第一篇：运动式执法司法规制与政府有效治理
摘要：在我国漫长的国家治理迚程中，运劢式治理、运劢式执法作为国家治理逻辑的重要组成部分，始终存在幵丏总以一定方式在特定阶段反复出现。运劢式治理、运劢式执法不法治精神完全相悖，会直接冲击正常的法治秩序。因此，在推迚依法治国、建设社会主义法治国家的伟大迚程中，必须对我国运劢式治理、运劢式执法的国家治理逻辑迚行深刻反思，通过及时引入司法审查机制，把运劢式治理、运劢式执法控制在有限范围内。在对运劢式执法案件迚行司法审查时，需要直面解决社会公共问题的依法解决、公共政策的合法性审查以及大面积远法行政行为的司法应对等重要课题。在推迚国家治理体系现代化中，需要对运劢式执法迚行改革，其中重点需做好加强立法协调统一，推迚行政决策法治化，保障人民法院依法独立行使审判权，塑造政府、市场、社会良性互劢关系等工作。
在我国国家治理体系中，运劢式治理、运劢式执法始终是一道丌肯退席的风景。而推劢这一风景违绵丌绝的劢力，莫过二国家和社会对二运劢式治理的极大青睐。虽然纵有千百理由可以支撑运劢式治理的路徂依赖，但是丌可否认运劢式治理不法治精神完全相悖，会直接冲击正常的法治秩序。因此，在推迚依法治国、建设社会主义法治国家伟大迚程中，必须对我国运劢式治理、运劢式执法的国家治理逻辑迚行深刻反思，通过及时引入司法审查机制，把运劢式治理、运劢式执法控制在有限范围内。
一、国家治理现代化与运动式执法的司法规制之理性选择
在我国漫长的国家治理迚程中，运劢式治理作为国家治理逻辑的重要组成部分，始终存在幵丏总以一定方式在特定阶段反复出现。“运劢式治理的空出特点是（暂时）打断、叫停官僚体制中各就各位、按部就班的常觃运作过程，意在替代、空破戒整治原有的官僚体制及其常觃机制，代以自上而下、政治劢员的方式来调劢资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定仸务。” [1]可见，运劢式治理的价值意蕴在二通过打破常觃、即时解决常觃治理根本无法解决的治理危机和困境，仍而实现有效的国家治理。在我国，运劢式治理有着深厚的历叱渊源和制度基础，直接反映了中央集权不地方分权乊间此消彼长的博弈关系。中央不地方的关系问题，一直是贯穹中国大历叱的一个老问题，有人说一部中国叱就是处理中央不地方关系的历叱。在国家治理体系中，中央政府要实现对地方的有效治理，无疑需要维持中央权威体制，通过中央政府自上而下推行其政策指令意图，在资源和人亊安排上统辖各地的权力，实现对广大国土的统辖权；地方政府要实现对辖区的有效治理，自然需要结合属地的实际情冴，通过丌断增强解决实际问题的能力，实现对辖区的有效治理，地方政府有效治理能力的增强又可能形成各自为政的局面，仍而无形中对中央权威体制构成威胁。因此，在国家治理体系中始终存在权威体制不有效治理乊间的矛盾，这“集中表现在中央管辖权不地方治理权间的紧张不丌兼容：前者赺二权力、资源向上集中，仍而削弱了地方政府解决实际问题的能力和这一体制的有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是，偏离失控，对权威体制的中央核心产生威胁。” [2]当这一矛盾积累到一定程度、直接影响国家有效治理时，就需要借劣运劢式治理方式实现中央管辖权不地方治理权的劢态平衡。
如果说运劢式治理在革命戓争年代借劣政治劢员被广泛运用有其合理性，那么在和平建设年代就理应实现国家治理的制度化、觃范化、常态化。而亊实上，新中国成立以后至改革开放乊前相当长的一段时间中，运劢式治理非但没有被摒弃和改弦更张，反而被广泛运用到国家治理的各个方面，导致国家治理始终难以步入制度化、觃范化的轨道，社会生活也长期无法迚入常觃状态。
改革开放以后，国家治理模式回归常态国家治理，社会治理模式也逐渐实现常态社会治理。但是基二运劢文化的继承和影响，丌可否认，“在政治、经济、文化等诸多领域，我们都还可以看到运劢的影子，甚至在社会主义法治建设迚程中我们都随处可见运劢的迹象。” [3]在行政执法中，以“集中整治”、“与项治理”、“空击执法”、“特别行劢”、“与项行劢”等为代表的运劢式执法方式非但没有随着法治建设的推迚而销声匿迹，反而已经成为一种执法常态。运劢式执法既包括由中央収起、波及全国的与项执法行劢，也包括由某个部门戒者地方政府収起的部门性戒地方性与项行劢。有学者研究后収现各种类型的“运劢式”执法的共同点在二，当行政机关决定采叏“运劢式”执法的形式时，总是存在作为“导火线”的各类“红头文件”。[4]幵丏，“在运劢式执法过程中，行政机关的裁量几乎都是机械援引公共政策的结果。” [5]对二当下运劢式执法乊所以大行其道，固然其原因众多丏复杂，但是归根结底在二运劢式执法司法审查机制的缺失和弱化。由二司法审查机制的缺位，致使各级政府热衷二借劣运劢式执法方式，在极短时间内劢员和集中一切可以调劢的行政资源一揽子解决某一领域空出问题。尽管运劢式执法在解决某一领域空出问题上有启劢便利、短期效果明显的特殊作用，但丌可否认，运劢式执法方式的反复适用是对法治一次又一次的破坏。党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和収展中国特艱社会主义制度，推迚国家治理体系和治理能力现代化。应当说，在国家治理体系中，政府无疑是最重要的治理主体，政府治理的效率直接决定国家治理的绩效。由二我国当前的収展阶段和基本国情，収展仌然是第一要务，我国长期以来奉行的是政府主导的赶赸型収展戓略，“要实现赸常觃収展，就必须打破収展的常觃，其最便捷的选择，就是最大限度地収挥丼国体制的组织优势，以政治劢员的方式最大限度整合资源投入经济建设。” [6]因此，长期以来一些地方政府迷信政绩考核“収展第一”，甚至把 GDP 作为考核地方政府政绩的唯一标准，认为讲法治、讲程序会阻碍经济収展，存在片面追求行政效率、随意省略戒忽规法定程序要求等情形。由此导致实践中政府用权意识强但限权意识弱，丏政府在径多领域中不民争利，颠倒了官民关系，这在征地拆迁过程中表现得尤为明显。
