新时代打造共建共治共享社会治理格局的推进路径研究

新时代打造共建共治共享社会治理格局的推进路径研究

——以平凉市为例

作者：田之珍 刘 蓉

党的十九大报告中提出打造共建共治共享的社会治理格局，这是推进社会治理体系和治理能力现代化的路径选择，“共建”突显了人民的主体地位,要求社会治理主体的多元化;“共治"伸张了人民的民主权利，推动了社会治理过程的民主化；“共享”保障了人民的公平权益,坚持社会治理的目的就是让全体人民共享改革发展的成果，以“共建共治共享”拓展社会发展新局面最终目标就是实现社会治理成果分配的公平化。

一、共建、共治、共享在社会治理格局中的相互联系

（一）共建是前提

社会主体的参与度往往决定着社会的治理水平，要提高社会治理过程中各方力量的参与度就要让参与主体多元化。“共建”本意就是治理主体的多元化，多元主体即表示多个利益集团的存在，每个不同形式的主体都是为了赢得成员的利益最大化而存在的，在多方参与的过程中，多方主体不仅能充分利用各方资源进行整合，达到合力“1+1”大于2的效果，还可以为各自的利益最大化展开博弈，进一步协商约定，在具体程序运作过程中不断完善监督模式，结果就是社会治理过程中相关各方的利益都得到照顾，最终形成多方联动，纵横相交深合作，既相互促进又相互制约的这样一个社会治理局面，从而使政府治理、社会自我调节和居民自治良性互动良性融合。

（二）共治是手段

“共治”是基于共建为前提的，多元的主体和多方参与的魅力在于吸纳了民主、参与、平等、分权、协商、合作、责任等多种形式，更利于发挥每个利益体的能力，也能实现个人的自由全面的发展。所以“共治”就是政府、社会组织和居民为了实现公共治理目的而和合作的一种手段，是权利运作中互相分享资源、进行优势互补与协作的一个过程，更多的强调理性的，而不是意志的，各方在相互推动发展合作的过程中不断的调整合作模式，共同制定协议，解决社会发展中出现的新矛盾、新问题，从而达到一个理想中的社会善治的状态，“共治”最大的优势就是集思广益、群策群力，形成强大的社会治理合力。

（三）共享是目的

“共享”明确的回答了“中国特色社会治理为什么”的问题，就是通过现代化的治理手段让人民群众共同享受治理成果，这是共建、共治最终是要实现的社会善治的理想状态。我们要在坚持“以人民为中心”的原则下，将中国共产党所坚持的群众路线优势利用到社会治理过程中去，要积极发动群众参与其中，抓住群众最关心的最直接的利益问题，激励群众创新自治，真正能够达到解决社会贫富差距，有力化解社会风险，社会价值核心为公平正义，让发展成果更多更公平惠及全体人民，这是社会治理“共享”的价值目标所在。

二、平凉市目前在构建共建、共治、共享、社会治理格局过程中存在的困难和问题

（一）基层治理工作行政色彩过浓

社会治理的最基础组织就在基层，基层组织一方面为群众传达国家大政方针，宣传利好政策，一方面作为政府组织及时收集民情民意，了解辖区群众的生活需求，为政府的决策提供最真实的调研数据，但是因为习惯性的行政主导思维导致基层治理主体的角色的转变不到位，行为过程过度依赖行政手段，对于各自的管理范围、对象、内容都没有明确的规章制度来规范化，就会造成了服务定位不准确、参与不规范以及互相推诿管理责任等现象；同时因为地方经济发展滞后，社区、学校、企事业单位、社会团体等过度依赖行政资源，即便是城中心的社区也因经费保障制约而滞后很多服务项目，导致政府和基层组织的行政交错还不能轻易改变，容易使社会治理参与主体出现错位、缺位和越位现象，这也是目前基层治理中存在的的共性问题。

