如何解决PPP项目政府付费（项目公司回款）问题（共五篇）

第一篇：如何解决PPP项目政府付费（项目公司回款）问题

如何解决 PPP 项目政府付费（项目公司回款）问题

一、PPP 项目付费方面的相关问题是客观、普遍地存在的比如约定丌清、觃定丌明、预测丌准、诚意丌足、情冴变化等。合同约定丌尽清晰、清楚、明确、具体，是包括 PPP 在内的几乎所有类型的项目合同都可能存在的带有一定普遍性的问题，就像丐界上没有一部完美的宪法或法徇一样，一般都得随着时间推移和情冴变化丌断修改、补充、完善、变更甚至个别的需要废弃;至亍预测、测算丌准也是比较普遍的现象，只能是在一定情冴下的尽力精确、相对精准;PPP 本身就是丌同利益主体的合作，在付费这样的利益相关的大问题上有关各方存在丌一样的主张甚至博弈是正常的，既是问题，也丌是问题，应该是一种常态;项目投融资、建设、运营、人员、政策等情冴发生“变化“也是迟早会发生的问题，变化是绝对的，一成丌变是丌可能的。以上所有问题的发生和解决，主要考验的是合作各方的能力和诚意。比如诚意丌足，问题和困难就多，诚意充沛，办法就多。

二、解决问题的办法首推“坐在一起谈谈”

面对问题，丌回避问题，想办法解决问题，合作各方“坐在一起谈谈”是最便捷有效的办法。能力丌足，可以聘请第三方与业机构或人员协助;问题丌清，可以逐个捋捋;如果想解决问题，办法总比困难多;但是如果发现一方或双方合作诚意丌足，徆难坐到一起，就应该首先增迚沟通了解，尽量促成和谈，否则实在坐丌到一起或者根本谈丌拢，那么谈谈如何善后也是个办法，总之无论如

何得“谈”。有问题而丌谈的结果，无非是长期搁置或者各行其是，最后导致冲突和司法或行政强制解决。

三、《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》为解决付费等相关问题提供了“机会、机制和方案”

第一，“操作指引”为解决付费等问题提供了“机会”

“指引”第三条“项目实施机构应在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP 项目绩效管理工作，必要时可委托第三方机构协助”，其中的“委托第三方机构协助”即为解决问题提供了一个由“第三方机构介入”，把项目有关各方(政府、财政、相关部门、实施机构、社会资本、项目公司等)召集到一起，“坐下来谈谈”的机会。而只要有“谈”的机会，就有解决问题的可能。而丏因绩效管理涉及项目全生命周期主要事项，大多问题都可以谈。所以对待绩效考核评价这个事情，尽量要聘请第三方，原因丌只在其比较与业，还在其同时能为解决问题提供多个大家坐在一起谈谈的、解决问题的“机会”。

第二，“操作指引”为解决付费等问题提供了“机制”

首先，“指引”第十八条“PPP 项目绩效评价应符合以下要求：(一)严格按照觃定程序，遵循真实、客观、公正的要求，采用定量不定性分析相结合的方法。(二)结合 PPP 项目实施迚度及按效付费的需要确定绩效评价时点。原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价;项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价，每 3-5 年应结合年度绩效评价情冴对项目开展中期评估;移交完成后应开展一

次后评价”。其中“至少每年一次”的觃制性“评价时点”和“严格按照觃定程序，遵循真实、客观、公正的要求”等觃定，即可理解、利用其为解决付费等有关问题的时间“机制”和程序原则“机制”。其次，“指引”“第二十条项目公司对绩效评价结果有异议的，应在 5 个工作日内明确提出并提供有效的佐证材料，向项目实施机构解释说明并达成一致意见。无法达成一致的，应组织召开评审会，双方对评审意见无异议的，根据评审意见确定最终评价结果;仍有异议的，按照合同约定的争议解决机制处理”。此条的实质，就是提供“沟通”、“解释说明”、第三方“评审会”、“仲裁或司法”等可供借鉴的付费问题的解决办法和“机制”。

第三，“操作指引”为解决付费等问题提供了“方案”

一是“指引”觃定的、经过与家评审的绩效评价工作方案，其中的“评价目的和依据、评价对象和范围、评价方法、组织不实施计划、资料收集不调查”可以借鉴为解决问题的工作“路径”;二是“指引”觃定“PPP 项目绩效评价报告应当依据充分、真实完整、数据准确、客观公正”，因此《绩效评价报告》中的“存在问题及原因分析、相关建议”部分，连同《绩效评价工作方案》中的工作“路径”部分一起，经合同各方同意，稍作整理，即可作为解决付费等有关问题的《补充协议》或《备忘录》蓝本。

第二篇：ppp项目税收问题

涉及PPP项目三大税收问题解析

政府和社会资本合作（PPP）项目涉及主体多、时限长，上位法规尚未出台，税收问题相对比较复杂。在PPP项目实际操作过程中，税收方面的问题在具有共性的税种和部分或有税种上都会体现，其中除印花税争议不大之外，PPP项目在增值税、企业所得税、房产税、契税、土地增值税、城镇土地使用税等税种上都有一定程度的不明确。具体来讲，主要存在三个方面的问题。

