人民主体地位行政法研究论文[5篇材料]

第一篇：人民主体地位行政法研究论文

一、人民的概念和内涵

1949年9月22日，就国号中华人民共和国中的“人民”一词，人民政协第一届全体会议进行了第一次正式的讨论。讨论人为:“人民”指工、农、小资产阶级和民族资产阶级四个阶级的人。在建国的各种政法性文件中，“人民”也都是主要指上述四类人，“人民”一词出现了阶级含义。［1］我国国体决定人民是国家权力的主体并经由新中国成立后依次颁布的四部宪法与宪法性文件所确认。《中华人民共和国宪法》(1982)序言中明确规定:“中国人民掌握了国家的权利，成为国家的主人。”［2］

二、人民在行政法中的宏观主体地位

从宏观上看，人民是国家权力的主体，行政权作为一种国家权利，其主体自然也是人民。所谓天赋人权，人权是其他所有权利的来源与基础。先有人才有国，先有人权才有国家权力。行政权作为一种公权利，可以理解为是由人民让渡出自己人权中的部分私权利给行政机关和其他受法律授权行使行政职权的组织等而形成的。即行政权来源于人民的授权，行政主体受人民的委托来管理、执行公共事务，为人民服务，以达到社会生活更好运转的效果。人民作为工、农、小资产阶级和民族资产阶级这四个阶级人的集合，是一个集合的整体概念，具有宏观性和阶级性两种性质。它是行政权的来源，使行政权的行使具有合法性。

三、人民在行政法中的微观主体地位

行政权作为一种公权力，在具体实施时，其所针对的必定是某个或某一类特定的主体。于是根据现实情况来适应法律的特点，出现了公民的概念。根据《中华人民共和国宪法》(1982):“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等，任何公民享有宪法和法律规定的权利同时必须履行宪法和法律规定的义务。”［3］由此可知人民是权利的来源，是行政法的创制者，但反过来又要参与到行政法之中，所以公民就是人民的具体化，是人民参与到法律之中的细化的具体的身份。

四、公民在行政法中地位存在的问题

目前在我国，公民的行政地位并没有达到应有的高度，还需要进行很多的努力。行政法主体，是指参与行政法律关系的主体，包括行政机关，经法律授权行使行政职权的组织，以及公民，法人和其他组织等。在我国，行政机关以及被授权组织被称为行政主体，很容易与行政法主体相混淆。行政机关与被授权组织被称为行政主体，同样作为行政法主体地位的公民、法人和其他组织为什么就被归到“相对人”的行列呢?根据字面理解，“相对人”就是相对于行政主体的人，按逻辑应是先有行政主体，才能相对的出现“相对人”。同样作为行政法的主体，为什么公民、企业和其他组织要出现在行政机关和被授权组织之后呢?这就体现了“相对人”的地位明显低于行政主体。长久以来，由于传统行政法的单方性与强制性，使得公民，法人和其他组织一直处于一种被管理与被支配的地位，过于重视追求秩序与效率，就会导致以权治人的懒人行政，最终导致行政法主体的双方势不两立的情况。例如我国近年来多有发生城管与小贩的互殴事件。事实证明，在当前的中国用权力来单方面管理支配并不能真正的达到行政法关系的平衡，只有作为行政法主体的双方基于一个平等的主体地位，在互相认同的情况下，才能达到真正的平衡。而第一步就应从“相对人”这一称谓的改变开始。从法律本源来看，行政权来自人民的权利让渡，其本源是人民的权利，而公民，法人和其他组织的权利也是整体的人民的权利，由此可知行政法双方主体的权利都来自于人民，应该是平等的。更有甚者，作为公民，其权利是最原始的人民权利，而行政权是让渡出来的，那是否可以理解为公民的权利是本位的，一阶的，而行政权是让渡的，二阶的呢?以此种理解二阶的权利自然不能高于一阶的权利，那么行政主体在行使行政权的时候自然也不能高于公民，法人和其他组织的合法权利。由此即可知为什么在行政主体以管理和支配者的地位出现在行政法关系中时，不能达到真正的平衡了。因为这种管理与支配是违反权利的本源的。［4］所以应该顺着权利的本源和位阶，从“管理型行政”向“服务型行政”转换，从追求秩序与效率向服务与效率转换。行政主体真正做到为“相对人”提供高质量服务，增加“相对人”对行政主体的认同，进而达到行政法主体双方地位的平等，权利义务的平衡，之后才能达到法律效果和社会效果的统一，从而达到保护人民的权利，保障人民的自由和幸福。

第二篇：国外行政法基本原则研究论文

摘 要：伴随着法治国思想的传播和独立行政法院制度的发展，在法国逐步产生和形成了行政法治原则和行政均衡原则。这两项原则既相互独立，又相互联系、相互补充，共同构成了法国行政法基本原则的整体。

关键词：法国行政法 行政法治原则行政均衡原则

法国是大陆法系国家的典型代表，素有“行政法母国”之誉，其行政法被许多国家奉为典范。法国最先从理念上承认行政法是一个独立的部门法，并通过行政法院富有创造性的努力构建了一个完整的行政法体系。支撑这一庞大的行政法体系的是隐藏在其背后的行政法基本原则。行政法的基本原则使法国的行政法体系虽然规模宏大但不显得杂乱无章，虽然范围广博但却构成一个和谐的整体。法国著名法学家勒内。达维在谈及法国行政法时自豪地说：“一系列行政法原则已经形成，它完全可以和民法原则媲美，而且在某些方面更胜一筹。”[①]深入研究集中体现法国行政法精神的基本原则可以使我们深刻理解和领会法国行政法的基本内涵、主要观念和规范体系，同时，这对在国情上与法国有许多相同之处的中国也具有重要的启示意义。

一、法国行政法基本原则的形成与发展

法国行政法的产生有着特殊的历史背景。概言之，法国资产阶级革命为法国行政法的产生提供了政治、经济、思想准备，大革命时期建立起来的独立行政法院制度直接标志着法国行政法的产生，并使以法国为代表的大陆法系之行政法院模式与英美法系之普通法院模式形成鲜明对比。正是伴随着法国资产阶级革命出现的法治国思想和独立行政法院制度的发展，在法国逐步产生和形成了行政法治原则和行政均衡原则，这两个原则被认为是法国行政法的基本原则。

（一）法治国思想的影响

在法国，法治国的思想产生于1789年资产阶级大革命前的启蒙时代。以孟德斯鸠、卢梭、伏尔泰等为代表的一大批资产阶级启蒙思想家以理性作为武器向宗教神学和君主专制发起了猛烈的攻击。其中，作为古典自然法学派代表人物的孟德斯鸠和卢梭比较系统的阐述了法治国的思想。孟德斯鸠的“三权分立制衡论”、卢梭的“天赋人权论”、“社会契约论”、“人民主权论”都包含有丰富的法治国思想。他们倾向于个人主义和自由主义，认为“国家权力不是绝对的，国家和个人都应服从法律，法律保护个人权利，不受国家权力的非法侵害。”[②]启蒙思想家的法治国思想伴随着法国资产阶级大革命的爆发进一步深入人心，并成为法国宪法的一个重要原则。1789年《人权宣言》第5条规定：“……凡未经法律禁止的行为不得受到妨碍，任何人不得被迫从事法律所未规定的行为”，该宣言的第6条规定：“法律表达普遍意志。所有公民皆有权亲自或经由其代表来参与法律之形成。不论保护抑或惩罚，法律必须对所有人一样。……”。上述规定都是当时法治国思想的表现。

个人的自然权利是孟德斯鸠、卢梭等启蒙思想家构造其法治国思想的逻辑起点，这种学说对于弘扬民主、平等、自由等价值观念起到了非常重要的作用，同时也适应了当时资产阶级革命的需要。但是，随着法国的政治风云变换和垄断资本对加强国家权力的需要，建立在形而上学的个人主义之上的自然权利说被实证主义社会法学派的学说所取代。以狄骥为代表的实证主义社会法学不是从个人的自然权利出发，而是以社会的连带关系为逻辑起点对法治国的思想进行了阐述。狄骥认为：“法律的强制力量并不来源于统治者的意志，而是来源于法律与社会相互依存的一致性。由此，法律对统治者的约束同其对庶民的约束一样严格，因为统治者与庶民一样，也受建立在社会相互关联性基础上的法律规则约束。”[③]狄骥与启蒙思想家的法治国思想存在着很大的差异，但在使国家的公权力受到法律的控制和约束方面是一致的。比如，狄骥认为：“国家必须遵守它所制定的法律，只要该法律未被废除。国家可以修改或取消某项法律；但只要该法律存在，国家限制行为，行政行为和司法行为都必须在该法律法定范围之内，而正是因为这一点，国家才是法治国家。”[④]