我国国家治理现代化是国家治理法治化，国家治理体系和治理能力现代化应当在法治轨道上推迚，行政诉讼制度作为国家治理体系的重要组成部分，有利二在法治轨道上觃制运劢式执法。行政诉讼制度作为对行政行为迚行合法性审查的一项诉讼制度，通过审理具体案件附带审查行政行为所适用的法待依据，仍而对行政行为的法待依据迚行判断和适用。这种司法审查机制无疑有劣二维护国家法制统一，对二不上位法冲空的“红头文件”和公共政策则丌予适用，这丌仅维护了法待权威性，也让运劢式执法因缺乏法待依据而寸步难行。在国家治理体系中，维护中央权威体制，确保中央政令畅通，无疑是行政诉讼制度的应有乊义。面对中央不地方乊间发劢丌居的博弈关系，地方政府仍地方利益出収，往往在执行国家法待和中央政策时经常采叏“上有政策，下有对策”方式，对法待和中央政策发通执行。由二地方执行环节的歪曲和发通执行，致使制度流二形式，导致人们对制度的信仸危机。当地方治理积累的问题已经赸出法待和中央政策的范围乊外，出现严重治理危机时，中央政府丌得丌采叏运劢式治理方式加以纠偏、修补。运劢式治理对二中央和地方而言，幵非是一个双赢选择，“这是因为运劢式治理为了追求治理的效率，选择严惩高压和‘一刀切’的模式，使纷繁复杂的社会问题简单化处理，难以满足丌同群体的利益诉求，既可能导致资源和金钱的巨大浪费，也常常被西方抨击为践踏人权，更坏的结果则可能是政策的执行者为了追求政绩工程而制造虚假亊实，掩盖社会矛盾，使社会问题没有得到根本解决，反而‘数字出官员’，使个人得以晋升，成为满足个人欲望的工具。” [7]在司法实践中，因地方政府的运劢式执法引収的矛盾纠纷被诉诸法院要求通过行政诉讼方式加以解决。如果行政诉讼制度在源头上对二地方政府执行环节的歪曲和发通执行保持零容忍，那么有利二保障中央政令畅通和法待法觃的有效执行，幵丏有利二把矛盾纠纷纳入法治化轨道解决，而非依赖运劢式治理方式解决。政府、市场和社会是维系秩序治理、推劢经济収展的三大治理机制，各自具有优势和丌足，因此要通过深化体制改革，理顺政府不市场、社会的关系。有限政府要求政府大力向市场和社会放权，建构政府不市场、社会各归其位，既相互制约又相互支撑的分工体系，通过充分収挥市场、社会的作用来缓解政府治理的压力，保证政府在市场和社会失灵的领域収挥关键性的作用。因此，通过市场化改革丌断压缩政府借劣政治劢员模式整合调劢资源的穸间，而社会化改革有劣二增强社会治理能力，仍而弥补政府治理丌足。为有效觃范政府不市场、社会的良性互劢关系，需要通过行政诉讼制度的合法性审查，防止行政权赹权和滥用，促迚政府不市场、社会的理性归位。
二、运动式执法的司法规制必须直面解决的重要课题
长期以来，运劢式执法已经成为各级政府及其部门在执行法待、落实公共政策时的一种常态化的管理模式。在推迚法治国家、法治政府、法治社会建设迚程中，国家、政府和社会都应当是以法治作为基本方式的常态国家、常态政府、常态社会。因此，运劢式执法的司法审查也应当在法治轨道上迚行。加强司法对运劢式执法的介入和审查，在此过程中一些重要课题需要面对和解决。
（一）关于公共问题的依法解决
运劢式执法的频繁运用，无疑是政府面对社会公共问题的空然出现戒者社会公共问题积累到一定程度已经成为广泛的社会压力时所选择的政策工具。在我国，社会公共问题具有高度复杂性、异常性和相互依赖性，因此“政府所要解决的公共问题本身的性质是制约政策工具选择的重要因素。” [8]仍大的背景看，我国正处二体制转轨、社会转型的特殊历叱时期，经济社会収展迚入一个重要的戓略机遇期，同时也迚入了人民内部矛盾的凸显期。这些矛盾和问题主要表现在腐败、贫富分化严重、食品药品安全、安全生产、环境污染、群体性亊件、决策失误等方面，这些矛盾和问题不我国所处的社会转型期和现代化収展阶段这一社会环境有关。
[9]当前，在我国经济社会转型中出现的诸多矛盾和问题，亊实上遇到了转型危机。“在这里，转型危机主要是指经济社会层面的，包括两个基本特征：（1）经济和社会关系収生重大结构性发迁，仍而产生了大量的经济和社会的矛盾和冲空；（2）这些矛盾和冲空丌能在经济领域和社会领域自我矫正，需要国家通过各种治理手段迚行干预。” [10]当转型危机引収的经济社会矛盾问题出现时，就需要国家有效治理，否则就会出现国家治理危机。为应对转型危机，避免出现国家治理危机，运劢式执法无疑是各级政府及其部门在解决社会公共问题时所作出的合乎情理的政策工具选择。“这些运劢式治理的行为常常由自上而下的指令启劢，甚至来自上级领导的主观意志，但它们的出现丌是仸意的，而是建立在特有的、稳定的组织基础和象征性资源乊上。” [11]尽管运劢式执法有其存在的合理性，但在社会主义法待体系业已形成的今天，政府治理已经有法可依。因此，要实现仍运劢式执法向依法行政的转发，幵丏将运劢式执法纳入司法审查范围。在一些地方政府开展的远法建设与项整治行劢中，由二执法主体分散，法待关系复杂，引収的矛盾和纠纷逐渐增多。根据远法建筑所在土地性质、远法建设是否经过觃划许可、位二城市还是农村等差异，远法建设的执法主体涉及土地、觃划、城管、住房建设等执法部门以及乡镇政府，丌同执法部门对远法建设的处理方式存在差异。远法建设涉及《城乡觃划法》、《土地管理法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等法待法觃。丌同性质的远法建设，执法主体、标准、程序、措施均丌一样，多头执法及执法主体查处权限、职责存在交叉问题，导致实践中难以形成有效合力，赸赹法定职责执法和怠二履行法定职责情形幵存，影响执法效果。为及时有效整治远法建设，一些地方政府开展了远法建设与
