从实务角度探讨PPP项目争议解决机制

第一篇：从实务角度探讨PPP项目争议解决机制

从实务角度探讨PPP项目争议解决机制

从2017年下半年开始，PPP模式的推行从前两年的爆发期逐渐进入冷静期。经历三年之痒，一些PPP项目的合作双方萌生了分手的念头，尤其是2018年一季度开始，各省陆续公布退库PPP项目名单之后。PPP项目争议解决机制，已从理论上的前瞻性研究转变为了实务中面临的具体问题，并且可以预见在未来，还会由个别性问题发展为普遍性问题。

2018年7月5日，北京大学PPP研究中心组织召开了PPP立法研讨会，邀请了最高人民法院、财政部、司法部等专家、学者参加，PPP争议解决机制是研讨会的议题之一。关于PPP项目争议解决路径，到底是“一刀切”走行政诉讼程序，还是除行政诉讼程序之外，也可以通过民事诉讼程序或仲裁程序来实现，从与会各方的意见来看，依然存在分歧。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第11条第2款规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

（一）政府特许经营协议”，大家的分歧之处就在于对这一规定的理解和适用。有观点认为，这一规定排除了民事诉讼或仲裁的受案范围，PPP协议为行政协议属性，属于行政诉讼受案范围。也有人持不同观点，认为这一规定的表述，并没有说明只能通过行政诉讼来审理PPP协议纠纷，PPP 协议兼具行政和民事双重性质，应结合具体争议类型采取不同的争议解决机制。

笔者同意第二种观点，下文将侧重从争议解决机制对PPP项目产生的实际影响的角度，提出几点看法，与读者进行探讨：

一、从我国推行PPP模式的初衷来说，不适宜片面强调PPP协议的行政属性。《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行<关于在公共服务领域推广政府和社会资本>合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）中指出：“（政府和社会资本合作模式）有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开。作为社会资本的境内外企业、社会组织和中介机构承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任，政府作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，深化投融资体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化”。因此，PPP模式应用的一个重要意义就在于推动政府职能的转变，从公共服务的主导者变成监督者和合作者，把主导权交给社会资本方。从权利本身的脆弱性来看，社会资本方总体上是处于弱势地位的，在PPP协议的两种属性中，强调平等民事主体之间的合作关系有助于弥合两者之间天然的强弱差距。但是，如果将所有类型的PPP协议纠纷“一刀切”归于行政诉讼受案范围，则是片面强调了PPP协议的行政属性，淡化了其民事属性，对于社会资本方而言，会挫伤其参与PPP项目的积极性。

二、行政诉讼主体的恒定性，减少了政府方的纠纷解决渠道，不利于保障社会公共利益。在行政诉讼中，政府恒定为被告，只能“民告官”，而不能“官告民”。虽然政府方总体来说处于强势地位，可以运用其公权力，通过诉讼、仲裁以外的方式进行救济。但是在一些具体的PPP项目中，比如区县一级政府和大型央企或者省属国企合作时，当双方产生民事纠纷时，此时政府方是否一定能够通过其他方式解决争议？即便可以，与诉讼、仲裁方式相比，其他方式是否为更有效率的方式？PPP项目一般都为大型基础设施和公共服务类型的项目，当合作陷入僵局、项目无法推进时，影响的不仅只是双方的利益，更重要的是影响了社会公共利益。因此，政府方和社会资本方一样，应有选择救济方式的权利，既可以通过诉讼、仲裁来解决，也可以通过其他方式解决，从而更好的维护社会公共利益，也使司法机关、仲裁机构能够充分发挥“定分止争”的作用。

三、PPP协议争议类型具有可分性。PPP协议纠纷的性质是行政争议还是民事争议，通常情况下，是可以明确区分的。江苏省高级人民法院民一庭课题组《政府与社会资本合作（PPP）的法律疑难问题研究》一文中对此问题进行了详细论述：（1）对于PPP争议中涉及政府特许经营协议的授予、收回，政府采购投诉，政府信息公开，项目规划许可，对项目公司的处罚，对项目公司征收补偿决定、收费标准的确定等争议的，因涉及相关行政审批和行政许可内容，属于行政争议。（2）内容上设定民事权利义务的，属于民事争议。对于PPP协议的履行、变更、解除等行为，体现了当事人平等、等价协商一致的合 意，其内容不受单方行政行为强制，合同内容包括了具体的权利义务及违约责任，属于民事法律关系的范围，当事人就此可以提起仲裁，也可以提起民事诉讼。常见的包括土地使用权的取得、项目产权的归属、项目收益的分配、项目公司融资、项目担保、工程建设、项目收益权抵押、项目回购、税费负担、违约责任等。

四、行政诉讼与民事诉讼管辖原则的不同，导致受案法院的级别存在较大差异。《行政诉讼法》第十五条中规定：“对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件由中级人民人民法院管辖”，第十八条中规定“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”。根据以上规定，对于区县级的PPP项目而言，在行政诉讼中，如果PPP协议的签订主体是县级政府，则可在中级人民法院立案；如果PPP协议的签订主体是实施机构（政府部门或事业单位），则极有可能只能在基层法院立案。但在关于财产争议的一审民事诉讼中，则一般通过诉讼标的所涉金额来确定级别管辖，PPP项目一般投资额较大，诉讼标的可达到由高级人民法院审理的标准。对于社会资本方而言，当然希望能够在更高级别的法院进行案件一审，可以减少对地方保护主义的担心。而且，由于PPP推行不久，案件的绝对数量不大，各地都缺乏审判经验，在这种现实情况下，由高层级的法院来审理，当事人更有可能得到一个较为公正合理的判决。因此，目前对于PPP民事性质争议案件的审理，民事诉讼程序相比行政诉讼程序，更有利于提高审判质量、保护当事人尤其是社会资本方当事人的合法权益。

五、行政诉讼中的民事争议依然适用民事法律规范。《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款：“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理”。根据以上规定可知，行政诉讼的原告（社会资本方），请求解除协议或确认协议无效时，审判人员仍然要根据《合同法》等民事法律规范处理。民事庭的审判人员与行政庭的审判人员相比，通常而言，其对于民事法律规范的理解与适用的把握更深入、对于民事裁判的经验更丰富。这种情况下，直接由民事庭来审理相关案件显然更加合理，而不必绕个圈子，由行政庭的审判人员根据民事法律规范来处理民事争议。

因此，综上所述，笔者个人不赞同所有类型的PPP协议纠纷都纳入行政诉讼受案范围，而应该采取两分法，对于属于民事纠纷性质的案件，可通过民事诉讼或者仲裁来审理，这也是2017年底《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》（征求意见稿）中的观点。呼唤PPP立法早日落地，在争议解决机制等问题上为参与各方作出明确指引，进一步规范、推动PPP的良性发展。

(广东华瑞兴律师事务所 陈熙 ***)

第二篇：我国劳动争议解决机制探析

我国劳动争议解决机制探析

随着我国经济的增长，社会主义市场经济体制的不断完善，人民法制观念的增强，我国的劳动争议案件近年来不断增多。据不完全统计，平均每年以40%的速度在增加，给我国的法制建设带来了相当大的压力，同时也影响着社会的和谐。与此同时，我国的劳动法律法规虽然在不断完善，但是许多的漏洞同样也在影响着劳动市场。为了进一步完善我国的劳动市场，加强劳动争议解决机制的研究是很有必要的。

一、我国目前的劳动争议解决机制

《劳动法》第七十七条规定用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决。第七十九条规定劳动争议发生后，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解；调解不成，当事人一方要求仲裁的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。根据我国的《劳动法》，我国劳动争议案件的处理办法主要是：

（一）劳动争议和解。即当事人双方自行协商，达成解决劳动争议的协议，和解无法定的规则和程序，无第三人参与。协议的达成和遵守完全由双方自愿。

（二）劳动争议调解。即在第三人主持下，通过说服、劝导，使劳动争议在当事人双方的互谅互让中得以解决。我国立法所允许的调解包括劳动争议调解委员会调解、劳动争议仲裁委员会调解和人民法院调解。

（三）劳动争议仲裁。指劳动争议仲裁机构对当事人请求解决的劳动争议，依法居中公断，进行调解、裁决。劳动争议仲裁经一方当事人申请即可启动，不以另一方当事人的同意为条件，因此是一种强制仲裁。劳动争议仲裁的时效为60天。

（四）劳动争议诉讼。指劳动争议当事人不服劳动争议仲裁机构的仲裁裁决，依法向人民法院起诉并由人民法院让法律规定的程序进行审理和判决的活动。我国的劳动争议诉讼由法院民庭审理，适用民事诉讼程序，实行两审终审。

