关于城乡结合部非农建设用地节约与集约利用刍议

第一篇：关于城乡结合部非农建设用地节约与集约利用刍议

关于城乡结合部非农建设用地节约与集约利用刍议

【论文摘要】当前我国正处于城镇化快速发展时期，土地资源需求十分强烈，特别是城乡结合部非农建设用地增长过快，由于缺乏统筹规划与合理配置，存在结合部非农建设用地的粗放利用与不合理规划等问题。文章从建设用地节约集约利用的意义出发，通过对城乡结合部非农建设用地节约与集约利用存在问题及其原因的剖析，揭示了城乡结合部非农建设用地节约与集约利用的影响因素，并提出相关的建议。

节约和集约利用土地是党中央、国务院在深化改革、严格土地管理工作中提出的一项战略举措，是我国土地资源现实情况所迫，是实现资源节约型社会和可持续发展的大势所趋。城乡结合部由于其区位的特殊性，往往是新增城市建设用地的主要来源。

一、建设用地节约与集约利用的现实意义

建设用地节约与集约利用是相对于浪费和粗放用地而言的，概括地说，就是以最小的土地占用，满足社会经济发展与环境建设的需要。其包含两层意思：一是节约用地，就是各项非农建设用地都要尽可能节省用地，不占或少占耕地；二是集约用地，每宗非农建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度，改善城乡结合部非农建设用地结构和布局，挖掘用地潜力。

土地集约利用的内涵可理解为：以合理布局、优化用地结构和可持续发展的思想为指导，通过增加对存量土地的投入，改善土地的经营管理方式，提高土地的使用效率，并随着土地利用目标的变化而变化，体现出土地利用方式的动态发展趋势。

从二者的关系来看，节约主要是从保护土地资源的角度来说的，是通过一些政策措施或技术途径，减少社会经济发展可能对土地造成的不可逆的消耗；集约用地主要是针对人类主动的社会经济活动而言，是通过增加生产要素的投入，提高土地利用效率，或优化土地利用结构，使土地利用率达到一个合理水平。集约用地是节约用地的主要手段，但不是唯一手段，节约用地还有其他更为广泛的措施选择，同时，集约用地必然导致节约用地。其意义主要体现在：

1、建立资源节约型社会的保障

贯彻科学发展观，推崇节约，建设资源节约型社会已经成为我国的基本共识。在城镇化和工业化快速推进、社会经济发展突飞猛进的形势下，对土地资源的需求日益增强。城乡结合部土地资源又是城市新增建设用地的来源，实行严格的节约和集约用地政策，控制城乡结合部非农建设用地的无序增加，盘活存量土地，是建设资源节约型社会的基础。

2、优化调整用地结构，提高土地综合利用效益

通过统筹安排各项用地，调整和优化土地利用结构，实现土地的节约与集约利用。而合理的土地利用结构，可以保证各项用地比例和空间布局既能满足经济发展的需要，又能最大程度地实现土地的区位效益。

同时，各种用地之间能够高效率地协同运作，实现经济健康、高效的发展和提高用地效益

3、有利于缓解土地供需矛盾

目前，我国正处于社会和经济加速发展的重要时期，以基础建设为主体的建设项目对土地的需求增大，大量占用城乡结合部的土地，但长期以来形成粗放式的经济发展模式使我国付出了巨大的土地代价，一些地方政府总以为用地指标多多益善，占地越多发展越快，盲目兴建开发区，随意圈占土地，城镇建设大面积扩张，土地利用率低下；基础设施的重复建设

与超前建设现象大量存在，造成了城乡结合部区域耕地数量锐减、土地利用粗放，使社会经济发展的土地压力与日俱增，而实现城乡结合部非农建设用地的节约集约利用正是缓解这一压力的行之有效的途径。

二、城乡结合部非农建设用地利用中存在的问题分析

1、粗放经济增长方式的，导致粗放的土地资源利用

由于过去长期实行计划经济体制，投资主体往往是各级政府，投资意识和行为脱离企业经营规律和市场需求，在规模上求大、在结构上求全，使得大量资金流入低水平、低效益的重复项目建设。

再者，由于土地管理是以保证项目用地为主要目标的，土地配置主要是划拨方式，土地的国情意识、节约集约用地意识尚未全面树立，因此在用地行为上，普遍存在多占地、占好地的现象，导致对建设用地的低效利用，严重影响着土地的集约利用。而城乡结合部作为新增建设用地的主要来源，集约节约利用就显得尤为重要。

2、土地利用规划的权威性没有树立，调控引导作用不明显

自1987年以来，我国先后编制实施了国家、省、市、县、乡五级土地利用总体规划，虽然规划在引导土地利用方面起到了一定的作用，但经过十年的实践，规划已显露出了局限性。

一是规划编制多数不是由专门机构承担，编制时缺乏充分的调研论证。二是规划实施的强制措施不够有力。有些规划编制后没有向社会公布，对用地单位没有起到导向作用。三是规划的法律效力较弱，随意调整规划或违反规划的行为时有发生。

3、土地合理利用的指标体系不完善，土地供应随意性和盲目性较大

由于土地集约节约利用的指标体系不完善，对经济发展与资源保护辩证关系的认识存在偏差，片面强调局部、短期效益，缺乏全局、长远考虑，忽视经济发展与资源保护的内在统一，把两者割裂开来，发展的层次不高，急功近利，在城乡结合部土地供应上普遍采取低门槛政策，基本上是有求必应，要多少给多少，土地资源的粗放利用非常明显。

4、土地利用的监督机制不健全，粗放用地行为和违法用地难以制止

长期以来，在土地利用上重事前审批、轻批后监管，对不按用地批文和土地使用合同规定的期限开发建设、不按规划指标和设计要求建设、擅自转让土地的问题，没有严格监督，违法者也没有被追究责任，纵容了一些单位和个人囤积土地、圈地倒卖行为，加剧了土地供需矛盾。另一方面执法主体多是“以罚代法”，处罚较轻，造成违法成本低，对集约节约用地造成了严重的负面影响。