1.增值税处理主要涉及三方面问题

PPP项目涉及增值税的问题主要包括增值税是否计入建设投资、增值税进项抵扣、政府补贴与政府付费是否缴税三个方面的问题。

（一）增值税是否计入建设投资？

建设投资是否含税对政府和社会资本方影响较大。营改增之后，发改委、住建部等项目投资管理部门之前发布的《建设项目经济评价方法与参数》(第三版)等相关指导文件尚未及时修订，加上PPP项目目前尚处于政策完善和探索实践之中，在项目实施方案编制和招标等阶段，建设投资是否含税问题操作上不尽相同，对政府付费影响较大。

PPP项目付费机制包括政府付费、可行性缺口补助、使用者付费三种模式。使用者付费类项目运营、市场、测算风险等主要由社会资本方承担，是市场化行为，在此不作讨论。对于政府付费和可行性缺口补助类的项目，增值税的计算对项目能否顺利运营影响较大。根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，政府付费模式付费金额计算公式为：

当年运营补贴支出数额 = 项目全部建设成本 ×（1+合理利润率）×（1+折现率）+ 运营成本 ×（1+合理利润率）

财政运营补贴周期（年）

可行性缺口补助模式政府补贴金额计算公式为：

当年运营补贴支出数额 = 项目全部建设成本 ×（1+合理利润率）×（1+折现率）+ 运营成本 ×（1+合理利润率）-当年使用者付费数额

财政运营补贴周期（年）

两个计算公式中，项目全部建设成本即为《建设项目经济评价方法与参数(第三版)》中的建设投资，在PPP项目运作过程中，建设投资是否含税对政府付费金额和企业能否正常运营影响均较大。一些机构在设计方案时，或是有意或是因专业知识欠缺，将含税价计入建设投资，加大政府支付负担，造成了国家财产损失，因此明确建设投资是否含税显得迫切而重要。

建设投资应作不含增值税计算。在营改增之前，建筑业征收营业税，营业税作为价内税，其金额包含在工程造价成本内，建设投资包含营业税。2016年5月1日，营改增全面推行，PPP项目工程建设相关参数也发生了变化。为适应营改增的要求，住建部下发《住房城乡建设部办公厅关于做好建筑业营改增建设工程计价依据调整准备工作的通知》，明确了工程造价可按以下公式计算：工程造价=税前工程造价×（1+11%）

其中，11%为建筑业增值税税率，税前工程造价为人工费、材料费、施工机具使用费、企业管理费、利润和规费之和，各费用项目均以不包含增值税可抵扣进项税额的价格计算，相应计价依据按上述方法调整。

因此，项目公司从建设施工单位收到的增值税专用发票金额包括建设投资和增值税进项两方面的金额，其中，建设投资即为项目全部建设成本，政府根据设计好的付费机制给予资金成本和合理利润，增值税进项待项目进入运营期后由增值税销项税额进行抵扣。

（二）增值税进项税如何抵扣？

PPP项目建设期一般由项目公司招标选择施工单位，或者直接与具有相关资质和能力的社会资本方签订工程承包合同，项目完成后由施工单位向项目公司开具增值税专用发票，该专用发票上的增值税金为项目公司的进项税额。对于工程量较大的PPP项目，如公路、综合管廊、铁路、综合开发等项目，由于建设投资较大，加上建筑业增值税率为11%，可能会产生两个问题：一是增值税进项税额较大产生的资金成本对企业造成较大损失，二是增值税进项税额在项目合作结束时仍不能完全抵扣的问题。

资金成本问题。对于建设投资额较大的PPP项目，增值税进项税额较高，项目公司在建设期内均不会有运营收入，也不会产生相应的增值税销项税额，前期支付的进项税额较高、后期增值税销项抵扣时间较长将直接影响社会资本方的资金占用成本。

抵扣不足问题。由于PPP项目增值税进项税额较大、进项税率和销项税率一般并不相同等原因，在项目合作期间可能存在增值税进项不能全部抵扣的问题。如，建筑业增值税率为11%，政府付费类项目销项税率按照6%计算，就可能产生上述问题，特别是对于免征增值税的PPP项目，进项税额不能抵扣的问题更加显著，需要相关部门明确处理方法。

（三）政府付费与政府补贴如何缴税？

实务中，对于政府付费与可行性缺口补助类项目，由于项目涉及政府付费或财政补贴，该部分收入是否缴纳增值税并没有明确的政策规定，《国家税务总局关于中央财政补贴增值税有关问题的公告》指出，按照现行增值税政策，纳税人取得的中央财政补贴，不属于增值税应税收入，不征收增值税。但对于地方政府具有付费责任的PPP项目增值税处理没有明确规定。在项目实际操作中假设不征税、假设正常征税等各种处理办法都有，同一个项目不同机构测算的结果可能差异很大。如果对政府付费或政府补贴征税，则存在地方财政补贴中央的问题；如果不征税，又没有明确的法律依据，地方政府会面临一定的风险，这方面的问题需要有关部门进一步明确。