法治国思想的传播为法国行政法基本原则的形成与发展奠定了坚实的思想基础。首先，法治国思想的基本精神在于使国家公权力从属于法律，这种精神在行政领域的体现就是行政法治原则，即作为国家公权力之一的行政权也应当到法律的支配。其次，法治国思想不仅要求公权力服从于法律特别是制定法（形式法治国），而且进一步要求公权力的行使必须符合公平、正义的观念（实质法治国）。二战后，随着从经济自由主义向国家干预主义的进一步发展，行政权更加广泛地深入到法国社会之中。为了应对层出不穷的社会问题，法律赋予了行政机关更为广泛的自由裁量权，在这种情况下，体现形式法治国思想的行政法治原则的局限性日益明显。为了加强对行政自由裁量权的控制，行政法院通过判例发展出了行政均衡原则。该原则要求，在法律没有明确规定的情况下，行政行为必须合理、适度、均衡。而这正是行政法院根据公平、正义等实质法治国的观念对行政行为提出的要求。

（二）行政法院制度与判例的作用

法治国思想在行政法领域的应用必须有制度性的保障才能使该思想变为生动的现实。在这方面，法国的行政法院制度与判例发挥了巨大的作用，成为对法国行政法及其基本原则的形成具有较大影响的另一重要因素。

“法国的行政法是由行政法院适用的特殊法律，而行政法院正是为适用行政法而创造的。”[⑤]大革命时期，法国人的一个共同信念是：最高法院代表旧制度，大革命的目标之一就是要取消司法权对行政权的干预。至今仍然有效的1790年8月16日—24日的法令宣布：“司法机构应当同行政职能相分离，法官不得以任何方式干预行政人员的活动，违者以渎职论处”。“这项规定意味着一个终点，但它却恰恰是法国行政法的起点的标志。”[⑥]自此以后，法国行政法院从最初的保留审判权到后来的委托审判权直至1889年通过“卡多案件”正式取消部长法官制，经历了漫长的发展过程才逐渐同实际的行政相分离。这个分离的过程是行政法院的独立性逐步增强的过程，是行政审判权对行政权的监督逐渐强化的过程，同时也是法国行政法及其基本原则逐步形成和发展的过程。

法国行政法院自创立以来已有二百年的历史，在此期间它对推进法国行政法及其基本原则的发展起到了独特而卓越的作用。对此，美国学者莫里斯。拉朗热作了十分精辟的概括：“行政法院所发挥的卓越作用真正是法国独创的。在这个国家里，政府经常变动，宪法也并不持久而来回更改，行政法院却是主要的稳定因素。它所赖以建立的原则，越过成文的宪法，构成一个真实的不成文的宪法。……在这个多次发生革命的国家里，行政法院以渐进的方式发挥作用，它做事既谨慎，又有效，有时也被急风暴雨所颠覆，但很快又达到恢复，就这样保持着国家的永久性和民族的连续性。”[⑦]法国行政法院在控制行政权滥用、保护公民合法权益方面所起的作用尤为显著。在第五共和国创立宪法委员会之前，行政法院历年所发展的案例法几乎是唯一限制政府权力的法律。[⑧]行政法院通过判例的形式不仅率先发展了权力滥用理论，从而丰富了行政法治原则，而且在20世纪80年代，又发展了行政均衡原则。均衡原则与英国的合理性原则、德国的比例原则、日本的无瑕疵裁量请求权和裁量零收缩理论同属对行政裁量权的有效控制手段，但更能体现法国行政法特色。在比较法国新旧两个时代时，托克维尔认为二者唯一实质性的区别在于“大革命之前，政府只有依靠不合法和专横的手段才能庇护政府官员，而大革命以来，它已能合法地让他们违反法律。”[⑨]这种判断在托克维尔所处的时代也许是真知灼见，但是在后托克维尔时代，伴随着独立的行政法院制度的出现和行政法基本原则的形成与发展，这种说法已经与法国当代的现实显得距离过于遥远。

法国本是一个成文法国家，“同至今仍以判例法为基础的英国法相比，法国法则有以制定法为中心的法结构这种大陆法的特征。”[⑩]因此，法院判案原则上以成文法为根据，然而在行政法中起主要作用的却是判例。这是由法国行政法的特点所决定的。因为，一方面在公法和私法相互分离的传统之下，行政法院对行政案件的审理不适用民法和其他私法的规定；另一方面由于行政事项极为繁杂，法官经常遇到无法可依的情况，不得不在判决中确定所依据的原则。在法国，“行政法的重要原则，几乎全由行政法院的判例产生。”[11]一位法国行政法学家用生动的语言说，如果我们设想立法者大笔一挥，取消全部民法条文，法国将无民法存在；如果他们取消全部刑法条文，法国将无刑法存在；但是如果他们取消全部行政法条文，法国的行政法仍然存在，因为行政法的重要原则不存在成文法中，而存在于判例之中。[12]这几句话虽然有些夸张，但却十分生动地说明了判例对于法国行政法的重要性，也说明法国行政法的特点。在法国行政法中，判例占据如此重要的地位，这或许有两个原因：一是行政事务复杂多变，成文法难以适应这种速度；二是判例出自具有较高素质的最高行政法院法官之手，质量比较高。[13]此外，最高行政法院的判决，逐月逐年公开发表，供学术界讨论和研究，法学界对于判决的评价，也能提高最高行政法院判决的质量。

法国行政法中的原则大都先由法官或法学家们在案件发生后提出或创造出来，经过实践的检验，有的成为普遍性的成文法原则，如行政法治性原则；有的则仍处于判例状态，仅仅出现在法学家们的学术研究中，行政均衡原则即属此类。这些原则由判例产生，经过实践的检验，所以具有高度的适应性和灵活性，这正是法国行政法的优点之一。

综上所述，法治国思想的传播为法国行政法基本原则的产生奠定了坚实的思想基础，独特的行政法院制度为之创造了良好的制度环境，而行政法院的法官则根据实践需要通过高质量的行政判例不断对其进行丰富和完善。正是这些因素的共同作用，逐步推动了行政法治和行政均衡两项基本原则在法国的形成与发展。

二、行政法治原则

在法国，多数学者认为，行政法是调整行政活动的国内公法。调整行政活动是指行政活动必须遵守法律，在其违反法律时受到一定制裁，例如引起无效、撤销或赔偿责任的结果。这就是法国行政法学上所谓的 “行政法治原则”。具体而言，它是指法律规定行政机关的组织、权限、手段、方式和违法的后果，行政机关的行政行为必须严格遵守法律的规定并积极保证法律的实施。[14]该原则是法治国思想在行政法领域最为重要的体现，是法国行政法的核心原则。

（一）行政法治原则的主要内容

行政法治原则主要包含以下三项内容：

1.行政行为必须具有法律依据。行政机关只能在法律授权的范围内采取行动，这是行政法治原则的根本要求。对于公民而言，只要法律未明文禁止，就可以自由行动，而无须法律授权。但是，对于行政机关来说，则没有这种自由，而必须严格遵循“凡法律所未允许的，都是禁止的”规则。这是行政行为与公民个人行为的最大区别。唯有如此，才能使行政机关职责清晰、分工明确、各司其职、各负其责。

行政机关的权限（包括事务、时间和地域三方面），主要规定在宪法、法律等成文法之中，当成文法规定不明确时，行政法院根据法的一般原则对成文法的规定进行补充和解释。行政机关不得超越法律规定的权限范围自由行动，否则，构成“无权限”。无权限行为是最为严重的违法行为，在越权之诉中，“无权限”是行政行为被撤销的首要理由。但是，如果无权限机关所作出的行为，属于羁束行为，且该行为的内容符合法律规定，有管辖权的机关在同样的情况下也只能作出同样的决定，行政法院对这种行为并不撤销，因为撤销该行为“并不影响行政决定的结果和当事人的利益，而徒浪费诉讼时间。”[15]

