武陵山区域协作机制与模式研究论文[精选5篇]

第一篇：武陵山区域协作机制与模式研究论文

一、共进共赢的认同机制与政府推动模式

当前，面对新形势，迎接新挑战，完成新任务，都要求我们从思想上统一认识，把力量凝聚到实现武陵山区域协作发展上来。

1.建立高层领导会晤机制。区域发展经济一体化，首先要领导观念要到位，只有观念到位，行动才能到位。而观念到位关键是要建立领导会晤的机制，在会晤机制的框架内就中长战略及规划思路、区域经济一体化发展政策、跨省市重大建设项目规划布局等进行沟通和交流，从决策层面加强沟通，开展专题协作。

2.设立武陵山区域合作与发展研究中心。一是该中心从研究武陵山区域经济合作入手，结合区域经济合作的战略构想，紧紧抓住中部崛起机遇，科学规划区域发展战略，及时制定有关政策措施，促进区域经济健康协调发展。二是中心将着眼于为政府、大专院校、科研机构、企事业单位以及社会团体服务，选出各方面迫切需要解决的问题，组织开展合作研究，并通过各种形式培养年轻的研究人员及各类人才。三是中心机构设置。设置顾问、主任、副主任、工作人员。

3.制定武陵山区域经济一体化的行动纲领。突破落后思想观念的束缚是改革创新的必然要求，更是武陵山区域经济协作发展的行动指南。为此，武陵山区域各级党委和政府应该共识共作，树立整体发展意识，在调查研究的基础上制定武陵山区域经济协作的战略构想和行动纲领，为区域协作提供新指导、新方向、新动力。

4.举办武陵山合作与发展论坛。要充分认识加强区域合作是统筹区域发展、顺应区域经济一体化发展趋势的客观需要，是寻求共同发展、提升区域整体竞争力的必然选择，要从更高的站位、更宽的领域审视区域合作，举办“武陵山合作与发展论坛”年会，总结和发展长期以来政府、部门和民间的良好合作经验，共同研讨区域发展面临的机遇、挑战以及区域合作的方向、目标、重点、模式和推进机制，广泛凝聚“战略合作、共进共赢”理念，推动多层次、多形式、经常性的人员往来与交流，在政府、部门、民间多个层面上全面增进互信，形成共识。

二、平等互惠的利益机制与市场主导模式

武陵山区域经济一体化的关键是利益协调。没有利益的共享，就不可能有经济的融合;没有利益的协调，就不可能有真正的区域一体化。因此，建立有效的利益机制，是区域经济一体化的关键。由于资源禀赋相似，经济发展水平相近，武陵山区域产业结构雷同现象严重，产业布局、政府管理、地区发展规则与经济增长、投资政策等多个方面难免存在利益不协调的地方。因此，建立在市场主导基础上的利益机制，有助于合理协调整个区域的经济发展利益。

1.构建利益共同体。构建利益共同体，必须有全新的利益观，一是竞争合作观，真正懂得竞争并不是完全是排他的，协作的竞争才能使利益最大化。二是利益分享观，在市场经济条件下，任何独占利益的想法都是不切合实际的，必须舍得在分享利益中得到最大的利益。

三是发展利益观，真正的利益不是已经得到的，而是未来可能得到的;不是存量的，而是增量的;不是静态的，而是动态的。通过促进发展，得到更多的利益，是建立利益协调机制的重要前提。各地区应从区域整体利益出发，认真梳理各种地方性政策和法规，取消不平等的地区待遇，使各地和各种不同性质的经济主体得到同等对待，促进区域间的利益公平。

2.建立新型的利益分享机制。武陵山区域经济协作的出发点是通过合作来共享整体利益，重新调整各地方政府的产业结构，形成合理的产业布局和产业分工体系，从而实现武陵山区域公平的竞争环境、同等的发展机会和分享经济利益的权利。与传统利益协调手段相比，利益分享机制强调在市场经济基础之上区域间平等、互利、协作的新型地区利益关系的确立，并通过地区间利益的分享实现区域经济的协调发展。

3.建立新型的利益补偿机制。利益补偿机制是对部分地区在利益和机遇上的损失予以补偿，从而减少地方政府合作和区域经济一体化发展的阻力。主要表现为;一是对于自然资源的开发利用，要建立资源输出地的补偿机制，调整相关的财税政策，合理规划，严格控制资源浪费行为。如果有必要的话，还可以通过制定优惠政策鼓励企业延长产业链或进行产业转移减少对当地资源的开发。二是规范的财政转移支付制度。在现行体制下，除了中央对地方的纵向转移支付外，武陵山区域应积极探讨建立地区间横向转移支付。

三、开放一体的规划机制与联合开发模式

武陵山区域协作应从区域统一规划入手，走联合开发之路，优先在交通、信息、能源、物流和旅游等基础设施宏观规划中采取一致行动，对接各省(市、区)发展战略规划，争取国家层面的规划支持，致力在武陵山区域形成大交通、大信息、大能源、大物流和大旅游网络的格局。与此同时，按照“生态城市化、生态产业化”和“开放、互惠、共赢”理念，统筹推进区域城镇体系规划和区域产业体系规划，并建立相应机制保证规划的实施。

1.构建区域规划政府间协调机制。由于武陵山区域规划跨行政区划，行政区之间并不存在行政上的隶属关系，不能简单地以“命令与服从”的行为模式去推动区域规划的实施。因此，政府间的协商与协调贯穿于区域规划制定与实施的全过程。其一，建立武陵山合作与发展规划联席会议制度，由有关地区政府和部门共同参加，对区域规划编制与实施中的重大事项进行协商并作出决定。其二，设立武陵山规划编制与实施的专门常设机构，如武陵山规划管理办公室，协调区域政府间关系，调解处理区域政府的不同意见和纠纷，确保规划在区域内得以充分落实。

2.完善规划目标分解与任务细化机制。区域规划的实施有赖于区域政府各自在其所辖行政区内将规划的目标与任务加以贯彻落实。其一，以各行政区规划分解细化武陵山区域规划。区域地方政府和政府职能部门在编制制定行政区规划时，将武陵山区域规划的目标与任务分解落实到行政区规划之中，以较低层级的规划来分解落实，实质是不同层级规划之间的衔接过程，这是武陵山区域规划实施的主要途径。其二，指定特定政府部门分解细化区域规划。如交通、旅游部门。

3.建立区域规划实施评估和监督制度。设立区域规划强有力的监督管理和协调机构，对区域规划实行长期跟踪与定期汇报，监督区域规划的实施。同时，在跟踪评估过程中检验规划质量，也是修改规划制定下一轮规划的重要基础。

四、务实高效的管理协调机制与同步治理模式

武陵山区域行政分割严重、市场壁垒众多，经济发展水平低下，要促进该区域协调发展，管理协调机制的构建成为主要问题。通过采取“政府管理协调、非政府组织管理协调和市场一体化治理”同步治理模式，逐步强化武陵山区域经济一体化的组织、管理、协调和保障力度。

1.建立政府间区域协调委员会。由中央政府牵头或授权，在武陵山区域建立具有权威性的统一的区域协调委员会，该委员会由国务院直接领导或作为国务院派驻机构，不附属于武陵山区域任何一个省级政府(直辖市、自治区)。委员会设主任一名，由发改委官员担任;

设委员席位若干，武陵山区域每个市级地方政府拥有一个席位。如果是协调综合性重大事务，建议由每个地区的行政首长作为委员，如果是协调专门领域的事务，建议派出各市级相关职能部门领导作为委员，采取席位固定，人员机动的办法，确保协调会议能顺利召开。协调委员会作为决策机构，定期召开会议，如有紧急事务需要磋商，可临时召集。区域协调委员会下设区域协调办公室，作为常设机构，执行委员会的决议和处理日常事务。

2.培育和发展各种非政府间协调组织。区域协作发展的初期，政府间协调委员会作为协调的主体，在争取中央政府参与和支持的同时，由各地方政府参与和主导。随着市场经济体制的健全和完善，应大力培育和发展各种非政府协调组织，协调企业、行业、地区间的经济活动，比如组建各种行业协会武陵山旅游企业联合会，武陵山中小企业联合会，武陵山劳动力市场中介机构协调会等，由他们协调各地企业之间的生产和经营活动，补充和完善政府间协调组织的协调功能，更多的利益关系交由市场中介组织进行协调，政府主要负责协调区际基础设施共建共享，跨区发展规划制定，重大工程项目实施等具有跨省交界地带公共品性质的内容，为地区间的联合协作提供一个良好的规制环境。