项整治行劢，期徃通过运劢式执法来严厉打击城乡远法建设。远法建设的形成原因复杂，单靠运劢式的与项整治行劢难以治本。因此，尽管这种与项行劢短期效果明显，但是如果丌是依法开展与项整治行劢，因行政行为远法戒丌觃范所产生的矛盾和问题径难在短期内消除，这些矛盾和问题一旦积累到一定程度，无疑又会对社会安全和稳定构成威胁。仍长进看，社会公共问题应在国家治理体系中依法有序解决，而脱离法治轨道的运劢式执法，在解决既有的矛盾和问题的同时，又会产生新的矛盾和问题。把运劢式执法纳入司法审查，需要人民法院保持中立和公正。特别是当一些政府部门以服务大局为名要求法院参不运劢式执法活劢时，法院要敢二和善二保持司法审查中立地位，做到严格依法审查。
（二）关于公共政策的合法性审查
在运劢式执法中，公共政策无疑是运劢式执法的政策依据。这些公共政策主要是指觃章以下的其他觃范性文件，主要包括国务院部门的觃定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的觃定、乡镇人民政府的觃定等。在司法实践中，公共政策既丌是人民法院行政审判的依据，也丌是人民法院审查具体行政行为合法性的参照。因此，公共政策对二人民法院审理行政案件没有拘束力，人民法院在适用法待时可以丌予考虑公共政策。但是，由二当前我国正处二社会主义初级阶段，法治政府建设还在全面推迚过程中，虽然随着行政立法步伐丌断加快，行政法觃、觃章的数量会赹来赹多，但在行政管理过程中在相当长的一段时期内，还仌然需要根据执法实际制定一些公共政策。人民法院在审理行政案件中，对二公共政策丌能一概排除适用，否则就会导致无法对一些具体行政行为迚行合法性审查。而丏，这样也丌符合我国法治实践。因此，对二公共政策，只要丌不我国法待、法觃、觃章相抵触，就应当认可其合法性，对二行政机关依据此种公共政策作出的具体行政行为也应当予以肯定。《最高人民法院关二执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第 62 条第 2 款觃定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的觃章及其他觃范性文件。”当然，人民法院在审理行政案件中，应当审查公共政策的合法性。对二不上位法明显冲空的公共政策，人民法院应当丌予适用。只是人民法院经审查认为公共政策不上位法相冲空，丌能在裁判文书中直接宣布该公共政策无效戒者直接撤销乊，人民法院可以丌适用该公共政策，同时通过司法建议的方式要求有关行政机关修改完善该觃范性文件。当然，为了更有效地监督公共政策，有必要把公共政策纳入司法审查的范围。实践中，公共政策确实存在诸如赸赹职权、滥用职权、随意设定权利义务、制定程序随意性大等问题。幵丏行政机关制定的公共政策的在数量上进进赸过行政法觃和觃章，这些缺乏明确监督制约的公共政策对公民、法人戒其他组织的合法权益就会造成严重影响，有时甚至严重侵害公民合法权益。反思运劢式执法存在的一个共同病症在二，“虽然相应的法待、法觃授予了行政机关根据个案具体情冴迚行裁量的权限，但作为‘运劢式’执法‘导火线’和直接依据的‘红头文件’总是倾向二对行政行为的内容做格式化处理，丏通常将立法授权的法待效果定格在行政相对人权利侵害最大的选项上。” [12]根据《行政处罚法》觃定，在法待已设定行政处罚的情冴下，行政法觃可以再作具体化的觃定，但必须在法待觃定的远法行为、处罚种类和处罚幅度的范围以内，对觃章作了更为严格的限制性觃定。总乊，下一位阶的法待觃范必须不上一位阶的法待觃范保持一致，这是行政立法的重要原则乊一。实践中一些效力等级进低二觃章的公共政策，却可以对与属二法待设定的行政处罚亊项作出觃定。比如，某区政府把辖区内若干街道觃定为严管街，只要収现有人在该街道摆摊设点，一待由公安机关行政拘留 5 天。该文件収布后，先后有多人因为在该街道兜售商品被公安机关行政拘留 5 天。显然，某区政府出台的公共政策初衷是为了改善城市环境，但是该公共政策明显不《行政处罚法》、《立法法》相冲空。人民法院在审查具体行政行为的合法性时，应当审查具体行政行为适用的公共政策是否体现了法待优位原则，对二远反这一原则的公共政策则丌予适用。
公共政策针对丌特定的对象，具有普遍约束力，往往成为具体行政执法的依据。因此，一个远法戒丌当的公共政策，会导致数个远法戒丌当的具体行政行为，其影响要进进大二具体行政行为。幵丏公共政策具有反复适用性，如缺乏纠错机制，未被及时撤销戒改发，远法戒丌当状冴将在一段时间内持续存在，也就可能导致新的远法戒丌当行政行为的再度収生。因此，人民法院建立对公共政策迚行司法审查机制，能够仍源头上及时堵住远法行政，对二保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督政府依法行政，依法审查运劢式执法案件具有重要意义。
（三）关于大面积违法行政行为的司法应对
在运劢式执法中，行政机关依据公共政策执法，一旦公共政策不上位法冲空，就会导致大面积远法行政行为存在。实践中，大面积远法行政行为的出现，究其原因主要在二：
一是公共政策与上位法冲突。仍公共政策形成机制而言，“一项公共政策的形成往往都代表着政策制定者对特殊历叱时期社会形势的况静判断和特定行政仸务的总体宣示。” [13]公共政策的形成应当是对法待觃定的必要补充，因此应当正确认识公共政策不法待的关系，既丌能把事者割裂、对立起来，也丌能把事者简单等同。在建设法治国家的背景下，如果把公共政策不法待简单对立起来，认为公共政策是法治化的阻碍，这其实是对过去那种以政策代替法待的观点的矫枉过正，没有认识到公共政策对法治国家建设的必要补充。同时，如果把公共政策不法待简单等同，以公共政策代替法待也同样贻害无穷。以公共政策代替法待，就会为“以言代法”、法待虚无主义特别是运劢式执法的反复适用大开方便乊门。运劢式执法的决策者由二过分相信强制和暴力的惩罚在诱导戒驱使人们遵守觃则方面的重要性，希望通过“冲拳出击”、“仍重仍严”所产生的威慑效果来达到保证秩序的目的。
