”大数据+网格化“模式的现状利弊与案例分析

”大数据+网格化“模式的现状利弊与案例分析

一、概念

突发公共卫生事件具有突发性、公共性、严重性、复杂性等特点，是已经发生或可能发生的，并且能对公众健康造成严重损害的重大传染性疾病和不明原因群体性疾病等影响严重的事件。

大数据分析是对收集到的数据进行筛选、分析处理的过程，在社会治理层面，“大数据”一词往往是从技术层面而言，对各方面收集到的数据进行整合以及多维度分析从而发现问题，以便决策者掌握全局动态，进而为政府决策起到辅助作用。而“网格化管理”是指在保持原有“街道——社区”不变的情况下，通过某些标准将城市街道社区划分成若干个单元网格，并搭建社区信息化平台与统一的城市管理数字化平台相连接，通过加强对单元网格的巡查，建立起一种监督与处置相分离的新型基层管理体制。

二、现状及缺陷

在应对突发公共卫生事件中，虽然“大数据+网格化”社会治理模式得到了广泛应用，但是也表现出社会应急治理体系的不足和短板。数据治理效能成为提升政府治理能力的新途径和新工具，在该模式的实际应用中会出现数据共享和转化应用渠道不畅、数据质量不高、数据使用方权责不明等问题。

基础数据质量难以匹配应用需求：在突发公共卫生事件的防控过程中，较为突显的问题是数据的重复采集和缺失不完整。在数据采集过程中往往会出现多部门、多头重复采集，实际工作中需要大量的数据支撑有关部门的政府决策，在网格化管理的社区中，绝大多数情况下不同部门的基层人员需要人工汇总采集到数据，不仅在一定程度上降低了数据汇聚的效率，也增加了基层工作人员的负担，然而在实际中，还需要将同一类型数据上报到多个部门，然后，多个部门对汇总的数据进行协商决策。每个部门向基层社区分派任务，填写的表格大小不一，所涉及的信息主题和内容也大同小异，工作人员对于同一个问题就可能要多次重复收集，如果表格中不涉及的内容将会产生缺失，有时候多张表格整合在一起才会呈现较完整的数据信息。例如，各地曾对与防控有关的个人信息统计较为全面，但对一线工作人员家属（特别是“一老一小”等需要特殊保障群体）、居家隔离期间需要生活保障人员的信息掌握不够充足，使之成为防控工作中的短板，需要大量的后续工作进行弥补。

政府数据共享不畅：大数据高效使用在于多元数掘的互联互通,融汇了多样化的数据，才能发挥大数据的利用价值、数据分散割裂、流通性不足，存在数据孤岛,往往出现保存大量的数据的一方缺乏大数据分析利用能力。相反的,具有大数据分析利用能力的一方缺乏大量的数据基础。政府数据共享主要是指政府内部数据的流动互通,机构内部完成共亨和流通,然而，数据的流通往往停滞在某一个部门,其他部门看不到数据,不能实现真正意义上的数据开放共享使用,其突显的问题主要表现在不同地区、不同部门之间数据互通互认存在困难,不同部门间收集到的信息是存在差异的,部门之间的信息对接不及时,大大降低了大数据分析的效率。数据互通的过程是汇聚重要的突发公共卫生事件数据信息,为政府精准决策提供强有力的支撑。例如，一些地区的交通运输、公安、民政等部门信息联动的实现曾不够完全，对于确诊、疑似病例的密切接触者、高风险地区输入者等重点人员身体状况、乘坐公共交通情况、活动路线等涉及多部门的信息对接不够顺畅，影响通过大数据分析筛查隐性传染源的效率。