2.行政行为必须符合法律要求。行政法治不仅要求行政行为的存在须有法律依据，而且进一步要求行政行为的实施须符合法律规定的方式、程序和目的。也就是说，行政法治要求行政行为过程必须合法。唯有如此，才能实现法律对行政行为全程的监督和控制，使行政权在法律所设定的轨道上运行。但是，我们不能把行政法治的这一要求，简单理解为行政机关只能机械地把法的抽象原则适用于具体事件而没有任何斟酌选择的余地。行政行为有羁束行为和自由裁量行为之分，它们受法律制约的程度上是有所区别的。但是，二者都必须受制于法律这一点是共同的，不可动摇的。根据行政法治原则，行政行为必须符合如下法律要求：

第一，形式合法。形式合法是指行政行为的方式和程序符合法律的规定。法律往往出于不同的目的和考虑对行政行为规定不同的形式和程序，比如行政条例的咨询、讨论和公布程序，行政处理的说明理由和书面形式等。由于法律规定的大部分形式和程序是出于保障相对人权利的考虑，因此行政机关必须遵守，否则行政法院将宣布该行为无效。但是，出于行政效率的考虑，行政法院对于形式违法的行政行为也并不是一概予以撤销，而是根据形式违法的具体情况分别作出撤销、不予撤销和补正等不同形式的灵活处理。

明确的管辖权与合法的形式共同构成了控制行政权行使的主要条件，无权限和形式上的缺陷是国家参事院（最高行政法院的前身）撤销行政决定的最初的两个理由。在当代的法国，形式和程序的重要性日益受到重视，因为“手续不仅限制每个公务人员的权力，也使每个公务人员受到其他公务人员的制约和补充。”[16]比如，法国在1978年公布实施了《改善行政机关与公众关系法》，1979年公布实施了《说明行政理由及改善行政机关与公众关系法》，1983年又公布实施了《行政机关与其使用人关系法令》等单行的行政程序法。

第二，目的合法。行政行为的目的合法也是行政法治原则的重要内容。首先，任何行政行为都必须符合法律的一般目的，即必须以实现公共利益为目的，而不能出于以私人或党派或者所属团体的利益。例如，当某家旅馆与市长的某个亲戚开办的旅馆形成竞争时，该市长不得以危害公共秩序为借口关闭该旅馆。其次，行政行为必须符合法律授权的特别目的。例如，在1875年的巴利塞诉省政府一案中，行政法院撤销了省长作出的关闭巴利塞先生的火柴场的决定，理由是该行为的目的不是法律与规章授予他权力时要保障的目的，而是为了维护国家财政部门的利益。[17]

行政行为的目的必须符合法律的规定是行政法治原则进一步深化的表现。在法国行政法治进程的初期，只要一种行政行为是由具备法定权限和资格的行政机关依据法定的方式和程序作出的，行政法院就会认定该行为合法，而不问该行为的目的和动机是什么。随着行政法治的进一步发展，行政法院发展了滥用权力的理论，根据该理论，行政法院可以审查行政行为的目的和动机。如果行政行为的目的和动机不符合法律规定，该行为将被行政法院以滥用权力为由予以撤销，从而使每一项行政行为都处于行政法院的监督和控制之下。行政法院对行政行为目的和动机的审查极大地扩展了行政法治原则的内容，狄骥认为这导致了自由裁量行为概念在公法领域的消失。[18]

行政行为必须符合法律除了要求行政行为的形式和目的合法之外，还要求行政决定的内容和法律根据合法。

3.行政机关必须以自己的积极行为来保证法律的实施。行政法治有两层含义：消极的行政法治和积极的行政法治。消极的行政法治要求行政行为不得违反法律规定的权限、方式、程序和目的。积极的行政法治要求行政机关以自己的积极行动保证法律的实施，这是法国行政法治原则的最新扩展。

根据积极行政法治的要求，不仅行政机关拒绝作出实施法律的具体行政处理决定构成不作为的违法，而且当法律和上级机关条例要求行政机关必须制定条例，而行政机关不履行该义务的行为同样也是违法的。法国最高行政法院在1959年的一个判决中声称，行政机关在情况需要的时候如果未制定有效的条例来维持秩序，就是违反法律。[19]1969年，最高行政法院又重申了上述观点：当制定行政条例为实施某个法律所必要时，行政机关有义务制定这个条例。[20]

（二）行政法治原则的限制

行政法治原则是法国行政法的主要原则，行政法院利用该原则对行政行为进行广泛的监督，对防止行政权的滥用起到了关键的作用。无论是行政处理行为还是行政条例都受到行政法治原则的支配。但是，该原则的适用是有限制的，不能适用于行政机关的某些行为，这类行为主要包括以下两种：

1.政府行为。行政法院出于避免与总统、议会和管理国际关系的当局发生正面冲突的实际政治需要，对下列的政府行为提起的诉讼不予受理：

第一，涉及政府与议会两院之间的宪法关系的行为，比如总统召集议会或推迟议会的命令，终止议会会议或解散众议院或参议院的命令等。

第二，政府的外交行为，也就是涉及法国和其他国家之间的行为。比如政府对于国际条约的磋商、签定、批准、执行等行为。

第三，总统根据1958年宪法第16条在国家遭到严重威胁时，根据情况所采取的必要措施。另外，总统根据宪法第11条将法律草案提交公民复决的行为。

政府行为制度主要是行政法院通过判例创造的，其范围也主要是行政法院的判例所决定的。在法国，先后有政治动机理论、统治行为等理论对于政府行为的存在予以辩解。但是，无论如何解释，既不受行政法院监督又不受普通法院监督的政府行为毕竟是对行政法治原则的破坏。因此，随着法律地位的巩固和提高，行政法院通过判例逐渐缩小政府行为的范围，从而扩大行政法治原则的适用范围。比如在1875年拿破仑亲王诉战争部长案中，行政法院抛弃了“政治动机”理论，实质上缩小了不受行政法院审查的政府行为的范围。另外法国政府的外交活动原则上不受法院的管辖，但是最近行政法院也通过案例减弱了这一原则性。[21]

2.特殊情况下的行政决定。特殊情况下的行政决定是指在发生了诸如战争、自然灾害等的特殊情况下，行政机关为了保证公共秩序和公务运行的连续性而采取的特殊行动。特殊情况在最初是指战争，之后特殊情况的范围越来越广，扩展到和平时期发生的危机和紧急情况，比如发生全国性的罢工或者是大规模的自然灾害等。

对于特殊情况下的行政决定，行政法院不能用合法性原则进行审查，否则，这类行政决定可能都会因为违法而被撤销，这将使行政机关在面临特殊紧急的情况时，不能迅速采取行动以消除现实存在的威胁，以维护公共利益和保证公务活动连续进行。但是，特殊情况下的行政决定对公民权利和自由是极大的威胁，必须对其加以制约和限制。因此，行政法院通过判例发展了行政法的另一项基本原则，即行政均衡原则。行政法院运用均衡原则对特殊情况下的行政决定进行监督和制约，从而维系了公共利益和个人利益之间的平衡。

上述可见，行政法治原则的适用存在着一定的限制，但是，随着政府行为范围的逐渐缩小，该原则的适用范围正呈现出逐渐扩大的趋势。同时，为了加强对自由裁量行为和特殊情况下的行政行为的监督，行政均衡原则作为行政法治原则的补充应运而生。