现行法规定了和解、调解、仲裁、诉讼四种处理劳动争议处理方式。在这四种方式中，和解和调解并非必经程序，当事人可以不经和解或调解而直接向劳动仲裁委员会申请仲裁，也可在和解和调解不成时再申请仲裁。不过劳动仲裁是诉讼的前置程序和必经程序，只有对仲裁裁决不服时才可向人民法院提起诉讼。

二、现行劳动争议解决机制存在的问题

我国现行的劳动争议解决存在着许多问题，不能很好地解决现实劳动争议问题。归纳起来，主要有如下几个方面：

（一）调节制度作用不大

《劳动法规定》用人单位可以设立由职工代表、用人单位代表和工会代表组成的劳动争议调解委员会调解劳动争议。但大多数用人单位没有设立劳动争议调解委员会，即使有的设置了，也不能发挥其应有的作用，反而被企业所控制，不能很好地调解劳动争议问题。

（二）仲裁前置不尽合理，仲裁制度也存在问题

仲裁是指争议双方当事人自愿将其争议提交给第三人作出公正的裁决。仲裁的基本原则就是自愿，即是否仲裁由当事人自愿选择，是当事人对自己权利的处分，只有劳动争议双方当事人在争议发生前或发生后取得了关于仲裁的一致意思表示，仲裁机构方可受理。我国《合同法》及《仲裁法》对经济争议、民事争议的仲裁采用的都是当事人自愿原则，而现行劳动争议中实行的却是强制仲裁的原则，只要一方当事人递交了申请书，劳动仲裁机构即可立案，无需征得对方当事人同意。这一点严重违背了仲裁自愿的原则。

《企业劳动争议处理条例》第三十条 当事人对仲裁裁决不服的，自收到裁决书之日起十五日内，可以向人民法院起诉；期满不起诉的，裁决书即发生法律效力。这就是说，如果劳动争议双方当事人只要有一方在合理的诉讼时间内提起诉讼，那么仲裁委员会对劳动争议案件作出的裁决书就不能产生相应的法律效率。这种效力的发挥需要人民法院的判决下达后才有效力。所以这相应的造成了客观上的成本增加，也就是仲裁阶段成本的增加。所以从另一个侧面也反映了先裁后审制度的弊端。同时，在现实情况中，量仲裁案件积压很久都得不到处理，当事人权益难维护，办案质量难保障。这样往往加剧了劳动矛盾，使得劳动争议案件复杂化，劳动双方矛盾进一步尖锐。

随着司法考试的进行，法律职业共同体逐步建立，主任、法官、检察官、公证员均纳入这一范畴。而劳动争议仲裁作为一种准司法行为，其仲裁员并未有此方面的要求，其准入要求较低，难以保证高效、公正地作出裁决。

（三）解决过程程序多、周期长

目前的劳动争议解决机制实行的是“一裁两审”制度。“一裁”，即劳动仲裁；“两审”，即申诉人不服劳动仲裁部门的裁决，可在收到裁决书之日起15日内向法院起诉，对一审法院判决不服的，当事人还可以在收到判决书或裁定书之日起15日内上诉。法院审理一审案件审限6个月，经过院长批准可以延长6个月；二审案件审限3个月，经过院长批准可以延长3个月。经过上级法院批准还可以延长3个月。由此可见，一件劳动争议案件不超审限都要经过11个多月才能有最终结果。劳动纠纷案件往往需要很多的程序，需要经过很长的时间。

（四）劳动监察，执法乏力。大量因违法侵权引发的劳动争议得不到有效遏制，职工合法权益难保障。我国绝大多数劳动争议因用人单位侵犯劳动者法定权益而引发，如拖欠工资、不缴纳社会保险费等。凡劳动保障监察执法到位的，劳动者权益就能及时得到保护，由此引发的劳动争议就大量减少。凡劳动保障监察执法消极乏力，将劳动者投诉拒之门外，或受理后不执法、不作为的，劳动侵权行为就难以有效遏制，由此引发的劳动争议就无法及时处理，劳动者权益就难以保障。

三、劳动争议处理制度改革的建议

（一）实行仲裁自愿

仲裁自愿是指劳动争议调解机构调解不成或当事人不愿意调解，当事人可以共同协商将劳动争议交与劳动仲裁机构仲裁，双方协商不一致的直接进入审判程序。裁审并列指仲裁的不得再提起诉讼，已进入诉讼的不得再申请仲裁。仲裁裁决为一裁终局。这样既符合当事人意思自治的需要，也能实现劳动仲裁的立法目的。仲裁是指争议双方自愿将争议交给权威、公正的第三方裁决，并自愿接受该裁决。进入仲裁，完全是当事人信任仲裁机构并自愿选择的结果。一裁终局能避免为履行程序而走过堂的尴尬，能更好地发挥劳动仲裁机构的主动性、强化仲裁员的责任心，提高劳动争议案件的处理效果和质量，充分发挥劳动仲裁制度高效的优势。有利于保护当事人的诉权。在劳动争议处理程序中，向人民法院提起诉讼对于当事人而言，是最后一道保护屏障，它直接关系到当事人的劳动权益最终能否得到保护。在解除了仲裁前置的束缚之后，当事人的诉讼权利能得到有效的保障。有利于保护当事人的权利，又可以节约诉讼资源。实行这种体制能缩短劳动争议处理的周期，提高劳动争议处理工作的效率，降低劳动争议处理成本，使劳动争议双方当事人尤其是劳动者的合法权益得到及时有效的保障。裁审并列避免了又裁又审，节约了诉讼资源。

（二）尽快完善劳动争议监察机制

强化劳动保障监察机制，建立问责制，明确责任追究，保障执法到位，有效遏制因劳动侵权行为引发劳动争议得不到及时处理的问题。完善劳动保障监察与劳动争议仲裁衔接机制，违法问题由劳动保障监察部门执法，不得推诿扯皮。建立劳动保障监察与法院协调制度，研究解决行政执法与强制执行的衔接问题，最大限度强化执法效力，维护劳动争议当事人合法权益。建立工会与劳动保障监察部门协调处理劳动争议联动机制。凡因劳动侵权行为引发的劳动争议，劳动者向工会反映的，工会应及时通报劳动保障监察部门，督促并配合其行政执法，及时、有效维护职工合法权益。

（三）建议建立独立的劳动仲裁机构，确保劳动仲裁的独立和公平

现行的劳动仲裁行政色彩浓厚，弊端大，劳动仲裁员的专业化、职业化程度低，按照我国的《劳动争议仲裁委员会组织规则》的规定，成为仲裁员的文化条件是具有高中以上文化程度，这不仅与国外仲裁员的素质相去甚远，也无法与我国商业仲裁员的素质相比。必须建立独立的、高素质的劳动仲裁机构。劳动仲裁机构可以仍设在劳动行政部门，由劳动行政部门配备办公室和办公人员，但办公人员不能参与案件仲裁，只能负责案件登记、信息管理等事务性工作。仲裁员组成可以借鉴《仲裁法》的规定建立仲裁员资格制度、仲裁员名册制度，聘请法律、经济、管理方面的专家担任仲裁员，培养一支具有较高水平和丰富经验的高素质的仲裁员队伍，确保劳动仲裁的独立性、权威性和公正性。

（四）加强法制观念引导

做好普法教育，搞好个案引导。劳动争议案件政策性强，涉及大量的劳动行政法规和部门规章。劳动者大多法律知识欠缺，因此劳动部门、司法部门要做好普法教育，人民法院在审判实践中要搞好个案引导。引导当事人在正确理解法律涵义的基础上理性地提出自己的诉辩主张，避免因请求不当而造成矛盾激化，耐心向当事人宣讲和解释法律，为顺利解决纠纷打下了思想基础。

劳动争议解决机制是个系统的工程，既跟我国的法制环境相关，又与我国复杂的现实环境联系。所以解决劳动争议问题，不是一下就可以解决好的，需要在实践基础上总结经验教训，并吸收世界关于劳动争议解决机制的先进成果，去不断完善。

文章来源：免费法律咨询

第三篇：从哪些角度解决食品安全问题？

2.从哪些角度解决食品安全问题？

（一）从农业生产者角度

1.提升自我修养，增强安全意识

农户是农业生产经营的主体，农产品的质量安全离不开农民的力量。农业生产者应当提升自我修养，学习生产技术，提高生产水平，学习法律知识。在生产过程中严格按照标准施用化肥、农药，增强农产品的质量安全意识。2.提升农产品标准化水平，生产优质安全的农产品

农业生产标准化是保障农产品质量安全的重要方式。按标准组织生产是规范生产经营行为的重要措施，是工业化理念指导农业的重要手段，是确保农产品质量安全的根本之策。通过加快推进农产品质量认证和产地认定，实行标准化生产，生产优质安全的农产品，建立自己的品牌。