个人信息保护不足：在该模式中,政府等有权主体完成数据采集后,就成为实质上的数据控制者。为了进一步实现突发公共卫生事件防控中控制传染源、切断传播途径等需要,一些原属于个人的数据有必要被控制者向社会公开。也即在原则上,突发公共卫生事件的防控可以作为豁免数据控制主体部分义务、克减信息主体部分权利的合法事由。但实践中仍容易出现数据公开超过必要范围和限度、数据公开末完全实现脱敏处理等问题,损害了公民的个人权利。在突发公共卫生事件的防控中,损害公民个人信息权利的行为可能出现故意和过失两种心理状态。一方面,某些人员故意将自己在工作中收集到的密切接触者、高风险地区返回者等的详细个人信息表格在网络、微信群中完整传播,泄露他人隐私和个人信息,这种行为已经明显违反法律中的强制性规定。另一方面,某些地区公布的确诊病例信息过于详细,通过病例姓氏、家庭成员、居住小区等信息其实已经可以判断貝体人员,在实质上并没有达到“脱敏处理”的要求。这种行为虽无侵害他人个人信息权利的故意,但已经在实际上造成了侵害权利的后果。造成个人信息保护不足的主要原因是,政府与公民个人、社会在信息公开中的权责与关系尚未理顺,在法律法规层面尚未完全处理好突发公共卫生事件防控需要与个人信息权利平衡的问题,特别是现行法律尚未清晰观定在突发公共卫生事件防控的特定情况下,如何贯彻数据公开过程中的“比例原则”,如何准确界定个人信息公开的范国,导致故意与过失侵害个人信息权利的行为均有发生。

三、引出新模式

因此，从政府数据治理的角度出发，在大数据全生命周期的数据采集、数据共享和可持续发展应用等方面进行分析问题并探讨解决对策。期望为打造数据化的政府工作模式，提升政府治理的现代化程度，不断提升基于大数据的政府决策水平建言献策，从而创新突发公共卫生事件政府治理体系。

社会治理不仅要做到向基层下沉,还要积极构建社会治理共同体意识。所谓社会治理共同体。一方面是指处于共同体中的成员具有相同的身份特征,或者相互之间利益相关,对彼此的身份认同感较强，当出现突发公共卫生事件时,不会置身事外,具有集体意识认为自己是集体中不可缺少的一员；其次,在这个共同体范围之内的个人积极主动性高,热衷于为集体尽自己最大的力量,乐于奉献,有集体荣辱感和危机意识；第三,他们当中很多人都存在于某个单位、某个组织,都有各自的社会关系,在“共同体”中没有明确的单位组识关系,但是遇到突发事件,他们又会自发的组织在一起,主动承担责任；第四,共同体中的人员都具有统一的行动目标，都有着共同的利益,不论自身的身份地位如何,都会因为统一的目标而集体行动。因此,社会治理体系的构建需要社会治理共同体中的人人参与到其中,这种情况下,不仅仅是单独的个体,也可以是社会组织、单位机构等。

附：大数据+网格化模式下的防疫案例

1.江苏

“大数据”指引 信息“零差错”

江苏政法机关借助信息化手段，成立多部门协同作战的数据专班，依托江苏省公安厅大数据指挥服务中心现有资源，开展数据研判，让大数据助力“抗疫”。

从1月23日开始，江苏省委政法委牵头，每天召开有关部门联合研判会评估风险，公安、通管、卫健组成数据服务“铁三角”，对往来江苏人员进行精准研判，按照风险等级排出红黄蓝三种颜色进行标识，层层推送给江苏省网格员，精准指引他们在基层进行摸排走访服务。

江苏省网格化工作领导小组办公室加紧组织技术人员自主开发“江苏微网格——疫情防控”模块，利用汇聚融合的各类涉疫大数据资源，直接赋能基层一线网格防疫工作。该模块在确保个人信息安全的前提下，采取点对点形式，向网格员和社区民警提供人员核查、指令推送、信息上报等功能，同时汇聚研判数据、强化预测预警，形成信息动态感知、数据精准分析、指令智能分派的信息化防控格局。目前，全省各地已有18万名网格员完成注册，全省综合网格注册实现全覆盖。

“网格化”治理 防控“零遗漏”

自新冠肺炎疫情发生以来，江苏省近30万名网格员主动投身防控一线，积极协助做好社区涉疫排查、便民服务、矛盾化解、法治宣传等工作，形成一套“大数据+网格化+铁脚板”的经验做法。