三、城乡结合部非农建设用地节约与集约利用的影响因素

在城乡结合部区域，从动态的角度看，有三个方面的因素在发生变化：一是社会经济需求以及由此而诱发的各种用途土地收益能力的变化；二是土地区位条件的变化；三是合法性限制以及由此导致的城乡结合部非农建设用地供给量的变化。

这三个方面相互影响，最终导致土地利用结构的变化，从而产生土地利用结构调整的需求。而对于影响土地节约与集约利用水平的因素，可以从以下三个方面来看。

首先，一定区域内的产业结构是影响集约和节约利用的重要因素。如果产业结构以粗放为主，则其用地无论在微观上如何强化，也不可能改变总体粗放的利用态势。当前国家强调要加强土地参与宏观调控的力度，就是要通过控制土地供给，利用价格杠杆促进产业用地的调整和转移。一般来说，产业结构的优化意味着产业结构的合理化，它主要体现在产业的高附加值化、高技术化、高集约化，尤其是高科技含量的产业在该区域的比重上升，各产业之间按比例协调发展。

其次，城乡间用地统筹协调、土地资源统一和优化配置，是影响土地集约利用水平的主要因素。主要表现在重复建设和公共设施、基础设施低效利用方面。一些地区在基础设施投资建设方面过分强调超前建设和招商引资，没有合理的时序控制，结果造成城乡结合部非农建设用地的低效利用。

从土地利用的角度看，土地用途和利用强度可以直接反映土地集约利用水平。在既定的适宜用途下，土地开发利用的强度应达到土地效益的最大化。土地适宜性评价有助于确定土地利用的用途是否最优；土地利用的强度可以通过城乡结合部人均非农建设用地、建筑密度、容积率等指标来反映，这些指标有其区域相对的合理值，通过区域指标与实际标准的对比，可反映区域土地集约利用水平。

四、促进城乡结合部非农建设用地节约与集约利用的建议

1、优化土地利用布局和结构

在编制土地利用总体规划时，必须对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，确定合理的城镇用地规模，增强城乡结合部区域公共设施的共享程度，适度提高各类建筑密度和容积率，推广节能省地建筑技术，统筹安排公路、铁路等各类交通设施建设项目，充分发挥综合运力，促进交通项目的节约集约用地。注重充分发挥区域比较优势，在确定土地利用结构时应注重具有比较优势的产业用地的比重，尽量避免不利于区域经济发展的土地利用结构，以达到区域整体土地资源利用效益最大化，即达到土地的集约利用。

2、严格土地使用标准

严格执行国家产业政策，在城乡结合部不得批准新建禁止类项目，要从严控制区域内限制类项目的数量、布局和用地规模，严格限制占用农用地，特别是强化建设项目用地管理，坚持“以项目定用地、以投资额定用地量”的方针，对规划预留用地，根据实际到资情况和生产建设进度，分期分批确定供地数量。对工业项目实行单位面积土地最低投资限额，达不到规定投资限额的，引导其购买或者租用城乡结合部区域的标准厂房。

3、推进城乡结合部土地的市场化配置

在市场经济体制下，市场是实现土地资源优化配置有效的手段之一。因此要加快城乡结合部土地的市场化建设，运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地，实现土地的节约与集约利用。除此之外，要建立起土地供应公示制度，要将出让、租赁或划拨的土地以及改变为经营性用地的土地位置、用途、面积、土地使用条件、价格等信息通过媒体向社会公示，利用公众的监督提高土地的高效利用。

4、提高公众参与土地利用程度，加强监督

当前，土地利用规划的实施必须有广大公众的参与，并接受公众的监督。通过公众参与机制反馈群众对土地利用的意见，监督土地利用的违法行为。例如加强公众参与、咨询与听证制度建设，加强信息公开；对地方政府及官员的行为进行监督，以减少违法和寻租现象。（注：本文基于国家自然科学基金项目“大中城市城乡结合部非农建设用地扩张机理与调控方法的研究”完成，编号：70473029）

【参考文献】

[1]王前福：城市化发展与土地资源可持续利用[J]，山东国土资源，2006（11）.[2]王业侨：节约和集约用地指标体系研究[J]，中国土地科学，2006（3）.[3]王永红、杨应奇：集中是把金钥匙——无锡市集约用地的新局面[M]，中国大地出版社，2005.[4]赵丽华：切实抓好集约节约用地的三个环节[J]，学习月刊，2006(4).[5]魏国锐：土地节约集约利用面临的问题及对策[J],山东国土资源,2006（2）.

第二篇：强化建设用地全程管理 促进土地节约集约利用

强化建设用地全程管理 促进土地节约集约利用

近年来，我局严格履行国土资源管理职能，坚持重土地审批、更重用地监管的建设用地管理理念，严把建设用地审批环节、跟踪环节和验收环节，强化全程跟踪管理，提高了土地节约集约利用水平。

一、坚持节约集约用地标准，把好建设项目用地审批环节

我们坚持从审批制度、标准、方式入手，强化建设项目用地管理，确保建设项目依法用地、集约用地。

（一）规范审批制度。坚持用制度来筛选项目、保障用地。一是严格执行供地制度。凡不符合国家产业政策和供地政策的项目一律不予通过预审和供地。凡属于国家限制发展的产业项目，按照规定从严审批，防止盲目投资和低水平重复建设。二是严格执行项目用地审查制度。由市有关职能部门抽调成员组成建设项目预审评估小组，邀请专家进行论证，提出会审意见，作为预审、供地的依据。对超亿美元项目和用地规模超过百亩的大型建设项目，要求提供可行性报告批准文件，明确项目建设的周期，并对其用地进行重点审核。对可分期实施的大型项目，根据实际到帐资金和生产建设进度分期供地，预留规划用地。申请增资扩建的用地单位，首先充分使用企业已有建设用地，核定用地面积时，将已使用土地与拟新增加的用地一并计算核定。三是严格执行征地补偿制度。建设项目报批农用地转征收，同时收取土地补偿费和劳力补助安臵费，作为被征地农民的社会保障资金，由国土资源部门直接解缴给财政社保专户，资金不足额到位的，坚决不予供地。四是严格执行项目用地控制指标制度。严格执行国家颁布的建设用地定额指标和《江苏省建设用地指标体系》，对超定额、超计划用地和不合理用地该裁减的裁减，该淘汰的淘汰。2005年以来，我市共对不符合相关要求的项目核减土地面积近2万亩。