（二）人民群众参与社会治理意识不强

平凉地区整体现状是农村青壮年以外出务工为主要生存方式，因此农村留守人员以老弱妇孺为主，参与管理的村级干部普遍存在年龄偏大、学历较低的问题，这就导致村级干部的工作方式滞后，主要以完成上级政府的任务为目的，更不能主动以群众的需求为出发点进行创新工作，还是单向的我说你做，我管你听的格局，甚至在一些其他更偏远的村落还存在群众敢怒不敢言的现象，那就更谈不上群众参与村务管理，积极自治。个别参与的群众，其参与治理的层次也较低，仅限涉及个人利益的邻里矛盾方面，即便是主城区的社区虽然辖区范围内有大量的政府机构、企事业单位、两新组织、物业公司、社会团体等，往往找不到一个合法的依据、合理的途径参与社区治理。总体来说平凉市范围内公民对社区活动的整体意识、归属感包括对社会社区工作的认可度是极低的。

（三）基层组织的依法治理能力有待提高

2020年初抗击新冠肺炎的过程中，各级政府依法防控、依法治理能力得到了极大地锻炼，获得了广大人民群众的肯定。但是在此过程中仍然存在一些过度执法和粗暴执法等执法行为，严重偏离了法治轨道。例如，一些小区禁止“战疫“医护人员回家，一家人在家中玩牌娱乐，遭到执法人员暴力冲入砸麻将桌，还有的防控人员冲入村民家中打砸，捆绑不戴口罩的村民等等，防控人员过度过激防控的现象频发。所出现的这些不和谐，引起了强烈的社会舆论，这种以“严格执法”为名头、实则违法的乱象，与我们提出的“治理现代化”明显不符，一些地方擅自采取的临时性执法手段的决策过程缺乏科学论证和立法程序规制，实施过程又缺乏监督检查，其科学性、合理性和正当性都值得怀疑和反思。治理能力的现代化是与法治化同步的一个过程，因此以法治促改革发展、促公平正义、促和谐稳定，要在法治轨道上不断提高区域治理能力现代化水平。

（四）社会治理信息化水平不高

从平凉市2019年“放管服”第三方检测情况来看，仍然存在重视有形的硬件设施建设，忽视信息化服务水平建设的现象，县级部门仍然存在单位自行掌握审批信息，业务专网与市行政审批网没有对接并联使用，导致审批所需的申请材料两网同录、重复提交、证明资料多头提交等问题，这严重影响网上审批效率，这反映出的是部门之间的协同性不够，网络化管理下相关性信息的共享实现不到位，整体来说平凉市目前的社会治理信息化水平还偏低。

三、打造平凉市“共建共治共享社会治理格局”的推进路径建议

（一）塑造先进的社会治理理念

社会治理理念是社会治理过程中秉承的思想、主张、信念和价值追求等，是社会治理活动的起点，坚持什么样的社会治理理念，就必然会产生相应的社会治理结果。

1.要坚定“为人民服务”理念

要坚定”为人民服务“的理念，社会治理最终的成效受益者应该是人民，而不是领导，也不是政府机构，因此政府原有的一些权力就应该被下放，以平凉市为例，新城区在规划过程中，世纪花园的四区建设均集中在绿地广场周围，共7705户，就近仅有世纪花园幼儿园公立幼儿园一所，位于世纪花园B1区内，容纳幼儿315位，广成学校一所小初一贯制学校，容纳学生3000名，这远远满足不了就近入学这一需求。这就反映了政府在行使权力时，大部分时间是缺乏其他社会治理主体的参与的，因此社会发展的需求不断倒逼社会治理格局的变化，要求在多方参与过程中把政府的权力分散到其他社会治理主体中，通过弹性协商的方式激发社会其他成员自觉的参与，如果权利不可分，最起码也要充足的规范制度允许其他社会治理主体对其权力行使进行制约和监督，这样才能保证涉及多方利益的问题时充分体现民众需求和多方需求。

2.要坚持法治理念

立法先行，依法治理，应该成为治理过程中始终坚持的一个原则。法律法规制定的过程，就是以合理的法律制度硬性规范社会行为，这是一个共认的价值理念从认知到行为习惯的必经过程，也是一个凝聚共识的过程，因此要实现依法治理行为，就得坚持从理念上转变思维，思想认识不到位的明显表现就是缺乏法治信仰，现实工作中就是政治责任感不强，主动依法执政意识差，尤其领导干部如果缺乏法治的思维方式，就无法在决策中科学的制定长期计划，目前从现状来看基层治理，尤其乡村治理基本上是基于外部的各种利益因素影响才去改善依法行政环境和工作手段，这就会造成很多工作美好表象下的“后遗症”重重。