南京市注重发挥政府、市场、社会的多元主体作用，探索“网格+部门”“网格+志愿者”“网格+物业”等既各具特色、又相互衔接的社会治理形态。南京浦口区成立1名街道社区干部、1名民警、1名卫生防疫干部、1名网格员组成的“四包一”联合工作小组，实行单元化合成作战，守住社区这道防线，有效切断疫情扩散蔓延；栖霞区建立“一个网格全覆盖、一个机制全管控、一支队伍全响应、一个场所全集中、一个喇叭全动员”“五个一”工作机制，区委常委每人挂钩联系一个街道，靠前指挥督导疫情防控工作。盐城市响水县推行“1+1+N”疫情防控警网联合工作小组作战模式，即1名社区警长、1名卫生员和N名网格员，24小时不定期对辖区居民信息搜集、人员排查、数据核查、矛盾调处、服务群众、宣传引导等各项工作，做到“见人、见居、见状态”。

与此同时，各地还采取网络互动、邻里守望等方式，有序组织社会力量参与防疫，全省共有各类群防群治组织3.6万个、平安志愿者380万人参与到网格化疫情防控工作中。新沂全市278个志愿者服务站4500名志愿者中的“红袖章”“小红帽”不仅每天在一线宣传、值守、排查，有的还主动捐款捐物。

2.河北任丘市

周洪显是金台园社区的一名网格员，疫情发生以后，他的工作重心便放在了对小区住户的人员摸查和防疫宣传上，主要负责整个社区的居民电子信息统计工作。“上级要求原定七天时间完成的居民信息统计，我们利用电子信息统计系统在五天内完成对社区2726户、7856人的信息统计，实现了社区人员的全面摸排、精准摸排。”

疫情之下，金台园社区通过实行网格化管理，对网格内重点人员开展拉网式、地毯式排查，确保“楼不落户、户不漏人”，全力构筑群防群治的严密防线。并对各居民楼道、小区健身器材、休闲广场等公共场所进行消毒，阻断病毒传播途径。在小区公告栏、单元入口张贴通告、公告、告知书、倡议书等，引导居民 “非必要不外出，不戴口罩不外出，结伴不外出”。金台园社区党支部书记王晨曦：“金台园社区的防疫防控工作其实对我们来说就是一个不断发现问题、解决问题的工作过程。在这个过程中，我们实行了各种措施，比如说我们网格化管理对咱们小区居民的整体信息的摸排，然后还有我们的小门管理，我们返乡人员的各种管服工作，然后通过我们实行这样一系列的改变，让我们整个小区形成了一个完全闭合的循环的这样一个系统，最大程度保障我们小区居民的安全。”

疫情发生后，任丘市实行“大数据+网格化”管理模式，在全市乡村、社区配备了4614名网格员，担负政策宣传、信息采集、网格居民服务等工作。同时，进一步充实网格员队伍，实行网格划分，分区巡逻，确保无盲区无死角无遗漏，形成大数据网络。全市所有的防疫网格员奔走防控一线，聚焦重点、全面排查，通过数字化、信息化等多种手段，实现了全方位、动态化的管理新模式，全力打赢打好疫情防控阻击战。

3.新疆库尔勒市

为贯彻落实“大数据+网格化+铁脚板”治理机制，持续创新服务手段、优化服务机制，作为社会防控联动协调机制的主力军，疫情防控弦一刻也松不得。萨依巴格派出所组织民辅警严格落实各类娱乐、网吧、洗浴、宾馆等重点场所行业管控，加强人员验证登记、扫码测温等常态化防控措施。同时，充分发挥大数据在精准预防和服务管理方面的作用，固化疫情防控工作，确保风险防控不遗不漏。

深入辖区征求群众对公安工作和社会治安的意见建议，全力回应群众诉求，助力公安工作提档升级，积极推进“智慧平安网格”建设。

通过走近群众，听民声、察民情、访民意、解民忧、护民安。以降低发案率，维护和谐稳定治安环境为目标，从而增加“平民”警力，提高“社会化”见警率，建立起一线矛盾、纠纷、基础治安问题快调快处工作机制。征求社区干部及辖区居民代表的意见建议，为新的一年群众工作和辖区社会治安管控工作把准工作切入点。