（二）严格审批标准。我们制定了严格的节约集约用地标准，在建设项目用地审批中，作为硬杠杠，坚决贯彻执行。一是确立了亩均投资强度的新标准。去年XX市出台的《全力推进高水平节约集约用地，争创全国节约集约用地先导区示范区的意见》明确规定，国家和省级以上经济开发区亩均投资强度达到300万元以上，工业集中区亩均投资强度达到200万元以上。XX市委十一届二次全会明确提出，今年亩均投资强度在上述基础上必须增加5%，亩均产出必须增加15%，达不到指标的项目不予供地。二是明确了分类供地的新要求。明确提出纺织、服装、轻工、食品、电子、医药、生物等适合建造多层厂房的行业，新建厂房都必须建造五层以上多层厂房。凡投资总额2000万元人民币以下的项目及适合进多层厂房的建设项目必须通过租赁或购买标准厂房解决生产用房。除生产安全和工艺流程上有特殊要求的项目外，一般不得建造单层厂房。2005年以来全市已有1.2万个项目通过建造或租赁多层标准厂房解决了项目用地。三是提出了优先供地的新目标。坚持建设项目用地“有保有压”和“招商选资”的原则，指标优先向城市基础设施项目倾斜，向提升竞争力的高新技术产业项目倾斜，向现代外向服务业项目倾斜。促进城乡企业用地实现高容积率、高密度，城乡住宅用地实现高容积率、低密度，城乡所有建设用地实现高投入、高产出、少用地、多产出。目前全市多层、小高层、高层农民拆迁安臵房建设已近3000万平方米，多层标准厂房建设已超1200万平方米，节约土地超过了8万亩。意法半导体项目总投资达20亿美元，亩均投资近2000万元人民币。

（三）改革审批方式。积极推进土地资源市场化配臵，充分运用价格杠杆，抑制多占、滥占和浪费土地现象。一是不断推进城市土地资产市场化经营。我市已连续三年经营性用地招拍挂出让成交价突破100亿元。去年全市经营性用地招拍挂出让283幅、1370.5万平方米，出让成交总额达到221.75亿元。二是全面推行工业性用地市场化运作。2006年初，我局就作出决定，增量工业性建设用地必须100%经过招拍挂供地，存量工业性用地必须50%经过招拍挂供地。2007年，我市就组织开展了工业用地招标拍卖挂牌出让试点工作，国务院31号文件出台后，市政府批准出台了《关于工业性项目用地市场化运作的实施意见》，明确科研设计、工业配套、金融、营利性公用设施、教育、医疗卫生用地一并纳入招标、拍卖、挂牌出让供地范围。

二、严格节约集约用地监管，把好建设项目用地跟踪环节

严格按照节约集约用地要求对建设项目用地实施跟踪管理，是减少和杜绝违法违规用地的关键。

（一）信息管理到位。通过信息的及时更新，实现对建设项目用地的动态管理，提高批后监管的工作效率。一是建立土地利用管理信息系统。把农用地转用、土地征收、土地出让、土地划拨、建设项目用地验收、变更登记等内容加以整理，构建项目属性数据库和图形数据库，跟随项目进度定期更新相关内容，管理部门可以通过查阅该数据库，全面掌握建设用地审批情况和实际使用情况。二是建立建设项目用地监管系统。以市局、市（县）区局和乡镇国土资源所互联网络为平台，实行按宗建档，推行一宗用地建立一个跟踪监管资料档案，将宗地说明、现场照片、转（征）用和供地批文、地籍详查图、土地利用总体规划图、巡查记录表等资料录入数据库，加强建设用地日常管理。对新建、在建项目，及时将项目名称、类型、用地规模、投资强度、容积率、建设进展情况等信息录入计算机，使执法监察部门可以直接对全市范围内新建、在建的建设项目用地情况进行监管。三是建立建设项目用地信息定期交换制度。局内部建立了批文信息抄送制度，土地利用部门通过局内部网络平台及时将建设项目用地审批情况和基础资料等信息传送给法规监察部门，加强审批和跟踪检查环节的衔接。同时，建立了动态巡查信息反馈制度，法规监察部门把对建设项目用地跟踪检查的结果通过网络及时反馈给局领导和相关部门，对违法违规用地形成监管的合力。

（二）进度跟踪到位。建设项目用地经过审批以后，法规监察部门及时纳入监管范围，严格按照“三定”程序，加强对项目进度的追踪。一是定片区。按照项目的所在区域，明确跟踪管理主体、规定跟踪管理职责，落实跟踪管理责任制。二是定专人。实行《建设项目动态督查单》制度，将项目的监管落实到具体人，明确考核奖惩办法。三是定期限。我们对每个项目分三个阶段跟踪，至少记录三次。第一次在平整场地、圈建围墙或打地基时，重点记录用地人、用地位臵是否与批文一致；第二次在土建基本封顶时，重点记录用地范围、容积率等是否与批文一致；第三次在项目竣工时，重点记录用地人、用途是否与批文一致。