2.企业所得税：政府付费、政府补贴是否缴税？

PPP项目企业所得税主要涉及政府付费、政府补贴是否缴税等问题。

对于这一问题，目前主要有以下法规政策：

《中华人民共和国企业所得税法》规定，收入总额中的下列收入为不征税收入：财政拨款；依法收取并纳入财政管理的行政事业性收费、政府性基金；国务院规定的其他不征税收入。

《关于专项用途财政性资金有关企业所得税处理问题的通知》指出，企业取得的专项用途财政性资金凡同时符合以下条件的，可以作为不征税收入，在计算应纳税所得额时从收入总额中减除：企业能够提供资金拨付文件，且文件中规定该资金的专项用途；财政部门或其他拨付资金的政府部门对该资金有专门的资金管理办法或具体管理要求；企业对该资金以及以该资金发生的支出单独进行核算。此外，还有《企业会计准则第16号——政府补助》（修订版）第二章确认和计量的相关要求。

可以看出，虽然有针对财政拨付款和政府补助的相关政策，但是对于PPP项目地方政府付费或政府补贴的这一部分金额是否征收、如何征收企业所得税的问题没有明确的政策规定，现实中操作方式各异，这为PPP项目下一阶段的正常运营埋下了较大隐患。

3.项目资产转移双重征税问题

PPP项目资产转移主要发生在项目公司组建和项目移交两个阶段。

项目公司组建阶段，政府下属的投资平台与中标的社会资本方共同注资或者社会资本方独资，成立项目公司以建设、运营公共服务项目，政府出资人、社会资本方或以现金出资，或以土地、物业、机器设备等实物出资，实物出资关系到资产转移，可能涉及增值税、土地增值税、契税等相关税收的缴纳，这明显提高了社会资本方投资成本，如何有效解决上述问题需要上位法规的明确。

PPP项目产权一般属于项目公司所有，在项目运营阶段结束后，项目公司需要将PPP项目权益移交给政府或其他政府指定的机构。一般有项目移交和股权转让两种方式，如果选择股权转让可以规避这一问题，但选择将PPP项目移交的方式，则可能产生相应的增值税、土地增值税、企业所得税等纳税义务。当前法规政策并不能解决上述税收问题，这给PPP项目接下来的运营移交留下了较大隐患。

PPP项目涉及的主要税种

根据财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》及财政部PPP综合信息平台公布的项目类型，PPP主要适用于在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游、片区开发等18个领域。

这些领域由于行业特点，在适用税种上存在普遍适用的税种，同时又具有本行业独特的税收特征。从项目建设、运营、移交等主要阶段综合来看，增值税、企业所得税、印花税、城市维护建设税等是PPP各领域参与主体均涉及的税种，但不同领域可能存在税率差别，部分领域可能已出台了税收优惠政策；关税、房产税、车船税、契税、土地增值税、城镇土地使用税、车辆购置税、耕地占用税等税种，依据PPP项目实际情况来看，PPP各领域参与主体可能涉及，也可能不涉及，属于或有税种；消费税、个人所得税、资源税、船舶吨税、烟叶税等税种PPP各领域参与主体基本不涉及，故可以不予考虑。

第三篇：提高PPP项目落地率需解决六大错配问题

提高PPP项目落地率需解决六大错配问题

PPP项目落地难问题，政府、学界、实务界从不同角度，探讨和分析其原因和对策。作为PPP从业人员，笔者参与了众多PPP项目的投融资和法律工作，深刻体会到落地难的现状，也深入思考了其问题和根源。本文从法律和金融两个角度，分析导致PPP项目落地难的六个错配问题，并提出相应的解决建议。

一、PPP错配问题

总结PPP目前存在的一系列问题，我们认为，PPP落地难根源于几个“错配”：

(一)主体错配

主体错配，即PPP设计者期望的参与主体(民营资本)与现实中实际主要的参与主体(国有企业)之间的错配。

PPP本义是鼓励民营资本进入基础设施和社会公共事业领域，但现实中，参与PPP项目的主要是国有企业，地方政府在选择PPP合作主体时也对国企、央企“青睐有加”。难怪有人说“公私合作”变成了“公公合作”。6月22日，财政部条法司副司长赖永添在“PPP立法：地方政府视角”专题研讨会上也表示，目前PPP项目中已经出现了国有企业对民营资本的“挤出效应”：参与PPP项目的社会资本主要是国有企业，重点集中在大型基础社会建设和公共服务项目，而这些项目由于投资规模大、回报周期长等原因，历来不是民营资本参与的重点。

造成主体错配的原因是多方面的，PPP项目对民营资本来说有四高两低：项目准入门槛高、投资规模高(大)、融资成本高、风险偏高(大)(针对于长期和低回报而言);和法律权益保障低、投资回报率低。正是这“四高两低”，使得民营资本参与PPP项目的空间相对国企小得多。

此外，主体错配还体现在PPP设计者希望的单一社会资本投资和现实中的运营社会资本与金融资本的联合体投资之间的“错配”。目前多数PPP项目是工程企业和金融机构组成联合体进行投标，与制度设计者的初衷有很大不同。政策的初衷是地方政府和社会资本共同组建项目公司，缴足项目资本金，剩余的项目资金由社会资本负责从银行等金融机构进行债权融资。但实际情况是，很多PPP项目投资金额巨大，公共部门出资比例很小，社会资本即使缴足项目资本金都有很大压力(例如100亿项目，项目资本金20亿，公共部门出资1亿进入股权，社会资本需出资19亿)。因此，现实中很多社会资本需要通过金融机构融资补充项目资本金和后续建设资金。这就引申出后面将要谈到的融资增信错配问题、期限错配等问题。