三、行政均衡原则

在法国，行政均衡原则（The principle of proportionality）主要是适应控制行政自由裁量权的需要而出现的，它是法国行政法院对具体行政行为的监督逐渐强化的产物，是法治国思想进一步深化的表现。二战后，法国行政法院的权力迅速加强，逐渐取得了独立于行政机关的法律地位，到1970年代形成了对行政权力有效的监督和制约，并建立起一整套以行政法治原则为中心的行政组织、行政行为、行政监督和行政法院的理论体系。另一方面，随着社会对公共服务需求的不断增长，国家加强了对社会的干预，行政事项迅速增多，行政自由裁量权出现了日益扩大、难以监督的趋势。法院对自由裁量的行政行为和特殊情况下的行政决定难以直接运用合法性原则进行监督和控制。在此情况下，行政法学家们根据具体案件总结出了一些在特定情况下适用的、作为控制行政自由裁量权的均衡原则。

（一）行政均衡原则的涵义及其主要内容

“均衡性”作为行政法院对于行政机关的具体行政行为进行司法监督或审查的原则，其含义目前仍没有一致的解释。大体说来，它是行政法院在行政机关具有自由裁量权或其他特殊情况下，在无法依据法律条文或其他原则对行政行为进行裁决的情况下，监督、审查、决定是否撤销一定行政行为的法律手段。它根据案件的具体情况审查行政行为是否合理、行政决定是否适度，审查事实与法律适用是否一致。其根本要求是“合理均衡”。[22]该原则的本质是行政法院通过对行政行为的均衡性审查，防止行政自由裁量权的滥用，维护行政机关和相对人之间，公共利益和个人利益之间的平衡。一般认为，下列行为违反了均衡合理原则：[23]

1.判断事实明显错误。在很长时期内，行政法院只审查行政决定的合法性而不审查行政决定的适当性，以免以行政法院代替行政机关，妨碍行政效率。事实问题属于行政机关自由裁量权的范围，行政法院不评价行政机关事实上是否应当作出某项决定。但是，进入二十世纪以后，为了加强对自由裁量权的监督，行政法院在“越权之诉”中开始审查作为行政行为根据的事实问题，将“判断事实明显错误”作为撤销行政行为的理由之一。所谓“明显错误”是指不需要专门的知识，任何通情达理的人根据一般的常识都能看出的错误。当一个行政行为存在这类错误时，必然会造成事实和法律适用之间的失衡或者不相称。“当行政决定的结果看起来有背良知、丑恶可耻、违背逻辑（例如，在公职部门中，一个小小的错误导致解职）时，法官将撤销这个决定。”[24]而且，随着地位的逐渐提高，行政法院以越来越灵活的方式来判断“明显”的特征。“判断事实明显错误”是行政法院对自由裁量行政行为进行均衡性监督的最常见方式。通过这种均衡性监督，行政法院力图保持行政机关和行政相对人之间，公共利益与个人利益之间的平衡。

2.手段与目的不相称。行政机关有选择达到行政目的手段的自由，但是这种自由不是没有限制的。在有多个手段可以达到法律所规定的目的情况下，如果行政机关所选择的不是对行政相对人损害最少的手段，则属于手段与目的不相称。手段与目的不相称造成了对个人权利的过度侵害，使公共利益和个人利益的关系失去了平衡。行政法院对行政行为手段和目的的均衡性监督主要适用于两个方面：第一，适用警察行政领域。这方面的典型案例是1933年的“本杰明”案。在该案中，本杰明先生要求举办一个艺术研讨会，但是，市长担心发生骚乱，因此以维持公共秩序为由，下令禁止研讨会的举行。最高行政法院认为，市长可以采取其他手段达到维持公共秩序的目的，如召集大量警察，既可以避免骚乱，又不至于对公民的自由构成威胁。再如，在1953年的一个判决中，行政法院撤销了市长的一个命令，市长规定集市上的流动商贩必须具有对第三人伤害保险的保险单，法院认为为了保护公共安全，这项规定对进行危险表演的艺人来说是必要的，但是对于贩卖糖果和花卉的商贩来说是过分的。[25]第二，适用于监督“特殊情况”下的行政决定。对于特殊情况下的行政决定，法院无法进行合法性监督，但是，为了避免该类行为造成对公民权利和自由的造成过度的侵害，行政法院仍然要对行政行为进行均衡性审查，这包括审查特殊情况是否存在；行政行为的目的和动机是否是为了满足公共利益的需要；其行政是否与当时的情况相适应，是否超过了必要的限度。可见，在上述的两种情况中，行政法院同样是致力于在公共秩序和公民的自由之间，公共利益和个人利益之间寻求合理的均衡以避免行政权对相对人的过度侵害。

3.损失与利益失衡。这是指行政决定所要实现的利益和所造成的损害结果之间不相称，失去平衡的情况。行政法院对行政行为的这种均衡性监督主要适用于计划行政与公用征收相关的领域。如在计划行政领域，行政法院曾经以一个飞机场开放计划可能花费的资金与有关市镇可能提供的资金之间不成比例为由而宣告该计划违法。[26]又如，在1971年的一项判决中，行政法院根据均衡原则拒绝了居民诉请撤销某项市政工程计划的要求。在该案中，法院认为该工程计划中修建一条公路的得益高于因此而征用拆除的90所房屋的价值。在类似的另外一个案件中，尽管地方议会为了公共利益具有提供牙科诊所的广泛权力，行政法院仍然可以审核是否有必要在该地区设置诊所以及公共投资与收益是否相称。[27]在上述案件中，由于行政机关拥有广泛的自由裁量权，行政法院难以应用行政法治原则进行监督审查，同时，由于这类案件的专业性和技术性很强，法官中也很难找出“判断事实是否明显错误”，因此，法院往往审查公共工程计划所可能得到的效益和可能引起的损害之间是否达到了平衡。法国法学家古斯塔夫。佩泽尔在谈到法律对行政自由裁量权的限制时指出：“在为公益事业而进行的行政征用方面，今天法官监督是否存在对私有财产的损害，财政成本和可能对社会产生的不便，或征用是否损害其他公共利益，它所代表的利益是否过分。”[28]可见，行政法院对这类案件的审查是根据案件的具体情况，权衡各方面利弊的结果。法国行政法学称这种权衡是“损失和利益对较表”。[29]由于损益平衡监督实际上最接近于对行政行为进行妥当性的判断，因此在实践中的运用受到严格的限制。

（二）行政均衡原则的限制与前景

在法国，行政法院对行政行为的监督主要表现为合法性审查，对行政行为是否合理、妥当和均衡的监督被严格限制在特定的范围内。目前，行政法院只能将该原则适用于对行政处理的审查而不适用于对行政条例的监督。在实践中，行政法官尽量不应用均衡原则，而是采用行政法治等原则对行政行为进行监督和审查。因此，行政均衡原则是以行政法治原则的补充的面目出现的。

行政均衡原则的适用之所以有上述的限制，一方面是分权的需要。行政权和行政审判权是两种不同性质的权力，有必要保持二者之间适当的分离和独立，这在客观上要求行政审判权对行政权的监督应当保持在适当的范围内，以免行政审判权过分侵犯行政权，妨碍行政效率；另一方面是历史传统的原因。“独立的普通和行政法院为法国保持了基本法治，从而在动荡的政局背后为社会带来了稳定。但或许是大革命的冲击，法国的法院至今坚持着谦逊的外观。”[30]大革命以后的很长一段时间内，行政审判权依附于行政权，因而行政机关也就放心地接受了行政法院的监督。但是，随着地位的逐步提高，行政法院对行政权实行了越来越广泛和深入的监督，这种情景在某种程度上可能会唤醒法国人对大革命前的最高法院的回忆。因此，行政法院对行政权的监督在富有创新性同时又是非常谨慎的。行政均衡原则的适用实质上相当于对行政行为是否适当的审查，这已经达到了行政权和行政审判权相互交叉的灰色地带，稍有不慎，就有行政审判权侵犯行政权，行政审判权代替行政权之嫌。因此，行政法院在适用均衡原则时也就格外小心谨慎，严格限制其适用范围。