（三）违规查处到位。我局在建设项目用地跟踪管理中，敢于动真碰硬，对不符合节约集约用地要求的项目坚决查处。一是严肃查处违法用地。土地市场治理整顿工作开展以来，以非法占地为主的土地违法案件逐年减少，而以擅自改变土地用途、不按合同约定条件开发利用土地、擅自改变容积率等新型土地违法案件逐年增加。我市每年都要公开曝光一批违法违规用地案件，两年来累计责令退还土地713亩，处以罚款153.43万元。二是依法处臵闲臵土地。连续两年在全市范围内开展闲臵土地专项执法检查，出台了《XX市闲臵土地处臵办法》。2006年，全市依法无偿收回闲臵土地10宗，面积2612亩；征收土地闲臵费46.5万元；协议收回调整项目用地3240亩进行重新配臵。三是盘活低效存量土地。对占地面积大、效益差、不符合现行产业政策、达不到环保等要求的企业实行“腾笼换鸟”，采取拆、归、并等方法，协议回购企业用地1317亩，解决了急需用地建设项目的用地需求。出台优惠政策，鼓励利用原有厂区土地进行增资扩建改造或建造多层标准厂房出租，2006年，全市共有87个项目，利用存量土地追加投资，建设多层标准厂房，节约土地3000多亩。

三、强化节约集约用地评估，把好建设项目用地验收环节

全面建立建设用地项目竣工验收评估制度，从根本上保证了依法节约集约用地。

(一)建立建设项目用地验收制度。严格实施建设项目用地节约集约利用验收，凡2005年以来批准供应的新上建设项目用地都必须进行竣工验收，用地单位在建设项目竣工后，先对照土地出让合同等用地批准文件规定的各项用地条件和节约集约用地指标进行自检，在此基础上，国土资源部门会同相关部门，按照建设项目供地批准文件约定的建设期限、建筑容积率等方面要求，进行实地踏勘和综合检查。到目前为止，全市共对1170个竣工建设用地项目进行验收，涉及土地面积为3.68万亩。

（二）建立建设项目土地利用评估制度。在建设项目用地节约集约利用验收工作的基础上，根据土地出让合同等土地批准文件的约定和验收结果，对照土地节约集约利用评估标准进行综合评估，对达到各项规定指标要求，经建设项目用地验收评估合格的，用地单位可申请办理土地变更登记；验收评估不合格的，由国土资源部门出具限期整改等书面处理决定书，按验收评估标准要求签订有关实施整改的具体补充协议。

（三）建立建设项目用地变更登记制度。建立建设用地节约集约利用验收评估后土地变更登记制度，用地者在规定的建设期限内完成各项建设并达到相应的节约集约用地标准的，在国土资源部门进行验收评估合格后，更新地籍图和相应的宗地图，办理土地使用权变更登记，换发在整个土地使用期限内有效的土地证书。2005年来，全市有1091宗3.38万亩建设项目用地在验收评估后进行了土地变更登记。此项工作的有效开展，有力地促进了建设用地的跟踪管理。

加强建设用地全程管理是依法严格土地管理，促进节约集约用地，保证经济社会又好又快发展的重要举措。在今后的工作中，我们将在政策上、制度上进一步健全完善，确保跟踪监管措施落实到位，努力实现土地利用方式的根本性转变。

第三篇：论土地节约与集约利用

**市人民政府随着工业化与城市化的顺利推进，**的经济获得了前所未有的发展。但与此同时，城市人口也在急剧增加，这使得本来就人多地少的**面临着日益突出的人地矛盾。据２００３年底统计，市区人均土地面积大大低于长三角地区的其他主要城市。更为严重的是，市区实际可供开发利用的土地资源仅剩１３．６７万亩。按近年来市区年均建设用地１．８２万亩的速度测算，现有用地空间仅能维持市区不足十年的经济社会发展需要。因此，大力推进土地节约和集约利用，既是贯彻落实国家宏观调控政策，落实科学发展观的必然选择，更是确保**经济社会持续发展的内在需要。近年来，**市委、市政府从实际出发，在深化土地节约和集约利用工作中，坚持“一优两宽两严”（优化城市规划，放宽容积率限制、放宽建筑高度限制，严格控制建筑密度、严格控制绿地率），完善了建设项目用地监管考核机制，全面清理了闲置土地，取得了初步成效，为经济社会的可持续发展开辟了新的空间。坚持“一优两宽两严”，促进土地节约和集约利用。２００４年，针对市区工业功能区块土地利用程度相对较低的状况，在科学论证的基础上，对江干区等五个工业功能区块规划进行了全面优化，把这些以工业生产为主的单一功能区块调整优化为集约利用程度更高的综合功能区块。如江干区丁桥工业（仓储）功能区块，土地面积２２７８亩，经调整优化，除保留工业用地７０２亩外，其余地块均调整为科研、综合等公共设施用地，调整后建筑面积增加约１４５万平方米。按照该区块原工业用地容积率１．２测算，调整后，相当于增加土地面积约１８００亩。在优化城市规划布局的基础上，我们适度放宽容积率和建筑高度。传统工业项目土地利用粗放、用地宽打宽算的现象较为突出，据统计，市区工业用地平均容积率为１．０—１．２，有的甚至更低。因此，我们眼睛向内，积极挖潜，对建筑高度、容积率没有特别限制的区域，在不破坏城市天脊线和城市景观的前提下，适度放宽建筑容积率和建筑高度，鼓励建设项目向空中发展。２００４年６月，市区对正在前期审批的３００多宗建设项目进行了全面清理，按照土地优用的原则，对其中约７６００亩工业用地的容积率和建筑高度进行了调整，平均容积率提高约０．６，可增加建筑面积约３００万平方米。通过调整提高了土地利用强度，也为城市建设挤出了一定的空间。坚持堵疏结合，走内涵挖潜集约用地之路。为了盘活存量土地，根据市委、市政府的部署，２００４年底，市区全面开展了存量土地及闲置建筑物调查工作，摸清底数，提出了对策，并以市政府名义出台了《关于积极鼓励盘活存量土地促进土地节约和集约利用的若干意见》等五个配套政策，在引导和鼓励土地节约和集约利用上，坚持堵疏结合，有保有压，有力地推进了全市经济增长方式由粗放型向集约型转变。在实践中，我们着力在以下四个环节上下功夫。一是坚持有保有压，积极推进产业结构调整。调整了项目供地时序，对城市基础设施等重点工程项目、高新技术项目、重大外资项目、重大工业技改项目和解决“住房难”建设项目优先供地；对不符合产业政策、耗地量大、污染严重、低水平重复建设项目坚决停止供地。同时，进一步加强行业投资管理，实行行业投资规模最低标准制度，对投资额小于最低行业投资规模的建设项目，一律通过租赁存量厂房解决，不再单独供地。为充分利用闲置厂房等资源，方便在杭投资的中小企业寻求生产经营用房及场地，市政府在市公共资源交易中心专门建立了全市非住宅闲置房屋供需信息系统，搭建了企业之间厂房资源信息交流平台。二是提高供地门槛，防止土地粗放利用。自２００３年９月以来，我市全面执行建设项目用地控制指标制度，对项目用地按照单位面积投资强度、容积率和行政办公及生活服务设施用地所占比例三项指标进行控制。凡不符合上述指标的，一律不供应土地。我市经济技术开发区还根据开发区的实际情况，在省颁发标准的基准上，进一步提高入区门槛，要求投资密度达到每亩３５万美元、土地产出率达到每亩４００万元。对投资密度低的行业，坚决不予引进。２００４年该区土地利用强度平均为８１万美元／亩，较上的２２．１万美元／亩提高了近３．７倍。三是建立激励机制，鼓励优先使用存量土地。最近，市政府专门出台政策，鼓励将利用程度较低的土地在符合城市规划条件下调整用途，做到有地优用。对工业、仓储等原以划拨方式取得的用地调整为科研用地的，可以协议方式供地；若原工业用地在２００７年１２月３１日前开发使用的，且经依法批准，在原用地范围内新建、改建、扩建工业项目所增加的建筑面积不再补缴土地出让金。对依法取得的经营性用地，在一年内使用的，经依法批准增加建筑面积的，按原合同地价补缴土地出让金。我市国家级开发区也根据本区实际，建立了地价与投资密度、土地产出率等指标联动的管理机制。

