关于县级人大设立专门委员会的几点思考
根据地方组织法的规定,县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要,可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。但县级人大设立专门委员会,对于县区人大而言,是一个全新的课题。因此,很有必要对县级人大专门委员会设立相关问题进行理论上的研究和实践上的探讨。
一、当前县级人大设立专门委员会的制约因素
(一)法律规定过于原则。
现行的地方组织法第三十条只是原则性规定:“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要,可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。”但对于人大专门委员会的设立条件、设立原则和设立标准未做明确规定,其中,“需要”的标准如何确定,何种条件下可以设立专门委员会,设立专门委员会依据什么原则等诸多问题,法律未加以具体明确。“可以设立”不等于“必须设立”,即可以设立,也可以不设立。
(二)机构缺编制。
目前,县级人大要设立专门委员会,必然会涉及机构设置和人员编制。而时下,由于编制权限的上收,人大机关核编定员较少,再要增加县级人大常委会专门委员会的编制难度较大,加之常委会主任、副主任属于人大机关编制,导致人员缺编严重。(三)专业人才缺乏。
人大各专门委员会是按照专业原则组建的,工作比较专业,更需要比较专业的人员。但现实的情况是,县级人大有着专业优势和丰富实践经验的人大代表不多,涉及法制和财经方面的专业人员尤显不足,使各专门委员会在具体履行所承担的法律职责时力不从心,难以适应。除了上面谈到的专门委员会组成人员要求较高,现不够“专业化”以外,而且县市区还存在缺乏相关人才储备,专业人才“青黄不接”和“后继乏人”的问题。(四)缺乏实践经验。
目前,在县级人大设置专门委员会是个全新课题,过去不设置,没搞过,现在猛然要设立,不知怎么搞?既无实践经验,又无现成模式,设立专门委员会更是缺乏制度规范和程序要求等诸多问题,需要在工作实践中进一步探索完善。(五)现实困难较大。
设置专门委员会必须由代表大会通过,履行的程序较为复杂。县市区人大常委会党组提交报告、县委常委会议研究、县人大常委会办公室向县编委请示、县编委向市编委请示、市编委批准、县编委正式批复、县人大常委会研究提出设立决定、代表大会通过设立决定,最后到代表大会表决名单公布,至少要历经九个步骤,程序繁琐。同时,各县市区普遍反映领导职数、行政编制均十分紧张,机构设置落实较困难。二、县级人大设立专门委员会的思考与建议
县级人大设立专门委员会是一项全新的工作,是在一张白纸上画图,很有必要在操作上统一部署,更多地汲取上级人大设立专门委员会工作经验,结合县级人大实际,对相关工作予以明确规范。
(一)依法依规设立。
地方组织法第三十条规定:“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要,可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。”这就是县区人大设立专门委员会的法律依据和原则要求。因此,县级人大设立专门委员会务必按照法律规定,结合上级人大统一部署和安排,有序推进。在设立时间上,不能为了走在全市、全省甚至全国前列而刻意追求早设立,要在条件具备和时机成熟时再设立。在设立程序上,完全可以参照省人大授予设区的市立法权的方式进行,做到条件成熟一个设立一个。(二)注重优化配置人员。
以县级人大设立法制、财经等专门委员会为契机,适当增加专门委员会工作机构人员编制,增加专门委员会工作人员,进一步提高专门委员会专职委员比例,着力优化地方人大专门委员会组成人员结构,在配备专门委员会组成人员时,严格政治和专业要求,注意老中青相结合,形成合理的知识与年龄结构,逐步降低从党、政领导岗位转岗的临近退休干部在专职委员中的占比,进一步提高专门委员会人员的专业化程度,既要考虑大的专业分工,也要引进各方面专业人才,特别是在县域或者更大范围内,选任具有较高的法律、经济、财政等方面专业知识的代表担任专门委员会委员,以满足专门委员会工作要求;还可设立法律、财政、经济等专家委员会,建立专门委员会“智囊团”,充分借用“外脑”,争取更多专家、学者和专业人士参与到人大工作中来,邀请他们参与活动,献计出力,不断提升人大工作水平。(三)紧密结合实际。
在地方组织法修改之前,我国人大没有在县级人大设立专门委员会的先例,在实际操作中很多筹备工作、具体操作只能借鉴上级人大的做法。但是,县级人大与上级人大有很多的不同之处,比如设区的市以上的人大都有立法权,而县级人大没有;上级人大的专门委员会比较多,分工比较细,而县级人大难以做到;上级人大的专门委员会组成人员来源比较广、专业能力水平高,县级人大难以相比等等。因此,实际工作中要避免模仿上级人大的做法,紧密结合实际需要,在机构设置上,要将法律规定、上级人大要求与本地实际相结合,直面目前县级人大及常委会行权履职作用凸显而地区发展不平衡的现状,在设立法制专门委员会上可以先行先动,而财政经济专门委员会可以在面上统一铺开,有利于各地探索财政经济专门委员会工作方法,而对于农业产业化水平高、环境资源保护工作形势严峻等特点突出的地方,可以探索设立农业、环境资源保护等专门委员会。(四)完善运行机制。
在设立机构的同时,既要进一步明确职权职责、完善工作制度、提高履职效能,增强县级人大行权履职的活力与实效;更要综合考虑县级人大特点,在专门委员会的运行制度、工作机制上做出完善设计与稳妥安排,把设立专门委员会与健全人大工作制度结合起来,将好的经验做法通过新的工作机制予以充分发扬。县级人大在工作实践中要积极探索并细化专门委员会有关法律要求,以法律的形式对专门委员会设置的原则、前提条件、专门委员会的类型、名称等加以统一规定,便于各地区统一设置,以满足专门委员会开展工作、促进人民与代表间沟通联系的需要,真正做到维护人大权威。同时要进一步完善工作规则或议事规则,在坚持民主集中制原则的基础上,依据专门委员会的职权范围设置相应工作方式。议事规则应当对会期、会议出席人数、会议表决方式、会议决定的执行等工作均加以规范和细化,提高可操作性。此外,为发挥专门委员会作用,可以进一步规范列席制度、旁听制度,扩大人大代表、公民对人大工作的参与,并明确参与结果的法律地位和法定效力。(五)注重发挥职能作用。
县级人大设立专门委员会,目的是为了进一步激发县级人大履职潜能,提升县级人大的专业化监督,增强人大的监督权威。要着力履行好专门委员会职能职权,在审议或承办人大主席团、常委会交付的有关议案、质询案时,注重提出高质量的审查意见;结合本委员会工作职责,积极向本级人大或常委会提出高质量的议案;全力协助人大常委会监督“一府一委两院”的工作,组织开展好执法检查;对人大及常委会需要讨论、决定的重大事项和人民群众反映强烈的重大问题,进行调查研究,向人大常委会提出报告,提出相应草案和决议草案;认真开展好备案审查,充分发挥专门委员会在备案审查方面的专业优势;主动、积极联系人大代表,着力督促本委员会有关的建议、批评和意见办理落实。总而言之,只有把专门委员会的职能职权用实用好用足,才能真正把专门委员会的专业性、权威性、实效性充分发挥出来,切实提升县级人大工作整体水平。