3.完善区域市场调控机制。构建武陵山统一大市场对资源配置起着基础性作用，调控机制要在市场机制的基础之上才能有效发挥作用，而市场机制的有效运转，必须以统一市场为依托。目前，在武陵山区域需要建成统一的区域性商品流动市场、产权交易市场、劳动力市场、科技成果转化及知识产权保护市场、基于网络信息平台的信息交流、信息共享及信用市场。这样才有利于产品和要素的自由流动，为市场对资源的基础性配置作用创造条件，促进跨省区交地带的产权重组、异地并购、形成跨区域的企业集团或企业共同体，促进区域经济联合协作向纵深发展，有效协调各地区，各经济主体之间的利益关系，形成各地区之间的市场调控机制，协调区域发展。

武陵山区域有其独特的资源、环境、地理优势，这为推进武陵山区域经济一体化发展奠定了良好的基础，创造了良好的条件。但要真正实现区域一体化的目标，还需要长远的规划和持之以恒的坚持。有了规划，有了共识，有了中央和省市政府的大力支持，有了各地区的共同努力，未来的武陵山一定会发展成为山水秀丽，文化独特，城乡和谐，产业布局合理，优势领域突出，整体实力强势的魅力之地。

第二篇：武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划

第六章 改善农村基本生产生活条件

以县城和周边中心镇为重点，加快小城镇建设步伐。以小城镇为依托，加快新农村建设，加强农村生产生活服务设施建设。第一节 小城镇与村庄建设

小城镇建设。支持一批特色民族文化、旅游度假、商贸流通、加工制造等小城镇加快发展，加强基础设施建设，完善建制镇功能，提高人口集聚能力，促进农村人口向小城镇适度集中，努力营造和谐平安的人居环境，形成具有浓郁区域特色的小城镇。

中心村规划建设。编制中心村建设规划，科学布局农村村落。鼓励农民向中心村集聚，引导农民建设富有地方特色、民族特色、传统风貌的住房。整合各类资金，统筹规划建设中心村公用基础设施。

移民搬迁。按照自愿原则，整合易地扶贫搬迁与生态移民、以工代赈易地搬迁、国土地质灾害搬迁等项目资源，对居住在生存环境恶劣、基础设施极差地区的贫困人口和村落实施移民搬迁。对生活在自然条件恶劣、自然灾害频发地区的贫困人口和自然保护区核心区、重点旅游景区核心区内的人口实行整体搬迁移民，适当提高中央补助标准。通过对口培训、定向定点招工等形式引导向中小城镇、工业园区移民。把发展特色产业与移民搬迁相结合，切实解决好搬迁户的后续发展问题。

贫困村整村推进。以规划为平台，由县统筹整合资源，实施**个贫困村的整村推进，力争对每个贫困村的平均投入达到300万元以上。加强基础设施建设，改善村容村貌，发展特色增收产业。

第二节 改善农业生产条件

乡村道路建设。加快通乡、通村公路建设，所有乡镇到县城公路基本达到三级标准，100%行政村通达，95%以上的行政村通沥青(水泥)路，加快推进农村公路安保工程。

小型农田水利建设和生产用电。加强水库渠系配套建设，扶持修建一批小型农田水利设施，实施小水窖、小水池、小塘坝、小水渠、小泵站“五小水利”工程。加强农村生产用电保障。土地整治与农田改造。推进土地整理和高标准农田建设，加快中低产田改造，实施“沃土工程”，提高耕地质量。

小流域治理和水土保持。加强中小河流治理、山洪地质灾害防治以及水土流失综合治理。加快小流域自然资源综合开发利用，合理规划安排小流域内的农林牧业生产用地，加强统一管理，提高水土资源利用效率。第三节 改善人居环境

实施水、电、路、气、房和环境改善“六到农家”工程。加快实施农村饮水安全工程，吸引社会资金和农民投资开展农村饮水工程建设和管理，明确产权，开展有偿服务，提高农村饮用水水质和利用率。加快农村电网升级改造，实现城乡用电同网同价，全面解决无电行政村用电问题，实现户户通电。将村组道路建设纳入“村村通工程”规划，推进乡村公路向村民小组和居民点延伸，大力建设石板路、水泥路等人行便道和田间耕作便道。完善村组道路管养机制。推广应用沼气、节能灶、固体成型燃料、秸秆气化等生态能源建设项目，适当发展太阳能、风能等可再生能源。实施小水电代燃料工程，促进清洁能源广泛使用。扩大农村危房改造规模，完成**万户农村困难家庭危房改造。全面推进农村环境综合整治，实施改水、改厨、改厕、改圈“四改工程”，加强农村污水、垃圾处理和畜禽养殖污染防治，控制和降低农药、化肥、农膜等面源污染。绿化美化农村“四旁”（村旁、宅旁、路旁、水旁），改善农村人居环境。

专栏13 农村危房改造

重点产业园区 改造规模。湖北**户，湖南**户，重庆**户，贵州**户。

改造标准。3口人40平方米，5口人50平方米，7口人60平方米。补助政策。每户1.5-2.5万元，享受1-3万元贴息贷款。第七章 就业与农村人力资源开发

把提高劳动者综合素质和培养自我发展能力作为促进就业与农村人力资源开发的着力点，大力发展劳务经济，积极推进农村劳动力转移和农村人力资源开发。第一节 就业促进与农村劳动力转移

农民为坚合理调整就业结构。将二三产业作为拓展就业的方向，调整片区三次产业结构，逐步增加三产从业人员比重。构建农村、小城镇、城市三级城乡就业平台，将小城镇作为农村就业转移的主阵地。对农村劳动力进行分类引导、差别培训，推动兼业型农民转变为职业化、专业化农民。

拓宽就业渠道。立足本地开发就业岗位，鼓励片区内企业优先招收贫困劳动力就业。以旅游业为先导，大力发展劳动密集型企业、服务业、公司制农业企业、小型微型企业，创造就业机会；开辟公益性岗位；支持自主创业、自谋职业，以创业带就业；积极拓宽片区外异地就业渠道。

完善就业服务。统筹做好城镇新增劳动者就业、农村富余劳动力转移就业、失业人员再就业工作，针对不同就业群体特点开展就业服务。完善就业援助制度，帮助零就业家庭解决就业困难。保障劳动者合法权益，提供法律援助。构建覆盖城乡的劳动力市场信息服务网络。在用工比较集中的地区设立劳务工作站，提供就业跟踪服务。

促进务工农民融入城市。开展进城务工人员的继续教育、职业培训和心理辅导。缩小进城务工人员与城镇居民在享受子女入学、就医、住房和社保等城市公共服务方面的差距。第二节 提高农村劳动力素质

职业技术教育。改扩建一批中等和高等职业技术教育学校，重点支持旅游、民族文化和现代农业等专业性院校，改善学校设施，完善实训基地建设。鼓励发展民办职业学校。加强特色专业建设，培养特色产业发展专门人才。鼓励农村贫困家庭未继续升学的应届初、高中毕业生参加劳动预备制培训并给予一定的生活费补贴。支持农村贫困家庭新成长劳动力接受中等职业教育并给予生活费、交通费等特殊津贴。免除中等职业教育学校家庭经济困难学生和涉农专业学生学费，继续落实国家助学金政策。对贫困户中接受高等职业、中等职业教育和一年以上技能培训的在校学生，在享受国家规定的其他补助政策的基础上，中央财政扶贫资金每人每年再予适当补助。

劳动力转移就业培训。支持本地各类教育培训机构开展订单、定向培训，加强与发达地区职业院校联合办学。鼓励农村劳动力参加职业技能考核鉴定，对取得相关职业技能证书的农村贫困劳动力给予补助。鼓励本地区企业以“工读结合、半工半读”等形式对农村劳动力进行岗前培训。

乡土人才培养。建立村干部轮训机制和后备村干部管理库。通过项目、资金、培训等方式扶持致富带头人，鼓励创业兴业。开展“致富能人”、“技术能手”等评选活动。鼓励支持优秀大学生村官扎根农村，成长为农村致富带头人。有针对性地开展农村经纪人培训，加强信息服务，建立激励机制。农村实用技术培训。支持科研机构和企业深入农村，围绕产业发展开展技术推广和技能培训。鼓励科技人员现场示范、指导农业科技的应用，与农户建立互利共赢的合作关系。大力发挥远程信息网等现代化手段在技能培训中的作用。

专栏14 雨露计划

贫困家庭新生劳动力职业教育培训助学工程：引导和鼓励贫困家庭新生劳动力继续接受高、中等职业教育或一年以上的技能培训。贫困家庭青壮年劳动力转移就业培训工程：组织贫困家庭青壮年劳动力参加以取得初、中级从业资格证书为方向的就业技能培训。