(二)项目错配 项目错配，即按照PPP的制度设计，适合采用PPP模式的项目与目前推出的众多PPP项目存在错配。

财政部“财金[2014]76号”、“财金〔2014〕113号”、发改委“发改投资[2014]2724号”等文件，对PPP模式的适用范围，都强调了“适宜市场化运作”、“市场化程度较高”、“价格调整机制灵活”、“需求长期稳定”(个人理解应该为市场化需求，而不是非市场化需求)几个特征。但现实中，很多地方政府推出的项目并不一定符合这些特征，尤其是一些市政道路、基础设施、甚至地方行政中心建设等项目。根据财政部PPP中心授权《中国经济周刊》对外公开发布的“中国PPP大数据”，截至2016年2月底，市政工程、生态建设和环境保护、交通运输、片区开发四类基础设施投资需求，占到了所有项目投资总额的70%;按投资额回报机制统计，可行性缺口补助和政府付费项目总投资合计占项目总投资的58%。在这四类中，除部分收费公路、轨道交通项目外，多数项目市场化程度不高，回报方式以政府购买服务(包括缺口补助)为主。

由于政府购买服务的“公共利益最大化”目标，项目投资回报率不可能如市场化项目一样可观，通常只有8%左右的内部收益率(目前已降至6%甚至更低)。相对于如此收益率(收益率甚至无法覆盖非上市民营企业的融资成本)，社会资本的责任和风险就显得大多了(有关社会资本与政府方在PPP项目中的权利义务分析，可参见笔者《社会资本可接受度评估——加快PPP项目落地新思路》一文)。因此，如果施工利润能够覆盖风险，社会资本还可以适当参与;否则，社会资本要么将终极风险转移给政府方(项目公司以政府购买服务方式融资)，要么用脚投票;而社会资本转移项目的终极风险，则变成了地方政府的变相举债。目前这一现象在某些地方较为普遍。

对于项目错配导致的部分地方政府假借购买服务的PPP模式变相举债问题，中央政府主管部门和业内有识之士已有所警惕。在3月7日十二届全国人大四次会议上，财政部部长楼继伟就表示，发现有些地方搞PPP项目是变相的借债，要规范PPP项目，防止地方政府利用各种方式(包括PPP方式)变相发债。近日，财新网刊发了特约作者唐俊题为《警惕“伪政府购买服务”违规隐性举债》的文章，认为将政府工程包装成政府购买服务项目并提供融资，是“挂羊头卖狗肉”，实质上还是过去的政府BT(建设-移交)项目，只是换了一个马甲;北京君合律师事务所合伙人、发改委“特许经营法”立法专家刘世坚在《当“PPP”遭遇“政府购买服务”》一文中也指出，扩大化、泛滥化的政府购买服务大有取代PPP之势，成为披着PPP合法外衣的变相融资;应当区分政府购买服务与PPP之间的关系，不是所有的政府购买服务都可以采取PPP模式。

笔者认为，“财金[2014]76号文对PPP项目特征的界定体现了PPP项目应以市场化程度较高、投资回报方式以使用者付费方式为主;即使部分回报方式为政府购买服务或缺口补助，也应尽快立法明确“政府购买服务”与PPP之间的区别，按照PPP制度设计精神和政府购买服务相关办法严格区别执行。

对于政府购买服务PPP项目，笔者认为应加以限定，不能所有的BT、政府工程项目都变身为政府购买服务。笔者提出以三个原则为前提：一是必要性原则。即这类项目涉及国计民生，必须要建设，例如防汛工程，河流污染整治，等等，而一些市政广场、景观工程等“面子工程”，不符合“必要性原则”;二是公众性原则，即必须使公众受益，而不是少数人甚至政府本身(有的地区曾把政府行政中心大楼建设列入PPP项目，不符合公众性);三是合规性原则，即如果要采用政府购买服务方式进行PPP建设，当地政府必须符合“10%红线”、债务水平合理、无重大违约行为等规定。(三)身份错配(目标错配)身份错配，或目标错配，即PPP设计者期望的社会资本以战略投资人(长期持股)身份投资PPP项目，与现实中的社会资本阶段性投资之间的错配;或者说在PPP模式中政府的“保证公共利益最大化”与社会资本的自身利益最大化的目标之间存在错配。

财政部“财金[2014]76号”文和发改委“发改投资[2014]2724号”文，在界定PPP时，都强调了政府与社会资本之间建立一种“利益共享、风险分担的长期合作关系”，目的是“保证公共利益最大化”。政府希望社会资本当真正的股东，当战略投资人，至少是在PPP项目建设和经营的10-30年内。但由于社会资本无论是民营还是国有，无论是工程资本还是金融资本，其目标是“自身利益最大化”，而不是“公共利益最大化”;且由于PPP项目收益低、期限长、未来不可预期的因素多，资产所有权最终也不归社会资本，因此社会资本不愿当长期的股东冒不确定的风险，只希望“短平快”、要么仅做工程赚施工利润，要么做阶段性融资赚取融资收益;对于风险，则希望地方政府提供融资增信(如人大决议、平台担保)，以转移不确定性风险，而自己只做明股实债(只要终极风险转移出去，工程资本和金融资本的股权投资都可以看成为明股实债)。(四)期限错配