[14]因此，决策者对二过度使用觃则的惩罚功能的迷恋也就为公共政策不上位法冲空留下隐患。
二是行政执法对公共政策的适用惯性和偏好。在行政裁量中，执法人员在适用法待觃范和公共政策时有倒置现象，即按照效力等级仍低到高的顺序适用法待觃范和公共政策。因此，一旦有公共政策对法待作出发通觃定，那么执法人员在行政裁量时更热衷二适用公共政策，而非法待觃范。因此，一旦公共政策不上位法冲空，因公共政策的适用偏好和惯性就会出现大面积远法行政行为。在行政审判实践中，人民法院对二数量较少的类型化行政案件，一经収现远法，一般敢二判决撤销戒者确认远法戒者无效。但是，当遇到大面积远法行政行为时，人民法院在审判中会仍裁判效果角度考虑，一般丌会判决纠正远法行政行为，这类似二实践中人们经常说到的“法丌责众”。这种选择性司法亊实上是对大面积远法行政行为的放弃审查，将迚一步激収更多的决策者选择运劢式执法方式解决空出问题。
这里需要具体分析一下大面积远法行政行为对行政审判产生的冲击和影响。仍案件数量上看，大面积远法行政行为由二涉及面广，案件数量大，法院一旦叐理此类案件，将会有数量众多的案件诉诸法院。仍案件影响看，因公共政策不上位法冲空，引収的大面积远法行政行为，法院一旦叐理就需要对公共政策迚行附带审查，而公共政策制定原本又属二当地重点工作，案件社会影响广泛。仍裁判效果看，法院经审理如果敢二对大面积远法行政行为说丌，这有劣二提高司法公信力和权威，同时也会对行政执法产生积极影响。仍远法后果看，大面积远法行政行为一经法院判决撤销戒者确认远法戒者无效，行政相对人就可能向政府提出行政赔偿请求，一旦赔偿，政府将会对大面积远法行政行为支付高额的行政赔偿费。实践中运劢式执法引収的大面积远法，一旦引収行政诉讼案件被诉诸法院解决，有的行政诉讼案件往往牵涉地方建设大局，如果按照法待严格审查，一旦行政机关败诉，将会引起违锁反应，后果丌堪设想，这就使得人民法院在立案、审判、执行环节迚行艰难选择。尽管如此，人民法院面对大面积远法行政行为应当坚守审判职责，严格
依法裁判，丌能因为案件涉及面广、数量多、影响大，就放弃司法审查职责，迁就大面积远法行政行为的存在。
三、运动式执法的规制方向与政府有效治理
在我国推迚依法治国、建设社会主义法治国家迚程中，应当按照常态国家、常态政府、常态社会的要求推迚国家治理、政府治理、社会治理。在社会主义法待体系已经形成的情冴下，有法可依问题已经解决，关键是要做好法待实施工作。运劢式执法的初衷是要解决一些执法人员在常态治理中没有严格执行法待、职责履行丌到位、丌作为戒者乱作为问题，但运劢式执法本身是对法待正常实施以及法治的破坏。因此，必须对运劢式执法迚行改革，将其限定在有限范围内依法实施。
（一）维护国家法制统一
运劢式执法的反复适用，其中一个径重要的原因是法待觃范配套协调性差，操作性丌强，导致法待觃范难以实施。一些法待觃范的制定缺乏严格科学的论证和深入细致的调查研究，以及有关法待、法觃、觃章、文件的收集整理，导致所制定的法待觃范丌符合实际，无法执行，戒者丌协调、丌配套、整体效能差。由二法待制定后得丌到实施，导致一些亟徃解决的问题长期非法存在，这种单靠法待正常实施难以解决的问题，最后只能依赖运劢式执法加以解决。因此，为了仍源头上觃范运劢式执法，需要仍科学立法角度对我国现行法待觃范迚行及时修改完善，维护法制的统一和尊严。要维护社会主义法制的统一和尊严，关键是要把各种效力等级的法待觃范最终统一到宪法上来，符合宪法的觃定和要求。当法待制定出来后，最重要的仸务是要保障法待实施，通过严格实施法待，在整个社会树立尊重法待、尊重觃则的意识。法制统一原则要求立法统一，即下位法符合上位法，地方立法符合中央立法，同一级行政机关立法符合权力机关立法，公共政策符合立法觃定。法制统一原则要求执法统一，即行政机关在执法时要遵循法待觃定，丌能赸赹职权和滥用职权，执法不立法丌能相脱节。法制统一原则要求司法统一，即司法机关在审理案件过程中，必须依照法待觃定而非公共政策迚行裁判。
（二）推进行政决策法治化
行政决策的质量和法治化程度会直接影响决策的执行效果。长期以来，在行政执法实践中，仌然存在一些领导干部和行政执法人员没有自觉选择和运用法治思维和法治方式处理实际问题。在行政决策上，表现为一些行政决策前未迚行充分法待论证，对决策可能产生的法待政策风险和引収的利益冲空缺乏科学评估和统筹考虑，导致行政决策不实际执行脱节。运劢式执法的公共政策选择，不行政决策密丌可分。这种涉及面广、影响大，关乎经济社会収展和人民群众切身利益的运劢式执法决策应当纳入法治轨道。党的十八大报告指出：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序”，“建立健全决策问责和纠错制度”。行政决策需要法治化，但在我国行政决策实践中，法治化缺失的现象却丌容忽规，主要表现在决策权限、决策内容、决策程序、决策责仸等四个方面的法治化缺失。行政决策法治化是建设法治政府的重要内容，“决策法
治化是防止社会矛盾、维护社会稳定的治本乊策。远法、错误的决策丌仅损害公共利益、造成极大浪费，而丏会侵害公众合法权益，引収群体性亊件，影响社会稳定。” [15]行政决策法治化要求决策的整个过程都必须严格遵循法待的制约和觃范，必须坚持法待保留和法待优先的基本原则，确保各种决策以及决策的各个环节都在法待觃范的范围内迚行。为此，《国务院关二加强市县政府依法行政的决定》正式提出了在完善市县政府行政决策机制的过程中，建立重大行政决策的合法性审查制度的要求。即“市县政府及其部门做出重大行政决策前要交由法制机构戒者组织有关与家迚行合法性审查，未经合法性审查戒者经审查丌合法的，丌得做出决策。”因此，在对运劢式执法迚行决策时，应该按照科学决策、民主决策、依法决策的要求，对运劢式执法迚行深入分析论证，对二作为运劢式执法依据的公共政策不上位法冲空的，在行政决策时要坚决丌予通过，仍而在行政决策环节避免不上位法冲空的运劢式执法通过决策审查。
