》均未设定集体经营性建设用地抵押权能，金融机构受理土地抵押贷款业务除承担正常的信贷风险外还需要分担政策风险和市场风险，这是集体经营性建设用地抵押融资困难的直接原因。

第二，农村三大规划编制滞后且衔接度不高。目前，成都市土地利用总体规划编制到村组；城乡规划覆盖到重点镇，但一般乡镇和村组的控制性详细规划基本处于空白，集体经营性建设用地规划条件缺失；除城郊镇、旅游特色镇等产业优势较突出乡镇外，产业布局规划普遍滞后，乡镇企业布局随意，功能分区不合理，三产联动难度大，区域整体效益低；各项规划融合度不高、衔接不紧密，制约社会资金投资开发集体经营性建设用地的积极性。究其原因，经济发展不足，基层政府规划意识淡薄，对规划重视不够，财政投入不足，规划人才缺失等，都直接影响了农村三大规划的编制进度和融合程度。

第三，农村征地制度改革进程缓慢。征地制度改革和推进集体经营性建设用地入市是一枚硬币的两个面，征地范围直接影响集体经营性建设用地入市范围。但由于公共利益尚未明确界定，缩小征地范围改革推行困难，政府征收土地除保障公共服务与管理、交通运输、保障性住房等公益性用地外，还需要满足商业、服务业、工矿仓储等经营性产业发展用地需求。征地制度改革进程缓慢导致集体经营性建设用地入市空间被压缩。

第四，土地综合整治节余指标落地使用不畅。土地综合整治是集体经营性建设用地入市前置环节，从立项到验收一般需要2―3年，时间周期长，资金需求量大。期间，整理出来的建设用地指标只能在拆旧区全部验收合格后落地使用，实施主体无法通过指标分期流转或使用回笼资金，项目后期资金缺口大。禁止分期使用指标虽然能够防止投资者违反合同中止土地综合整治项目，最大限度维护农民利益，但也间接提高了社会资金准入门槛。另外，农民集中建房整理项目节余建设用地指标使用办法尚未出台，部分已经验收合格指标还无法正常落地。

四、推进集体经营性建设用地入市对策建议

推进集体经营性建设用地入市，不仅要注意土地流转系统自身的健全和完备，还要注重与其他改革的协调和配套，以提高改革的系统性和完整性。

1.优化法律制度环境 第一，构建与集体经营性建设用地入市相适宜的法制环境。一是及时评估郫县作为集体经营性建设用地入市改革试点成果，梳理现行法律制度与之相悖的规定并通过相关程序和有关部门提请全国人大及其常务委员会修正。例如，修正《土地管理法》第43条和第63条，允许集体经营性建设用地以出让、出租或入股等方式直接入市；修改《物权法》第184条和《担保法》第37条，设定集体经营性建设用地抵押权能；删除《城市房地产管理法》第9条相关规定等。二是完善集体经营性建设用地流转立法，建立完整的法律规范体系，让集体经营性建设用地入市流转在规范的法制轨道上运行。三是尽快出台全国性规范集体经营性建设用地入市管理办法，为入市提供政策依据。

第二，建立与集体经营性建设用地入市相适应的产权制度。一是推进集体经营性建设用地确权颁证。根据国家法律政策和地区实际，重新界定集体经营性建设用地概念内涵和入市范围，依据最新土地调查成果、土地利用总体规划、城乡规划，清理和实测集体经营性建设用地，严格确权到村组集体经济组织。二是股权量化。在确权基础上，引导村组集体经济组织对包括集体经营性建设用地在内的集体资产清产核资、股份量化，成立具有股份合作性质、法人实体地位的新型集体经济组织，行使集体经营性建设用地所有权和使用权。

2.健全内部运行机制

第一，规范集体经营性建设用地入市集体决策程序。根据市场经济运行和乡村治理结构改革要求，引导村组集体经济组织按照“宣传动员、征求意见、形成方案、民主决议、公示监督”的决策程序，组织集体经济组织成员参与集体经营性建设用地入市各项事务决策，严格实行经2/3以上成员或成员代表同意便可形成决议的决策制度，降低因部分成员不合理要求影响集体决议形成进程的风险。

第二，建立集体经营性建设用地价格体系。参照国有建设用地价格评估制度，制定省级统一的集体经营性建设用地价格评估规程，分别建立土地实物价格和指标价格评估体系；采取邀标形式，确定有资质的土地评估公司分别制定零星和集中地块不同用途宗地的基准地价，定期更新并予以公示；建立价格备案制度，集体经营性建设用地成交后，交易主体及时提交成交价格，确保地块成交价格不低于政府最低保护价。