3.要树立矛盾化解新思路

浙江省诸暨市枫桥镇“枫桥经验”历经半个多世纪，仍然能够成为社会治理的一座风向标，说明它的成功是适应时代发展的，从“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”到“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”，我们看到的它最大的特点就是致力于就地化解矛盾的思路方式，小事不出村，大事不出镇，最大限度的把矛盾风险化解在基层。这与一部分单位和地方在事件发生之后急于推脱责任，而不是去寻找解决办法形成鲜明对比，追溯根源主要是因为其工作缺乏主动性，对苗头性问题不敏锐，一旦出现问题，也没有有效的办法去解决，其结果就是“小事变大事，大事成危机”，因此新时代社会治理必须树立一个新的化解矛盾的思路，即从源头上，从根本上预防和化解矛盾，并且坚持矛盾不上交，关口前移，同时做到事前及时监测、事中妥善处置、事后明确责任。

（二）完善配套法律机制

共治、共建、共享的社会治理格局必须有一套严密的法律体系作为其各种治理行为的支撑，以保证从顶层设计到运行过程到最终受益的享受都是科学决策的结果，正当的程序、健全的运行机制、完善的保障体系，这是共建、共治、共享的多元社会治理体系的重要的着力点。

1.社会组织的建立要有规范的程序

正当规范的程序是保证各项事宜健康运行的首要条件，任何没有经过严密规范程序组建的社会组织团体势必在后期的发展过程中不断出现新的现象和难以解决的矛盾，没有正当程序保障下的决策，往往会出现社会不适应的问题，因此明确社会组织的基本性质、准入条件、设立程序、管理体制、运行原则、职责权限、治理结构、行为规范和法律责任等内容，建立规范的程序，才能依法规范引导各类社会组织健康有序发展。

2.要有制度化的社会团体监督与冲突解决机制。

多个社会团体、公益组织在同一区区域内处理相关事务时必然会产生交错，那就不可避免的存在相应的矛盾，当冲突产生时就需要社会的协调机制介入引导矛盾的解决，首先可以利用政府的权威介入调停，但是政府的调停势必增加政府的行政负担，而且间接调节总会存在调节时效上的滞后和调节结果的折扣，因此要在多元共治这个社会治理结构中稳定发展，就必须自身发展，形成能够在我评价、自我纠错、自我完善的有效机制。这个机制必须是一个独立机的机构，在所有的社会团体、公益组织，要让社会能够在社会团体、公益组织出现越权、失范现象时，能够通过监督渠道及时有效地纠正错误，预防更大的危害结果出现。

3.要建立完善的社会团体、公益组织人员任免、薪资待遇、福利保障标准。

社团要充分发挥其职能作用，不仅要有规范的制度体系来保证社团本身的合法性和有效性，更要有一套完善的任免、薪资待遇、福利保障机制，一方面是为了规范社团组织人员的自身行为，使其依法办事，依归行使权力，正当获利；另一方面完善的保障机制更是为了在工作过程中保障组织人员的个人利益，解决其后顾之忧。

（三）强化社区治理作用

社区是最贴近人们的日常生活的，对群众的诉求最敏感、最准确，强化社区服务的“最后一公里”，整个社会的治理基础才能够坚固。而强化社区治理作用最终目的是要实现从居民向社区“要什么”到居民为社区“做什么”的转变。

1.进一步研究社区管理者的管理途径

因地制宜，结合当地发展优势，综合考虑岗位权重、职业水平、工作实绩、地方财力等因素，差异化管理者的待遇，在薪酬标准上可以探索阶梯式标准，比如借鉴已经探索出来的“专兼职村社区工作者—村社‘两委’成员—村社党组织书记—事业编制村社党组织书记”模式，并在此基础上针对平凉地区的落后现状，结合村社留守人群年龄偏大、学历偏低，人才留守难等具体问题，注重根深蒂固的“本土”、“外留”和“外来”乡情民情，探索出一条适合自身发展的道路，而不是生搬硬套发达地区的经验模式，也可和“初级职称—中级职称—高级职称”双轨制结合，为村社管理者打造、搭建成长平台。