如上所述，由于分权和历史等原因，行政均衡原则的适用存有一定的限制，但是，应当看到的是该原则对控制行政自由裁量行为和政府日渐扩大的特殊权力起到了独特的作用。在很多情况下，行政法院对行政行为的监督表面上是利用的行政法治原则，实则应用的是行政均衡原则。可以预见的是，随着行政法院独立地位的进一步巩固和权力的进一步增强，以及社会对行政自由裁量权和特殊情况下的行政决定加强监督的需求的不断增长，该原则在法国行政法中将发挥将越来越大的作用。目前，该原则已经超越了行政法领域，为法国宪法委员会所继承，用以审查法律的合宪性。[31]同时，该原则也超出了国界对其他国家的行政法学产生了相当的影响。比如，英国上议院认为，英国行政法将来有可能接受这一原则，作为审查行政行为的一项依据，并承认它相当于英国的“温斯伯里不合理性原则”（Wednesbury principle of Unreasonableness）。行政法学者约威尔和莱斯特尔也主张英国应引进和移植这一原则，以弥补英国行政法原则的缺陷。[32]从现实看，均衡性监督在欧洲法中也已经得到了实际的应用，比如，欧洲法院在“超热牛奶许可案”、“消毒牛奶进口案件”、“产品国籍标志案”以及“原油进口案”等一系列案件中都运用了该原则。[33]随着欧洲一体化进程的不断推进，这一原则将不仅对欧洲大陆行政法产生更大的影响，也将会被英国行政法所接受而带来英美法系行政法的变化。

作者：武汉大学法学院教授、博士生导师

[①] [法]勒内。达维：《英国法和法国法：一种实质性比较》，潘华仿等译，清华大学出版社2002年版第116页。

[②] 沈宗灵：《现代西方法理学》，北京大学出版社1992年版，第19页。

[③] [法]莱昂。狄骥：《宪法学教程》，王文利等译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第30页。

[④] [法]莱昂。狄骥：《宪法学教程》，同前，第29页。

[⑤] [法]勒内。达维：《英国法和法国法：一种实质性比较》，同前，第102页。

[⑥] [法]勒内。达维：《英国法和法国法：一种实质性比较》，同前，第115页。

[⑦] [美]莫里斯。拉朗热：《国政院》，《图莱法学杂志》1968年第1期。转引自袁曙宏、赵永伟：《西方国家依法行政比较研究-兼论对我国依法行政的启示》，《中国法学》2000年第5期。

[⑧] 张千帆：《西方宪政体系》（下册。欧洲宪法），中国政法大学出版社2001年版，第6页。

[⑨] [法]托克维尔：《旧制度与大革命》，冯棠译，商务印书馆1992年版，第95页。

[⑩] [日]早川武夫等：《外国法》，张光博等译，吉林人民出版社1984年版，第245页。

[11] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第21页。

[12] [法]弗德尔：《行政法》，1984年法文版，第107页。转引自王名扬：《法国行政法》，同前，第22页。

[13] 参见胡建淼：《比较行政法-20国行政法评述》，法律出版社1998年版，第196页。

[14] 这里涉及的“法律”，是指广义上的法律，在法国包括：宪法、法律、欧共体的规则和指令、法的一般原则、判例和条例。

[15] 王名扬：《法国行政法》，同前，第689页。

[16] [法]莫里斯。奥里乌：《行政法与公法精要》（上册），龚觅等译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第541页。

[17] 参见胡建淼：《外国行政法规与案例评述》，中国法制出版社1997年版，第616页。

[18] [法]莱昂。狄骥：《公法的变迁。法律与国家》，冷静译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第165—171页。

[19] 见法国最高行政法院1953年Doublet案件的判决。

[20] 见法国最高行政法院 1964年 11月 27日 Dame Vre Renard案件判决。

[21] 参见胡建淼：《外国行政法规与案例评述》，同前，第614页。

[22] 王桂源：《论法国行政法中的均衡原则》，《法学研究》1994年第3期。

[23] 参见王桂源：《论法国行政法中的均衡原则》，同前。

[24] [法]古斯塔夫。佩泽尔：《法国行政法》，廖坤明等译，国家行政学院出版社2002年版，第45—46页。

[25] 王名扬：《法国行政法》，同前，第472页。

[26] 赵娟：《合理性原则与比例原则的比较研究》，《南京大学学报》（哲学人文科学社会科学版）2000年第5期。

[27] 张千帆：《法国的国政院与行政行为的司法控制》，《中国法学》1995年第3期。

[28] [法]古斯塔夫。佩泽尔：《法国行政法》，同前，第47页。

[29] 王名扬：《法国行政法》，同前，第699页。

[30] 张千帆：《西方宪政体系》（下册。欧洲宪法），同前，第6页。

[31] 张千帆：《西方宪政体系》（下册。欧洲宪法），同前，第98页。

[32] [英]勃伊伦：《英国行政法中的均衡原则》，《牛津法律研究》1992年第2期。转引自王桂源：《论法国行政法中的均衡原则》，同前。

[33] 赵娟：《合理性原则与比例原则的比较研究》，同前。

第三篇：行政法论文

论行政权力的监督与管理

摘要：

行政权力是国家对社会事务进行公共管理的权力，是现代国家权力结构体系的重要组成部分，依法行政是依法治国的重中之重，是依法治国的核心。十八大报告再一次明确要求推进依法行政，并明确提出了2020年法治政府基本建成的目标任务。同时，报告中提出的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体布局都与依法行政密切相关，需要依法行政来落实和保障，而有效的行政监督制度，对于我国民主法治社会的建设，以及政府行政执法效率的提高，具有非常重要的意义。本文首先阐述了我国行政监督制度的理论基础，再从实际出发，结合我国的实际国情阐述如何推进政府自身建设和管理创新，加强和改进对行政权力运行的制约和监督，确保人民赋予的权力真正用来为人民谋利益，增强政府的执行力和公信力，努力建设法治、廉洁、服务、责任和效能政府。

关键词：

监督制度 体制改革 民主意识 法律制度 权力规制 正文：

十八大报告明确要求建立健全权力运行制约和监督体系。提出了坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，坚持科学决策、民主决策、依法决策，让权力在阳光下运行等具体要求。报告再次将建设服务型政府设定为行政管理体制改革的目标和价值取向。改革开放以来，我国政府不断采取措施构建行政监督体系，完善行政监督制度，以防止行政主体滥用职权、违法行政。经过多年探索，我国已形成多元行政监督体系，行政监督制度建设也取得了一定成就，行政监督的作用也日益彰显出来。但是在我国行政监督制度发挥重大作用的同时，还存在着许多不容忽视的问题，还难以完全扼制转型期腐败事件高发的态势，因此有必要对行政监督制度进行系统研究，以找出健全行政监督制度的途径。承接十八大关于行政权力监督的进一步规范化和具体化的规定，可以看出党和政府对于行政权力监督的

重视不断增强，同时也从一个侧面反映出当前社会行政权力在监督和实施方面还存在很多问题，下面本文将从行政权力实施中出现的一些问题入手，分析问题背后的原因并针对性地提出自己的一些思考和建议。

一、行政权力监督的含义和特征：

（一）行政权力监督的含义

行政监督有广义和狭义之分。狭义的行政监督是指国家行政机关内部进行的一种自我监督行为，主要包括行政监察机关和专业部门的监督；广义的行政监督是指包括行政机关在内的其他国家机关、政党组织、社会团体和公民个人对行政行为的监督行为。在此基础上本文认为，行政监督是行政管理体系中的一个重要部分，它主要是指由国家机关、社会团体（包括政党）或者是个人对国家行政机关及其公务人员的行政行为多进行的约束、检查、督促，其目的是为了使行政机关及其工作人员的政务活动合法、合理，增强行政领导的“公仆”意识防止行政权力的滥用，从而保证行政机关正常地履行职责，提高行政效能。简言之，行政监督就是对国家行政机关及其工作人员的监察和督促活动。(二)行政权力监督的特征

我国的行政权力监督制度是由一个多层次、多角度、全方位的监督体系组成,具有鲜明的中国特色,其内容主要包括行政组织的外部异体监督和行政组织内部自体监督两部分，其特征有以下几个方面：