第四篇：土地节约集约利用与环境保护

土地节约集约利用与环境保护

——2011年海峡两岸土地学术交流会综述

许 坚

(中国土地勘测规划院 北京 100035)

2011年海峡两岸土地学术交流会，于8月10日至11日在哈尔滨市举行。国土资源部副部长、中国土地学会理事长王世元出席，并发表重要讲话。黑龙江省副省长于莎燕、台湾地政研究所所长林英彦等出席并致辞。国土资源部总规划师、中国土地学会副理事长胡存智出席并主持纪念海峡两岸土地学术交流20年茶话会。本次交流会的主题是“土地节约集约利用与环境保护”，具体交流内容包括：土地开发与农地保护、土地利用与环境影响评价、城市土地二次开发与权益保护、土地管理与房价调控等。会议共收到两岸专家学者投稿90多篇，两岸专家学者120人参会。现将主要观点综述如下：

一、土地开发与农地保护

1、大陆应多种植多出口劳动力密集型农产品，应少种植多进口耕地密集型农产品

有专家认为，玉米、水稻等属于劳动力密集型农产品，小麦、大豆等属于耕地密集型农产品。大陆耕地资源稀缺，劳动力富于，因此，在玉米、水稻等农产品上具有比较优势，在小麦、大豆等农产品上是比较劣势。根据比较优势理论，大陆应多种植多出口玉米、水稻等劳动力密集型农产品，少种植多进口小麦、大豆等耕地密集型农产品。这有利于缓解大陆耕地的压力，如每年进口2000—3500万吨小麦和大豆，就相当于进口了200万公顷—350万公顷的耕地资源。

2、大陆具有初中及以上文化程度且年龄在35岁以下的农户对国家政策有更快的响应程度

了解农户土地利用意识，实现农户意识与国家意志的统一，有利于确保各项政策措施取得实效。有专家对大陆农户土地利用意识进行了调查，发现具有初中及以上文化程度且年龄在35岁以下的农户，更关注国家政策，对政策的响应程度更快，对市场的敏锐性更强，能更合理地利用现有资源，更倾向于通过提高农业生产技术（改善土地利用方式和种植模式）和适应政策来实现土地的最佳利用；未受过教育，年龄在35-50岁间的农户对政策的接受程度较慢，更愿意继承传统的土地利用方式，更多地是选择增加农业投入（化肥、农药以及有机肥等）来实现土地利用；50岁以上的老年基本上对国家土地政策的调整与实施没有反应，他们更关心的是土地归属。另外，有劳动力、初中及以上文化程度且年龄在35岁以下的农户，更愿意通过土地流转获取更多土地，发展特色农业，也更趋向于以土地作为资本进行入股分红；未受教育或者小学教育文化且年龄在35-50岁以上的农户，更愿意接受转租收取租金的方式；而50岁以上的农户基本上是固守土地，对土地流转政策呈抵触情绪。

3、台湾和大陆的农地改革存在相似之处

有台湾学者认为，海峡两岸都存在两次农地改革。第一次都是进行重新分配农地，实现农民的土地所有权。第二次改革，台湾仍维持农地私有化，借助于《农业发展条例》的修正，放宽了农地所有权的转移限制，以实现扩大农地经营规模的目标；而大陆则让农地归于集体所有，以扩大农地经营规模。台湾学者从两岸农地制度改革中得出结论：一是财产权会激励农民的生产积极性，故两岸为解决农地利用问题，皆改革产权制度。二是影响农民生产积极性的诱因，又不仅仅是“所有权”，比如大陆农民不具有所有权，也能借助于其他权能的保障，达到激励生产的目的。三是调整农业生产规模及经营模式，可以提高农地利用效率。在台湾有1979年的扩大农场经营规模政策和目前的“小地主大佃农”政策，在大陆有农业合作社、人民公社，到现阶段的家庭联产承包责任制等，皆是希望通过这些手段扩大农地经营规模，以提高农地利用效率。