贫困家庭劳动力扶贫产业发展技能提升工程：培训贫困农民各类实用技能，扶持他们参与当地特色产业发展的能力。

贫困村产业发展带头人培训工程：以提高科技素质、职业技能和经营能力为核心，培养贫困村产业带头人引领当地特色产业发展能力和带领当地贫困人口发展生产、参与市场竞争、共同致富增收能力。

第八章 社会事业发展与公共服务

统筹各类公共服务资源在城乡之间、区域之间的合理配置，按照以人为本、服务为先、均衡配置、资源共享的原则，集中实施一批民生工程，积极推进基本公共服务均等化。第一节 教育

统筹发展各类教育。积极发展学前教育，提高学前三年教育毛入园率，基本普及学前一年教育。巩固、提高“两基攻坚”成果，推进义务教育均衡发展。以普及高中阶段教育为重点，推动普通高中多样化发展，大力发展职业技术教育。因地制宜发展高等教育，支持一个中心城市办一所特色高校。

大力改善办学条件。改善城镇幼儿园办学条件，支持乡村幼儿园建设。推进义务教育学校标准化建设，缩小校际差距。提高普通高中学校的设施设备水平，支持职业教育实训基地、中高等职业教育示范学校建设。调整优化中小学布局，加大寄宿制学校和学生宿舍建设力度，保障偏远村落学生寄宿条件，提高伙食补贴。将中心城市高校建设纳入中西部高等教育振兴计划。

健全国家教育资助制度。探索推行“9+3”教育模式，对9年义务教育实施“三免一补”（免学费、杂费、住宿费，补生活费），并逐步扩大到3年职业教育。对贫困家庭学生高中阶段教育实行“三免一补”（免学费、杂费、住宿费，补生活费）。支持市、县寄宿制高中接受贫困偏远地区学生转移就学，支持中心城市大专院校和职业学校定向招收贫困偏远地区学生，并优先推荐就业。增加贫困地区特设教师岗位数量。专栏15 教育发展重点

学前教育。基本实现一个行政村建一所幼儿园。

义务教育。重点改造教学条件薄弱学校，支持行政村办好小学及必要的教学点、乡镇办好初中。

普通高中。改造建设黔江、恩施、张家界、吉首、怀化、铜仁等中心城市高中学校，加快提高县城高中设施水平，扩大面向城乡的招生能力。

职业教育。建设黔江、怀化区域性职业教育中心，形成面向武陵山片区集约化职业教育培训基地。改造和完善各级职业教育学校教学、实训条件。鼓励发展民办职业学校。（恩施职院）

高等教育。加大重庆旅游职业学院（黔江）、湖北民族学院（恩施）、吉首大学、怀化学院等高等院校建设力度，支持张家界创办旅游大学。第二节 医疗卫生

完善公共卫生服务体系。改善市（地、州）县疾病预防控制、地方病防治、职业病防治等机构基础设施条件，支持市（地、州）县卫生监督机构、妇幼保健机构和市（地、州）健康教育基地建设。建设黔江、恩施、张家界、吉首、怀化、铜仁等中心城市医疗救援基地，建设县级急救中心，完善农村急救体系。积极应对突发公共卫生事件，提高防控和应急处置能力，有效控制重大传染病、地方病、职业病和人畜共患疾病。

完善医疗服务体系。建设地市级医疗中心及临床重点专科，支持有条件的医院创办“三甲”医院。支持县级医院建设，加快推进乡镇卫生院、村卫生室和社区卫生服务中心标准化建设，实现合格乡镇卫生院、村卫生室全覆盖。完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系。

加强医疗保障体系和救助制度建设。进一步完善城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗三项基本医疗保险制度，提高参保率、筹资和保障能力。资助城乡低保户、农村贫困户和其他经济困难家庭人员参加新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险，对其难以负担的基本医疗自付费用给予补助。提高重大传染病、地方病、职业病补助标准。深化医药卫生体制改革。

改善计划生育服务水平。推进计划生育服务网络建设，提高基层计划生育设施、设备水平，推进优生优育。完善计划生育家庭优先优惠政策体系，提高计划生育家庭奖励扶助金、“少生快富”工程奖励金和特别扶助金的标准。

提高医疗卫生服务能力。加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设，支持和鼓励市（地、州）县级医院通过结对子、对口帮扶等形式，帮助基层卫生院（室）提高卫生服务能力。推进基层医疗卫生信息化，建设电子居民健康档案、电子病历和远程医疗等信息系统。第三节 科技文化体育

完善新型科技服务体系。建设科研基地，加大科技攻关和科技成果转化力度，推动产业升级和结构优化。选派科技扶贫团、科技副县（市）长和科技副乡（镇）长、科技特派员到重点县工作。加快科技扶贫示范村、示范户建设。

加强公共文化服务体系建设。继续实施重点文化惠民工程。加强文物、历史文化名城名镇名村、非物质文化遗产和自然遗产保护，建设特色文化博物馆。公共文化设施免费向社会开放。举办民俗风情浓郁的文化活动。专栏16 文化设施建设重点

农村文化设施。完善农村广播电视和无线发射台站基础设施，提高农村广播电视入户率，全面实现20户以下已通电自然村村村通广播电视，力争基本实现“户户通”。完善农村书屋。城镇文化设施。改扩建中心城市及县级公共图书馆、文化馆，推进达到国家建设标准。新建、改建电影院，实现中心城市及有条件的县城和乡镇数字电影覆盖。

特色文化博物馆。改造提升黔江民族博物馆，建设张家界旅游博物馆。重点发展民族特色体育。加强城乡体育健身场地和设施建设，鼓励开发具有地方民族特色的体育健身项目，举办区域性全民体育活动，选拔体育人才。创办体育节，增加群众性体育活动。

第四节 社会保障

继续扩大社会保障覆盖范围。健全城镇职工和城乡居民养老保险制度，实现新型农村社会养老保险全覆盖。继续完善救助、失业、工伤和生育等社会保险制度。提高城乡最低生活保障水平。扩大新农合参保人数。逐步提高新农合报销比例、新农保保险金额。开展医疗和养老保险城乡统筹试点，推进医疗保险与新农合、养老保险与新农保之间的衔接。实现社保对象动态精确管理，提高社会保障水平，实现应保尽保。第五节 公共服务一体化建设

建立公共服务一体化协调机制，打破行政区界限，统筹教育、卫生、就业等公共服务领域的规划建设，实施义务教育经费跨地区划拨、异地就医结算、统一劳动力市场信息发布等制度，实现基础养老金统筹和社会保障关系跨地区转移接续，方便群众跨行政区就近就学、就医和就业，实现资源共享。加强区域救灾应急保障体系建设，建立和完善重大传染性疾病、突发公共卫生事件联防联控机制和相互支援机制。第九章 生态建设和环境保护

以重点生态区为依托，以重点生态工程为抓手，建设长江流域重要生态安全屏障。第一节 重点生态区

生态安全保护区。以武陵源世界自然遗产、借母溪、七姊妹山国家级自然保护区及天门山、天泉山、云山、黔江等国家森林公园为核心，设立生态安全保护区，实行严格的保护政策，重点加强天然林保护，推进公益生态林建设，严格控制采矿、采伐等破坏生态安全的活动。地貌多样性保护区。以张家界砂岩峰林、凤凰、古丈红石林、崀山、武隆岩溶、黔江小南海等国家地质公园为核心，设立地貌多样性保护区，建立严格的保护机制，防止各类经济活动对自然遗存地的影响和破坏。

动植物物种保护区。以珍稀动植物物种为重点，设立动植物物种保护区，加大生物多样性保护与可持续利用的研究投入，加强对水杉、红豆杉、珙桐、长苞铁杉、白稠、银杏树、大鲵、金钱豹、水鹿等珍惜濒危野生动植物就地保护，完善生物多样性保护体系。

水源涵养保护区。以中小河流域及山地、丘陵为重点，加大水土保持综合治理力度，减少水土流失面积。加大污染治理力度，防止长江中上游水域污染。第二节 生态建设

加强生态林保护与建设。抓好退耕还林后续工程、流域防护林、天然林保护等重点生态工程建设，推进植树造林和天然林管护，严格控制森林采伐。实施“绿色行动”拓展工程，推进交通沿线、旅游景区、城镇周边和河流两岸的绿化带建设，提高森林覆盖率。加强乌江、清江、沅江、澧水等重点流域长防林、天然林、生态公益林保护与建设。