一是监督主体的多元化。行政监督的主体除了有自身的监督,还有政党、权力机关、司法机关、社会团体、公民和舆论的监督等。

二是监督的范围较广。随着行政改革的不断深入,监督机构的日益完善,行政机关和工作人员在经济、政治、文化等领域权力的行使都受到广泛监督。

三是监督目的明确性、统一性。共产党作为各种监督主体的领导核心,统一组织各种监督力量共同对行政权力的行使进行监督。

四是内部监督与外部监督相互统一,有机结合。行政机关及其工作人员依靠国家法律制度的内在联系和相关制度的规定相互依存,相互补充,共同构成行政权力监督制度的整体。

（三）行政监督的作用

行政监督能够更好地促进行政主体依法行政，促进政府勤政廉政建设；行政 2

监督还能够提高行政主体的行政效率，促进行政体制和机制完善和进步，提高政府的决策质量和增强其执行政策能力；行政监督能够保证国家政策的正确执行，更好地促进国家经济发展，使政府能够更好的承担起其经济职能，促进经济健康有序的发展；行政监督能够更好地保证民主政治建设，密切人民群众与政府的关系；科学合理的行政监督能够保障国家集体和公民的个人合法权益，维护社会的安定和繁荣。

二、当前行政权力的行使所出现的问题

目前，从整个社会发展的进程来说，我国从建国初期到现在为止我国的行政权力的监督和制约机制已经取得了很大的进步，行政权力的监督和制约在某一定程度上对社会的发展和政治经济建设做出了很大的贡献，但是，由于种种原因，现行的行政权力制约还存在着一些非常明显的问题，也在一定程度上影响着其威力和效能的充分发挥。

（一）行政监督缺乏健全的法制保障

目前我国行政权力监督程序缺乏相应的配套法律规定，即使国家权力机关、检察机关实施监督的具体程序也没有这方面详细具体的规定。这样就直接导致了这些机关根本无法真正实施其权力。其他监督主体对行政权力的监督不仅监督权限空泛，而且缺乏应有的程序规定，其监督权更是无法实施。[1]行政权力监督作为制止行政机关滥用和超越职权的一种重要措施，它本身也应有严格的程序。可是，目前我国制约行政权力所需要的法律规范还很不完备，这主要表现在两个方面：一是没有明确的相关监督标准，因此难以准确地判断和及时纠正行政机关的违法或不当行政行为；二是没有具体的监督管理实施细则，监督部门对行政的监督在立法上缺乏具体的实施细则、操作程序，尚未能形成制度化、规范化、精确化的监督模式，而且因为公开的程度不够，往往会出现暗箱操作的现象。

（二）各监督系统之间缺乏合理的分工和协调

我国现行的行政权力制约体系主体广泛，可是由于相互之间职责权限不清，彼此缺乏必要的沟通和协调，导致我国的行政监督存在以下几个突出的问题：（1）行政监督制度的权力配置方面从整体上说安排不合理，相互之间没有有效的沟通和协调机制，从而影响了行政监督的权威性和有效性。（2）各个监督主体在监督力量上对比不合理，未能真正形成监督合力，在监督体制设计上有所欠缺。无论 3

是政党监督还是审计监督等，由于彼此是分散的监督，因此主体在隶属关系上受到多重领导的制约。权力机关监督很多都是停留在形式上，没有可以真正发挥作用的配套监督机制，也难以发挥相应的监督作用。人大作为权力机关在实际操作中,更多的只是借助于人大会议期间的审议和质询，对日常的政府行为的监督缺乏全面性和可控性。司法机关主要进行着事后监督，在监督内容上也较为狭窄，属于滞后性监督，在行政诉讼中对抽象的行政行为未作受理。同时，内部监督虽然也得到一定程度的重视，但像专业监督，即行政监督和审计监督仍然没有建立高效而相对独立的监督。专业监督部门在行政系统内部属于地位相对较低的部门，往往会出现监督无力的现象。社会监督中除了中央纪委查办大案要案的力度加强之外，其它如新闻监督、人民监督并未能真正发挥应有的作用。[2]

（三）监督客体缺乏真正的独立性

各个监督制约机构必须能保持相对的独立性，其地位应当高于监督制约的客体或者至少与监督制约客体平等，这是实施有效制约的最基本的前提条件。但想阶段我国的行政监察、审计和行政复议的机构都是在行政机关内部。第一，在领导体制上，这些机构一般受上级业务部门或者同级机构的双重领导。第二，在干部人员的配备上，相关专门监督机构的主要负责人，主要由同级行政机关的领导成员兼任或者是由同级党委或行政机关任命。第三，监督机构的人员编制配备、的经费开支等也都掌握在同级行政机关的手里。[3]因此在这种情况下，监督制约主体因为缺乏监督上基本的独立性和权威性，所以难以正常发挥其自己的职能，在权力监督上显得软弱无力。

（四）民主监督缺乏保障性有效性

在政务公开方面透明度不高，导致监督主体的信息不灵，严重影响监督制约活动的及时性和准确性。在我们现实的生活中很多应当让人民知道的情况没有公开，在政务的公开性上把关太严，再加上一些单位和个人以所谓的保密原则为借口限制政务公开，以此来拒绝接受人民群众的监督，这些政务的不透明性和信息公开的滞后性给人民参与政治监督、制约行政权力造成了很大的困难，影响了人民监督的威力和效能的更好发挥。同时在行政监督意识这一块，普遍存在监督意识淡薄，行政权力制约缺乏基本的思想条件。中国的社会经历了两千多年的封建专制，封建主义的落后思想残余比较严重，再加上人民监督在“文革”期间一度 4

被错误利用而导致的恶劣后果，导致不少人对政治冷漠，缺乏基本的民主意识和监督意识，在民主监督上缺乏主动性和有效性。[4]这些方面的主要表现有：相当多的公民不愿监督和不敢监督各级政府及其工作人员。大多人的政治参与意识不强，只有当自身利益受到侵害才投诉，更是有些人至今还“屈死不告状”；一些政府工作人员没有弄清权力的真正来源，缺乏基本的监督意识，在工作中只对上级领导负责，而不愿意接受人民群众的监督。这些政府官员对于群众所讲的问题相互推诿，让很多问题长期得不到解决，更有甚者会出现打击和报复监督者的事情。所以说在现实生活中，人民群众的监督没有能真正的发挥作用，出现了很多投诉无门，上访无道的怪现象。行政机关政务公开的选择性和封闭性，使得各个监督主体掌握的信息有限，也增加了广大人民群众参与行政监督的难度。

（五）行政监督的被动性滞后性

科学的行政权力监督制度必须是全过程、多功能的，应当贯穿于政府机关及其工作人员实施行政行为的全过程。其具体内容主要包括下面三个方面的监督:对权力获得上的监督;对权力运行过程中的具体监督和对权力运行后果的有效监督。当前我国的情况是行政监督的程序化建设严重滞后，在我国目前的行政监督过程中往往偏重于事后追惩，忽略了在违法行政行为发生前的预防工作、行政行为过程中的监督控制工作以及行政监督后的经验教训的总结和学习工作。

三、行政权力监督的完善

最近几年来，随着监督机制的不断完善，我国在行政权力的监督和制约这方面取得了很好效果。但是，毕竟我国当前处于社会转型期，出现了一些不可忽视的新问题，行政机关及其工作人员利用行政权力进行腐败的事情时有发生。因此如果想要实现对行政权力的有效地监督和制约，则必须从思想、制度、机制和方法上进行不断的创新、不断努力使其加以完善，努力提高行政监督和制约效率。

（一）、健全法制，监督法制化

当前我国实行的正是依法治国，在行政监督这方面更是要制定相关的法律。只有尽快建立健全各种行政监督法规,才能为积极有效的行政监督提供基本的法律保障。因此可以说要想依法治国，依法行政，建立社会主义法治国家，那么一个健全可靠的法律法规体系是实现健全行政监督制度的重要法律基础。

（二）、全面推进行政权力公开透明运行

第一，依法规范现有行政权力。各级政府及其相关部门应当依据党和国家的政策和法律规定，对本部门或单位现有的行政权力进行全面的清理。凡是没有合法依据的，坚决予以废止；凡是职责不清的，依法予以明确；凡是符合规定要求的，依法予以确认。

