关于提高公共活动场馆管理水平的调查与思考

关于提高公共活动场馆管理水平的调查与思考

公共活动场馆是指由政府投资或筹资兴建，由政府相关主管部门主导运行、不以营利为目的、面向社会公众提供公共服务的活动场所，包括图书馆、纪念馆、博物馆、文化馆、展示馆以及各类体育场（馆）等。根据其提供的公共服务性质，分为公益性活动场馆和公益经营性活动场馆。公共活动场馆是政府公共服务体系的重要组成部分，是满足社会公众开展各项活动需求、培育人文精神、提升市民素质的重要载体。加强公共活动场馆管理，对于提高政府基本公共服务水平，共创更高水平新小康、共创文明和谐新**、共创领先苏中新辉煌具有重要意义。

一、全市公共活动场馆建设管理现状

近年来，我市将满足广大群众日益增长的公共服务需求作为加快发展社会事业的出发点，按照“结构合理、发展平衡、网络健全、运行有效”的思路，不断加大投入，加快公共活动场馆建设步伐，基本形成了市、镇、村三级覆盖、方便快捷、比较完善的公共活动场馆网络，为群众就近参加活动提供了有力保障。全市现有国家一级文化馆1座、国家一级图书馆1座、纪念馆5座，16个乡镇（街道）均建有乡镇体育健身中心、图书馆（室）、文化站，每个行政村建有村级体育健身工程和农家书屋，257个村建成村文化室，95所学校全部建有体育场（馆）和图书室。市新体育中心正在施工，新图书馆建设已启动，“三馆”（城市规划展览馆、博物馆、名人馆）工程已开工，黄桥战役纪念地也已开工建设，杨根思烈士陵园扩建及国防园建设规划已完成。在完善公共活动场馆网络的基础上，各乡镇（街道）、部门切实抓好场馆管理，努力满足群众参加各类活动的需求。一是管护责任基本落实。各乡镇（街道）、部门不断加强公共活动场馆日常管理，制定使用、养护、开放等制度，落实管护责任，加强使用指导。市体育部门对全市公共体育设施进行了全面检修和更新。二是保障机制基本建立。公共活动场馆建设、维护、开放工作列入乡镇（街道）及主管部门年度目标管理考核，经费保障机制初步建立，管理人员基本配备到位。三是对外开放基本正常。市图书馆、各乡镇（街道）文化站、图书馆（室）、体育健身中心正常对外开放。各纪念馆免费向社会开放，2010年，新四军黄桥战役纪念馆接待游客76万人次，中共江浙区**独立支部纪念馆接待游客13万人次。

与人民群众日益多样化的需求相比，我市公共活动场馆建设管理仍存在一些问题和不足，主要表现为四个“不适应”：

1.有限的投入与承担的公共服务职能不相适应。虽然近年来公共活动场馆投入不断加大，但增长幅度偏低，特别是投在管理上的资金非常有限，经费保障机制不够完善。2009-2010年，预算内教育经费拨款增长都在20%以上，今年卫生系统投入6000多万元实施基层医疗卫生机构基本药物制度，而公共活动场馆投入并未明显增长，市图书馆2010年的省市补助还在减少。同时，多元化、多渠道投入机制尚未建立，造成公共活动场馆普遍存在经费紧张的状况，运行较为困难。

2.封闭简单的设施与群众多样化的娱乐取向不相适应。随着广播电视、互联网的发展，群众文化娱乐消费观念发生着深刻的变化，选择娱乐的方式更加多元化。公共活动场馆过于简单的服务手段，陈旧的服务形式，传统的服务内容，对群众缺乏吸引力。一些场馆虽然坚持天天开门，却常常无人上门。全市16个乡镇（街道）影剧院，目前只有黄桥大戏院在运行，其他的都已关门停业。另外，由于受传统管理理念和思想的影响，部分场馆管理运行较为保守，特别是机关单位、学校体育场（馆）、图书馆（室）一般情况下不对外开放，普遍存在场馆闲置的现象。

3.管理队伍素质的参差不齐与公共活动场馆功能的发挥不相适应。大部分公共活动场馆缺少专业管理人员，全市镇村体育场（室）、村文化室、农家书屋管理人员均为兼职，在岗人员也大多缺乏公共活动场馆管理专业知识和技能。部分场馆管理人员老化，不能适应工作需要。受多种因素制约，高素质专业管理人员难以引进，经营管理人才更是稀缺。少数场馆工作人员在编不在岗，影响场馆的正常开放。中共江浙区**独立支部纪念馆在编4人，其中2人被借用。