3.加强农户联合，促进合作社发展

合作社是提升农民组织化，实现农产品生产规范化的重要组织形式。通过合作社的建立，能够有助于实现农业生产的规模化和规范化，促进农产品的标准化。通过合作社对农户生产农产品的生产资料的采购、生产、运销等环节的统一服务，以及合作社中高层次人才对生产技术的指导，有助于保障合作社农产品的质量安全。

（二）从企业角度

1.提高生产标准，保障食品安全

企业是市场运行的主体，解决食品安全问题应当重视企业的作用。安全的食品不是监管出来的，而是生产出来的，必须要引导和督促企业主动承担社会责任和履行法定义务，提高生产经营者自律意识和质量管理水平，提高企业生产标准，在追求经济效益的同时更加注重产品质量，保障食品安全。2.提升法律意识，遵守相关法规

企业要提升法律意识，加强对法律的学习，知法、懂法、用法，严格按照法律标准生产产品。同时要加强企业内部对相关法律的宣传，提升企业员工的法律素养，使大家共同按照生产标准参与安全产品的生产，在各环节保障食品安全。3.自设农产品生产基地，保障原材料质量

企业可以通过自设农产品生产基地，按照自身需求进行农产品的标准化、规模化生产，一方面可以按照自己的需求生产农产品，供应本企业的生产，另一方面也是保障食品安全的重要手段，可以从源头上控制生产原料的质量，从而提升产品的质量水平。

（三）从政府角度

1.构建食品安全社会共治体系，加强食品安全监管

要把“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理理念，融入到食品安全监管工作中去，让企业更负责，媒体更客观、专家更准确、政府更有力。要在全社会大力倡导食品安全共享共治的理念，使食品生产经营者意识到自己也是消费者。要强化媒体工作者的职业道德，以客观的态度、正确的理念、正面的视角报道食品安全事件。要发挥食品方面专家学者的导向作用，在食品研究开发中弘扬正确的价值取向，坚持经济效益和社会效益并重。要发挥地方各级政府的领导职能，依托现有的体制，形成勤协调、快补位的监管工作长效机制。2.完善相关法律，加大宣传力度

对现有的食品安全法律法规、条例、标准、规范等进行整合，制定食品安全基本法，尽可能减少和避免立法和执法上的相互冲突，保持法律的同一性，同时覆盖“从农田到餐桌”的食品链的所有环节，确保食品安全的完整性。要提升对于食品安全相关法律、法规的宣传力度，使人人懂法、人人用法，生产者严格按照法律标准进行生产，消费者利用法律武器保障自己的权益，提升全民的法律意识，促进食品安全体系建设。3.规范产品市场，提高准入标准

抬高食品行业准入门槛，建立食品安全行业信用体系，根据企业信用等级实行动态管理，建立健全重点监控机制，加强行业自律，对食品生产、食品销售企业、市场开办者实行有效的管理。

4.增加科技投入，提高检测标准

在食品安全检测过程中，要加大科技投入，整合食品安全检测资源，完善食品质量安全的技术支撑体系。把分散的检测设备集中起来，建立区域中心监测站，完善食源疾病监测网络，建立相关的数据库和处理中心，实施食品检测统一计划、统一抽样、统一标准、统一信息发布，对整个食品产业链进行全程监管，保障人民身体健康。建立评价体系，完善预警系统。

5.加快推进农产品质量认证，建立农产品质量追踪系统

加快农产品商标注册，对生产管理比较规范、质量保障体系比较完善的生产（养殖）基地和生产加工企业，鼓励推行实施种养殖GAP认证、加工领域HACCP认证和无公害农产品、绿色食品和有机农产品认证。特别是鲜活农产品，要鼓励进行产地认定和产品认证，逐步形成以无公害农产品、绿色食品认证为主体，有机农产品、农业投入品认证为补充的认证体系。建立农产品质量追踪系统，通过完善农产品信息，实现农产品质量追踪，从而规范农产品生产者的生产行为，提升质量安全。6.建立食品安全信用体系，加强食品安全信息网络监测

食品安全问题需要制定有效的信用监督机制，建立起我国食品安全信用体系的基本框架和运行机制，建立起食品安全信用的监管体制、征信制度、评价制度、披露制度、服务制度、奖惩制度等，使违法、违规者承担巨大的信用风险，从信用监督的角度规范产品的生产，提升食品质量安全水平。

（四）从消费者角度

1.提升消费安全意识，树立食品安全理念

提升全民的消费安全意识，树立食品安全社会共治共享的科学理念。群众的食品安全，要动员群众、依靠人民群众，形成社会共治共享的氛围。消费者应当在消费过程中注意安全健康食品的识别，仔细辨别产品的各项指标和标识，购买放心产品。2.增强维权意识，及时举报问题产品

消费者应当增强维权意识，在购买到问题产品以后及时举报。同时通过建立健全食品安全有奖举报制度，依托现有的药品监督网，建立街道、社区、乡镇食品安全协管员和信息员队伍，聘请社会公众人士参与食品安全监管，营造人人关心、人人维护食品安全良好氛围，不让违法者有机可乘。

（五）从媒体角度

1.发挥媒体的监督作用，积极收集食品安全信息

食品是体验商品，但生产经营者、监管者、消费者之间还存在着信息不对称，因此，信息的收集和发布必须要以食品安全工作为重要抓手。媒体作为信息公布的重要渠道，对于食品安全信息的搜集和发布责无旁贷。2.利用好网络渠道，共享食品安全质量信息

网络是人们了解信息重要的渠道之一，构建食品安全监督体系离不开网络的作用。如利用网络开设博客微博，食品安全监管部门与银行、税务、海关、公安等部门合作，共享食品安全质量信息，做到“来源可追溯、去向可查清、产品可召回、处罚有力度”。

农业企业经营管理专题

姓名：张莹 学号：21151211105 班级：15级农业经济管理

第四篇：从项目管理的角度

从管理的角度来讲，当然是尽可能的赶上计划的发布时间，或者尽可能快的完成项目。但是因为多方面因素的影响，项目管理是一个欲速则不达的过程。如果这个计划发布日期早于这个实际合理发布日期，那你越往这个不合理的日期赶，工期内积累的问题就越多导致后期收尾的时候爆发，结果反而可能连合理发布日期都赶不上。借用《让子弹飞》里面的一句话，步子迈得太大了，容易扯着蛋。给项目组定一个个合理的看得见的小目标，步步为营，一步一步朝着看得见的并且合理的每一个小目标前行，每一个小目标的积累，才能最终走向项目的成功。所以务实的项目经理应该认识到如下几点：

1.项目组可以以快节奏的步伐在前行，但是项目经理本身一定要清晰的认识到，我们明面上是在赶那个计划发布日期，但是项目组实际的目标应该是那个客观存在的合理发布时间。

2.随着项目的进行，那个客观存在的合理发布时间会逐渐明朗。它与计划发布时间的差异也逐渐显示出来。此时有些项目经理往往会通过加资源的方法来尝试缩短这个合理发布时间。但是真实的情况是，除非你前期的资源配置不合理，不然在这种情况下加资源，对项目帮助不大。

3.项目经理必须有一些坚持。领导或者业务部门经常会有一些压力下来，要求赶那个计划发布时间，同时要求你想尽任何办法去赶上这个计划发布时间。而现实状况下，如果你能够调整一些需求的范围，你还是有戏。不然，你要嘛此时报喜，后期报忧，要嘛此时报忧，后期不忧。掩盖问题往往可以让人开心，但是不代表问题不存在。

4.项目经理能做好的其实就5点：

a.控制好了需求；

b.及早的发现问题，报告出来并解决；

c.不出现资源空闲的状态；

d.利用好每个资源去做擅长的事，快速有效的推进各种任务；

e.不浪费资源去做一些对项目目标总体没有帮助的工作，或者一些后期会推翻的需求。

基于这样的认识下，本文有

#项目责任感

项目经理应该有这个的责任感，你要为这个项目的任何一件事情负责，因为这个事情会影响到整个项目的工期，而你为整个工期负责。

一个例子，我发现现在的项目有一个紧急的问题需要项目组外的人帮忙解决。于是我把邮件发出去，通知Wendy赶紧处理这件事情。

几天过去了，Wendy还没有处理。我想，我已经把问题说出去了，接下去就是Wendy的事情。

那个问题还是没有解决，我的整个工期受影响了。

事后追究起来，我说，我已经发出邮件了，是Wendy没有及时处理。

Wendy说，我事情那么多，我怎么知道这件事情这么急。

项目工期受影响了，谁的责任？Wendy吗？不，是我自己。

作为一个对整个项目负责的项目经理，没有人会比你更在意项目的进展。让一个不负具体负责的人去帮你推进你的项目，远远不如你自己用心推进来得有效。

#项目经理是打杂的

项目组里面的每个专业成员，他们都有擅长的领域，做他们擅长的事情是他们的快乐。而不属于他们擅长的事情，对他们来说就算是杂事一般。

项目经理一定要有一个这样的意识：

项目经理就是打杂的，帮助项目组成员把杂事处理掉，让他们可以专心的做他们擅长的事情，这样对项目组来说才是高效的。

一个简单的例子，测试人员Tracy在测试某个功能的时候，突然发现她需要一个账号，同时开通这个账号的某些特定的权限，同时她需要一些服务器的信息，比如主机名，某些功能文件夹存放的路径。但是她不清楚这个账号和权限要找谁开通，这些服务器的信息谁有。