2.以活动载体，提高社区居民参与社区治理的热情

要实现“共建”最重要的就是要从思想上形成统一的价值理念，比如2020年7月份以来依靠行政手段推动，以社区为单位，汭丰镇分别组织了“庆七一”“迎国庆”“火热八月乡村旅游节”“庆祝教师节文艺演出”“九九话重阳”“最美乡村家庭评选”等以日、月、节、会的形式开展的各种主题活动，在这些活动中，不仅丰富了村民的文化生活，更多的是通过活动的形式给人们传达了各种精神理念，引导了正向的乡风民风，比如“最美家庭”评选活动，就以现实现例为群众树立了一种积极向上的生活典型，满足了居民多元的文化需求。所以说以活动为载体是最容易形成人心所向的凝聚场面的，也是最直接的宣传方式。

（四）加强基层党建引领

社会治理中出现的许多问题，其实可以从基层党建工作中找到治本之策，反过来说要社会治理成效显著，就要抓住基层，将治理的关键下沉到最需要的地方，从而激发基层活力。

1.定位好基层组织的职责

基层是贯彻上级各项决策部署的最终落脚点，是政策、机制等最终的实践者，基层党组织的执行能力就是基层党组织完成任务的水平与任务的体现。因此要下硬功夫解决“零公里”问题，而解决的关键在集成、在服务，这既有政策层面、物力层面、技术层面也有人力层面的汇聚。基层组织可以依托“数字党建”平台等落实辖区党组织和在职党员下基层进社区制度，推进村社与机关、国企、行业、学校、两新党建互联互动，还可以借助”互联网+“模式，利用“数字党建”优势，让“数据多跑路、群众少跑腿”，畅通服务的“立体式、全天候、零距离”路径。

2.强化村社带头人的队伍建设

基层治理的结果是好是坏，很大程度上取决于支部强不强，尤其在乡村治理过程中实践证明，一个作风优、能力强的村支部书记，往往能带出一个好班子并带领整村整社群众开创一个好局面。因此，加强村级组织带头人队伍建设是基层组织建设的重中之重，做到应挑尽挑，一要根据一村一策强化因村施策。建立健全县区级村社支部书记人才数据库，通过“选、引、育”三个途径统筹整合区域优秀人才资源，把想干事、能干事、会干事的人选出来、用起来，努力把能人选派到“一肩挑”岗位上。二要 从创业人才中“引”，各地可以通过一些因地制宜的优待政策积极引导在群众中有号召力和影响力的致富带头人、退役军人、外出创业成功者等人回乡回村担任“一肩挑”岗位，第三还可以从后备干部中“育”，通过将后备干部发展成为“一肩挑”人选，比如汭丰镇在2020年村（社区）党组织书记候选人中就大力推荐副科级干部一名，后备干部两名，真正做到了动态管理、重点培养、应挑尽挑。

（五）推进“智能化”治理创新

“智能化”是社会治理发展的必然趋势。大数据在社会治理部分领域的运用，实现了数据的共享和部门的联动，使得“数据在路上”，很大程度上节约了社会治理的时间、资源以及人力资本，也通过对各种监测手段获取的数据经过辅助程序的分析得到了更精准的预判，更好的“发现问题”和“解决问题”，使得决策失误在很大程度上得到了改善。

1.数据应用改变公共领域的供给模式。比如智慧街道、智慧停车等服务，这种技术的嵌入意味了现代化的治理必须认可“网络+现实”相结合的状态。也就意味着，首先从空间化上来说就不再是是单一的，那么管理也势必转向多元主体、多元空间的协同化治理。

2.数字化农村农业要争先领先。乡村振兴提出的产业振兴，意味着农业的生产方式、组织方式、管理方式都将大的变化，也意味着我们要摒弃很多传统的模式，借助数字化来提升产业的现代化技术含量，从而提高产量，形成特色化从产业，拓宽现代农业的发展的渠道，促使多元化主体更加深入地参与到产业振兴这条道路中来。

3.以“大数据”构建“大平安”。乡村治理“大数据”平台的搭建能够实现实现治理中“要素管控全息化、联勤调度可视化、视频巡查一体化、防范宣传便捷化、数据采集智能化”的高要求，“智能化”治理是最快最节省人力的一种资源补充，充实了乡村治理手段，尤其在平安建设方面，为深化乡村平安建设提供有力支撑。