推进石漠化治理。加强铜仁、张家界等石漠化区域生态环境监控，实施岩溶地区石漠化综合治理工程，恢复和增加林草植被，有效遏制石漠化面积扩大，逐步恢复石漠化地区生态功能。加强生态文明示范工程建设。积极推动贵州印江、松桃、江口县梵净山国家级自然保护区和重庆酉阳自治县水源地保护区开展生态文明示范工程试点县建设工作，支持湖南慈利县生态公益林保护试点县建设。推进黔江、酉阳、秀山、彭水、武隆、石柱等地低碳区（县）试点示范建设。开展碳汇交易与扶贫开发相结合试点。第三节 环境保护 加强城乡环境保护。完善中心城市污水和垃圾处理系统，加快推进县城和重点城镇的污水处理、污水管网、垃圾处理设施建设和扩能改造升级。县级以上医院集中建设医疗垃圾集中处理设施，乡镇卫生院配置医疗垃圾储存运输装置。启动农村清洁工程。

加强水环境保护。实行严格的饮用水水源地保护，重点实施乌江、清江、沅江、澧水流域以及酉水、潕水、沱江等流域水环境监测能力建设，建立水环境监测机制。建立健全水污染防治责任追究制度，增强突发性水污染事故的应急处置能力。

加强工业污染治理。加大重点污染行业治理整顿力度，关闭限期排污不达标企业。强化环境监管，严格执行建设项目环境影响评价制度。积极推进企业间排污权有偿使用和市场交易试点。继续实施尾矿库除险加固工程。加强矿山生态恢复治理。第四节 防灾减灾与应对气候变化

加强防灾减灾体系建设。完善各类灾害监测网站，划定灾害重点防范区，增强灾害预警评估和风险防范管理能力。加强防灾减灾骨干工程建设，提高重特大灾害的工程防御能力。加强防灾减灾科技支撑能力建设。提升社会各界的防灾减灾意识，加强群测群防与专业防治相结合的灾害应急处置能力建设。

积极应对气候变化。综合运用调整产业结构和能源结构、节约能源和提高能效、增加森林碳汇等多种手段，大幅降低能源消耗强度，有效控制温室气体排放。生产力布局、基础设施、重大项目规划设计和建设要充分考虑气候变化因素。加强适应气候变化特别是应对极端气候事件能力建设，提高农业、林业、水资源等重点领域适应气候变化水平。第十章 改革创新

进一步解放思想，把深化改革、机制创新作为片区加快发展和扶贫攻坚的强大动力，努力构建有利于协作发展和扶贫攻坚的体制机制。第一节 深化体制改革

推进行政体制改革。推进政府职能转变，减少行政审批事项，规范行政审批程序，完善信息公开制度。建立健全公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的决策程序。建立科学合理的政府绩效管理制度。推行行政问责制。

深化经济体制改革。构建各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的体制环境。全面落实促进非公有制经济发展的政策措施，公开透明民间资本进入法律法规未禁止行业和领域的准入标准、优惠扶持政策。健全有利于推进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，完善地方预算和税收制度。鼓励金融创新。深化资源性产品价格和环保收费改革。加大国有资产盘活力度。深化投融资体制改革。推动户籍制度改革。改革完善城镇化相关制度措施，打造农业人口随就业和居住地变化自然进城的制度通道。有序引导具备条件的农民工自愿转户进城，落实就业、住房、医疗、教育、社保等配套政策，确保转户居民真享受城镇居民的同等待遇。探索统筹城乡户籍管理制度的具体办法，逐步取消城乡户籍差别，实行统一身份管理。深化土地利用制度改革。在宅基地、承包地和林地确权颁证的基础上，开展土地、林地流转，探索股份合作经营，帮助农民通过土地租金收益和股份分红增加收入。开展宅基地、承包地和林地“三权”抵押融资试点，完善配套政策。健全农村土地处置制度，落实农民对土地的用益物权，保障进城农民按自愿原则处置其农村财产并得到合理补偿。开展土地实物交易和指标交易试点，探索通过市场机制保障自愿退地农民得到公平合理补偿的具体途径。加强土地整理工作，创新土地整理复垦开发模式。第二节 扶贫机制创新

探索扶贫攻坚与跨省合作的协同机制。打破行政分割，突出跨省合作；发挥比较优势，实现资源共享；促进区域一体化发展，加快片区扶贫开发进程。探索扶贫攻坚与生态建设的共赢机制。建立健全生态补偿机制，探索生态环境服务转化为市场价值的有效途径。着力发展生态旅游业和生态农业，推动低碳扶贫，促进农民增收致富。探索合力攻坚大扶贫工作机制。以规划为平台，各尽其责、整合资源，集中投入，建立“政府主导、部门分工、各方参与、合力攻坚”工作机制。

探索扶贫投入增长机制。建立财政资金、信贷资金、社会帮扶资金对片区投入的稳定增长机制。调动中央部门、地方政府和农户的投入积极性。结合土地利用制度创新、林权制度改革和旅游业发展，探索通过市场机制和财政税收政策将片区资源环境优势转变为扶贫投入稳定来源的具体办法。

探索扶贫攻坚瞄准机制。加强贫困识别工作，突出重点，差别对待，创新扶贫到户机制。建立健全产业扶贫项目带动贫困户脱贫增收的利益联接机制。公共产品和公共服务要优先惠及扶贫对象。确保最困难的地区和人群得到有效扶持。第三节 协作机制创新

完善区域内合作机制。建立经济协作机制，统一制定规划，统筹建立政务、商务和公共服务信息资源共享平台，统筹人力资源开发和社会管理。设立专门协调委员会，负责旅游等产业、基础设施、公共服务、交通运输等领域协作的协调工作。构建对外合作机制。推动与省会城市及有关经济区之间的经济贸易往来和人才文化交流，依托跨区域交通网络，形成“东承长沙、西融成渝、南连贵昆、北接武汉”的区域合作格局。深化与周边城市的互动合作，通过基础设施对接、产业优势互补、旅游景点互连、生态环境共建，逐步实现与周边城市的错位发展、协调发展。第十一章 政策支持

围绕规划目标和任务，加大政策支持力度。除湖南省鹤城区、洪江市、吉首市、武陵源区、永定区、冷水江市和贵州省余庆县等7个县（市、区）外，片区内其余64个县（市、区）享受国家连片特困地区特定的扶贫开发政策。对深度贫困地区实行差别化重点扶持。第一节 财政、税收和金融政策 财政政策。加大中央财政均衡性财政转移支付力度。提高转移支付系数，增加转移支付额度。逐步缩小地方标准财政收支缺口。中央财政专项转移支付向片区内重点区域倾斜。中央财政加大对基础设施建设项目贷款的贴息扶持。省级财政要提高转移支付水平，延长省级财政性资金扶持政策执行期限。中央财政扶贫资金新增部分向武陵山片区倾斜，四省市财政扶贫资金也要向片区倾斜。提高扶贫项目的财政补助标准。行业部门要把规划区相关投入纳入部门预算。

税收政策。对片区内的鼓励类产业企业减按15%税率征收企业所得税。企业从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营所得，以及符合条件的环境保护、节能节水项目所得，可依法享受企业所得税“三免三减半”政策。对片区内鼓励类产业、外商投资鼓励类产业及优势产业项目在投资总额内进口的自用设备，以及按照合同随设备进口的技术及配件、备件，在政策规定范围内免征关税。企业用于扶贫事业的捐赠，可按规定在所得税税前扣除。从规划区内土地出让金收益中提取10%用于农田水利建设。不要

金融政策。鼓励大型金融机构在片区中心城市设立分支机构，搭建跨省融资平台。深化农村信用社改革，优化金融网点布局，培育小额贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构，大力发展扶贫小额信贷。制定并实施新设农村金融机构相关费用补贴办法，尽快实现金融服务覆盖所有乡镇。县域法人金融机构新增存款70%以上用于当地贷款，落实涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策。加大对中小企业的金融支持，鼓励地方政府出资引导建立中小企业贷款担保基金，以及通过资本金注入和落实税费减免政策等方式，支持金融性担保机构从事中小企业担保业务。对符合条件的中小企业给予小额担保贷款和贷款贴息等支持。完善国家扶贫贴息贷款政策，加大财政扶贫贴息资金投入。支持符合条件的企业上市融资，探索非上市公司股份转让的有效途径，规范发展产权交易市场。鼓励保险机构设立基层服务网点，创新险种和服务机制，发展特色农业保险和小额扶贫保险，中央财政给予补贴。第二节 投资、产业政策