4.管理体制、运行机制改革的滞后与公共活动场馆创新发展的要求不相适应。受求稳怕乱思想的影响，公共活动场馆管理体制、机制改革不到位，人事制度改革力度不大，分配方式单一，奖惩考核机制尚未建立，部分场馆甚至存在功能削弱、管理混乱的现象。公益经营性活动场馆所有权与经营权没有分离,管办合一，缺乏独立经营自主权。新四军黄桥战役纪念馆、中共江浙区**独立支部纪念馆、杨根思烈士陵园、**市革命烈士纪念馆、中安轮烈士纪念馆分别隶属文广、民政、住建等部门管理，不利于使用国家文物保护法规统一规范管理。

二、加强公共活动场馆管理的基本原则及实施步骤

公共活动场馆提供公共服务具有三个特点：服务产品具有广泛的社会性、服务对象的普遍需求性、增进社会利益的公益性。在与部分机关干部、公共活动场馆管理人员、社区群众座谈中，大家对加强公共活动场馆管理，提高公共服务能力提出了一些很好的意见建议，概括起来主要有以下四点：

一是坚持社会效益优先的功能定位。公共活动场馆作为向社会公众平等地提供广泛、优质公共服务的重要载体，应始终坚持公益性的定位，坚持社会效益优先，保障群众参加各类活动的基本权利。公益经营性活动场馆尽管按照市场化模式运作，但仍需通过公益性（社会效益）来吸引消费者，以社会效益促进经济效益，并通过经济效益提升社会效益的层次，实现两个效益的互动和良性循环。

二是体现公共财政体制改革要求。公共活动场馆在政府投入和资金保障上，应充分体现公共财政改革方向，在确保场馆职能有效履行和公共服务有效供给的前提下，改革财政投入方式，变“养人”为“养事”，提高财政资金使用效益。

三是符合机构精简改革方向。公共活动场馆的管理体制改革要以精简机构、压缩编制为方向，原则上不因场馆管理运行单独成立常设机构，增加事业编制，新建的公共活动场馆人员从原来的单位调入，同时严格控制编外聘用人员。

四是符合稳步推进改革的原则。各公共活动场馆具体情况差异较大，为确保体制、机制改革取得成效，各项改革要稳中求进，视场馆具体情况，成熟一项推进一项，及时总结经验，完善操作办法，逐步推进实施。

加强公共活动场馆管理，特别是公益经营性活动场馆管理，我们建议可按以下四个步骤稳步推进：

1.脱钩。按照事业单位改革的总体要求，遵循政事分开、管办分离的原则，改变政府部门对场馆统包统揽的做法，对公益经营性活动场馆实行脱钩，克服行政型管理模式带来的弊端。

2.分类。对公共活动场馆实行分类管理，公益性活动场馆应由财政予以保障，全面向社会开放；公益经营性活动场馆可保留事业单位性质，但要逐步推向市场。

3.放权。改变传统的行政管理模式中，主管部门权力高度集中，管理与治事脱节的状况，下放掌握在主管部门手中的人事、分配、经营等权力，赋予场馆作为一级法人应该拥有的权利。

4.搞活。改变公共活动场馆管理手段单一，缺乏生机与活力的状况，将竞争激励机制引入公共活动场馆各项工作之中。公益经营性活动场馆要坚持以市场为导向，在保障公共活动场馆公益性功能的前提下，广开门路，不断开拓新的经营项目，充分挖掘场馆经营潜力，满足群众多样性、多层次的需求。

以上四个步骤中，“脱钩”是前提，“分类”是基础，“放权”是关键，“搞活”是目的。四个步骤相互关联，不可或缺，也不可分离。

三、提高我市公共活动场馆管理水平的具体对策

公共活动场馆管理直接影响人民群众基本公共服务权益的实现程度，影响社会发展成果的共享程度，必须予以高度重视。提高我市公共活动场馆管理水平，建议从以下五个方面着手：

1.激发改革活力，完善体制机制。市图书馆、博物馆、纪念馆等公益性活动场馆，改革任务主要是建立健全竞争激励机制和岗位目标责任制。着力推进内部劳动人事、收入分配制度改革，全面推行全员聘用、岗位管理和绩效工资制度，进一步激发内在活力。将杨根思烈士陵园、**市革命烈士纪念馆、中安轮烈士纪念馆归口文广部门统一管理，实行同一文物保护管理标准和资源共享。公益经营性活动场馆管理模式实际上是政府部门通过附属的事业单位,享有事业编制的行政班子对场馆进行经营的一种管理模式。对文化馆、在建的新体育中心等有市场潜力的公益经营性活动场馆，要在确保场馆性质、功能不变，确保一定数量公益活动的基础上，按照所有权与经营权分离的原则，借鉴无锡市公共体育场馆政府建设、中心监管、企业经营的BCO运营模式和广东省佛山市体育馆商业运营模式，实行委托经营、承包经营或租赁经营，实现真正的自主经营。新体育中心等新建的公益经营性活动场馆应避免“建立一个场馆、成立一个机构、养一批人员、拨一笔经费”的现象。“三馆”等新建的公益性活动场馆确需增加管理和维护技术人员的，应面向社会公开招聘或走进高校对口招聘。已建成场馆并入新建场馆的，已建成场馆原有编制内人员保留其原身份和待遇，根据工作需要统一调配、竞争上岗。原有人员不足以承担合并后新场馆的全部管理运行任务的，不足部分的工作量应通过相关服务项目外包或向市场购买劳务的方式解决，实行管养分离。