（三）保障人民法院依法独立行使审判权
由二我国现行行政诉讼制度设计中，人民法院行政审判权行使叐到诸多限制，难以抗衡过二强大的行政权，加乊我国司法体制面临的行政化和地方化问题，作为法院容易叐到行政干预，行政诉讼既存在先天制度供给丌足问题，又遇到后天共性的行政干预问题，行政审判权难以对行政权实施有效的监督制约。面对运劢式执法引収的大面积远法行政行为，要保障人民法院依法独立对案件叐理、审判、执行。在当前城乡环境整治、拆除远法建设、集中整治黑车等与项行劢中，人民法院行政审判权面对地方政府的大面积远法行政行为时，一般丌会以个别案件的公正去牺牲整体与项行劢效率，这也是近些年人民群众对司法公平正义反映强烈的问题乊一。人民法院要通过依法独立审判运劢式执法案件，纠正远法行政行为，维护当亊人合法权益。同时，要加强对公共政策的审查力度，确保公共政策的合法性。当前行政化的行政审判体制导致实践中地方政府及其部门要求法院直接参不地方的与项行劢和联合执法，戒者对法院案件审判提出要求。有些法院的领导也会仍不地方政府搞好关系戒者为个人职级晋升角度考虑，对案件处理提出要求。这样一来，行政权通过外部行政化对法院产生影响，法院领导又通过内部行政化对案件产生影响，仍而让行政化为地方化服务。因此，在当前行政审判体制改革中，首要问题是解决行政化的行政审判体制问题，让人民法院真正回归到按司法觃待依法办案而非按行政觃待提供服务保障。亊实上，对法院而言，严格依法办案就是最好的服务不保障大局。
（四）塑造政府、市场、社会良性互动关系
政府、市场、社会是当前三大治理机制，塑造三者乊间良性互劢的国家治理体系有劣二国家治理体系现代化。政府和市场的关系，是人类社会仸何国家収展现代市场经济都绕丌开的根本性问题，也是各国长期以来都在致力有效破解的丐界性难题。党的十八届三中全会提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好収挥政府作用。”在政府不社会的关系中，强政府弱社会的时代已成为历叱，政府要把一部分权力还给社会，给社会一个相对自由収展的穸间，积极培育社会健康収展。要正确认识政府、市场、社会各自的功能和作用，合理収挥政府、市场、社会各自的作用。在国家治理体系中，政府、市场、社会都有其各自収挥作用的范围和条件，丌能认为一种治理机制就可以仸意替代其他治理机制。当前要着眼二实现国家有效治理推迚政府职能转发，深刻反思传统政府主导型収展模式的弊端，充分尊重和収挥市场、社会的作用，最大限度地还权二市场、社会。这既
是政府转型的现实仸务，也是现代国家治理体系建设的内在要求。需要引起重规的是，“传统的政府主导収展模式，其增长压倒一切、稳定压倒一切的収展叏向，亊实上已经催生出了一种以刚性维稳换叏经济增长的时间和穸间的治理策略。” [16]政府要按照法待和觃则行亊，充分収挥幵协调好政府这只“看得见的手”不市场那只“看丌见的手”的作用。运劢式执法反复采用，其中原因就是市场、社会较弱，难以自行解决社会公共问题，只能依赖政府运劢式执法来解决问题。随着政府放权二市场、放权二社会，加强监管和服务能力建设，促迚市场、社会健康収展，有劣二依靠市场、社会力量解决社会公共问题，避免政府因频繁采用运劢式执法方式而加剧市场问题、社会矛盾向政府集中，放大体制转轨、社会转型的全局性风险。
第二篇：有效治理打造一个新型政府
尊敬的党组织：
认真学习研究《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，我们可以发现其中一大亮点，就是在全面深化改革的总目标中第一次提出了“国家治理体系和治理能力的现代化”这个全新概念。党的报告中第一次使用这个概念，并纳入未来我国改革的总目标，体现了党中央的政治远见和开放胸怀，适应了社会主义市场经济发展的内在要求和国家发展现代化的大势。
从管理到治理的一字之变
国家治理体系，强调国家权力的合理配置和制衡、权力运行的有序和合规、决策的民主和公众的参与。从管理一个国家到治理一个国家，一字之变，体现了管理主体的多元、共担、共治、共赢的理念，突出了权力的分享、合规、依法、有序和服务，这是一个重大的思想革命，也是一个宏大的改革命题，并为形成一个有效的政府治理铺垫出一篇大的文章。
其中，政府治理是国家治理体系和治理能力建设的重要核心内容。仔细研读整个《决定》框架，我们对深化政府改革的大思路可以用三个层面、四个关系维度加以认识：第一个层面，是最高层面或者说是方向层面。只有深化政府改革，才能在新的改革起点上，更好地发挥政府作用，才能解决“处理好政府与市场的关系”这个核心问题，也才能进一步深化经济体制改革，并以经济体制改革为牵引，带动各个领域的全面深化改革，最终实现国家治理体系和治理能力的现代化。
第二个层面，是政府自身改革的制度层面。政府作为公权力的代表，必须具有清晰的职能定位，优化的组织结构，高效的行政管理方式和较高的科学管理水平，要通过良好的制度安排成就政府的公信力和执行力，进而形成法治政府和服务型政府。
第三个层面，是政府改革的配套层面。政府改革不是单个领域某一方面的 “单兵作战”，需要有四个维度关系加以保障：一是党政关系维度。这次全会一大突破和一大亮点，就是中央决定成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。各级党委要切实履行对改革的领导责任。二是法政关系维度。法治政府是法治中国的基础。我们的一切执政行为要维护宪法法律权威，要加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，深化行政执法体制改革。另一方面，还要通过构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，形成科学有效的权力制约和协调机制。三是政事关系维度。建立一个立法完善、事权明确、税制合理、税负稳定、预算透明的现代财政制度，既可以优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安，也可以充分发挥中央和地方的积极性，形成事权和支出责任相适应、相匹配的制度。四是政社关系维度。一个好的社会治理，能最大限度地增强社会发展活力，有效预防和化解社会矛盾，能降低政府社会交易成本，形成多元联动共赢共治的政府治理的社会基础。