二、土地利用与环境影响评价

1、应关注大陆煤炭资源枯竭型城市存在的土地利用困境 有专家认为，目前大陆煤炭资源枯竭型城市存在土地利用困境：一是生态环境破坏严重。由于多年开采，导致采空区日益扩大，各城市均有不同程度的地表塌陷；同时，矸石山和粉煤灰堆积引发了固体污染和空气污染，有害物质渗入到土壤和水环境系统中，又造成地表和地下水系污染。二是城市建设用地经济效益低下。采用地均GDP指标(单位面积土地实现GDP量)衡量城市土地利用效益，目前煤炭资源枯竭型城市多数处于低水平状态。三是管理比较混乱。目前，管理煤炭行业的机构有国土资源系统，发改委系统的能源局、煤炭工业管理局等，安全生产监督管理部门，大型国企部门自身的管理权限，还有中国煤炭工业发展研究中心、煤炭工业规划研究设计院、中国煤炭工业协会政策研究室、中国煤炭加工利用协会等单位的建议权等。各种管理之间虽略有侧重点不同，但也存在严重的重复交叉，一定程度上造成了混乱。

2、环境影响评估不应完全以科技为导向，还必须重视社区民众的意见

有台湾学者认为，环境影响评估是一种风险性评估，“可接受风险”的决策是一个结合了自然科学与人文科学、日常理性与专家理性的共生体，不能因为专业化而彼此孤立，各自独立发展，而必须超越学科及团体的局限来寻取共识。因为环境影响评估在科学预测之外，还充满了政治、道德的内容，所以环境影响评估不应完全以科技为导向，不能认为只要科技预测是可行的，社区民众就必须接受，实际上，还必须重视社区民众的意见，应将其纳入环境影响评估的制度中。而为了让民众的参与成为有意义的参与，信息的公开就是必要的。只有信息公开，相互的沟通才会有意义，所获得的共识才会得到大家尊重。

还有台湾学者进一步认为，重大开发项目影响范围广大，所涉及的环境问题非常复杂，为了提高决策的正确性，需要各界人士协助决策机关获取充分信息。由于重大开发项目对环境的影响，可能在时间与空间上具有延展性，故潜在受影响的民众，并不限于现阶段权益受影响的利害关系人。经常发生这样的情况，开发地区周边的居民取得理想的补偿后，就放弃对环境质量的诉求，结果导致合理的环境质量要求也同时被废弃。所以，应保障非利害关系人广泛参与环境影响评估的权利。

三、城市土地二次开发与权益保护

1、大陆应统一规定土地增值收益在土地所有者、原土地使用者、投资开发者之间的合理分配，才能真正解决征地拆迁难的问题

有专家认为，土地使用权进入市场后带来巨大收益，但长期以来，大陆只是对土地收益的用途做出了原则规定，对土地收益在土地所有者、原土地使用者和投资开发者之间的合理分配，却缺乏统一规定，由此造成各地各行其是。比如，在早期协议出让时期，有的地方是“生地”出让，有的地方是“毛地”出让，有的地方是“熟地”出让。由于在地价概念上不统一，有的地方是收土地出让金，有的地方是收“毛地价”，有的地方是收“熟地价”。而且各地出让金占“毛地价”或“熟地价”的比例也不一致。现在推行土地储备开发和“熟地”招拍挂出让，产生了更加巨大的土地增值收益。如何在土地所有者、原土地使用者和投资开发者三者之间合理分配土地增值收益，各地做法也不尽一样。有的是给开发企业一定比例的固定回报，有的是政府和企业按交易总价的一定比例分成，有的是将土地增值收益按一定比例返还给原土地使用者，有的却是将土地增值收益全部留给了政府。现在的征地、拆迁难，根本原因是没有分配好土地增值收益。因此，国家应当统一规定土地增值收益在土地所有者、原土地使用者和投资开发者之间的合理分配，才能真正解决征地拆迁难的问题。

2、台湾应重视研究都市扩张

有台湾学者认为，都市空间规模向外扩张，若有规划引导，可缓解都市中心所面临的人口、产业发展与高房价压力，具有提升生活水平与社会福利的正面效益。但若欠缺规划引导，将可能出现低密度、蛙跃与破碎化的发展型态，并显著破坏周边农地的粮食生产能力。蔓延的建成区域，也因属非都市计划的管制范围，无法有效配合都市成长，进而产生混乱。此等都市扩张所造成的影响，称为土地使用与地表覆盖的变迁冲击，是近年来国际研究的重点之一，也必须引起台湾学者的注意。

3、台湾的土地征收制度应考虑保障私人权益

现行台湾的土地征收，主要依据是2000年公布的《土地征收条例》（本条例制定前为土地法土地征收编）。然而，由于土地征收法制不健全，加之执行观念的偏差，长期以来，台湾政府为了各项公共建设，包括非公益性的土地开发，也往往轻易动用公权力，实行强制征收方式，造成纷争频繁、争议事件不断。2010年，更因苗栗大埔及彰化相思寮的土地征收，相继引发被征收人、农民团体及相关社会团体等的强烈抗争，成为社会广为关注的事件。基于舆论及社会运动团体的压力，促使主管机关着手研究修订现行《土地征收条例》。对此，有台湾学者认为，土地征收与私人的财产权、生存权及工作权保障具有密不可分的关系，因此，关于土地征收的法律，无论在立法上，以及运用或解释上，除要着眼于增进公共利益外，也要兼顾保障民众的财产权、生存权和工作权，即应考虑公共利益与私人利益的平衡，这才与宪法规定的宗旨相符合。