期限错配，即融资工具期限与PPP项目期限之间的错配。

目前参与PPP项目的融资工具，主要包括银行贷款、银行理财、保险资金、债券(公司债、企业债、项目收益债、短融、中票、PPN等)、ABS、融资租赁等。各类资管计划、基金，实质并非真正的融资工具，而是上述工具的通道或体现方式(交易结构)。这些融资工具的期限通常为5-10年(如银行固定资产贷款一般是5-15年;银行理财一般是3-5年;中长期债券期限一般为7-10年)，最长的一般也只有15年;保险资金可以相对较长，但最长也仅为15年左右，且保险资金条件甚高，一般项目进不了保险的法眼。融资工具的期限与PPP项目动辄20、30年的运营期相比，显然不足以满足。对于经营类项目，还可以考虑在中后期发行资产证券化(ABS)解决前期融资到期问题;但对于非经营类项目，如何解决期限错配，是当前PPP融资的一大难题。(尽管2015年1月证券基金业协会发布的《资产证券化业务基础资产负面清单指引》，将PPP模式下地方政府应当支付或承担的财政补贴排除在负面清单外，也就是来源于财政补贴的基础资产可以借助资产证券化融资，但资本市场的机构投资人能否接受这类基础资产，目前还是未知数)(五)增信错配

增信错配，具体有增信主体错配和增信条件错配两种。

增信主体错配。是指“财金〔2014〕113号”等文件规定，“项目融资由社会资本或项目公司负责”。但实践中由于政府购买服务和缺口补助项目居多，金融机构就此以地方政府的付款承诺(人大决议、财政承诺等)作为增信措施给予融资，地方政府变相成为了融资增信主体，实则即为融资主体。

增信主体错配的原因，是优质的使用者付费项目少，政府购买服务(包括缺口补助)类项目居多。目前推出的很多政府购买服务类项目，一般是公益性基础设施项目，过去都是政府全权出资并担当业主，现在改由社会资本参与，但这类项目本身没什么“油水”，很多项目也不需要专业的运营(或根本没有运营)，项目产权最终也会收归政府，社会资本当然不愿以自己负债(融资)的方式参与;同样，金融机构对地方政府的信用和实力更有信心，只要实力尚可的地方政府出具“购买服务”相关法律性文件，金融机构据此就可以融资。

增信条件错配，是指地方政府和社会资本都一直呼吁，以项目公司收费权或特许经营权质押作为担保方式进行“有限追索”融资(仅以项目公司本身作为融资追索主体，不向其股东方追索)，但实践中，金融机构很难接受，融资增信条件还是传统的担保、抵押、质押和地方政府出具相关法律性“购买服务”文件。

其实，不是金融机构不愿创新，“收费权质押的有限追索融资”有两个金融机构不能接受的现实问题：一是PPP项目多为市政、民生项目，很多并无可靠、稳定、可测的现金流;即便有，能够确保覆盖融资本息的项目也凤毛麟角，因此项目公司的收益并不稳定、不可靠、不足够，金融机构无法基于这种不确定性进行融资;二是法律上的障碍，即我国担保法尚未承认未来收费权质押的法律地位。实践中的应收账款质押，通常是贸易项下已经交货尚未付款的“现时应收账款”，且需要在人民银行应收账款质押登记系统进行登记后方具备担保的法律效力;而未形成的应收账款收费权，金融机构无法办理质押登记，也无法变现(这种收费权由于附加了很多条件和特许经营，对购买主体有很多要求，流动性很差，很难变现)，因此通常不能将其视为“强增信”。银行、保险等金融机构在我国金融体系中风险防控水平最高，对增信措施、担保方式有效性、覆盖率及其法律效力要求很高，不愿冒不确定的风险，因此很难完全依靠这种有限追索增信措施(可以接受作为增信措施，但还是要提供其他“强增信”)。

当然，也不是说所有的项目都不能接受“有限追索”融资。对于确实非常优质的、具有稳定现金流的、市场化较成熟的经营类项目(尤其是高速公路BOT项目)，如果工程投资人、财务投资人普遍认为此项目未来收益可观，且政府通过特许经营赋予投资人获取超额回报的权利，金融机构是可以接受“有限追索”融资的。但在这类项目中，金融机构可能是以“同股同权”的方式，成为战略投资人，且审查标准更严格，尽调工作更细致，融资成本也可能会更高。(六)项目要求错配

项目要求错配，即PPP项目本身对社会资本的要求与某些地方政府在招标时对社会资本的要求之间的错配。

近日，碧水源副总经理杨中春在接受《华夏时报》记者采访时表示，有些地方政府领导在PPP项目推广过程中明确表态，PPP合作伙伴必须是国企或央企;有些项目一看招标条件和规则，就是为国企制定的。“总投只有4、5亿，却要求社会资本有100亿净资产，实际上就是给社会资本设置了一个玻璃门”。在笔者与地方政府进行PPP项目融资的沟通中，这种现象也比较普遍。