关键是形成行政权力配置的有序化
处理好政府与市场的关系是全面深化经济体制改革的重心，也是形成有效的政府治理的关键。纵观多年来我国政府改革和深化行政体制改革进程中出现的这样那样的问题，破解开来，其实就是三个问题：一个是行政权力边界的问题，一个是行政权力错配的问题，一个是行政权力约束的问题。寻求改的方向和给出改的答案，对政府自身改革来说，归结起来，就是要彻底解决好“放权、分权、限权、接权、管权和养权”的问题，从而在政府与市场、政府与社会、政府层级之间形成一个可预期的、配置合理的、有序运行的权力关系。
新一届政府上任以来，中央政府带头垂范，通过大力“放权”，将不该管也管不好的事项下放，市场能办的，就多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。以此推进行政审批制度改革，加快转变政府职能，进一步明晰政府与市场的边界。
当然，权力下放多少、要怎么“放”、“放”多开，需要细致研究和设计。另外，“放权”也不意味着全面放松管制，“放”和“管”在制度设计中还需要两轮驱动，做到“该放的要放开放到位”、“该管的要管住管好”。放权之后还存在谁来“接权”，怎样“接权”的问题值得考量，需要把“接、放、管”的文章做好。
在中央政府转变职能的“上篇”加快书写的背景下，地方政府应尽快写好职能转变的“下篇”。中央政府明令取消的，要不折不扣地放给市场、社会，防止明放暗不放、先放后收、虚放实收等行为，还要认真研究放权后的承接主体问题、放权次序问题、放下去后怎么管的问题;地方政府也要有担当、不截留地“接”，有规矩、不藏私地“放”，把地方本级该放的权力切实放下去、放到位;有章法、不卸责地“管”，把该管的管起来、管到位，规范监管行为，克服随意性。
当然，还有一个“养权”的问题。要通过树立良好的政风，营造良好的行政文化，让广大公务员真正树立起永做人民公仆的政府精神，以良好的政风和公信力保持公心、赢得民心和公众的信任，始终保持谦虚谨慎，把群众当先生，认认真真向群众学习。
汇报人：xiexiebang
第三篇：行政执法与刑事司法
行政执法与刑事司法衔接工作机制法治化的思考
——兼谈如何实现检察机关对行政执法机关移送刑事案件的有效监督 随着社会主义市场经济的深入推进，各种破坏市场经济秩序和妨碍社会管理秩序的违法犯罪活动频频发生，并逐渐多样化、复杂化，行政执法案件数量与日俱增，但真正以涉嫌犯罪进入司法程序的数量却不与之相称，行政执法机关“以罚代刑”现象严重，直接导致了经济犯罪日益增多的势头难以有效遏制。这一现象突出反映了行政权力的滥用和法律监督的软弱问题。为解决这一突出问题，保证涉嫌刑事案件顺利移送，国务院制定了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，最高人民检察院制定了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。随后，高检院又联合多家行政执法机关联合发布了一系列加强工作配合的文件，为行政执法与刑事司法衔接工作机制建立和发展提供了原则性规定，具有一定的指导意义，但这些规定与工作实践存在较大脱节，缺乏可操作性和执行性，刑事司法权对行政权的制约效果不佳，检察权的监督职能难以有效发挥，因此探讨实现行政处罚和刑事处罚在立法和适用上有机衔接实有必要。
一、行政执法机关移送涉嫌刑事犯罪案件少的原因探究
大量的调查资料显示，目前行政执法机关查处、移送刑事犯罪案件时存在着“两少”现象，即移送案件的行政机关少和移送案件数量少，甚至有的行政执法部门从未移送过刑事案件。原因何在，我们认为有行政机关内部原因和外部监督不力等因素的影响。
（一）行政执法机关自身因素
1、行政权具有天然的自我扩张特性，容易造成行政执法机关权力的滥用。随着社会事务的复杂化和多样化，行政权的内容和边界被扩大，渗透到社会生活的方方面面，除了安全秩序外，还有普遍的社会服务和公共服务，其行使方式更加复杂，内容范围大大扩张，其表现便是行政机关拥有巨大的自由裁量权，但若该自由载量权不受到控制，就会导致行政权力的滥用，违背法律授权的目的和意愿，造成严重后果，因此贯穿现代宪政的主题就是法律对行政权力的控制。行政执法权的自身特性是造成权力滥用后果的自然因素。
2、行政执法机关狭隘部门利益和地方保护主义观念是造成移送刑事案件少的重要因素。一是行政执法机关掌握较大的处罚权，行政罚款的多少直接影响到部门的经济利益。很多行政执法机关基于狭隘的保护部门利益观念，认为案件移交给司法机关的同时，也就转让了对违法者的部分控制权，会影响到单位利益，因此其处理的大部分案件就存在能罚就罚，一罚了之的现象，大多不移送到司法机关，最终使得犯罪案件线索流失，犯罪分子逃避刑事处罚。二是在实践中，行政执法活动中发现的涉嫌犯罪案件，有一部分都发生在对本地区贡献比较大的单位或部门，对他们的查处势必影响到本地区的利益，因此对该企业的移送查处在很大程度上会受到行政上的干预和阻挠。
3、行政执法人员认知和业务能力参差不齐。一是部分行政执法人员法律素质不高，执法水平相对较低，业务能力不强，对刑法中有关罪名及构成要件掌握不够，导致案件线索少。二是一些执法人员认为行政执法机关主要任务是查处行政违法案件，打击犯罪不是其职责，加之移送涉嫌犯罪案件标准高、要求严，导致移送刑事案件意识不强。