投资政策。增加中央财政投资投入，向农业产业、民生工程、基础设施和生态环境等领域倾斜。国家有关部门专项建设资金投入向片区倾斜，提高对公路、铁路、民航、水利等建设项目投资补助标准和资本金注入比例，提高农村小型基础设施建设补助标准。加大现有投资中企业技术改造和产业结构调整专项对片区特色优势产业的支持力度。对公益性和以公益性为主的国家投资项目，取消市（地）及其以下各级配套资金。鼓励社会投资，对区外企业投资特色优势产业项目，在项目审批、核准等方面优先考虑，并给予税收、土地方面的优惠。产业政策。实施差别化产业扶持政策，重点支持旅游业、特色农业、民族文化产业和生态环保型产业发展，在立项上予以优先考虑，在用地、信贷、税收等方面优先给予政策倾斜。加大特色产品生产基地和商贸流通体系建设的支持力度。支持符合条件的旅游企业发行企业债券,设立武陵山片区旅游产业投资基金。第三节 土地政策

进一步完善建设用地审批制度，保障区域发展重点工程建设用地。土地利用计划指标向片区倾斜。新增建设用地指标要优先满足异地扶贫搬迁和生态移民建房需求。合理安排小城镇和产业聚集区建设用地。加快推进农村集体土地确权登记发证工作，规范农村集体土地流转试点，深化林权制度改革，保障农民合法权益。第四节 生态补偿政策 继续实施退耕还林、水土保持、天然林保护、防护林体系建设和石漠化、荒漠化治理等重点生态修复工程。把武陵山片区作为国家生态补偿试点地区，加大中央财政对生态林的生态补偿力度，提高补偿标准。开展与生态效益挂钩的国家重点生态功能区转移支付试点。比照农业大县补贴办法，对森林覆盖率超过60%的县，在享受国家均衡性转移支付的同时，给予国家重点生态功能区转移支付。比照生态公益林补偿办法，对贫困村具有水土保持和碳汇生态效益的经济林进行生态补偿。鼓励长江下游地区省市积极支持武陵山片区建立健全流域性生态补偿机制。探索通过市场机制引导企业进行生态补偿的具体途径。第五节 帮扶政策

加大中央部委单位、国有企业、军队系统对武陵山片区的定点扶贫，实行集团式帮扶，制定帮扶规划，明确帮扶任务，落实帮扶资金和措施。鼓励民主党派、全国工商联参与定点扶贫工作。加大光彩事业扶持力度。四省市要建立对片区的定点帮扶机制，党政机关和企事业单位对片区的定点扶贫要帮扶到乡，工作到村。建立人才交流机制，国家部委单位和省级有关部门与片区进行双向人才交流，定期挂职锻炼，开展相关培训。

山东省和青岛、大连两市在资金、产业发展、干部交流、人员培训和劳动力转移就业等方面进一步加大对口帮扶重庆和贵州的工作力度，积极参与片区扶贫攻坚。鼓励东部经济发展水平较高地区与湖北、湖南两省武陵山片区地市州建立扶贫协作关系（明确一个东部城市对口帮扶一个县）。四省市要组织本地经济相对发达地区，与片区开展结对帮扶。

鼓励各类企业和社会组织积极支持片区发展。深化开展“村企共建扶贫工程”。积极倡导扶贫志愿者行动，构建武陵山片区扶贫志愿者服务网络。鼓励各类教育科研机构在人才培养、产业开发、技术研发、文化发展等方面与片区进行深度合作。加强国际交流合作。第六节 扶持重点群体

积极帮助少数民族脱贫致富。对民族贸易和民族特需商品生产使用的贷款实行利率优惠政策。加大对少数民族非物质文化遗产传承人的扶持力度。对民族手工业、民族文化产业从业人员优先开展培训，落实补贴政策。

率先实施学龄前儿童营养与健康干预项目，加快推进中小学生营养改善计划。加快农村寄宿制学校建设，优先满足留守儿童住宿需求。采取技能培训、税费减免、贷款贴息、跟踪指导等措施，支持和帮助妇女创业。继续开展“双学双比”活动。

将残疾人全部纳入覆盖城乡居民的社会保障体系并予以重点保障和特殊扶助。开展一户多残、老残一体等困难残疾人生活补助试点和重度残疾人护理补贴试点。针对残疾学生的特殊需要，在义务教育阶段“两免一补”基础上，进一步提高补助水平。加强残疾人社会福利、社会救助、康复等设施建设。移民、扶贫和农村危房改造等项目优先安排农村贫困残疾人家庭。加大残疾人康复扶贫力度和就业工程实施力度。第七节 重大政策和项目贫困影响评估

率先在武陵山片区启动重大政策和项目贫困影响的评估工作。重大政策和项目实施前，要将其对贫困群体可能造成的影响进行专门评估。实施过程中，要对贫困影响进行跟踪监测。贫困影响评估由国家或省级扶贫开发工作机构组织开展。鼓励第三方专业评估机构积极参与贫困影响评估。

第十二章 组织实施

明确职责，理顺关系，推进协作，加强规划管理和监测评估，建立健全实施保障机制。第一节 组织协调

明确各级政府职责。国务院扶贫开发领导小组负责本规划实施的指导、协调和监督。四省市人民政府对本省片区内规划编制与实施负总责。片区内各地县要充分发挥主体作用，确保完成规划任务。国家民族事务委员会为本片区工作联系单位。

建立跨省协调机制。四省市人民政府建立联席会议制度，在国务院扶贫开发领导小组指导协调下，定期研究解决相关问题，协调推进规划编制和组织实施。四省市片区内各级政府也要建立相应协调机制，开展多层次多方位合作交流。

落实行业部门分工。中央各部委，特别是国务院扶贫开发领导小组各成员单位，要按照各自职能分工和具体任务，合力推进规划实施。四省市各级行业部门要在上级部门指导下，积极落实政策，抓好项目实施。各级各部门要加强沟通，相互支持，协调推进。

加强基层组织保障。充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，完善村民自治制度。大力发展集体经济，积极推进村务公开。鼓励机关优秀年轻干部、退伍军人、高校毕业生到贫困村工作。

完善考核评价体系。建立规划目标责任制，对地方政府和有关行业部门开展绩效考核。省级组织、扶贫开发和人事等有关部门要密切合作，将规划实施工作纳入规划区市、县各级领导班子和领导干部目标考核体系。第二节 规划管理

四省市扶贫开发领导小组和片区各县级人民政府及各有关部门要依据本规划编制省、县实施规划和部门规划。实施规划自下而上以五年为期编制，与同级“十二五”、“十三五”规划相衔接。各部门的规划要与行业总体规划相衔接。县级实施规划由省级人民政府审批。省级实施规划由省级扶贫开发领导小组报省人民政府审批后，报国务院扶贫开发领导小组备案。省级实施规划中有关重大基础设施和跨省建设项目按有关程序审批。各省市实施规划中的项目方案在中期调整时一并纳入本规划。第三节 监测评估

建立武陵山片区区域发展和扶贫攻坚信息系统，开展规划实施监测。监测结果用作规划中期调整和绩效考核的依据。

在规划实施的中期阶段，组织对规划实施情况进行中期评估，提出规划调整意见。在规划实施期满时，组织开展规划实施情况的终期评估工作。

附表 武陵山片区行政区域范围

省（市）地（市、州）县（市、区）

湖北省（11个）宜昌市秭归县、长阳土家族自治县、五峰土家族自治县

恩施土家族苗族自治州恩施市、利川市、建始县、巴东县、宜恩县、咸丰县、来凤县、鹤峰县 湖南省（37个）邵阳市新邵县、邵阳县、隆回县、洞口县、绥宁县、新宁县、城步苗族自治县、武冈市 常德市石门县

张家界市慈利县、桑植县、武陵源区、永定区 益阳市安化县

怀化市中方县、沅陵县、辰溪县、溆浦县、会同县、麻阳苗族自治县、新晃侗族自治县、芷江侗族自治县、靖州苗族侗族自治县、通道侗族自治县、鹤城区、洪江市 娄底市新化县、涟源市、冷水江市

湘西土家族苗族自治州泸溪县、凤凰县、保靖县、古丈县、永顺县、龙山县、花垣县、吉首市 重庆市（7个）

丰都县、石柱土家族自治县、秀山土家族苗族自治县、酉阳土家族苗族自治县、彭水苗族土家族自治县、黔江区、武隆县

贵州省（16个）遵义市正安县、道真仡佬族苗族自治县、务川仡佬族苗族自治县、凤冈县、湄潭县、余庆县

铜仁地区铜仁市、江口县、玉屏侗族自治县、石阡县、思南县、印江土家族苗族自治县、德江县、沿河土家族自治县、松桃苗族自治县、万山特区

第三篇：区域供水模式研究

2.2.3 镇村自来水厂处理方式

二十世纪九十年代镇村水厂的建立，一定程度上缓解了农村 饮水难的矛盾，保障了人民群众生活用水需求。但随着城乡经济 社会进一步发展，镇村小型水厂水源条件差、设施简陋、管理落 后、供水水质差、经济效益低下、浪费严重等问题逐步显现并日 趋突出。特别是部分镇村水厂改制后，单纯追求经济利益、忽视 投入，成为无水质监测设备、无卫生消毒设施、无水质卫生管理 制度的“三无”水厂。因此，为有效保障农村居民的饮用水安全，充分发挥城乡统筹区域供水打破行政区划、供水基础设施共建共 享的优势，必须对现有镇村供水市场进行整合。