造成这一错配的原因，是地方政府和社会资本尚未建立彼此的相互信任：地方政府怕社会资本跑路，社会资本怕地方政府违约不付款。相对于民营资本，国企和央企则能够更加让地方政府放心。此外，在当前反腐高压的背景下，地方政府领导出于“避嫌”考虑，不愿与民营资本有太多“瓜葛”。

二、解决建议

PPP的上述错配问题，是现实供需与顶层设计的矛盾所致。针对上述六大错配问题，笔者认为，应通过加快立法、加强管理、创新融资工具等手段，加强对PPP项目的规范和指引。具体建议包括： 一是尽快出台“PPP基本法”。李克强总理在7月初的国务院常务会议上为PPP立法定调：两法合一，国务院法制办牵头，加快立法进程。PPP立法进入了新的阶段。PPP立法的核心内容，除了业界普遍呼吁的保障社会资本合法权益、加强对地方政府违约行为的惩戒力度等具体措施外，笔者建议，一定要在“PPP基本法”中明确PPP、特许经营、政府购买服务之间的区别和界限，理清根源上的问题，纠正边界不清造成的上述错配问题，防止各种越位和失位。

二是加强项目采取PPP模式的规范和管理力度。PPP现在很热，有些地方是项目就PPP，有些则把过去的基建项目都装进了PPP项目清单。是不是所有项目都可以采用PPP模式?是不是很多地方政府为了PPP而PPP?“市场化程度较高”、“价格调整机制灵活”这些标准要不要坚持，具体标准如何(例如可参考项目收益债对来源于地方政府财政补贴的比例不超过50%)?物有所值评价和财政可承受力评估是不是得到了真正的贯彻?纯工程建设类(基本没有经营)且政府付费类项目是否适用PPP?这些问题都应该加深探讨。在探讨清楚后，相关部门可以通过发布指导意见的方式，规范PPP项目准入关，加强项目采取PPP模式的规范和管理力度，使“伪PPP”现形。

三是创新中长期金融工具品种，放宽中长期融资工具的审批，解决期限错配问题。首先，应大力推广保险资金参与PPP项目。保险资金具有规模大、期限长、成本低等优势，与PPP天然是一家人。应加快保险资金参与PPP的研究和指引的出台，推动保险资金尽快对接PPP项目。其次，放宽可续期债券(永续债)的准入门槛和审核标准。永续债的特点是在债券存续期可计入所有者权益，不计入债务，且在符合条件的前提下，期限可以无限延长，对融资企业降低负债水平，增厚偿债能力有很大帮助。但永续债目前的门槛还相对较高，一般只有评级达到AAA的企业才有可能发行。建议在风险可控的前提下，降低永续债的发债门槛和审核标准，尤其是对优质PPP项目资产，鼓励发行永续债融资。再次，允许风控水平较高的金融机构开展资金池业务，推动理财计划、资管计划滚动续期，以支持其参与中长期PPP项目。四是打破“玻璃门”，颁布具体标准限制地方政府随意抬高准入门槛。例如对于招标条件的设定，在财政部和发改委政策层面进行规定：只要社会资本满足一些基本指标(可设置项目总投与社会资本净资产相匹配的指标)，且无不良信用记录，即可参与投标，且地方政府不得以任何方式违背国家部委制定的准入规定。打破“玻璃门”不能仅靠呼吁，要研究相关关系，从具体细节入手，制定具体可执行的标准，为民营资本创造参与的条件。

此外，目前对于在工程建设、项目融资、PPP项目咨询领域出现的恶意压低价格(收益率)、扰乱市场秩序等现象，业内有识之士也有所警觉。恶意压价行为，并不是市场行为，而是在中国信用体系尚不健全的背景下，钻政策空子，轻则使项目无法融资或重新招标，重则导致烂尾工程或豆腐渣工程，使政府和人民蒙受重大损失。因此建议应统一中标标准或原则，例如“排除最低价”原则，即无论其他方面如何，如果在招投标中申报的价格最低，则不予中标，引导合理报价。PPP是“法治”和“市场”在基础设施供给和公共服务提供领域的集中体现。我们深知，PPP模式对我国供给侧结构性改革的重要性;我们也深知，PPP模式的完善不是一朝一夕的事情，上述建议也只能缓解部分错配的矛盾，一定程度上提高PPP项目落地率;而深层次的错配问题，需要深化体制机制改革，需要在党中央、国务院的坚强领导下，PPP业界乃至整个社会各界的共同努力和共同参与。

第四篇：PPP存量资产项目相关问题

PPP项目存量资产相关问题

一、存量资产概念

存量公共资产是指由政府投资或政策性支出所形成的，由各级行政单位和国有、国有控股企业（含政府融资平台公司，下同）占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的公用性资产、无形资产和其他公共资产等各种经济资源的总称

二、PPP项目存量资产持有主体

PPP项目存量资产的持有主体主要为各行业主管部门、央企、地方国企及履行政府融资职能的平台公司。

三、PPP项目存量资产转让客体

PPP项目存量资产的转让客体主要包括资产所有权、股权、经营权、收费权等。

四、存量资产盘活要实现的政策目标

通过运用PPP模式盘活存量资产达到拓宽基础设施和公共服务领域建设资金来源，减轻地方政府债务负担；切实化解地方存量政府性债务，降低财政风险；化解民营企业融资能力不足问题，更好地吸引民间资本进入基础设施和公共服务领域，丰富民营企业投资方式；吸引具有较强运营能力的社会资本，提高项目运营效率，降低运营成本；推进国有企业混合所有制改革，促进各种所有制经济共同发展；提高资产效率，形成投资良性循环，推进供给侧结构性改革等。