2.改变投入方式，调整支出结构。一是加大投入力度。逐步提高政府用于公共活动场馆的资金在社会事业财政支出中的比例，保障工作人员及必要的运行经费，用于设施维护、人员培训、开展群众性文体活动等。进一步落实乡镇（街道）投入责任，确保有专项资金用于公共活动场馆管理，落实农村公共活动场馆人员报酬。根据实际情况，及时研究解决因延长公共活动场馆开放时间、增加开放内容和接待人数而需增加运行经费等问题。同时，逐步减少公益经营性活动场馆财政支出，降低这一领域政府投入的运营成本。二是改变财政投入方式。采用政府购买服务、补贴等方式予以公共活动场馆经费支持。根据不同情况，合理确定补助项目和补助标准，采取经常性或专项等方式，从运行经费上给予补助，以支持公共活动场馆正常运转。三是推进投入机制多元化。引导企事业单位、社会团体和个人等社会力量为公共活动场馆提供捐赠、赞助，逐步形成政府主导，社会、个人参与的多元化投入格局，以弥补财政对公共活动场馆管理投入的不足。对国防园等公益经营性活动场馆，可采取BOT方式，吸引社会力量投资建设，并由他们对场馆进行管理运作。

3.扩大开放范围，提升管理水平。一要着力提高规范化管理水平。建立健全公共活动场馆及其设施使用和维修制度，定期进行安全检查和维修养护，建立维修养护档案，保证场馆及其设施正常、安全使用。各乡镇（街道）负责本辖区内公共活动场馆日常维护和管理，相关部门负责业务指导。完善场馆日常管理制度，制定场馆及设施使用注意事项、进馆须知、文明公约等，引导市民自觉遵守有关规定，爱护场馆及设施。建立健全安全保卫制度和预防处置突发事件方案，及时处置各类突发事件。创新服务形式，简化服务流程，努力为不同群体提供灵活多样、方便快捷的服务。二要着力提高对外开放水平。继续做好和扩大公共活动场馆免费开放工作，做到正常对外开放。机关单位、学校图书馆（室）、体育场（馆）要利用节假日、上下班前后时间，创造条件向社会开放，为周边居民参加活动提供便利，实现场馆资源的社会共享。政府及有关部门对开放单位要以奖励、补偿等形式给予一定补助，鼓励有条件的场馆免费向公众开放，同时也可采取有偿收取少量使用费用的方式自我补偿，用于场馆、设施的保养、维护和管理人员的必要支出，推动开放工作可持续发展。三要着力提高活动策划、组织水平。借助现有场馆，通过行政推动、社会参与等方式，精心策划举办形式多样、健康文明的各类群众性活动，吸引群众参与，以活动的开展提高场馆特别是农村公共活动场馆的利用率。

4.加强队伍建设，整体优化素质。以标志性公共活动场馆、场馆资源开发等为载体，有计划地吸引、集聚一批优秀管理和经营人才。聘用有公共活动场馆管理工作经验、热心公共活动场馆管理工作的退休教师、离退休老干部参与管理。着力发展党员义工，招募志愿者，稳定和发展专兼职结合的农村管理队伍，切实解决基层公共活动场馆管理人员不足的问题。加大人员培训力度，采取请进来与走出去、学历进修与短期培训相结合的方法，提高现有管理人员素质。进一步放宽用人制度，给予用人单位更多招聘和使用人员自主权。根据相关规定，对公共活动场馆人员逐步实行职业资格认证制度。同时在职称评定、评先评优等方面给予照顾，激发他们热爱本职工作。

5.开展创争活动，严格监督考核。根据公共活动场馆的特点，分类制定服务质量标准体系，建立和完善量化考核评价机制，将服务社会、服务群众情况作为管理工作的重要考核内容，每年对各场馆实施考评。将公共活动场馆管理作为评价乡镇（街道）、部门发展社会事业的重要标准，加大年度目标管理考核权重。建立健全公共活动场馆资产及资金监管机制，加强监督管理，确保国有资产保值增值，管理资金得到有效使用。积极开展优秀公共活动场馆、示范公共活动场馆争创活动，规范运作和管理，不断提高服务质量和水平。进一步加强公共活动场馆管理工作的宣传，努力营造全社会关心、支持、参与公共活动场馆管理工作的良好氛围。