四、土地管理与房价调控

1、北京住宅用地价格异常上涨的原因是住宅用地需求量在增长，而住宅用地供应量却在持续减少

有专家认为，2000年以来，北京住宅用地价格呈逐年上涨态势。如2009年北京住宅用地价格为10785元/平方米，综合、商业、工业用途地价分别为7198元/平方米、10316元/平方米、1198元/平方米，与2000年相比，住宅用地价格上涨465.25%，综合、商业、工业用途地面熟地价分别上涨233.4%、150.93%和161.57%。2004年以前，北京住宅用地价格每年涨幅在3%左右，2004年以后涨幅振荡走高，2005年猛然升至82.61%，是同年综合地价涨幅40.98%的2倍，2006年涨幅为9.27%，2007年又升至28.13%，2008年达到90.99%，2005-2009年5年年均涨幅为42.97%，远高于同期综合地价26.33%的涨幅。专家认为，2004年以后北京住宅用地价格异常上涨的原因是住宅用地需求量在增长，而住宅用地供应量却在持续减少。北京市2000年末常住人口为1107.5万人，2009年末达到1755万人，9年间年均增加65万人，这相当于一个中等城市的人口规模，以人均住房20平米计算，每年需要增加住房1300万平米（北京市房地产业“十一五”规划确定的标准是人均住房28-30平米）。北京人口大量增加直接构成对住房的刚性需求，并进而对住宅用地产生刚性需求。另随着城市居民生活水平的逐年提高，对住房的改善性需求也在增长。假如人均每年增加住房1平米，则北京市一年就需要增加1700多万平米住宅，由此也增加了对住宅用地的需求。而2004年以后北京的住宅用地供应量却是逐年减少的：2004年3635公顷、2005年1950公顷、2006年1900公顷、2007年1600公顷、2008年1700公顷、2009年1300公顷。专家认为，地价是土地供应和土地需求均衡一致的结果，2004年以后北京住宅用地的需求量持续超过了供应量，所以北京的住宅用地价格连续异常上涨是必然结果。

2、台湾容积率奖励存在问题

有台湾学者认为，联合国的数据显示，自2008年以来，世界上居住在都市的人口已超过50%，都市再生问题已经是全球各国最大的问题。但都市更新并非就是屋屋的翻新、空地的留设、景观的改善，也需要兼顾整体都市的容受力。台湾的《都市更新条例》及相关法令的“容积奖励制度”存在问题。在制度设计之初，明知道“都市更新”应该要全盘考虑都市计划、建筑、社会福利、历史人文等，却不愿意努力去做，结果导致都市计划的毁坏，使得公共设施成本增加，形成部分人享受容积奖励，却要由全体民众买单的乱象。

今年恰逢海峡两岸土地学术交流20年，会议认为，20年来，海峡两岸土地学术交流取得了丰硕成果，促进了两岸土地管理事业的蓬勃发展，成为新时期推进海峡两岸科技文化交流的成功典范。今后要以海峡两岸土地学术交流20年为契机，围绕海峡两岸土地学术交流与合作的“五项共识”，推动学术交流活动向更高层次发展，为建立海峡两岸的节约集约用地制度，共同推进海峡两岸土地管理事业和经济社会发展贡献更大的力量。

注：本文刊载于《中国土地》2011年第9期。

第五篇：土地节约与集约利用刻不容缓[范文模版]

土地节约与集约利用刻不容缓

发布时间：2009年08月17日 20:33作者：浙江省杭州市人民政府

随着工业化与城市化的顺利推进，杭州的经济获得了前所未有的发展。但与此同时，城市人口也在急剧增加，这使得本来就人多地少的杭州面临着日益突出的人地矛盾。据２００３年底统计，市区人均土地面积大大低于长三角地区的其他主要城市。更为严重的是，市区实际可供开发利用的土地资源仅剩１３．６７万亩。按近年来市区年均建设用地１．８２万亩的速度测算，现有用地空间仅能维持市区不足十年的经济社会发展需要。因此，大力推进土地节约和集约利用，既是贯彻落实国家宏观调控政策，落实科学发展观的必然选择，更是确保杭州经济社会持续发展的内在需要。近年来，杭州市委、市政府从实际出发，在深化土地节约和集约利用工作中，坚持“一优两宽两严”（优化城市规划，放宽容积率限制、放宽建筑高度限制，严格控制建筑密度、严格控制绿地率），完善了建设项目用地监管考核机制，全面清理了闲置土地，取得了初步成效，为经济社会的可持续发展开辟了新的空间。

坚持“一优两宽两严”，促进土地节约和集约利用。２００４年，针对市区工业功能区块土地利用程度相对较低的状况，在科学论证的基础上，对江干区等五个工业功能区块规划进行了全面优化，把这些以工业生产为主的单一功能区块调整优化为集约利用程度更高的综合功能区块。如江干区丁桥工业（仓储）功能区块，土地面积２２７８亩，经调整优化，除保留工业用地７０２亩外，其余地块均调整为科研、综合等公共设施用地，调整后建筑面积增加约１４５万平方米。按照该区块原工业用地容积率１．２测算，调整后，相当于增加土地面积约１８００亩。

在优化城市规划布局的基础上，我们适度放宽容积率和建筑高度。传统工业项目土地利用粗放、用地宽打宽算的现象较为突出，据统计，市区工业用地平均容积率为１．０—１．２，有的甚至更低。因此，我们眼睛向内，积极挖潜，对建筑高度、容积率没有特别限制的区域，在不破坏城市天脊线和城市景观的前提下，适度放宽建筑容积率和建筑高度，鼓励建设项目向空中发展。２００４年６月，市区对正在前期审批的３００多宗建设项目进行了全面清理，按照土地优用的原则，对其中约７６００亩工业用地的容积率和建筑高度进行了调整，平均容积率提高约０．６，可增加建筑面积约３００万平方米。通过调整提高了土地利用强度，也为城市建设挤出了一定的空间。

坚持堵疏结合，走内涵挖潜集约用地之路。为了盘活存量土地，根据市委、市政府的部署，２００４年底，市区全面开展了存量土地及闲置建筑物调查工作，摸清底数，提出了对策，并以市政府名义出台了《关于积极鼓励盘活存量土地促进土地节约和集约利用的若干意见》等五个配套政策，在引导和鼓励土地节约和集约利用上，坚持堵疏结合，有保有压，有力地推进了全市经济增长方式由粗放型向集约型转变。在实践中，我们着力在以下四个环节上下功夫。