第二，进一步增大政府信息公开力度。坚持公开为原则、不公开为例外，进一步扩大政府信息公开范围，尤其是与人民群众利益密切相关的政策和行政措施最大限度地向社会公开，同时政府应当定期发布重要信息，特别是涉及人民群众切身利益的重大事项要及时发布并回答群众的提问，接受人民群众的监督。第三，加快推进政府网站建设。利用互联网建立政府的信息查询中心，扩大政府信息的宣传效应和群众的了解渠道。通过政府网站建设为公众提供方便、快捷、高效的网上服务，及时听取群众和网民的意见，征询广大网民和群众对行政机关工作的意见和建议，针对群众关心的热点问题进行网上对话，从而更好地提高行政机关为民服务的水平。

（三）、监督体系分工明确化体系化

监督主体要想真正有效地行政监督，必须是有明确的责任和权力范围的监督，那么使得监督主体实现权，责，财等关系命脉的自主,是当前首先要解决的根本问题，同时也是健全我国行政监督制度的物质基础。[5]将政府内部的监督与政党监督、权力机关监督、司法机关监督、群众监督、舆论监督等外部监督有机地统一起来，构建一个完整的行政监督体系，对国家行政机关及其工作人员实施多角度、全方位的监督和制约，从而最大限度地弥补政府内部监督的缺陷，防止行政权力的滥用和腐败。

（四）、监督的预防化和规范化

行政监督主体要加强事前的监督，以尽量减少行政违法行为造成的损失。将事前监督、事中监督和事后监督合理的结合起来，建立成事前监督、事中监督、事后监督相互之间密切配合的监督体制，从而达到监督的良好效果。在现实生活中一套完善的监督机制如果想真正的发挥效用，必须要有可靠的执行者，否者这套监督制度再完美也将形同虚设。因此，必须要加强行政监督的队伍建设,全面提高行政监督人员素质。同时，社会的发展日新月异，行政监督主体面对复杂、多变的行政管理事务,要求承担具体行政监督管理的相关工作人员必须具备较深 6

厚的法律素养、熟练的专业知识及对案件审查的能力，只有具备这些素质他们才能更好地胜任这份行政监督者的工作。

综上所述，作为政府的职能之一的行政权力的使用对整个社会秩序的构建和发展起着重大的作用，但是行政权力的行使正如一把双刃剑一样，在发挥你正当作用的同时如果缺乏必要的监督和规范，那么当政府的行政权力一旦超越了法定的界限，就会对社会和人民的利益构成巨大的危害。当前我国处于社会主义建设的初级阶段，尤其是在社会转型时期，政府的行政权力的行使和利益格局会发生很多变化和调整，人民的法制观念和权力监督意识也需要一步步的培养和加强，所以，当前行政权力监督制约机制的建立，就是明确要求转变政府职能，更好地规范政府行政权力的行使，把政府职能限定在适度和必须的范围之内，建立一个职责明晰的政府，公开化的政府，同时不断地增强行政监督主体的监督能力和监督意识，从而更好地进行行政权力的监督，在不断的完善中去实现行政监督的有效实现，更好地维护社会的秩序和公平正义。

参考文献：

[1] 王彩玲•我国行政监督存在的问题和对策研究[D]•郑州大学，2004 [2] 曾维涛•完善我国行政监督体制的几点思考[J]•江西财经大学学报，2006，(05)[3]靳瑞敏•我国行政监督现状及思考[J]•新乡教育学院学报，2006，(01)[4]丁 煌:《西方行政学理论概要》[M].北京：人民大学出版社 2005版.[5] 闫建•关于我国行政监督体制及其完善途径的探讨[D]•武汉大学，2005

第四篇：行政法论文

关于《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿问题的几点思考

新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三章第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：

（一）被征收房屋价值的补偿；

（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；

（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”这条关于房屋征收过程中补偿范围的规定引起了网友的热议。北京大学法学院教授姜明安对此也提出了几点质疑，其中关于对为什么只补房价不补地价的分析十分全面。姜明安教授认为目前土地使用权四种形式：一是向政府买地的，有70年使用权，如果只用了10年就要被征收，那么政府是不是应当补那60年的地钱；二是购买的开发商的房子，买房时价格里面很大一部分就是地价；三是继承的祖宅，这个土地使用权一般都是私人的，那么政府征收房子时就应当对地价部分给予补偿；四是有些房子是在政府划拨的地上盖起来的，可能被当没有地价，如果购房时没有地价成本，那么不补偿 地价也还算合理。

笔者认为姜明安教授对该规定的分析虽然比较全面，但亦有不妥之处。从本条规定看，对房屋的补偿确实仅限于房屋成本价值，但是条例第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”从该条表述看，对被拆迁房屋的补偿标准等同于同类型房地产的市场价格，而在实践中这一价格就包括了国有土地使用权的价值。姜教授的分析仅仅从第十七条规定出发似乎与立法本意不符。

另从法理的角度分析，笔者认为《国有土地上房屋征收与补偿条例》属于行政法，调整的是政府与被拆迁人不平等主体之间的的法律关系。从这个角度分析，首先，该条例规定重点是对政府行驶行政权力实施征收行为的规范和限制。就政府征收行为本身来说应该是“无偿的”，只要为了“公共利益”，政府征收行为本身就具有强制性，并应产生影响行政相对人民事权利的法律效果。因此在征收行为启动的上，关键点在于对政府为“公共利益”征收的监督。其次，关于补偿范围和补偿标准的规定也带有行政法律关系的特有性质。姜教授对补偿范围的质疑主要是从保 护被征收人个人利益的角度提出的。如果单从保护被征收人利益角度分析，姜教授的质疑是正确的，并且从条例规定看，这方面还有很多漏洞和不足之处。但是从这个角度分析，往往又会让我们陷入过分强调保护被征收人民事权益的陷阱，而忽视了“个人利益”小于“公共利益”这一基本论断。最后，从利益这一法律基本要素看，该条例全文本质上就在处理国有土地房屋征收过程中如何平衡“公共利益”和“个人利益”这一基本问题。笔者认为，条例无论是对公共利益的限定还是强调对被征收人合法权益的保护，立法者始终还是坚持了让政府行政行为始终在法律框架下运行这一基本立场，只不过通过让利益相关者积极参与、充分监督的制度设计实现让大多数人满意、让大多数人能够承受的政治意义。

第五篇：行政法论文

浅谈中国现代行政法的发展概况

摘要：纵观中国行政法的发展，可以追溯到公元前21世纪的夏朝，当时已具有雏形，经过封建社会时期的发展和完善，已初具规模，这一时期称之为中国古代行政法。现代意义的行政法在我国产生却比较晚，在我国真正具有现代意义的行政法，应该说是1949年中华人民共和国成立以后，经历了创新、停滞和破坏、重建和发展、繁荣振兴四个阶段。目前，具有中国特色的行政法已基本形成，并且日益发展、日趋完善，为把我国建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家起着巨大的保障和促进作用，真正体现现代民主、法治精神的公正、公开、公平的原则。

关键词：行政法；现代行政法；发展

行政法是调整行政关系的法，是调整行政机关及行政机关在职权活动中发生的社会关系的法。它是我国法律体系中一个独立的法律部门。①随着我国法治建设的深入、市场经济的确立和发展，国家越来越多地运用法律手段来调整社会生活，要求国家管理者和被管理者都按照法律法规的既定内容活动，尤其是要求国家行政机关和公务员严格依法行政，保证行政行为的合法性和合理性。

中国现代意义的行政法溯源于人民政权创建之始，是在打碎旧的国家机器、废除旧法治的基础上重新建立和逐步形成的。它随着革命政权的建立、发展而产生和发展，它经历了半个多世纪的历史，发展至今，已基本形成中国特色的行政法，贯彻了党的领导和党的方针政策，体现了人民权力属于人民，国家机关实行了精简等基本原则。

一、中国现代行政法的初始阶段

1949年到1956年为我国现代行政法的初建时期。新中国成立以后，国家的首要任务是彻底打碎旧的国家机器，建立各级人民政府和各种管理制度。首先，根据新中国成立前起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》制定了一系列的行政组织法，规定了各级国家行政机关的组织、政权、工作方式和责任，制定了保护人民的法律、政令。例如在《共同纲领》中第13条规定：中华人民共和国的国家政权属于人民，各级人民政府由各级人民代表大会选举产生。这个规定在当今仍然是适用的。