第三，合理分配集体经营性建设用地入市收益。一是完善国家与集体收益分配机制。建议市级政府向省级、国家争取设立集体经营性建设用地入市相关税费的政策支持，使各基层政府收取基础配套设施费、土地增值收益调节金、土地使用税等税费有法可依。二是健全集体经济组织内部收益分配机制。制定集体经济组织内部收益分配参考比例，保障一定资金用于扩大再生产和村庄维护建设支出；拓展集体成员收益分配方式，综合考虑农民居住、就业等情况，以现金分配、物业经营、产业支持等多渠道增加农民财产性收入。

第四，健全集体经营性建设用地入市供后监管制度。由国土、房管部门会同工商、税务、规划等部门以及流出土地村集体代表共同建立供后监管组织，明确各主体责权，统一工作流程，实行用地项目开竣工巡查制度，核查出让合同约定条款落实情况。制定违规用地行为认定标准和处理办法，明确不同用地项目建设延期开竣工具体期限，制定开竣工延期处理办法；规范用地企业申请更改土地用途管理，对违反土地用途管理行为采取罚款、责令整改或退还土地等处罚措施；设置集体经营性建设用地供后闲置认定标准，制定土地闲置费收取和闲置土地收回处理办法等。

3.完善外部配套改革

第一，创新集体经营性建设用地融资的支持方式。一是建立政府风险分担机制。由政府出资组建国有担保公司，根据集体经营性建设用地价值评估结果，为土地使用者向银行申请贷款提供担保，分担金融机构的政策和市场风险。二是财政支持农村金融改革。采取财政补贴或财政性存款等方式引导和激励金融机构向农村地区延生营业网点，扩大金融服务范围。三是完善信用制度建设。对土地使用者开展信用评级，补充信用信息数据库，为土地抵押贷款提供信用支持。

第二，完善和优化农村三大规划。设立各级政府财政专项资金，统筹用于农村三大规划编制和实施，为实现规划“全覆盖”提供财力支撑；扩大乡村规划师制度推行范围，选拔和任命更多乡村规划师为镇政府履行规划管理职能提供业务指导和技术支持，保障农村三大规划的人才支撑；确立农村整体规划和各项规划目标，统筹制定农村各项规划编制技术标准，做好土地利用总体规划、城乡规划和产业发展布局规划统筹协调与对接，实现“三规合一”。

第三，协同推进农村土地征收制度改革。在综合考虑地区发展、人均收入、物价水平等情况基础上，参考土地直接入市的收益分配比例和方式，合理制定城市规划区内外不同用途土地征收补偿标准，尝试采取留地、留物业等方式提高失地农民生活水平，解决好住房、社保、就业等问题，平衡征地与直接入市的利益补偿水平；明确界定公益性与非公益性的内涵，确定政府征地范围，严格实施城乡规划，逐步开放城市规划区内集体经营性建设用地直接入市，缩小征地范围。

第四，探索建设用地指标落地使用新办法。一是放宽城乡建设用地增减挂钩项目建设用地使用政策，在拆旧区整理项目分期验收合格后，允许实施主体使用一定比例的建新指标，指标流转或使用收益用于项目后期投资，以缓解实施主体资金压力。二是尽快研究出台农民集中建房整理项目节余建设用地指标使用办法，允许指标交易或使用突破镇域范围，实现城乡土地资源在更大范围内统筹使用。

第五篇：开发区建设用地控制指标实施细则(试行)》(

河北七部门联合发文优化开发区用地结构

新建项目用地须符合“六杠杠”

来源:国土资源报作者:许光辉发布时间:2015-06-29阅读次数:49

近日，河北省国土资源、住建等7部门联合印发《开发区建设用地控制指标实施细则（试行）》（以下简称《细则》），提出建立土地利用规划调剂制度，要求工业项目建设用地必须同时符合6项控制指标。

《细则》规定，开发区要统筹安排各类用地，优化用地布局，大幅增加产业用地比例。工业、仓储等生产设施用地比例，居住和服务依托城镇的开发区不得低于70%，独立开发区不得低于60%。交通设施用地比例原则上不得高于10%、绿地与广场用地比例不得高于10%。新建工业项目建设用地必须同时符合投资强度、亩均税收、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率6项控制性指标。对国家级、省级开发区新建工业项目按土地等别明确不同投资强度和亩均税收标准，标准厂房、科技企业孵化器项目容积率不得低于1.2，工业项目的建筑系数应不低于40%，工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%，绿地率不得超过15%。

《细则》提出，在签订土地出让（租赁）合同时，必须明确约定土地利用控制性指标要求及违规违约责任。开发区管委会要组织国土、发改、工信、规划建设等部门按照各自职责，开展以入区协议、出让（租赁）合同履行情况为主要内容的建设项目用地综合监管及竣工核验工作。对未通过达产验收的，开发区管委会及相关部门要责令企业限期整改，整改期限最长不超过１年。逾期仍未通过达产验收的，解除土地出让（租赁）合同，收回全部或部分建设用地使用权。