一是坚持有保有压，积极推进产业结构调整。调整了项目供地时序，对城市基础设施等重点工程项目、高新技术项目、重大外资项目、重大工业技改项目和解决“住房难”建设项目优先供地；对不符合产业政策、耗地量大、污染严重、低水平重复建设项目坚决停止供地。同时，进一步加强行业投资管理，实行行业投资规模最低标准制度，对投资额小于最低行业投资规模的建设项目，一律通过租赁存量厂房解决，不再单独供地。为充分利用闲置厂房等资源，方便在杭投资的中小企业寻求生产经营用房及场地，市政府在市公共资源交易中心专门建立了全市非住宅闲置房屋供需信息系统，搭建了企业之间厂房资源信息交流平台。

二是提高供地门槛，防止土地粗放利用。自２００３年９月以来，我市全面执行建设项目用地控制指标制度，对项目用地按照单位面积投资强度、容积率和行政办公及生活服务设施用地所占比例三项指标进行控制。凡不符合上述指标的，一律不供应土地。我市经济技术开发区还根据开发区的实际情况，在省颁发标准的基准上，进一步提高入区门槛，要求投资密度达到每亩３５万美元、土地产出率达到每亩４００万元。对投资密度低的行业，坚决不予引进。２００４年该区土地利用强度平均为８１万美元／亩，较上的２２．１万美元／亩提高了近３．７倍。

三是建立激励机制，鼓励优先使用存量土地。最近，市政府专门出台政策，鼓励将利用程度较低的土地在符合城市规划条件下调整用途，做到有地优用。对工业、仓储等原以划拨方式取得的用地调整为科研用地的，可以协议方式供地；若原工业用地在２００７年１２月３１日前开发使用的，且经依法批准，在原用地范围内新建、改建、扩建工业项目所增加的建筑面积不再补缴土地出让金。对依法取得的经营性用地，在一年内使用的，经依法批准增加建筑面积的，按原合同地价补缴土地出让金。

我市国家级开发区也根据本区实际，建立了地价与投资密度、土地产出率等指标联动的管理机制。如杭州经济技术开发区规定，项目投资在规定的土地投资强度基础上，每增加投资１００万元人民币／亩，按１万元／亩标准给予奖励。项目产出在规定的土地利用强度基础上，每增加产出１００万元／亩，按２万元／亩标准给予奖励，但累计奖励不超过８万元／亩。３年后对企业的土地投资强度和土地利用强度进行考核，对不达标准的企业，按规定补缴土地出让金。

四是鼓励合理利用地下空间。我市自２００３年开始试行地下空间有偿使用。为了积极鼓励用地单位充分利用地下空间，２００５年市政府出台文件，明确用地单位利用自有土地建造地下停车库，面向社会提供停车服务的，只要不进行分割转让、销售或长期租赁的，可以划拨方式使用；对用地单位利用地下空间从事其他经营性活动，依法须有偿使用的，其出让金按一定比例的基准地价收取。

坚持严格的项目监管制度，遏制土地闲置浪费现象。土地节约和集约利用是一项系统性的工作，涉及面广、审批环节多。因此，必须在政府统一领导下，协调投资、规划、建设、土地等部门，各司其职，综合管理。杭州市明确规定，要求各部门在项目审批、规划审批、方案设计、具体建设项目供地等环节，按照“浙江省建设用地控制指标”的要求严把审批、审核关。

为有效防止以建设项目圈占土地或土地闲置浪费的情况发生，市政府在投资项目集中办理中心实施了行政许可信息的联网实时监管制度。对建设项目批（核）准或备案之日起满１年未办理规划勘设红线的，其批（核）准或备案文件自动失效；对规划勘设红线批准之日起满１年未通过方案设计审批或《建设用地规划许可证》批准之日起满６个月未申请办理农用地转用、征用或建设用地手续的，投资、规划、建设等行政主管部门的相关批文自动失效。建设单位需要继续用地的，市有关部门根据项目具体情况进行审核，并依法办理相关手续。

为提高土地利用效率，我们还全面开展了已批未供项目用地的清理和调剂工作，建立了用地单位退出机制，明确对非急需或土地利用效率低下的建设用地项目，由市投资、规划、建设、国土资源等行政主管部门重新进行项目调整；同时，市政府还督促各地加快已批准农转用、征用土地的供地速度，农用地转用、征用批准后满１年未实施具体征地行为或完成征地后满１年未办理用地手续的，由国土、投资、规划、建设等行政主管部门重新调整建设项目，并重新办理相关审批手续，原项目建设主体已缴纳的有关征地税费予以退还。

在实行严格的监督制度的同时，我们进一步加大了闲置土地清理力度，通过对市区１９９２年以来已批准具体建设项目进行逐宗排查，共清理出各类闲置土地８０宗，土地面积２６９８亩。同时，还对各地块造成土地闲置的原因进行了深入调查，根据不同情况进行了分类。在此基础上，按照“依法办事、积极慎重、实事求是、区别对待”的原则，分别提出了处置意见。到目前为止，共收回闲置土地５宗，土地面积３０６亩；重新调整项目用地１０宗，土地面积４８６亩；其余土地由市国土资源管理部门实施跟踪管理，发放责令限期动工通知书，逐宗进行督促，如因企业自身原因仍无法限期动工建设的，将由政府依法收回。

为了使土地节约和集约利用落到实处，我们还建立了建设项目指标的考核制度，对经营性用地，在招拍挂文件中，明确项目的开工、竣工期限，如由于用地单位自身原因造成开工或竣工延期的，每延期一个月由用地单位按成交价１％缴纳违约金，并将监督实施的责任落在了各区政府。对工业项目用地，在土地出让合同约定土地用途、容积率等使用条件外，还须有投资强度、开发进度等控制性要求。建设项目竣工后，委托中介机构对合同约定的项目投资情况进行评估。如土地使用权人未按照约定条件使用土地或未按约定完成投资建设，要追究相应的违约责任。