五、存量资产运行模式

对拟采取PPP模式的存量基础设施项目，根据项目特点和具体情况，可通过以下方式进行：

1、转让-运营-移交（TOT）

是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

2、改建-运营-移交（ROT）

政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

3、委托运营

政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。

4、股权合作

5、转让-拥有-运营（TOO）

六、PPP资产转让是否应遵循国有资产转让相关规定。

《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》中指出“运用PPP模式盘活基础设施存量资产，要在符合国有资产管理等相关法律法规制度的前提下”进行。

七、PPP存量资产转让所涉国有资产管理相关规定。

1、《企业国有资产交易监督管理办法》

第三条 本办法所称企业国有资产交易行为包括：

（一）履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为（以下称企业产权转让）；

（二）国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为（以下称企业增资），政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外；

（三）国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为（以下称企业资产转让）。

第三十一条 以下情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式：

（一）涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式；

（二）同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。

第四十八条 企业一定金额以上的生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等资产对外转让，应当按照企业内部管理制度履行相应决策程序后，在产权交易机构公开进行。涉及国家出资企业内部或特定行业的资产转让，确需在国有及国有控股、国有实际控制企业之间非公开转让的，由转让方逐级报国家出资企业审核批准。

八、存量资产所有权转让是否要经过评估

PPP存量项目涉及国有资产产权主体变更的，应当履行资产评估程序。

1、在法律层面，《中华人民共和国资产评估法》规定，涉及国有资产或者公共利益等事项，法律、行政法规规定需要评估的，应当依法委托评估机构评估。《企业国有资产法》对企业国有资产交易资产评估作出明确规定，其适用范围仅为企业国有资产。

2、针对广义国有资产评估的规定，《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）第三条明确，国有资产占有单位涉及国有资产转让的，应当进行资产评估。

3、具体到PPP项目，关于项目资产评估的规定散见于相关政策文件中。《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发201542号）明确“存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖”。

发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》第18条关于PPP项目前期工作内容和要求中，明确包含转让资产（或股权）的合作项目，应明确项目尽职调查、清产核资、资产评估等前期工作要求。

财政部《关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>》的通知（财金[2016]92号）第三十条规定，存量PPP项目中涉及存量国有资产、股权转让的，应由项目实施机构会同行业主管部门和财政部门按照国有资产管理相关办法，依法进行资产评估，防止国有资产流失。

九、存量资产经营权转让是否要经过评估 作为固定资产的基础设施，在只阶段性让渡经营权或者运营收费权的情况下，不属于资产转让，恐怕并不需要强制评估。从PPP的交易关系结构来看，政府付费或者缺口补助项目，经营收益并不能弥补社会资本的投资(包括以承担项目债务形式的支出)及合理回报，根据财政部《关于印发企业会计准则解释第2号的通知》(财会[2008]11号)，特许经营权仅仅是一个交易工具或者金融工具，显然没有评估的必要;至于完全使用者付费项目，特许经营权被认定为无形资产，评估可能是必要的，因为项目的PPP边界条件(如合作期限)及调价机制等有赖于对应特定资产收益权的价值。

十、存量资产转让评估范围

《国有资产评估管理办法》第六条明确，国有资产评估范围包括：固定资产、流动资产、无形资产和其他资产，存量PPP项目评估范围取决于根据项目实施方案等确定的交易范围。评估对象主要包括所有权、土地使用权、经营权、知识产权和专有技术等。

十一、PPP存量项目采用何种方式转让

PPP存量项目可以采用协议转让以及公开交易两种方式，协议转让需满足以下条件：

1、涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式；

2、同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。实际项目操作过程中，例如池州市排水设施购买服务TOT项目，采取所有权转让模式，市政府同意仅在政府采购平台进行PPP项目招标，中标社会资本受让存量资产，从而避免了进场交易。

第五篇：政府PPP项目采购管理办法

附件

政府和社会资本合作项目

政府采购管理办法

第一章 总则

第一条 为了规范政府和社会资本合作项目政府采购（以下简称PPP项目采购）行为，维护国家利益、社会公共利益和政府采购当事人的合法权益，依据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）和有关法律、行政法规、部门规章，制定本办法。

第二条 本办法所称PPP项目采购，是指政府为达成权利义务平衡、物有所值的PPP项目合同，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后，依法选择社会资本合作者的过程。PPP项目实施机构（采购人）在项目实施过程中选择合作社会资本（供应商），适用本办法。

第三条 PPP项目实施机构可以委托政府采购代理机构办理PPP项目采购事宜。PPP项目咨询服务机构从事PPP项目采购业务的，应当按照政府采购代理机构管理的有关要求及时进行网上登记。

第二章 采购程序 第四条 PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。

第五条 PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。

第六条 资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布。资格预审合格的社会资本在签订PPP项目合同前资格发生变化的，应当通知项目实施机构。