据统计，目前江苏省共有 7200 多座镇村水厂，其中既有镇 办的、村办的，又有联营的、私营的，由于整合工作势必涉及到 现有镇村水厂的调整、兼并、收购以及资产处臵、人员安臵等诸 多方面，因而复杂的产权形式给整合过程带来不小难度。针对这 一情况，江苏各地政府纷纷结合本地实际，制定明确的政策指导 意见，以加大矛盾协调力度，有效解决镇村水厂收购问题，确保 区域供水工程顺利推进。【案例一】

扬州市针对大部分镇村水厂已改制、其业主实施区域供水积 极性普遍不高的现状，从有利于组织实施、有利于提高管理效率、有利于调动和发挥各方积极性的角度出发，采取切合地方实际且 行之有效的镇村供水市场整合方式。具体操作上，由市自来水公 司在 2006年出资 2200万元注册成立的江源供水有限责任公司作

为法人主体，全面收购、兼并和经营管理镇村水厂：对供水经营 状况差、管网漏损率较大、难以为继的民营或股份制镇村水厂，实行全资收购；对产权系政府所有、现因管理不到位而导致严重 亏损的镇村水厂，以无偿划拨的形式接收；对产权公有或跨区域 供水的，则采用合资合作模式。四年来，江源供水有限责任公司 先后收购和兼并了 36 个乡镇水厂，成立了一个乡镇供水子公司、十五个乡镇供水分公司、七个乡镇供水股份公司，现有在职职工 312 人，全部按规定签订劳动合同，足额缴纳各项社会保险和住 房公积金。【案例二】

句容市在各镇成立以镇长为组长的区域供水工程领导小组，负责协调、解决施工过程中的所有矛盾，并明确各镇小水厂的收 购由各镇自行负责完成。在资金补助上，对实行小水厂收购的各 镇，给予供水人口 100 万元/万人的补贴，补助资金交由各镇人 民政府自行评估、谈判和收购，先完成收购的乡镇先进行支管网 的施工。【案例三】

靖江市出台《关于实施供水体制改革，加快推进区域供水一 体化的意见》，明确镇村供水市场整合方式：将产权没有改制的

镇村水厂资产统一划拨给市自来水公司，原镇村水厂因供水生产 建设经营需要而形成的负债由市自来水公司负担，其余部分则由 各镇负责处理；对产权已经改制的镇村水厂取消自制水，产权中 属镇持有的公有股权上划给市自来水公司，对其他法人、自然人 所持股份依据相关法律法规实行收购。在人员处臵上，按照遵循 法律、合理补偿、减员分流的原则，实行双向选择，竞争上岗、择优聘用，对落聘人员采取分流、协保、保老等形式妥善安臵。【案例四】

常熟市将原分属各镇和水利、电力系统的 31 个小水厂进行 收编：管网资产无偿划拨给市自来水公司，必要供水设施和经营 场所实行有偿转让，所有小水厂改为市自来水公司下属的营业所，并将原负责人聘为营业所经理，其余人员实行竞争上岗，从事营 业所范围内的收费、维修等业务。【案例五】

建湖县原有集体所有水厂 12 座，个人租赁承包集体水厂 85 座，私营水厂 63 座。在整合过程中，根据各镇是否已经接通区 域供水干管而采取不同的镇村水厂处理方式：（1）区域供水已到

达的镇：除保留 1 ~ 2 个水井作为应急水源外，其余水井一律封

存。镇村集体水厂直接划拨县自来水公司；改制后的股份制水厂 或承包租赁水厂，由镇收回股权或终止租赁承包，并给予适当补 偿；民营或个人直接投资的水厂，由评估机构测算评估后，作为 国有资产由县自来水公司收购。（2）区域供水未达到的镇：封填

水质不合格的水井，将余下水井暂时实行并网供水。并在各镇成 立供水办，由县自来水公司参与，负责镇域内供水工程的经营管 理，为将来顺利实行区域供水打下基础。【案例六】

无锡市政府于 2006 年 8 月下发了关于整合市区供水资源的 实施意见，明确了以下整合原则和方式：（1）原乡镇水厂的供水

资产无偿移交给市自来水公司，原有债权、债务以及与供水无关 的资产由相关主管部门负责处臵和接收管理。（2）市自来水公司

接管后承担供水、抄表、收费、用户发展、用户服务以及管网维 修养护等所有相关业务；各镇政府在交接和今后的供水建设规划、管线维修养护过程中做好协调、配合工作。（3）为确保整合工作

平稳有序开展，村级总表的抄收模式暂时维持现状，待接管基本 结束后，由村提出申请，采用镇、村、用户共同出资，市自来水 公司适当补贴的方式逐步实施水表出户。（4）市自来水公司在原

乡镇水厂营业用房处建立供水服务所，具体负责该片区内的所有 供水业务，并按照国家供水行业定员标准，结合各镇实际情况，依据公开、公平原则，合理核定各供水服务所人员。在上述实施 意见的指导下，无锡市自来水公司先后用三年时间，完成了新区、锡山、滨湖、惠山四个区共 33 个乡镇供水资源的接管工作，让 广大农村居民享受到了优质的供水服务。

虽然镇村供水资源整合后，能有效避免原有多点、分散的乡 镇供水格局弊端，但由于当前大部分地区的镇村水厂已普遍改制，整合过程中会不可避免地出现收购成本高、私营水厂业主不配合 等问题。在这种情况下，以主动积极沟通、公平合理收购为基础，将上述多元化的运营和并购模式进行有机结合，能最大限度消除 私营水厂业主的抵触情绪，解决资产处臵及人员安臵中出现的各 种矛盾，促进区域供水工程顺利实施。2.2.4 运行管理模式

城乡统筹区域供水是一项全新事业，没有现成模式可遵循，需要在实践中不断摸索。江苏各地依靠制度创新、体制创新，从 有利于组织实施，有利于减少管理层次、提高管理效率，有利于 调动和发挥各方积极性的原则出发，积极探索适合本地特点和实 际的做法。目前，主要形成批发趸售和直管到户两大类深具代表 性的区域供水运行管理模式。其中，批发趸售模式又因制水企业、转供企业的不同组建方式等而各有区别。2.2.4.1 批发趸售模式

一、城市自来水公司→供水有限责任公司→镇水厂→用水户 【案 例】

江阴市采用上述区域供水运行管理模式：由市自来水公司负 责制水、售水至供水有限责任公司，镇水厂再以趸售价向供水有 限责任公司买水后转售给乡镇用水户。其中，供水有限责任公司 由受益镇政府共同出资组建，市自来水公司以技术入股，派人出 任总经理、总会计师，负责业务管理工作。

自来水的生产、运行、管理、销售和维修等由市自来水公司 负责；增压站以及市区到镇水厂之间输水管道的建设、运行、管 理、维修等由供水有限公司负责；镇水厂及乡镇内部供水管网的 建设由镇政府负责；镇水厂的运行管理、乡镇管网的维修养护和 向用户收水费等由镇水厂负责。该模式的优点为：

（1）供水有限责任公司已具市场化运作的雏形，有利于调 动乡镇政府的积极性，做到风险共担、利益共享。（2）城市自来水公司派人进驻供水有限责任公司有利于加 强管理、降低成本、科技进步等。

（3）可充分利用各镇区现有管网，并能有效减少镇区抵触 情绪。

（4）城市自来水公司收费率高。

但这种模式在实际运行过程中，也因中间环节较多，存在增 加费用支出、多缴增值税等缺点。且由于企业运行和管理的差异 性较高，加大了政府及行业监管部门的管理、协调难度。

二、城市自来水公司→县/市/区自来水公司→用水户 【案 例】

南通市通如（通州区、如东县）、启海（启东市、海门县）地区采取“制供分开、各自建网、属地管理、分段计价”的方式 实现区域供水。由南通市自来水公司负责上述地区区域净水厂的 建设和自来水生产，并以出水流量为产权分界点，以趸售价向各 县（市、区）安全、优质供水；通如、启海地区负责输水管网的 建设和管理（共管共建设，并统一管理调度，工程投资和运行管 理费按水量比例分摊；专管各自建设、各自管理），并在各自行