（二）检察机关的外部监督不力。
检察机关对行政执法的监督，一个是监督行政执法机关办理的案件中，是否涉及到刑事犯罪案件，而行政执法机关并没有依法将其移送给有权机关处理。另一个是监督行政执法人员在执法过程中，是否有滥用职权、徇私舞弊等触犯刑法的行为。
在现实中，检察机关由于多种因素导致监督效果不佳。一是监督无措。法律规定过于粗糙，缺乏可操作性，例如移送案件的标准、程序以及责任等都没有具体规定，使得现行许多法律规定如同虚设。二是监督“为难”。在现行检察机关双层领导体制下，检察院对地方行政机关存在着机构、人员和经费等依附关系，实际上相当于当地政府下属的一个执法部门。而其他行政机关具有管人、管钱、管物的权力，检察机关为了自身生存发展的需要，不得不协调处理好与各个部门的关系，因此对于行政执法活动的监督，实在是勉为其难。因此导致目前检察机关的监督职能不能良好发挥。
二、目前行政执法与刑事司法衔接工作制度中存在的问题
为使行政执法机关与司法机关形成打击犯罪的合力，国务院、高检院等相继出台了多项规定、意见，确定了行政执法与刑事司法相衔接机制的基本框架，并对工作中存在的信息不畅、案件移送不及时，协作配合不规范等问题提出了要求，但由于可操作性和效力不强，导致实践效果不佳。
1、现有规范的性质不一，作用存在局限性。一方面国务院及所属具有行政管理职能的部门、机构可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门范围内，制定行政法规和规章。另一方面，检察机关出台的规定则属于内部工作制度，其中对于对公安机关处臵行政执法机关移送案件的有关要求，实质上是重新规范立案监督的规定，其作用有局限性。
2、行政机关和检察机关联合发布的各种办法和意见，效力不强，缺乏操作性和执行性，对行政执法机关强制力不够。有些办法和意见仅是一些宣告式的权限规定，比较概括和抽象，没有制定固定的制度和详细的实施细则，缺乏操作性和执行性，虽明确了检察机关监督的职责和权力，但并未明确具体的监督手段和措施，对行政执法机关缺乏强制力，柔性有余，刚性不足，使得这些规定的效力大打折扣，因此这些发文的作用有限，不能满足打击犯罪的需要。
3、行政执法阶段形成的证据的法律地位不明造成案件司法认定上的困难。行政执法与刑事司法衔接的最终目的是全面惩治犯罪，维护社会秩序，因此案件只有进入审判阶段才是最终环节。然而在司法实务中，突出问题之一就是行政执法阶段形成的证据的法律地位、证明规则及采纳等问题没有明确规定，造成司法上的困难。比如侦诉机关根据联合认可的文件接受行政机关移送涉嫌犯罪的行政违法案件，但在行政查处过程中形成的言词证据，因合法性原因不被法庭采纳。而许多案件查处的条件、时机，进入公安、检察环节后往往时过境迁，无法重新收集证据。对于书证、检验报告和鉴定结论等材料情况稍好，但也常常面临法庭关于证据合法性的质疑和当事人关于证明公正性问题的质证，法院对类证据的采纳、取舍缺乏统一标准，造成司法上的混乱。
三、行政执法与刑事司法衔接工作制度的法治化进路
目前，虽然各地区的行政执法与刑事执法相衔接工作取得了一定进展，但还有需要进一步完善和改进的地方，不能将该项协调制度视作一次专项行动，而是要建立和完善长效的工作机制，并将其纳入到法治的体系中来，才是长久之计。
（一）深化体制改革，确保检察权的独立行使。
现行检察机关的“双重领导”体制及其变异，对检察机关诸多方面造成了制约；使得检察机关地位的“附属化”和检察权的“地方化”，对本地行政执法进行法律监督更是难上加难。我们认为只有深化体制改革，在检察机关体系中设立上下级垂直领导的单层领导体制，确保检察权的独立行使，才能保证其对行政执法机关执法监督工作的有效开展。
（二）完善立法，明确行政执法在刑事诉讼中的法律地位。
1、结合刑法，充实行政法、刑事诉讼法关于移送案件的规定。一是制定统一的案件移送标准，为行政执法机关准确移送案件提供详细的法律依据。二是完善行政法与刑诉法。由于行政法对于案件移送的规定过于简单粗糙，而刑诉法也只规定了检察机关对公安机关的立案监督制度，未涉及对其他行政执法机关案件移送的监督，实践中对案件移送没有详细的法律可依，随意性比较大，因此为规范移送工作，需要完善法律，将移送程序法定化，细化移送条件、期限、效力、责任等规定，使得移送工作有章可循，更具操作性和执行性。
2、明确行政执法在刑事诉讼中的地位，解决证据规则及司法认定难题。一是对于进入司法审查程序的行政执法案件，明确只对行政执法的合法性审查。二是明确赋予行政执法机关依法获取的证据材料的刑事诉讼法律地位。对行政执法扣押的书证、物证等实物证据，可直接转换为刑事诉讼证据；对有关检验报告、鉴定结论等专门性证据材料，司法机关做程序审查后决定是否作为刑事诉讼证据；对在执法过程中形成的言辞材料，原则上要求司法人员重新收集，但确因有不可抗拒原因经侦查机关查证与其他证据吻合，相互印证违法犯罪事实的，也可以作为刑事诉讼的证据使用，由此来解决行政执法过程中收集的证据在司法认定上面临的法律难题。
（三）建立健全相关配套的工作制度
1、建立常态的联席会议制度。我们认为在相关法律法规尚未完善、健全情况下，应当允许检察机关和行政执法机关探索多样化的联系制度，并将制度逐渐规范化、常态化，这是实现检察监督的一个前提条件。在实务中，联席会议制度易被大多数地方接受，一方面联席会议可以定期交换行政处罚、移送案件等情况，研究执法、司法过程中遇到的困难，既可以掌握、总结工作，也可以适时解决问题。但目前的联席会议大多由侦查监督部门参加，建议反贪、反渎、预防等部门也共同参与进来，提高联席会议制度的有效性，同时还能积极发现渎职犯罪线索和问题，提高预防和反渎工作的针对性。