4.康巴什区

创新线上“全域化”监控

注重强化科技手段运用。实行小区居民信息手机扫码登记，运用微信小程序“亿米出行”软件，接入表格填写系统，实现人员信息的实时填报、汇总、分析功能。同时，针对康巴什区2个高速进出入口，及时启用12台公安交警执法记录仪对车辆进行监测，确保不漏一车一人，有效减少人员聚集和不必要接触。有效借助“三大运营商”，加大与公安、交通、民航、铁路等大数据平台的信息比对，对康巴什外出人员信息进行追踪，确保不留漏洞、不留死角，做到精准监控。

创新线下“网格化”摸排

坚持“网格化、地毯式、全覆盖”原则，将康巴什区划分为15个社区大网格、51个部门包联片区和104个小网格，构建起以县级领导包联网格抓统筹、单位“一把手”带头沉入网格抓摸排和民警、社区人员、医护人员以及相关干部协同抓防控的网格化片区管理模式，确保每个小区至少10名以上工作人员逐栋逐户、精准有效开展检测和排查工作。通过建立横向联动、纵向畅通的“网格化”管理机制，全面实现防、控、管无缝对接。

5.浙江杭州

杭州市依托城市大脑平台，融合交通枢纽、疾控、医疗、出行等80多个维度的大数据，搭建高危易感染人员模型，高精度锁定确诊患者及其密切接触者，按照风险等级高低开展滚动研判。

既有大数据排查，也有“网格化”落实。社区是疫情联防联控的第一线，也是“外防输入、内防扩散”的最有效防线，杭州一方面精准滚动摸排所有相关人员，同时依靠群众、发动群众，坚持充分发挥社区在疫情防控工作中的阻击作用。

在杭州市下城区，每天都有上千人次的“武林大妈”志愿者投入疫情防控工作，24小时分批次值守、巡防在抗击新冠肺炎疫情的前线。“武林大妈”刘国芳已连续工作15天，即使收到了强制休息通知书，仍在坚持一线值守。

“我们这个工作，既有刚性，也有温柔。”刘国芳说，志愿者们总结出了“一查、三对、五告知、五提醒”的方法：“根据信息排查武汉来往人员，核对到杭时间、工作居住地址、身体状况，告知14天观察时间内不得外出、做好居家防范、有情况及时报告、生活垃圾处置安排，提醒口罩洗手护身宝、人多地方别乱跑、卫生通风要搞好、生活垃圾处理好、居家监测要趁早。”

此外，杭州市还建立了健康码运行机制，根据各地防控等级“五色图”实施分类管理，以便政府全面、系统地了解和分析疫情，从而做出科学决策。

6.天津市

海颂园社区60岁以上老年人2663人，占人口总数的27.9%，其中就有很多独居老人。社区针对这种情况，平时就尽力协调各种资源提供帮助，形成“难有人帮、事有人管”一家亲的网格氛围，把党的温暖切实送到居民的心坎上。

“实施网格化管理以来，有一些事情该社区管的、不该社区管的，居民们都来找社区，因为知道社区就跟娘家似的！”居民刘阿姨说。

东丽区党群网格治理模式，以300户左右为标准，在全区划分了1147个网格，整合环保、城管、综治等10个部门12类专业网格员职责，打造“全科”网格。实施网格化管理以来，网格员坚持每天3小时入格入户巡查，严格落实“一日双巡”，上下午各巡查1.5个小时，主动问需于民、发现问题。

网格化管理中心成立以来，以东丽区的1147个党群网格为依托，实现社会信息底数全覆盖，再由网信办的大数据信息平台进行管理。通过网格员每月入户核查机制，结合疫情防控全方位排查及全国第七次人口普查，平台到目前已经积累沉淀涵盖常住人口、寄宿人口、流动人口等人员标准数据库71万人。数据库及时更新保证数据的有效、真实。

从网格员采集，到大数据中心汇集，再到东丽全区各部门共享运用，形成了流畅的“网格化+大数据”模式，为东丽区实现精准化服务、智能化应用奠定了坚实的基础。