Tracy是个喜欢做测试的人，但是她不喜欢跟项目组外的人沟通，特别是还要到其他部门去找人问人。这些对她来说就是杂事，而且她对其他部门的人也不熟，一个一个问明显效率不高。

你可以自己去帮她找到需要的信息，也可以找一个对这方面比较熟的人去解决，但是你绝对不能让她自己去做。

“为什么我的手下不能解决这么简单的问题？如果连这种事情都要我来帮忙的话，那我这个项目经理做来干什么？她当项目经理得了。“这种想法千万是不可取的。

你当这个项目经理的目的并不是管人，指使这人做什么那人做什么。你的目标只是把项目快速推进完成。

#控制需求

在所有因素当中，需求对项目的影响力，至少占50%以上。能够控制好需求，项目就成功了一半。控制需求，有如下几点：

1.必须有人能够当好产品经理这个角色

一个项目组当中，其实人人都可以影响需求。但是管理需求的，是产品经理这个岗位。如果你的项目组当中已经有一个很好的产品经理，恭喜你，项目经理可以轻松很多。但是世间事不会如此幸运，因为现实生活中，并不是所有的产品经理都这么棒。作为一个对项目完成负责的项目经理，当你们组没有一个好的产品经理的时候，你必须意识到，你至少要扮演好一半的产品经理，除非你本身对项目的完成也没什么责任感。

2.管理需求的人要平衡工期和功能友好程度

需求其实有两个极端，一个是尽善尽美，尽可能的让功能更友好，用户体验更佳；一个是尽早交付，一切改善性的需求都可以牺牲。

只满足前者，项目工期可能会不断的拖延，因为很多功能的工作量其实是在细节的优化，而不是主要流程的完成。只满足后者，很可能会出现一个让用户很不满意的产品。

一个有经验或者产品意识很好的产品经理，可以很好的平衡好这两点。如果产品经理不能平衡好，那只好依赖项目经理来平衡。这点，如果产品经理或项目经理不是天才的话，只能通过经验来学习。

比如我们在做一个注册的页面，里面有个城市的输入框。城市的输入框可以做得很友好。如果要项目尽早完成，那么这个输入框我们只要让用户自己输入就行。一个比较好的设计就是两个下拉环框，一个选择省份，然后再选择城市。但是一个更好的设计是让用户既可以选择，也可以自由的在这个输入框里面输入拼音首字母，汉字，然后系统就会自己显示相匹配的城市让用户选择。后两者的改进肯定会花时间，但是如果这两种改进都不做，让用户只是自由输入的话，后期维护的时候就会出现用户输入不标准的城市数据，如果我们需要用户的城市数据做一些其他功能，就会有错误数据的风险。

3.懂得对不重要的需求说不

如果你不能平衡好工期跟功能改进的话，有一点你一定要意识好，就是你一定要懂得对不重要的需求说不。这很简单，你对一个需求说不，只要这个需求不是一个会造成其他功能依赖的核心需求，就算这个需求后面发现必须实现，你可以补上，总体工作量并没有增加。但是如果你花资源去完成了这个需求，后面却发现这个需求是不重要的或者可以简化的，那你已经浪费了一些工作量。两者的代价相比，明显前者的代价比较小。

4.理好需求优先级

需求的优先级应该满足如下几点：

a.确定不变的需求应该先完成，如果项目组去完成了一些功能，结果后面发现需求要改，那前期的一些工作量已经浪费了。

b.被其他需求依赖的需求应该先完成，只有这样，才能不挡住依赖它的需求的开发。

比如登录功能，很多登录后的页面都需要当前登录的用户信息。

c.主流程，或者核心需求应该先完成，改善性的需求应该后完成。

比如信息列表页面，很多功能需要用户在信息列表里面选择要操作的记录。因此信息列表是核心需求。而在信息列表页里面一个列显示格式的美化，这属于改善性需求。

#风险管控

风险管控是项目经理一个非常重要的技能。一个好的项目经理应该尽量在早期把所有的风险都列出来，一个一个解决。一个流畅的项目，从前期到后期风险点应该是倒三角形的，就是前期风险很多，后期风险越来越少。而项目管理不畅的，则是一个正三角形，上面风险少，到后期风险就多了。

项目经理应该尽可能的找出所有的风险点。假设有一个点，你不确定他是不是有风险的，那即使我们把早期把它当作一个风险点重视起来，带来的代价也远远小于在后期等它爆发出来的时候再处理。

我们现实中就有一个很适合的例子。我们有一个功能是SSO，让合作方去调用我们的接口实现免登录直接从他们的站点跳转到我们的站点继续使用。因为关系到第三方，所以我们前期就有些担心到时候这一块会不会出现什么东西不可控。

不过大家也就是想想而已，没有太在意。

在项目后期的时候，需要跟第三方站点联调，通过他们的站点来测试我们的SSO接口和接下去的流程是不是可用的。结果这时候发现，因为第三方安全管控很严格，外部人员无法访问他们的站点。于是我们的测试工作就停滞在那边。后面弄得鸡飞狗跳，两个公司的IT以及架构组的人讨论来讨论去看这个问题怎么解决。

发布时间最终还是因为这一点拖延了。

#外部依赖最不可控

风险管控还有个要点要记住，项目组能处理的问题，算是小问题。需要项目组外的人员处理的，才是大问题。因为项目组外的人员不受你调配，他应承你的时间不一定是你满意的时间；即使是你满意的时间，也不一定真的就能确保在那个时间完成；就算真的完成了，也不一定就达到你想要的效果。

#必要的时候，任务要步步紧跟

项目经理并不是把任务简单分出去就可以不管的。如果你的开发人员不是很有经验，或者技术实力很强，思维很缜密，那你应该紧紧的跟进你分发出去的任务。

1.你应该经常去看一下他们的任务开发到了什么程度，可以的话，让他运行给你看一下。

2.问一下有没有什么问题，有什么可以帮助他的。因为很有可能他就有个问题在纠结，而其实你因为经验或者了解更多的背景，很简单就为他指出简单的解决方案。

3.你在检查的过程当中，也会有可能发现一些他可能还没发现的问题，或者跟这个任务相关联的问题。

任务的完成进度和完成质量，是影响项目进展的一个重要因素。项目经理的一个主要职能，就是帮助每个任务的快速推进。

#做当前，看后续

当我们把当前的做的迭代的需求，流程，依赖以及其他的疑问理清楚，让项目组可以顺利推进的时候，项目经理不应该再专注在当前的迭代，而是要开始想整理下一个迭代的事情，让大家在完成当前迭代的时候，不需要暂停在那边，去等待梳理下一个迭代的问题。

举一个例子，当前的迭代我们在做用户登录的功能，做完这个迭代，接下去我们就要做登录完的首页展示。开发组在做登录的时候，项目经理也跟着在那边捣腾登录的细节。等下一个迭代开始的时候，项目组才发现首页展示只有原型图，UI 跟HTML都还没做出来，而其他功能更没有准备。于是项目组就只好花两三天的在那边等UI和HTML。#固定的项目组成员

这是一个很简单的要求，但是并不是所有的人都会重视。

正如随便加一个开发人员进来并不能够立刻让整个项目进展加快，换一个人的话，整个进展肯定也会受影响。

#组员潜力

每一个程序员，测试人员，美工，产品经理，都比你想象的要聪明。如果你没有对你组员的能力有个清晰的认识，那你可以尝试给他的任务增加一些难度，超过你原来的预期一点点。他能完成，你以后可以再增加一些难度。直到他直接跟你说他搞不定。如果你觉得你已经有个清晰的认识了，那你也应该记得，只是你觉得。