政区划范围内发展用户，以生活用水、工业用水、经营用水、特 种用水等分类水价实施营销管理。

上述共管共建设的形式在资金紧缺的情况下，能相对减少各 县（市、区）的投资，降低固定资产折旧率，有利于控制售水成 本。且施工过程中遇到的矛盾和干扰可由当地自来水公司通过本 地政府协调解决，有助于区域供水工程的顺利实施。但是，这种 模式也存在以下不足：

（1）当实际供水量超过设计水量时，共用输水管道的地区 易出现争水现象。

（2）管网漏失水量难以分配。以通如地区为例，由于通州 区地处输水管线上游，从南通市自来水公司净水厂至通州自来水 公司的输水管线由通州区和如东县两家自来水公司共同投资，并 按照需水量分摊建设费用，通州区至如东县的供水管线则由如东 县单独投资，南通市自来水公司以相同的水价将清水出售给两区 县。处于上游地区的通州区各乡镇可直接从输水干管取水，而且 由于上游水压高，其漏失水量也必然多于下游的如东县，而这部 分漏损量需由两区县自来水公司共同分摊，显然对于如东县有欠 公平。

针对这些问题，建议可由南通市自来水公司与需要实施区域 供水的其它县（市、区）自来水公司共同投资组建区域供水集团 股份制公司。在实施制售分离的前提下，通过公司董事会来决策 管道建设的先后，并综合考虑供水量的平衡，避免高峰争水及水 量分配不均等现象，真正实现利益均享、风险共担。

三、BOT 方式引资组建的水务有限公司→县/市自来水公司 →用水户 【案 例】 南通市的如皋市、海安县区域供水工程，由新加坡上市公司 组建的南通鹏鹞水务有限公司采用 BOT 模式投资建设，经营年 限 25 年。投资方负责从取水至增压泵站的建设和生产管理维护，以趸售价向两县市供水；两县市自来水公司负责各自辖区内管网 建设及营销管理。

这种模式由一家投资公司承担整个工程建设，既有利于解决 资金问题，减轻政府财政的投资压力，又能由投资公司统一调度 两县市用水量，避免争水现象，是目前江苏省利用外资运营市政 基础设施项目的一种新型模式。但在实际运行中，该模式也存在 如下弊端：

（1）投资公司与当地政府的协调工作多且复杂，若处理不 及时易延误工程进度。

（2）投资金额能否即时到帐，银行能否保证贷款，是工程 成败的关键。

（3）某些投资公司片面追求自身利益而不考虑正常运营成 本的定价模式，易导致水价过高、群众难以承受等问题，限制区 域供水的进一步推广。

综上所述，为有效发挥 BOT 模式的优势，确保区域供水工 程规范、有序推进，政府应建立完善的配套政策，在保护投资方 利益的同时，切实发挥政府对供水市场的监督管理作用，对水质、水价、水量和供水安全等进行有效监管。

四、城市自来水公司→镇水厂→用水户 【案 例】

扬州市在 2006 年以前，对市区周边的镇村水厂，采取批发 趸售方式实现区域供水：由市自来水公司负责制水，以及建设、管理市区至乡镇计量水表前的所有供水管道和设施；原有镇村水 厂产权结构不变，以趸售价向市自来水公司买水后转供给用户，并负责管理、维护乡镇内部的供水管网和设施。

这种模式不改变现行管理体制，实施起来较快，且中间环节 较少，有利于减少费用支出和降低成本。同时，还可利用各镇区 已有管网，既有利于缓和镇村水厂的抵触情绪，又能调动其积极 性，有效减少城市自来水公司的管理工作量。

但是，随着区域供水的进一步推进，该模式逐渐暴露出许多 问题：

（1）由于缺乏体制和机制创新，不利于区域供水向市场化 运作模式过渡。

（2）大部分镇村水厂因管理水平低、管网陈旧老化、漏损 严重，主营普遍亏损，靠在发展用户时收取高额开户费以弥补主 营业务亏损直至赢利。

（3）私营镇村水厂往往只顾及眼前利益，不愿意也没有能 力对供水管网和设施进行大规模投入，致使乡镇内部供水事业发 展落后，甚至制约当地经济发展。（4）个别镇村水厂为减少亏损或谋取最大利益，经常分时 段供水，甚至偷偷启用原有设施混合供水，致使群众的供水安全 得不到保障。

（5）部分镇村水厂拖欠、拒交水费，或偷盗用水，市自来 水公司经营风险较大。

（6）私营镇村水厂管理不规范，不利于将来统一运作，创 造条件征收污水处理费、水资源费等政府代收费用。

五、城市自来水公司→供水有限责任公司→用水户 【案 例】

为解决区域供水过程中的小水厂处臵和乡镇供水经营管理 问题，扬州市自来水公司在 2006 年出资 2200 万元，注册成立 江源供水有限责任公司，由其作为法人主体全面收购、兼并和经 营、管理乡镇水厂。在具体运营模式上，由市自来水公司负责制 水，以及建设、管理、维护市区至乡镇计量水表前的所有供水管 道和设施并承担其运行费用；江源供水有限责任公司负责建设、管理计量水表后乡镇内部的供水管道及设施，其下属乡镇供水公 司向市自来水公司购水后再向乡镇用户零售，批零差价作为乡镇 供水公司的运营空间，主要用于人员工资、管网维护、经营管理 等方面的费用。

实行镇村水厂并网供水后，江源供水有限责任公司累计投入 1200 多万元用于乡镇供水管网的更新改造和计量水表的周期更 换，并通过巡线测漏、抢修维修、违章稽查等方法不断降低供水 产销差。预计未来五年内，仍需 2500 万元继续对乡镇不合格管 网进行全面改造。因此，为有效节约资金，江源公司还成立了供 水配套设施分公司，投资建设了二条供水管材生产线及相关设备，为乡镇管网设施改造提供质优价廉的材料。

与 2006 年以前采用的市自来水公司直接对乡镇水厂进行批 发趸售的方式相比，这种模式具有以下优点：

（1）每个乡镇供水公司都由江源供水有限责任公司派员进 行管理，既有利于城市供水设施的统一规划，也有助于提升乡镇 水厂的技术水平和服务质量，在有效降低乡镇供水安全隐患的同 时，提升居民满意度。

（2）从经济基础和技术水平上均有利于乡镇供水管网的更 新改造和维护，从而有效减少漏损，降低供水成本。（3）能规避市自来水公司在水费收取等方面的经营风险。2.2.4.2 直管到户模式 城市自来水公司→用水户 【案 例】

靖江市采取“供水一体化、管理一体化、价格一体化”的运 行管理模式，由市自来水公司直供到户，统一负责自来水的生产、运行、管理和销售，以及所有供水管网和设施的建设、维护等。具体做法为：（1）市自来水公司在各镇成立乡镇供水站，负责本地水费 收取、管网维修等工作，并本着“精干、必须”的原则，对各供 水站统一实行定编定岗。每个供水站核定四个岗位，除站长、核 算员、维修员各一名外，按 1000 ~ 1200 只水表的规模设一名抄

收员。此外，另设隶属市自来水公司领导的东、西区供水服务中 心统一管理上述所有供水站。

（2）实行财务收支两条线。各供水站不单独建账，由市自 来水公司财务科专门为东、西区供水服务中心设立账户，实行收 支两条线。对各供水站的管理费用和业务费用等支出核实定额支 出，管网维修材料由公司统一购买，按实领用，并逐级签订经营 承包责任制，层层分解、落实目标任务，建立了相对完善的营销 管理考核机制。

（3）对乡镇供水工程进行扎口管理。各乡镇管网设施（超 过 5000 元以上的工程）的建设和改造，由市自来水公司统一规 划、设计、预（决）算、施工，并对工程进行现场监督和跟踪管 理。此外，每年年初东、西区供水服务中心都必须以“科学合理、先急后缓、市场运作、降低成本”为原则，有针对性、有目的性 的制订管网改造方案，逐年优化供水管网，进一步降低漏损。上述模式的优点为：

（1）有利于城市供水设施的统一规划、建设和管理，避免 重复投资和使用劣质管材，在节约建设资金的同时，确保工程质 量。

（2）杜绝乡镇水厂分时段供水、混供水的现象，保障城市 供水安全。

（3）中间环节最少，只缴纳一次增值税，有利于减少费用 支出和降低成本，同时增加企业的营业收益，增强其还贷和改造 供水管网的能力。

（4）有利于提高乡镇供水站的人员素质和管理水平。（

第四篇：派出所与司法所协作机制

法制宣传教育协作机制

1、确立法制宣传教育协作目标

“两所”要密切配合，分工负责，齐抓共管，通过深入开展“法律六进”活动，将法律送到千家万户，进一步提高广大农村于部群众的民主法制意识和法律素质，提高村民依法行驶权力和履行义务的自觉性，提高农村基层干部依照法律法规管理基层公共事务和公益事业的能力，提高农村基层民主法治化管理水平。