随着1954年我国第一部宪法的颁布，国家又制定了许多重要的组织法，如《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》等，这些组织法对于建立各机关各部门上下级和同级之间的分工协作关系、提高公务员的管理水平和工作效率起到了很大作用。

在建国初期，除了制定行政组织法以外，还根据当时国家的工作重点，制定了两方面的行政法律和法规：（1）是为继续完成民主革命时期遗留下来的任务而制定的一些行政性法律和法规，如《中华人民共和国土地改革法》和《私营企业条例》；（2）建立了新中国行政管理制度方面的法规。据统计，1949年10月至1956年12月，国家共颁布行政管理法规829个，这些法规都有力地保证和促进了当时各项工作的开展，也反映了当时社会主义建设对行政法的客观要求。

总的说来，国家在这一时期是比较重视行政法制建设的，只是限于当时对行政法制的认识还不是很深刻，因而这一时期的行政法并不是很完善的，并没有完全解决民主的法律化和制度化的问题，而且缺乏强有力的权力制衡机制，造成权力过度集中，容易产生官僚主义，人民的利益很难得到保障。

二、中国现代行政法的停滞和破坏阶段 ① 胡锦光：《行政法概论》，中国人民大学出版社，2006年版，第1页。1957年发布的《国务院关于行政工作人员奖励暂行规定》与1958年发布的《中华人民 共和国户口登记条例》等，对这一时期的社会主义建设起了重要的积极作用。但是，与此同时，1957年发动的对“法律至上”的批判，在某种意义上可以看成是对民主与行政法制的否定。并且，从1957年以后，国家的行政立法工作大大削弱，几乎形成停滞的状态。不仅立法数目大大减少，而且许多正式的法律规范性文件被众多的临时性通知、书法、指示等所代替。其次，在行政法的实施方面，由于当时的法律虚无主义盛行，有法不依、执法不严、违法不究的现象日益严重，因而造成有法可依逐渐向有法不依、无法可依甚至完全不依法而只依政策、依指示办事转化，行政法制逐步被取消。

对中国现代行政法造成最严重破坏的当属是十年“文革”时期。十年**中，林彪、“四人帮”任意践踏社会主义法制，无政府主义思想空前泛滥，宪法被实际废除，“四人帮”说的话就是法。当时许多行政法学者被送往农村劳动，广大人民的权利自由毫无保障，各项工作不能正常进行，全国一片混乱，如刑法无“法”可言，罪名可以随意设定，刑罚可以任意科加；民法变得毫无作用，企业财产可以无偿调拨，个人的财产可以任意查抄罚没；至于行政法，由于国务院的职权被“革命委员会”攫取，因而也失去了它应用的作用。从而整个国家的法制遭到毁灭性的破坏。

50年代初在中国大地上刚刚生长起来的行政法，经过50年代末至70年代的那场狂风暴雨，已经完全凋谢了。从1957年到1976年的20年间，整个说来，是中国行政法被忽视、被破坏的时期。

三、中国现代行政法的重建和发展阶段

1976年粉碎“四人帮”以后，特别是1978年党的十一届三中全会以后，全国人民在党的领导下，从思想上拨乱反正，中国出现了社会主义法制建设的春天，行政法又开始受到应有的重视，展示出行政法在中国大地上重新生长和发展的希望。这一时期，我国对行政法制的建设采取了以下主要措施：

第一，加强行政组织法的制定和修改工作。第五届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国国务院组织法》。之后，在第六届全国人大第五次会议又通过了《国务院组织法》，将国务院的组织和行动重新纳入法制的轨道。另外，还加强了行政法法规和规章制度的制定，修改和废止工作，确立了国家法律、法规的权威，解决了有法可依的问题，为国家的行政管理活动提供了明确的法律依据。

第二，加强行政立法工作，创造新的行政法律规范。1982年新宪法的颁布，是我国社会主义宪法发生伟大转折的标志，它宣告了一个时代的结束，并且它也是行政法发展新时期的到来。宪法明确规定，国家的一切权力属于人民，体现了法制基础上的人民主权原则，确认和发展了“宪法至上”、“依法行政”的行政法治原则，规定了工作责任制和效率原则。正是宪法对行政法基本原则的确认，使得行政法在有法可依的基础上顺利进行。

第三，加强行政执法工作，保障依法行政。这是我国行政法的基本内容，也是现代行政法的基本准则。在宪法原则指导下，国家一方面加强行政执法机构建设，并且监察部、审计署等执法机构相继成立，行政执法权大大加强；另一方面，国家加强行政执法人员队伍建设，各级国家行政机关纷纷配备行政执法人员。

第四，建立行政司法制度，完善行政程序规范。80年代以后，我国开始了建立行政司法制度的尝试，尤其是1982年颁布的《中华人民共和国商标法》以后，有关行政司法制定的法律法规如雨后春笋般地涌现。行政司法制定的建立，对于行政机关依法行使行政权，保证行政管理活动的连续高效，维护人民、法人和其他组织的合法权益，具有重要意义。

第五，建立行政诉讼制度。1989年第七届全国人大第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》。这是我国第一部关于行政诉讼的程序法，标志着中国现代行政法的发展进入一个新的阶段。行政诉讼法的实施，一方面表明我国几千年封建社会形成的“官贵民贱” 2 观念的结束；另一方面表明公民、法人和其他组织获得了依法维护自身合法权益的法律武器。

综合上述，从80年代到90年代这一时期，具有中国特色的现代行政法已基本形成。

四、中国现代行政法的繁荣振兴阶段

从1990年发展至今，是现代行政法的繁荣振兴时期。已经形成有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的局面，并且相关方面的法律体系都已建立，新时期所颁布的主要行政法如下：

第一，1996年，我国公布的《中华人民共和国行政处罚法》首次规定了听证程序，它是引进国外先进法律制度和经验的一次有益尝试，在我国民主法制史上具有重要意义。为了保护行政相对人的权利、规范行政权力，在制度设置上，为防止行政机关滥用行政权力，所以在行政强制程序中应建立听证制度。这样不但可以更好地促进行政机关依法行政，杜绝执行主体混乱、程序混乱等不良现象的发生，还可以有效地保护行政相对人的合法权利。

第二，2004年1月1日起施行的《中华人民共和国居民身份证法》，从居民的申领和发放到使用和查验，以及承担的法律责任，都做了明确详细的规定，对于居住在中华人民共和国境内的公民，对其进行社会活动提供了便利。

第三，《中华人民共和国行政许可法》由中华人民共和国第十届全国人大常委会第四次会议通过，并于2004年7月1日起施行。这有利于规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益、维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理。

第四，2005年第十届全国人民代表大会常委会审议通过的《中华人民共和国公务员法》于2006年1月1日起正式实施。公务员法是中国第一部属于干部人事管理总章程性质的重要法律，它的颁布实施标志着中国公务员管理历史上一个划时代阶段的到来。

第五，《中华人民共和国行政复议法实施条例》于2007年8月1日起施行，该条例把畅通行政复议渠道作为工作的着力点和突破口。并且，在日常生活中，许多普通群众不知道自己提出行政复议申请的时间是否已经超过了维权“时效”，对此，该条例明确规定了复议申请期限的计算方式。

第六，为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发时间引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，于2007年，我国公布了《中华人民共和国突发事件应对法》，自2007年11月1日起施行。

自90年代以后至今，全国相继颁布了十多项关于行政法的法律法规和条例，如《行政复议条例》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《突发事件应对法》等等，这些法律法规的颁布，对于依法行政，提高行政效率，提高行政管理水平具有重要意义。总之一句话，有理由相信中国行政法的未来发展会更加辉煌。

参考文献

[1] 张晋藩、李铁著：《中国行政法史》，中国政法大学出版社，1991． [2] 陈安明、沙奇志著：《中国行政法学》，中国法制出版社，1992． [3] 陈立民、王连昌主编：《中国行政法通论》，新疆大学出版社，1991． [4] 胡锦光编：《行政法学概论》，中国人民大学出版社，2006．

[5] 法苑精萃编辑委员会编：《中国行政法学精萃》，高等教育出版社，2005． [6] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，1999． [7] 关保英主编：《行政法史论丛》，中国政法大学出版社，2008．