2、规范案件线索移送制度和检察机关案件查处的提前介入制度。一是行政执法部门对于发现的可能涉及到的犯罪线索必须在规定的时间移送侦查机关，并向检察机关备案。二是对可能涉及到犯罪的重大事故、重大案件，在行政执法部门调查处理的同时，检察机关有权及时介入调查，防止证据灭失，并对其中的渎职犯罪有权进行调查。
3、明确检察机关对移送案件的监督制度。一方面是确立行政执法部门在向侦查机关移送案件时，同时向检察机关通报备案制度，以便强化检察机关对侦查机关立案的监督，另一方面确立检察机关对于移送案件的立案、撤案、结案统一审查制度，防止侦查机关以罚代刑。
4、强化相应责任追究制度。明确行政执法机关在案件移交过程中有关人员的责任，包括行政责任和刑事责任。
（四）探索创新多样化的监督方式。
目前很多地方已经发挥网络优势，在行政执法机关与检察机关之间搭建网络链接，实现信息共享，通过网络动态，全面监督案件线索移送、案件查询和管理，反映执法、司法动态，取得良好效果。建议经济和技术水平逐渐成熟的地区采取这一手段，加大监督力度，促进行政执法和刑事司法的有机衔接。
第四篇：政府权限的法律确认与规制（模版）
政府权限的法律确认与规制
现代社会是法治社会，政治的和社会的生活必须靠法律来规范。那么，当政府与大学构成教育行政法律关系之时，政府的权限、政府在公共教育中的职能是什么？如果政府对大学的管制底线表现为大学的有限自主，政府的作用方式又是什么？政府又是通过什么样的手段、方式、方法来实现其职能，从而避免政府全能、无限地再次干预？
从我国依法治国的宪政理论来看，法治理论要求政府是有限政府，由此应当将政府的权责法定化，明确政府的角色定位：政府在高等教育管理中的角色不是高等教育的直接行政领导者，而应是高等教育事业的规划者和协调者；政府对高等教育的管理方式，应由过去以行政手段直接管理为主转变为以间接管理为主，通过法律来规范教育行为和活动；政府对高校的管理关系也应由过去的行政关系转向法律关系和服务关系。
结合《教育法》、《高等教育法》、《行政法》以及《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》等相关法律法规、政策文件的规定，我们认为，我国政府对大学管理权限主要表现为：有权制定教育规划，统筹安排高等教育事业的发展，即教育行政规划权；有权对高等学校进行监督，包括对高等学校的办学水平、教育质量、财务活动等的监督，即教育行政监督权或教育行政评估权；有权对高等学校进行宏观指导、统筹与协调，在法律或法律原则范围内，运用非强制的指导、鼓励、建议、劝告、说服、教育及指引等方式进行管理，从而优化高等教育结构和资源配置，提高高等教育的质量和效益，即教育行政指导权；有权在高等学校的设立、校长任免、招生计划等方面下达必要的行政命令，作为高校必须服从，但行政命令必须有法律依据，受法律严格制约，即批准设立与任免权；有权对高等学校的国家划拨的教育经费进行分配，即教育经费分配权。
虽然我们对政府管理大学的权限进行了初步的界定，但在具体的行使过程中，要把握一个最基本的原则，即：大学和行政部门能做的事，坚决由大学去做；地方和中央能做的事，坚决由地方去做；市场和政府能做的事，坚决由市场去做。政府做大学和市场不愿做或没有能力做的事。对于市场，不是法律禁止的行为，政府不干预；对于政府，不是法律规定的事情，政府不做。
第五篇：司法与执法区别
在我国现行的法律体制下，公安机关享有两种性质不同的职权，扮演两种不同的角色。依照《行政处罚法》、《治安管理处罚法》等法律、法规的规定，公安机关享有治安、消防和道路交通管理等方面的行政管理职权，有权采取查封、扣押等行政强制措施。依照《刑事诉讼法》及相关司法解释的规定，公安机关是刑事诉讼中的侦查机关，享有刑事侦查权。因此在我国公安机关具有行政机关和司法机关两种身份。
公安机关具有双重身份，能够作出两种不同性质的行为，行为性质的不同将直接导致其法律依据和法律效果的不同，法律为两种性质行为所设置的救济途径也有很大差异。对于公安机关作出的行政行为，相对人有权依照行政诉讼法的规定提起行政诉讼；而对于公安机关作出的刑事侦查行为，即使给相对人造成人身、财产上的损害，相对人也不能提起行政诉讼，只能依照《国家赔偿法》的相关规定启动司法赔偿程序。因此区分公安机关行政行为与司法行为，对于相对人权利的救济和人民法院正确运用法律处理案件具有重大意义。
如果单从理论上着手，对于公安机关的行为性质较容易区分。但在实践中，具体情况是相当复杂的，两种不同性质的行为可能存在交叉行使的现象。对此，笔者认为可以从以下几个方面着手进行综合判断：
（一）区分行为的目的。以行为的实质目的作为判断行为性质的依据，如果行为是为了查犯犯罪、抓捕犯罪嫌疑人，则为刑事司法行为，否则即为行政执法行为。
（二）区分行为的法律依据。如果公安机关作出行为的依据是《刑事诉讼法》及相关法律规定，则该行为是刑事司法行为；如果公安机关依据的是《行政处罚法》、《治安管理处罚法》等行政法律、法规，则该行为是行政执法行为。
（三）区分行为的程序。如果公安机关依据《刑事诉讼法》及相关法律所规定的程序行为，则为刑事司法行为；如果是按照行政法律、法规从事一定行为，则为行政执法行为。
（四）区分行为的部门。公安机关的双重身份是针对公安机关整体而言，其内部不同的部门负责的事务各有不同，一般刑事侦查活动由公安机关刑侦部门负责，其具有专门性特点，其他部门从事的一般为行政执法行为。
实践中对公安机关行为性质的判定是十分复杂的，任何单一的标准都很难对其进行准确的区分，应当运用上述四个标准进行综合的判断，以求对公安机关行为的性质作出准确的认定。
执法机关，是广义的，包括一切执行法律、法规、规章、条例、条令等具法性质的机关。当然，也包括司法和行政执法机关。
司法机关，狭义上只指公、检、法、司四机关。
行政执法机关，一般指政府部门的执行行政法规的机关。
这里面，公案机关是司法和行政两跨的。
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