我们有一个项目，里面有个很棒的程序员Joy，平常是个很低调的人。项目经理分任务的时候，就给他几个特定的模块让他完成。他也坚守岗位，做好他份内的事。项目因为种种原因，不断的拖延。但是Joy还是很诚实的做好他的本分。

后来有人跟Joy讲，你以后要把自己当devlead看，所有开发的事情你统筹。

Joy还是一个很低调的人，他继续做他本分的事情，只不过这次的本分就是统筹负责所有的开发问题。

接下去就是项目的问题一个接一个的被快速解决掉，其他程序员也得到强有力的帮助，快速处理到自己手头中的bug。

项目进展很快赶上了原来的计划。

你真的很好的发挥了你组员的潜力了吗？

#人人看到全盘

项目经理能够很好的分配好任务，让各个组员可以较独立的工作，这是不错，但也不见得就是好事。因为软件开发是一个团体的工作，各个人做的事情之间都有交叉。我做的功能，接下去就要调用你的接口。你做的页面，接下去就要跳转到我的。

Bruce做一个功能，是要显示公司人员信息的列表。里面有个操作，选择一个人员计算出勤率。这个操作不是Bruce完成了，他只要直接调用Lisa的页面，Lisa的页面会直接计算出勤率并显示出来。Bruce认识，他只要简单传一个人员的ID过去就可以了。

Lisa做这个出勤率的页面，因为这个人员是属于业务人员，经常要在分公司跑，所以只能计算他在某一个分公司的出勤情况。她以为大家都知道。

等大家都完成了，QA在测试的时候，发现在人员信息列表里面点进去，显示不了出勤页面。整个流程都走不通了。

后来才发现有2个问题没解决好，一个人员信息跳转到出勤页面前要传递当前的分公司信息，一个是出勤页面还要增加选择分公司的功能。

这2个问题一个是QA测出Bug，一个是需求还有不足。而这本来是应该在开发周期内就可以发现并解决的问题。

根源就在于，Bruce跟Lisa在做手头任务的时候，都没有去考虑跟其他人的关联。而他们2个人都没有去考虑的话，其他人更不会去考虑了。

如果Bruce或者Lida在做任务的时候，去想想他们彼此怎么串联起来，这问题本身就很简单了。

项目组的每个人，可以重点在自己手头的任务，但是思路必须是在全盘，大家脑子里面都要经常去想想，整个系统是什么样子的，我的功能前后的依赖是什么样的。项目经理平常要引导大家这样想。

#一定要分成每一个小迭代

步伐迈得太大了，你就不知道你迈得对不对，迈得够不够快。项目是不可能一步到位的。把一个大目标分解成每一个小目标，整个项目工期分成若干个短迭代，一个一个的完成。每一个完成的小目标都能帮助你理清整个项目的进度，方向，帮助你审核一下目前的思路是对的还是错的，出错了，也能够及时的调整。

#不做一半的功能

如果我们做了2个功能，但是我们每个功能都做了一半没全部完成，那目前为止我们总计完成了多少个功能？1个？

不是的，完成了0个。一个功能除非真正完成并且通过产品经理的检查，不然你永远不能确定这个功能是不是还有一些遗漏的地方。

100个完成度为90%的功能合起来，完成的功能还是0个。你很兴奋你的程序里面有很多功能，但是你试了一个又一个，结果发现每个功能都是半成品，没有一个功能可以正确解决你的问题。

对于半成品的功能：

1.你其实并不知道你还剩多少工作量，因为已经“完成“的工作不能验证说是真正完成的。

2.你没法给业务部门或者客户做演示，因为这些功能没做完。

3.如果业务部门让你暂停一下，就先按照目前已有的功能去让客户测试一下，你会哑巴吃黄连，有苦说不出。

所以我们做功能的时候，要确保我们在做的功能已经是真正完成了，我们再去接着做下一个功能。

#不让细节影响你的目标

项目组的人很容易沉浸在功能的细节当中，为一些友好美观的显示，炫丽的功能或者很酷的设计浪费大把的时间，忘记了这个项目的最终目标是什么。其他人可以投入，但是项目经理一定要能够抽身事外，专注在项目的全局。沉浸在细节当中很容易让人忘记工期，忘记项目的最终目标。

我这个提示信息的颜色会不会太淡了？要不要再调深一些？

我这个按钮是不是可以往左边移10像素，这样更好看？

这个地方要不要来一个自动提示，这样会更友好一点？

我这个面板的显示要不要使用渐变的？1秒内渐变完成会不会太快？用户会不会还没看够？

你先把功能完成再说好吗？以后有的是大把的时间美化这些。

#正确的里程碑要点

我们碰过一个项目，项目经理的报告说，目前的状态是开发完成。结果一看，这样说的依据是分配到所有开发人员的任务，开发人员都认定为完成了。于是大家就认为目前是开发完成，进入QA测试的阶段。

结果QA报怨测试不下去，流程都走不通。产品经理进去看了一下，也说很多地方功能缺失。根本不能认定为开发完成。

1.一个项目，或者一个短迭代，应该先列出一个所有人都认同的里程碑列表。

比如，分为框架设计完成；分解出来的需求已经可用于开发；子任务划分完成；子任务已经分配并预估完成；各子任务完成；开发人员整合测试完成；产品经理检查通过；QA测试通过。

2.每个里程碑的完成要有大家都认同的验证方式

比如如何判断开发人员整合测试完成，是不是开发人员坐在一起或者开发组长把所有流程都走过一遍，然后发现没有什么大的问题？ #自我管理

前面讲了这么多，弄得好像项目经理很重要，缺了这个项目经理整个项目就不转了。如果项目经理的手下是固定的，只不过做的项目不一样，那我建议项目经理在完成项目的基础上，一定要考虑这样一个目标：

建立一套流程，一套大家都熟悉并且会遵守的流程。这个流程可以保证整个项目组在项目经理不在的情形下，也可以运转得很好。

目前项目处在什么阶段，这个阶段大家要做什么，下一个阶段是什么；这个阶段有什么任务要做；每个阶段碰到问题要怎么处理；每种任务或者问题由谁来处理。这些并不是很难学会的东西。项目的成员经历过几次，很容易就可以理解要怎么做。项目经理除了推进项目以外，还要在项目的过程中把流程的思路，解决各种问题的思路教给大家，同时明确每个人的职责，达到项目组可以自我管理的程度。

一个可以自我管理的项目组，才是一个稳定高效的项目组。项目经理才可以抽身出来，同时去做一些其他的对部门，对公司同时也对自己有利的事情。

第五篇：论我国行政争议的行政调解解决机制

摘要：我国关于行政调解的立法在如火如荼地进行，各省市在规章和规范性文件中也都规定了行政调解解决行政争议和民事争议，然而行政调解解决行政争议的实践却门庭冷落。一方面有法律规定本身的原因，如法律规定可调解的行政争议的范围模糊、调解主体不中立以及调解的时限规定可能会与其他救济途径的启动期限冲突等，另一方面也有现实的原因。要改变现有规定在实践中遭遇的尴尬现状，需要明确行政调解解决行政争议的范围、建立具有中立性和权威性的行政调解主体、明确行政调解协议的效力等。

关键词：行政调解；行政争议；调解协议

中图分类号： d922.11 文献标志码：a 文章编号：1009-055x（2016）03-0091-08

引 言

20世纪后半期以来，美国出现了“诉讼爆炸”的现象，一方面法院不堪重荷，另一方面诉讼作为处理纠纷的正规方式，在实践中也暴露出了很多缺陷，比如成本高、效率低、形式化等，“替代性纠纷解决机制”（alternative dispute resolution，简称为adr）应运而生，adr在解决民事争议中广泛使用。到20世纪90年代，美国将adr引入行政过程。1990年，美国国会通过了《行政争议解决法》（administrative dispute resolution act），该法的目的是“授权和鼓励联邦行政机关适用调解、协商、仲裁或其他非正式程序，对行政争议进行迅速的处理”。[1]欧洲国家也在行政程序领域推行adr，欧洲委员会部长理事会指出“解决行政争议的替代方法是可行的，因为它可以在减轻法院的案件压力的同时，也是确保了公平公正。法院的诉讼程序在实践中并不经常是解决行政争议的最合适的办法，而替代争议解决办法却在解决行政争议的同时，也使行政机关更接近公众。”[2]v