资格预审公告应当包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、是否限定参与竞争的合格社会资本的数量及限定的方法和标准、以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。

第七条 项目实施机构、采购代理机构应当成立评审小组，负责PPP项目采购的资格预审和评审工作。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

第八条 项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应当在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审；项目经重新资格预审后合格社会资本仍不够3家的，可以依法变更采购方式。

资格预审结果应当告知所有参与资格预审的社会资本，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

第九条 项目采购文件应当包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应当提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、PPP项目合同草案及其他法律文本、采购结果确认谈判中项目合同可变的细节、以及是否允许未参加资格预审的供应商参与竞争并进行资格后审等内容。项目采购文件中还应当明确项目合同必须报请本级人民政府审核同意，在获得同意前项目合同不得生效。

采用竞争性谈判或者竞争性磋商采购方式的，项目采购文件除上款规定的内容外，还应当明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及项目合同草案条款。

第十条 项目实施机构应当在资格预审公告、采购公告、采购文件、项目合同中列明采购本国货物和服务、技术引进和转让等政策要求，以及对社会资本参与采购活动和履约保证的担保要求。

第十一条 项目实施机构应当组织社会资本进行现场考察或者召开采购前答疑会，但不得单独或者分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。项目实施机构可以视项目的具体情况，组织对符合条件的社会资本的资格条件进行考察核实。

第十二条 评审小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则，根据资格预审公告和采购文件规定的程序、方法和标准进行资格预审和独立评审。已进行资格预审的，评审小组在评审阶段可以不再对社会资本进行资格审查。允许进行资格后审的，由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。

评审小组成员应当在资格预审报告和评审报告上签字，对自己的评审意见承担法律责任。对资格预审报告或者评审报告有异议的，应当在报告上签署不同意见，并说明理由，否则视为同意资格预审报告和评审报告。

评审小组发现采购文件内容违反国家有关强制性规定的，应当停止评审并向项目实施机构说明情况。

第十三条 评审专家应当遵守评审工作纪律，不得泄露评审情况和评审中获悉的国家秘密、商业秘密。

评审小组在评审过程中发现社会资本有行贿、提供虚假材料或者串通等违法行为的，应当及时向财政部门报告。

评审专家在评审过程中受到非法干涉的，应当及时向财政、监察等部门举报。

第十四条 PPP项目采购评审结束后，项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。

采购结果确认谈判工作组成员及数量由项目实施机构确定，但应当至少包括财政预算管理部门、行业主管部门代表，以及财务、法律等方面的专家。涉及价格管理、环境保护的PPP项目，谈判工作组还应当包括价格管理、环境保护行政执法机关代表。评审小组成员可以作为采购结果确认谈判工作组成员参与采购结果确认谈判。

第十五条 采购结果确认谈判工作组应当按照评审报告推荐的候选社会资本排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判，率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。

第十六条 确认谈判不得涉及项目合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行重复谈判。

第十七条

项目实施机构应当在预中标、成交社会资本确定后10个工作日内，与预中标、成交社会资本签署确认谈判备忘录，并将预中标、成交结果和根据采购文件、响应文件及有关补遗文件和确认谈判备忘录拟定的项目合同文本在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公示，公示期不得少于5个工作日。项目合同文本应当将预中标、成交社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。项目合同文本涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。

第十八条 项目实施机构应当在公示期满无异议后2个工作日内，将中标、成交结果在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公告，同时发出中标、成交通知书。

中标、成交结果公告内容应当包括：项目实施机构和采购代理机构的名称、地址和联系方式；项目名称和项目编号；中标或者成交社会资本的名称、地址、法人代表；中标或者成交标的名称、主要中标或者成交条件（包括但不限于合作期限、服务要求、项目概算、回报机制）等；评审小组和采购结果确认谈判工作组成员名单。

第十九条 项目实施机构应当在中标、成交通知书发出后30日内，与中标、成交社会资本签订经本级人民政府审核同意的PPP项目合同。

需要为PPP项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同，或者签署关于继承PPP项目合同的补充合同。

第二十条

项目实施机构应当在PPP项目合同签订之日起2个工作日内，将PPP项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告，但PPP项目合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。

第二十一条 项目实施机构应当在采购文件中要求社会资本交纳参加采购活动的保证金和履约保证金。社会资本应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式交纳保证金。参加采购活动的保证金数额不得超过项目预算金额的2%。履约保证金的数额不得超过PPP项目初始投资总额或者资产评估值的10%，无固定资产投资或者投资额不大的服务型PPP项目，履约保证金的数额不得超过平均6个月服务收入额。

第三章 争议处理和监督检查 第二十二条 参加PPP项目采购活动的社会资本对采购活动的询问、质疑和投诉，依照有关政府采购法律制度规定执行。

项目实施机构和中标、成交社会资本在PPP项目合同履行中发生争议且无法协商一致的，可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼。

第二十三条 各级人民政府财政部门应当加强对PPP项目采购活动的监督检查，依法处理采购活动中的违法违规行为。

第二十四条 PPP项目采购有关单位和人员在采购活动中出现违法违规行为的，依照政府采购法及有关法律法规追究法律责任。

第四章 附则

第二十五条 本办法自发布之日起施行。