2、明确法制宣传教育协作内容

(1)以维护稳定、促进和谐为目标，增强群众法制观念，重点宣传:刑法、刑事诉讼法、治安管理处罚法、人民调解法、农村土地承包法、物权法、侵权责任法、信访条例等。

(2)把法制宣传教育与农村基层民主法治建设有机结合起来，积极推进“民主法治村”等创建活动，进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权，深入推进基层民主法制建设。(3)以服务“三农”为宗旨，结合各地实际解决突出问题，要针对农村群众关心的热点难题，围绕新农村建设中的突出矛盾开展法制宣传，要积极宣传依法打击“黄、赌、毒”等社会丑恶现象，创造农民安居乐业的社会环境。

3、创新法制宣传教育协作形式(1)本着贴近实际、贴近生活、贴近群众的原则，组织“两所”干警深入村（社）开展法制宣传教育，举办村（社）干部、党员法制培训班。利用赶集的机会，组织“两所”干警上街摆摊设点，发放法制宣传资料，解答群众法律咨询。(2)加强青少年学生法制宣传教育，增强其“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”的观念。“两所”干警要经常深入学校为师生上法制课和作法制报告，积极开展“小手牵大手活动”编印法律测试题并由学生将测试题带回家中与家长一起共同答题。

(3)“两所”干警在执法调处活动过程中，要做到办理一件案件，调解一起纠纷，宣传一部法律，将法制宣传教育工作置于各项活动之中，进一步增强普法工作的实效。

第五篇：建立区域灭火救援协作机制的实践与思考(定稿)

建立区域灭火救援协作机制的实践与思考

山东聊城市公安消防支队 支队长 张文华

【摘 要】：本文针对当前我国应急救援机制在统一指挥协调、运转协调等方面存在问题的现状，以建立区域灭火救援协作机制为突破口，对区域内军队、政府、企业等各种灭火救援资源进行有效整合，形成“资源共享、优势互补、联动协作”灭火救援新机制的实践，总结了聊城创新灭火救援协作机制的经验做法，并进一步提出如何充实、完善灭火救援协作机制，实现灭火救援行动“统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效”，提高区域内灭火救援能力。

【关键词】： 灭火救援

协作机制

消防部队

目前，我国已进入新型工业化、城市化、市场化快速发展阶段，正处于经济社会转型和矛盾凸显期，包括火灾事故在内的各类突发共公事件的发生频率和危害程度呈上升趋势，公共安全形势严峻。据统计，近来全国每年因自然灾害、社会事故灾害和社会安全事件造成的非正常死亡超过20万人，经济损失达6500亿元左右，占GDP总量的6%。面对突如其来的灾害事故，如何打破政府特别是省政府、军队、企业间的壁垒，在最短时间内调集辖区及周边区域各类救援力量，对救援资源合理调剂，形成合力，提高抢险救援处臵效率，减少灾害事故带来的危害，已成为当前各级政府和应急救援部门亟需解决的问题。本文就以聊城市建立周边区域特殊火灾和重大灾害事故应急救援协作机制的探索实践为例，针对当前我国当前应急救援机制现状，对建立区域灭火救援协作机制进行分析和探讨。

散存在导致了，一方面是应急救援时难以形成合力，甚至出现相互推诿，贻误应急救援处臵的时机；另一方面是资源重复投入和大量闲臵，造成了在单个救援领域内，经费和人力资源短缺，应急救援科研滞后，技术装备和预警、实战能力得不到提高。

2.聊城周边区域特殊火灾和重大灾害事故应急救援协作机制的实践

2.1 聊城周边区域特殊火灾和重大灾害事故应急救援协作机制建立的背景

2006年10月21日，聊城某热电集团责任有限公司一容积为1000M的柴油罐爆炸起火，罐内残存的60吨柴油发生猛烈燃烧。消防支队在接到报警后，迅速调集了城区5个中队和高唐、茌平、冠县、东阿消防中队共20余辆消防车、120余名消防官兵，集中全支队力量进行处臵，但没有取得明显效果。后来在市政府和省消防总队协调下，先后调集了中原石油勘探局消防支队、聊城输油处、济南军区26集团军陆航七团和济南市消防支队等聊城周边灭火救援力量，很快将大火扑灭。“10〃21”火灾事故暴露了灭火救援力量薄弱，器材装备落后，单兵处臵重大灾害事故的问题。“10〃21”火灾后，聊城市林峰海市长批示：要加大对消防工作的资金投入，同时要抓紧建立完善由周边市、部队、油区消防单位组成的消防抢险联动机制，提高应急抢险灭灾能力，确保聊城安全。根据林峰海市长的批示精神，聊城市公安局分管消防工作的李勇副局长与支队党委一班人从科学发展观的角度对聊城消防工作进行研究，一致认为：区域协作机制的建立，符合当前的国情和消防工作发展的实际，在经济还不宽裕、消防力量投入相对不足的情况下，最大限度地优化整合社会消防资源，能极大地

值单位由成员单位轮流担任。各成员单位在本单位内部成立相应组织，确定一名主要领导分管，设一名联络员负责具体事务运作。联勤会议每举办一次，主要总结上协作工作运行情况，制定下协作工作规划，修改完善协作章程，编制总体预案和单体预案。灭火救援预案联合演练每年不少于一次，以提高区域协作单位的协同作战能力。联合作战行动指令由联勤会议主席下达，协作单位接到协作指令后，根据救援类别、属地单位面临的主要困难及灾害规模派出精干充足的专业力量和性能优良的车辆装备进行增援。成立重特大灾害事故处臵应急救援专家组，定期开展业务交流、战例研讨与技术培训活动，提高协作单位灭火救援指挥能力。按照“就地补给为主，协作单位供应为辅”的原则，协作单位制定了联合作战后勤保障方案，明确了作战行动中所需通信工具、灭火剂、油料、饮食、救护的保障方式。统一建立了新闻发言人制度，由联勤会议主席或授权发布。为表彰在联合作战中做出重大贡献的单位和个人，属地单位将按照当地实际呈报当地政府或公安机关予以奖励。

3.对建立区域灭火救援协作机制的思考 3.1 建立区域灭火救援协作机制的意义

由于，我国应急救援管理体制是实行政府主导下，各种救援力量相互独立存在的模式，缺少综合应急救援力量，在应急救援力量建设、调度指挥、协调作战方面存在许多问题。建立区域灭火救援协作机制是对我国应急救援管理体制进行改革的一次有效尝试，必将对我国应急救援体制改革产生深远影响。通过聊城区域灭火救援协作机制的实践，我们认为区域协作机制的建立，实现了与周边区域灭火救援资源共享、优势互补，对于在聊城经济还不富裕的情况下，缓解现有装备

事故有着丰富的指挥经验和专业理论，尤其是中原石油勘探局的专家们有着多次指挥处臵井喷火灾、油罐火灾等特殊火灾的经验，参加过油田系统组织的各类大型特殊火灾的专业培训，组织过多次特殊火灾的战例演讨，通过交流协作，将会使聊城支队在扑救各类大型火灾时的指挥能力得到极大的提高。

3.2形成协作团体的灭火救援合力 提高灭火救援处置效率 3.2.1 加强灭火救援预案的制定和演练

灭火救援是一项社会性工作，涉及面广，情况复杂，在参战力量互不隶属的情况下，如事前没有制定科学、综合、具有指导性和可操作的应急救援预案，并经常组织演练，则难以有效处臵事故。预案制定要求分总体预案和个体预案，在总体预案中，要明确各协作单位的职责和任务，应急响应和应急保障等，以便协同作战；在个体预案中，要以周边区域内重大火灾事故源为对象，有针对性地制定适应于该事故源的灭火救援预案，以及协作单位救援力量的分工与配合。各类灭火救援预案都应从最复杂、最不利的情况出发，并在一定的作业条件下定期组织模拟实战演练，确定各类条件下参战单位和力量，明确任务、方法、程序和注意事项，明确组织指挥和协同关系。要对演练中存在的协同、技术、物资装备、保障供给等问题进行研究，不断完善灭火救援预案

3.2.2 加强指挥机制和协调联动机制建设

根据属地指挥的原则设灭火救援指挥部，明确指挥部成员单位、指挥部办公室、指挥部工作小组的职责和权力，在重大问题的决策等。在灭火救援现场，消除各个协作单位之间的协调障碍，保持与各个单位之间良好的互动关系，建立不同层级灭火救援合作机制，使其履行