在我国，行政调解运用于解决与行政管理职权密切相关的民事争议，向来没有争议，立法和实践也一直在进行。①其发挥作用的领域也主要限于解决民事争议。而调解运用于解决行政争议，却是近年来才发展起来的。②调解可以作为一种手段运用于争议解决过程中，在裁断者的主持下，双方当事人自愿协商、达成协议成为一种结案方式，比如，对于特定范围内的行政争议，在行政复议中由行政复议机关主持，以调解的方式结案，在行政诉讼中由法院主持调解。同时调解也可以作为一种独立的解决行政争议的制度而存在。在我国虽然未出现西方国家的“诉讼爆炸”现象而带来的司法和社会压力，但是由于行政争议的多发性和多样性，在我国却出现了“信访潮”――当事人寻求诉讼外纠纷解决途径，因此建立多元化的纠纷解决机制或许会起到缓解的作用。多元化纠纷解决机制中的行政调解制度不仅可以解决特定的民事争议，也可以解决一部分行政争议。因为很多行政争议的发生“是由于行政机关利用其优越地位，有意识地或无意识地给当事人造成困难。这种困难可以由于行政机关改变态度而消灭”。[3]545行政调解通过对话、合意解决行政争议，达成自愿的、双方都可以接受的解决方案，有利于加强行政机关与相对人之间的沟通，拉近行政机关与相对人之间的距离，改变行政权和个人冲突和对立的传统。本文所研究的行政调解解决行政争议的制度并不包含行政复议中的调解方式，而是一种独立的解决行政争议的制度。行政调解解决行政争议的制度在我国的兴起，缘起于2010年国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中明确提出为依法化解社会矛盾纠纷，除了加强行政复议工作和行政机关配合行政诉讼之外，要把行政调

解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。在国家政策的引领下，全国各地关于行政调解的规定也迅速出台。

笔者以“北大法宝――法律法规”数据库为检索对象，以“行政调解”为标题关键词，以“中央法规司法解释”和“地方法规规章”为范围进行检索，共获得初始检索结果191条，包含了26个省、市的政府及工作部门发布了行政调解规定或关于加强行政调解工作的意见。本文以其中的地方政府规章一方面这些地方政府规章相较于其他规范性文件效力较高，另一方面，笔者通过阅读发现，其他规范性文件对行政调解工作规定的过于宏观，可操作性不强，政策宣示性特征明显。地方政府规章主要有《云南省行政调解规定（试行）》《贵阳市行政调解暂行规定》《广州市行政调解规定》《南京市行政调解工作实施办法》《南宁市行政调解办法》《深圳市行政调解实施办法（试行）《海口市行政调解程序暂行规定》》《银川市行政调解办法》。北京市政府起草了《北京市行政调解工作办法（征求意见稿）》，于2014年12月3日至2014年12月23日向社会公开征求意见。为研究对象，以期勾勒现行法律规定面相，提炼问题意识，总结条文规定的不足之处，为法律规定的完善和行政调解实践提供建议。

一、我国行政调解解决行政争议的法律规定

从2010年起，我国行政调解的地方立法工作迅速展开，但是作为“大调解”体系中的行政调解，与司法调解和人民调解相比较，既未如司法调解那样规定于单行法《中华人民共和国行政诉讼法》中，也没有像人民调解般有一部统一的《中华人民共和国人民调解法》，而是散见于各地政府规章或规范性文件中。各地关于行政调解解决行政争议的范围、主体、程序、调解协议的效力等的规定也并不统一。

（一）行政调解解决行政争议的范围

在我国，行政争议这一概念并没有出现在法律层面，《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》在界定受案范围时，使用的都是行政行为的概念。德国《行政法院法》和中国台湾地区的《行政诉讼法》在规定受案范围时，都使用的是公法争议，人民对所有形式的公权力行为都可以请求权利保护，包括行政处分、行政契约、事实行为、行政计划等，以达到无漏洞权利保护的规范目的。参见翁岳生.行政诉讼法逐条释义[m].台北：五南图书出版公司，2002：35.而国务院和地方政府关于行政调解制度的规范性文件或地方政府规章在界定行政调解的范围时却使用了“民事争议”和“行政争议”的概念。对于行政争议的外延范围，学者有不同的看法。从狭义的角度，有学者认为行政争议是指自然人、法人或者其他组织与行政机关之间发生的因行政机关实施行政行为而产生的法律上的争执。[4]106从广义的角度，有学者认为行政争议是行政机关在实施行政管理活动中与行政管理相对人之间发生的纠纷。[5]5笔者选取的地方政府规章对于行政调解解决行政争议的范围规定不一，有以下几种情况： 1.范围最广的行政争议

有的地方政府规章对行政争议的范围没有具体限定，而是笼统规定行政机关可以调解行政机关与公民、法人或其他组织之间产生的行政争议。比如《贵阳市行政调解暂行规定》第八条、《南宁市行政调解办法》第二条、《海口市行政调解程序暂行规定》第三条、《银川市行政调解办法》第七条、《北京市行政调解工作办法（征求意见稿）》第三条。

2.有限的行政争议

有的地方政府规章对可以通过行政调解解决的行政争议的范围进行了限定。限定的方式有概括限定的，如《广州市行政调解规定》第七条规定的是“法律、法规、规章规定的可以调解的行政机关与公民、法人或者其他组织之间产生的行政争议”。《宁波市行政调解工作暂行规定》第八条规定的是“其他依法可以进行调解的行政争议”和已经申请行政复议的行政争议（包括因不服行政机关行使法律、法规、规章规定的自由裁量权作出的具体行政行为和因行政赔偿或者行政补偿纠纷申请行政复议的）；有通过有限列举进行限定的，如《南京市行政调解工作实施办法》第八条规定“行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织与公民、法人或其他组织之间产生的房屋土地征收、社会保障、治安管理等行政争议”。《深圳市行政调解实施办法（试行）》第三条规定：“行政机关与公民、法人或者其他组织之间因行政补偿和具有行政管理特征的政府合同引发的争议”。

3.将行政争议排除在行政调解的范围之外

《云南省行政调解规定（试行）》 第二条规定行政调解的范围仅仅是公民、法人或者其他组织之间发生的与其行政管理职能相关的民事纠纷，行政机关与公民、法人或者其他组织之间因行政管理产生的行政争议可以通过行政复议、行政诉讼等途径解决。

（二）行政调解解决行政争议的主体

行政调解与人民调解、司法调解最大的区别就在于主持调解的主体不同，是由行政机关主持解决民事争议和行政争议。以行政争议为中心而有关联的行政机关包括作出争议行为的原机关、所属人民政府和上一级行政机关。立法者选择适格的调解主体至关重要，因为恰当的调解主体对于行政争议的解决具有决定性作用，“在调解者相对于当事人来说处于社会的上层，或者当事者在经济上对调解者有所依靠的情况下，调解者提出的解决方案对于当事者具有不可忽视的分量”。[6]13目前，地方政府规章中规定的解决行政争议的行政调解主体有以下几种：

1.作出引起行政争议行为的行政机关本身

比如《广州市行政调解规定》和《北京市行政调解工作办法（征求意见稿）》都明确规定行政争议由作出具体行政行为的行政机关调解，由行政机关的法制机构或者信访机构主持。《南京市行政调解工作实施办法》《银川市行政调解办法》和《宁波市行政调解工作暂行规定》都笼统规定行政调解由各级行政机关具体负责，可以推断规定的本意是由作出引起行政争议行为的行政机关本身负责调解工作。

2.原则上由作出引起行政争议行为的行政机关本身调解，当事人也可以选择向该行政机关的上一级行政机关申请调解

比如《贵阳市行政调解暂行规定》和《海口市行政调解程序暂行规定》都规定行政争议由作出具体行政行为的行政机关调解，当事人拒绝由作出该具体行政行为的行政机关调解的，可以向该行政机关的上一级行政机关申请调解。在这些规定中显然也考虑了由作出引起行政争议行为的行政机关本身作为调解主体，不符合对行政调解主体中立性的要求，当事人对调解过程及结果容易产生不信任，因此，给予当事人选择权，可以向上一级行政机关申请调解。

3.当事人可以自由选择向该行政机关的同级政府法制机构、上一级行政机关或原行政机关提出行政调解申请

比如《南宁市行政调解办法》第十二条规定：“争议纠纷一方当事人是行政机关的，另一方当事人可以向该行政机关的同级政府法制机构或上一级行政机关提出行政调解申请，也可以向该行政机关提出行政调解申请。”

4.仅规定同级政府法制机构作为调解主体

比如《深圳市行政调解实施办法（试行）》第十条规定，行政争议“由本级政府法制机构作为调解机关负责调解”。

（三）行政调解解决行政争议的程序

在选取的地方政府规章中，行政调解解决行政争议的程序基本上都遵循了申请―受理―调解―达成调解协议（或未达成协议，终止调解）的步骤。其中需要注意的问题有以下两个：

1.行政调解解决行政争议程序的启动

在行政复议和行政诉讼中，只要申请人或原告一方提起，就可以启动争议解决程序，而“作为审判外纠纷处理机关发挥作用的最基本条件，纠纷处理的开始和最终解决方案的提示这两个阶段，都必须获得当事者的合意。这一点是审判外的纠纷处理与审判的决定性区别”是。[6]79因此，虽然在这些地方政府规章中对行政调解解决行政争议程序启动的规定存在差别，但无一例外的是，都要取得双方当事人的同意。有的规定行政调解可以由当事人提出申请，也可以由行政机关依职权主动进行。由一方当事人提出行政调解申请的，应当征得其他当事人同意；由行政机关依职权主动调解的，应当征得各方当事人同意。如《宁波市行政调解工作暂行规定》第十一条、《贵阳市行政调解暂行规定》第八条、《南京市行政调解工作实施办法》第十四条、《深圳市行政调解实施办法（试行）》第十二条的规定、《银川市行政调解办法》第十六条。有的规定行政调解只能由当事人提出申请。如《广州市行政调解规定》第十二条、《南宁市行政调解办法》第十一条、《海口市行政调解程序暂行规定》第十九条。有的规定行政争议中的行政机关提出调解动议，行政相对人接受的，调解程序即启动。《北京市行政调解工作办法（征求意见稿）》第二十一条。

2.行政调解的期限

行政调解的期限从当事人申请调解之日起，计算到达成调解协议之日。行政调解解决行政争议的期限长短直接决定了当事人还能否采取其他的救济途径。在选取的地方政府规章中对调解的期限规定不尽相同，有的无具体规定，有的规定的期限总和已经超过了行政复议的申请期限，也有的仅仅规定了调解时限，而没有规定受理期限。笔者选取的规章对调解期限的规定如下表所示。

（四）行政调解解决行政争议的结果――调解协议

在这些地方政府规章中基本上都规定了行政调解解决民事争议后所达成的行政调解协议的效力，而对解决行政争议的行政调解协议的效力没有提及。行政调解解决行政争议效力的不确定性，可能会导致任何人可以随意反悔调解协议而不用承担责任。一方面会影响当事人以后选择行政调解的救济途径的积极性，另一方面也会造成行政机关可能不重视行政调解机制的建立，从而影响行政调解的质量。

二、我国行政调解解决行政争议法律规定的实施

（一）行政争议由行政调解解决的实践状况

“调解在公法领域仍然没有发展起来。在行政程序中寻求调解的行为看起来正在侵犯行政法的核心原则，如合法性、公权力行使、责任和义务等原则。所有的法律体系理论上允许在行政法中存在调解。然而在实践中，调解被认为是一种不适合在行政程序中运用的制度。”[2]?实际上行政调解解决行政争议在实践中的运用效果仍然不理想。虽然在国家政策倡导下，各地积极制定行政调解的规则，有的地方还建立了专门的行政调解组织。如上文分析，在各地的地方政府规章中都详细规定了行政调解解决行政争议的范围、调解的主体、调解的程序以及调解的结果，制定规范的工作积极展开。但是在实践中，行政调解解决的纠纷大部分是民事争议，行政争议只占很少一部分。

比如杭州市工商行政管理局在2013年行政调解工作总结中提到，2013年，杭州市工商局大力开展工商行政调解工作，积极化解矛盾纠纷。全年共办理行政调解案件33 712件，其中消费争议调解 33 685 件，合同争议调解13件，行政争议调解14件。[7]行政争议调解只占行政调解案件总量的4.15%，而所调解的行政争议也主要存在于行政复议中以调解方式结案的情况，并没有建立真正意义上的解决行政争议的行政调解制度。在北京市有同样的情况，在实践工作中主要是运用行政调解解决行政管理领域中的民事纠纷，以及推动各级行政复议机关要积极发挥好复议过程中调解的作用[8]，虽然北京市海淀区政府法制办于2007年成立了全国首家行政争议调处机构――行政争议调处中心，但主要调处来自法院、行政复议、信访等途径转送来的行政纠纷。而调解的案件也大部分是在行政复议中与行政行为相关的民事争议部分。[9]

总的来说，在实践中，行政机关主持调解解决行政争议的工作仍然停留在行政复议过程中以调解作为一种复议结案的方式，作为一种单独的行政调解制度解决行政争议并没有如解决民事争议那样如火如荼地展开，与各地的积极立法工作形成了鲜明的对比。

（二）行政调解解决行政争议实践未能积极开展的原因分析

实践中没有大量运用行政调解解决行政争议，并不说明行政争议的数量少。与行政复议和行政诉讼受理案件相比较，在我国出现的“信访潮”，一方面说明现有法律纠纷解决途径的不足，另一方面也说明社会民众仍然需要有效的纠纷解决途径。所以目前我国在积极建立多元化纠纷解决机制，以满足不同类型的纠纷解决需求。虽然国家政策强调要充分发挥行政调解在解决民事争议和行政争议中的作用，各地也纷纷出台了规章制度，而为何通过行政调解解决行政争议的实践并没有积极开展？其原因不仅有法律规范本身的原因，也有现实因素的影响。

1.法律规定存在的问题

（1）法律规定的可调解的行政争议范围模糊

在一个结构合理、衔接有序的多元化行政纠纷解决体系中，基于当事人的选择可以将不同的行政纠纷分流到相应的解决方式之内。[10]而法律规定中可调解的范围模糊不清，会影响行政调解解决行政争议功能的发挥。如第一部分指出的，各地规章中规定的可调解的行政争议的范围不一致，要么笼统规定行政机关与相对人之间的行政争议，或“依法”可以调解的行政争议，要么只规定了在行政复议中可以由复议机关主持的调解。一方面，各地规章中模糊规定行政争议范围的做法，是需要单行法中有明确规定哪些行政争议可以申请行政调解的。反观我国的单行法律，大部分规定了特定民事争议可以申请相应行政管理机关主持调解，并没有规定哪些行政争议可以申请行政调解。所以，行政争议范围的模糊导致行政调解解决行政争议制度的空转和流于形式化。另一方面，行政复议中的调解在《中华人民共和国行政复议法实施条例》中已经明确规定，在这些规章和规范性文件中再次规定，属于重复立法，没有必要。

（2）调解主体不中立

调解是由中立的第三方鼓励、协助争议双方当事人寻求解决争议的方案，而不是强迫双方达成意见。从解决行政争议的角度考虑，适格的行政调解主体需要具备中立性和权威性。中立性的具备使行政调解主体在调解活动中能够居间调解，不偏不倚；权威性的具备使处于争议中的行政机关和公民一方能够被说服且自愿让步，以达成调解协议。在规定行政调解的地方政府规章中规定主体或者是行政争议一方――行政机关本身，或上级行政机关，或所属人民政府。如果由行政机关本身作为调解主体，其中立性不强，可能难以使行政争议另一方当事人信服；而如果由所属人民政府或上级行政机关作为调解主体，其中立性要强于行政争议中的行政机关，但是又难免与行政复议中的调解重合。基于调解主体的不中立性或与行政复议途径的重复，行政争议的当事人可能更愿意直接选择行政复议或行政诉讼。

（3）调解的期限规定可能会与其他救济途径的启动期限冲突

行政争议的行政调解解决途径的结果可能有两种，一是达成调解协议，且履行，行政争议就此消除；另一种是不能达成协议，或达成协议，一方拒绝履行，行政争议仍然存在，就需要考虑其他的救济途径，如行政复议或行政诉讼。如上文所示表中所列出的行政争议的行政调解解决期限规定在各地政府规章中规定不一致，有的没有明确规定解决期限，有的虽然明确规定，但是重大复杂的纠纷的解决期限超过了60天，可能会妨碍当事人寻求其他救济途径。因此，实践中，行政争议中的公民、法人或其他组织更倾向于直接选择行政复议或行政诉讼，而不直接选择行政调解。2.现实的原因

尽管全国各地市都在积极开展行政调解的制定规则的工作，但是行政调解解决行政争议的实践却并不积极，分析其现实原因，主要在于两方面：

一是处于行政争议中的行政机关并不热衷于调解――行政机关工作人员遇到行政纠纷，宁愿通过法定途径（行政复议、行政诉讼）解决。[11]109只有在争议行政行为确实违法，如果进入复议或诉讼程序，面临被撤销的危险，或者虽然行政行为合法，而原告确实有困难导致行政行为无法执行时，行政机关才可能接受调解。[12]由于行政机关的“不热衷”，处于行政争议中的公民一方与行政机关无法达成合意，通过行政调解解决行政争议也就无法实现。

二是当事人对行政调解解决行政争议制度并不熟悉。当事人对行政争议的救济途径的知悉，来源于法律的明确规定和行政机关的告知。而行政调解解决行政争议的制度只是出现在各地规章或政策性文件中，既不如行政复议、行政诉讼般有统一的法律规定――《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》，也不如行政调解解决民事争议般规定于各单行实体法中。如《中华人民共和国商标法》第六十条第三款、《中华人民共和国专利法》第六十条、《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十五条、《合同争议行政调解办法》第六条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第八十九条、《中华人民共和国水法》第五十七条、《学生伤害事故处理办法》第十八条、《中华人民共和国水污染防治法》第八十六条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第八十四条、《中华人民共和国大气污染防治法》第六十二条、《中华人民共和国噪声污染防治法》第六十一条等，都规定了对特定领域内的民事纠纷可以通过行政调解解决。这种立法现状导致了当事人对行政调解解决行政争议并不熟知，加上由于行政机关可能不热衷于调解的原因，而不告知当事人可以申请调解，造成了当事人在发生特定的行政争议后，并不选择行政调解，行政调解实践并没有积极展开的现状。

尽管国家政策鼓励用行政调解解决行政争议，但是由于法律规定和社会现实存在上述问题，导致在实践中，行政调解制度在化解行政争议方面并没有起到在多元化纠纷解决机制中的争议分流的作用。

三、行政调解解决行政争议机制的完善

行政调解解决行政争议机制要有效运行，成为公民选择的解决行政争议的救济途径之一，一方面要完善现有的法律规定，使其更具操作性和可行性，另一方面也要解决行政调解解决行政争议制度在现实中遇到的问题。

（一）行政调解解决行政争议法律规定的完善

1.明确行政调解解决行政争议的范围

有学者提出行政调解解决行政争议的范围应为所有行政纠纷[13]，笔者以为属于行政复议和行政诉讼受案范围的行政争议不适宜单独申请行政调解。原因在于，调解属于“类法律式”的冲突解决手段，其所追求的仅仅是冲突和对抗的消弭，为了实现这一效果，甚至常常以损害法律原则为代价[14]37，所以那些属于行政复议和行政诉讼受案范围内的行政争议，应当依法律解决。在行政复议和行政诉讼中，那些适合调解的案件，还可以由行政复议机关和法院主持调解。另一方面，行政调解的时限与其他救济途径的期限可能发生冲突。对属于行政复议和行政诉讼受案范围内的案件进行调解，如果调解达不成协议或不能履行调解协议，有可能妨碍争议主体申请行政复议或提起行政诉讼，反而对当事人权利的保护不利。所以，笔者认为行政调解解决行政争议的范围应定位为不属于行政复议和行政诉讼受案范围内的行政争议，比如合法行政行为引起的补偿争议、部分行政事实行为引起的行政争议以及某些失当行政行为引起的行政争议等。这样的范围定位同时还可以达到以下效果：

（1）提供无漏洞的权利保护机制

一切行政行为都可能侵犯公民的权利，因此，对一切行政行为都应当设置相应的救济制度，而不应仅仅局限于违法行政行为侵犯公民权利的救济。[15]不属于行政复议和行政诉讼受案范围内的行政争议，除了争议当事人选择忍受之外，争议总是要寻找解决出口。因为“被审判制度关在门外的纠纷或者就此消失，或者通过其他各种可能利用的手段――有时是通过诉诸暴力――在诉讼外得到解决”[6]2，行政调解解决那些不属于行政复议和行政诉讼受案范围内的行政争议，也可以弥补复议和行政诉讼纠纷解决机制的不足，从而达到“有权利，必有救济”的状态。

（2）化解行政争议，缓解“信访潮”

在社会转型时期，我国行政争议具有多发性和多样性，复议和诉讼制度囿于其有限的受案范围、相对复杂的程序等方面原因，并不能适应行政争议多样性和复杂性的状况。而信访却因其初始成本低、受理争议范围广泛、程序相对非程式化而深受老百姓接受和采用。在权利救济方面，信访本应是弥补其他纠纷解决途径的不足，在现实中却成为为解决行政争议而优先选择的途径，导致当前形成了“大信访、中诉讼、小复议”的行政争议解决格局。与立法者及法学家理想的救济选择图景“大复议、中诉讼、小信访”相去甚远。这种格局的形成既是老百姓相信权力而不相信法律的表现，也是这种观念形成后果。

信访在解决行政争议方面所具有的特点与我们所讨论的单独的行政调解制度有很多相似之处，比如：争议解决的主体一般是由信访机构转送到处于行政争议中的行政机关，解决行政争议的范围广泛，纠纷解决过程非正式化、协商性因素更强等。因此，如果将解决行政争议的功能从信访途径中剥离出来，而归入行政调解，主要解决不属于行政复议和行政诉讼受案范围的行政争议，一方面可以使信访制度回归其本来的定位，重点发挥其政府联系群众的手段作用，从解决争议的具体事务中解脱，另一方面也使目前无法通过复议和诉讼解决的行政争议有得到解决的出口。

2.由具有中立和权威性的主体作为行政调解主体

调解解决争议不同于和解，协议的达成并不是双方主体的自觉行为，而是在调解主体的引导、劝说下达成的，调解主体在争议解决过程中至关重要。行政调解主体的中立性和权威性都不可或缺。一方面，对其中立性的要求，源于“在很多情况下第三者自身对纠纷的结局持有自己固有的利益，这时第三者就有可能不顾当事者主张的正当与否而站到对实现自身利益最为有利的一方”。[6]11因此，调解主体对争议的结局的固有利益越小，越具有中立性，当事者的主张的正当性就越能得以保障。另一方面，调解主体必须具有一定的权威性，“这种权威性是冲突各方信赖从而接受其劝导、服从其对冲突权益处置作出的判定，或者认可其提出的权益处置办法的基础”。[14]35调解主体为了促成双方达成协议，往往会对当事人双方施加压力。而“强制性的合意”之所以成为可能，是因为调解者对当事者常常持有事实上的影响力，即对于争议双方，调解者处于权威地位，能够说服和劝导双方达成协议，使争议得以解决。基于行政调解主体中立性和权威性的考虑，不适宜由引起行政争议的行政机关本身作为调解主体。如果由其作为调解主体，调解过程中的中立性就受到了质疑，不符合正当程序原则，容易造成公民一方的当事人的不信任。笔者以为可以由各级人民政府建立行政调解机构，因为与引起行政争议的行政机关本身作为行政调解主体相比较，各级人民政府更具有中立性，公民一方当事人容易信任行政调解。同时，人民政府对其所属的工作部门的行为有一般监督的权限，并可以产生事实上的影响力，具有权威性，有利于调解协议的达成。为了增强调解机构的中立性，必须有社会力量的参与。设立类似于仲裁机构中的仲裁员名单，人员可以是行业协会或专家学者，建立社会专兼职调解员队伍和调解专家库。在进行调解时，由争议双方在名单中各指定一名，与政府的调解员组成调解组织。莫于川教授认为，“将社会力量引入到行政调解中，体现了政民合作、参与行政、合作行政的新观念，使行政机关不再是单打独斗。社会参与能够增强行政调解行为的正当性和可接受性，有益于行政调解的顺利进行”。[9]

3.明确并统一规定行政调解的期限

在行政争议的解决机制中，期限的规定涉及行政调解制度与行政复议、行政诉讼等制度的衔接问题。其中，行政复议的申请期限是60天，行政诉讼的起诉期限是6个月。行政调解期限的长短直接决定了当事人能否寻求其他的救济途径。如果超出了复议的申请期限或诉讼的起诉期限，当事人就会丧失胜诉权。因此，行政调解的期限规定不能与其他救济途径的启动期限冲突。笔者以为，行政调解法律中应当明确规定行政调解主体决定受理的期限、调解的期限以及调解的次数。在进行规定时应当考虑的因素主要是要与行政复议和行政诉讼途径能否恰当衔接，要考虑到如果调解无法达成协议，应当为当事人留有选择复议和诉讼途径的余地。

（二）行政调解制度面临的现实困境的消解

行政调解解决行政争议制度在现实中运行困境的消解有赖于两个方面：一是作为行政调解主体的行政机关进行调解的积极性，二是公众对行政调解解决行政争议制度的需求。为此，需要采取的具体措施包括两个方面：一方面应当采取适当措施鼓励行政调解主体开展行政调解工作。当前部分地方建立了考核奖励机制，将行政调解工作考评科学化，也可以达到提高行政机关进行行政调解的积极性的作用，这种做法也值得借鉴。另一方面应当通过适当的引导和宣传机制说明行政调解在解决特定范围内的行政争议的优势，使公众了解并熟知，从而不再出现一旦发生争议，首选的救济途径是信访或诉讼等现象，进而使行政调解成为供当事人可选择的解决部分行政争议的方式之一。