关于提高财政收入质量的调查与思考

关于提高财政收入质量的调查与思考

当前，我国经济正处在“调速换挡”期，财政政策继续指向积极稳健，定向减税、“营改增”升级扩围和企业减负等结构性减税力度进一步加大，财政增支减收的格局将会持续。如何优化财源结构、提高财政收入质量，是关乎我市财政运行可持续性的现实而又紧迫的问题，市财政局课题组对此进行深入的调查与思考，形成报告如下。

一、我市财政收入结构情况

（一）财政收入的基本概念

财政收入是政府为履行经济社会管理职能需要而筹集的货币资金。现列入市（县）财政收入统计的是财政总收入和公共财政预算收入。

财政总收入统计口径有四项：（1）公共财政预算收入；（2）政府性基金收入；（3）社会保险基金收入；（4）上划中央收入，即：增值税的75%、消费税的100%、企业所得税和个人所得税的60%。

公共财政预算收入（原地方一般预算收入）统计口径有两项：（1）税收收入，即：增值税的25%、改征增值税（营业税改征增值税）的100%、营业税、企业所得税和个人所得税的40%、其他中小地方税收、契税、耕地占用税；（2）非税收入，包括：国有资本经营收入、行政性收费、罚没收入、专项收入、国有资源（资产）有偿使用收入、其他收入。

在以上收入项目中，政府性基金是政府按规定收取、提取、转入的具有专项用途，并纳入财政预算管理的资金；社会保险基金是为了实施社会保障制度，通过各种渠道建立的法定的、专款专用的基金；上划中央收入是地方对中央财政的贡献。所以真正能衡量地方财力的指标是公共财政预算收入，思考和研究财政收入质量问题应重点关注公共财政预算收入。

目前，泰州市对市（区）财政总收入仅下达指导性指标，对公共财政预算收入下达考核指标。公共财政预算收入中，税收收入是直接反映地方经济发展水平的收入指标，因此省政府自2012年起，将公共财政预算收入中税收收入所占比重作为收入质量考核的唯一指标，实现一票否决制，2012年该指标不得低于80%，2013年不得低于82%。

（二）财政总收入结构情况

2010年至2012年，我市财政总收入分别以40.67%、24.73%、14.85%的增速增长，年平均增速为26.31%。2012年财政总收入完成1024129万元，其构成为：工商税收（全口径，即含中央收入和地方收入）完成484258万元，占比47.28%；契税、耕地占用税（简称契耕两税）完成23844万元，占比2.33%；非税收入完成64777万元，占比6.33%；政府性基金完成341677万元，占比33.36%；社保基金完成109573万元，占比10.7%。

（三）公共财政预算收入结构情况

2010年至2012年，我市公共财政预算收入分别完成227256万元、279040万元、326121万元，分别增长20.69%、22.79%、16.87%，年平均增速为20.09%。2012年，公共财政预算收入完成326121万元，其中，税收收入完成261344万元，占比为80.14%；非税收入完成64777万元，占比为19.86%。

2012年，公共财政预算收入中税收收入的构成为：增值税完成53972万元，占比20.65%；营业税完成75185万元，占比28.77%；企业所得税完成47542万元，占比18.19%；个人所得税完成9919万元，占比3.8%；中小地方税收完成50882万元，占比19.47%；契耕两税完成23844万元，占比9.12%。

2012年，公共财政预算收入中非税收入的构成为（占非税收入的比重）：国有资本经营收入完成7023万元，占比10.84%；行政性收费完成18989万元，占比29.31%；罚没收入完成7506万元，占比11.59%；专项收入完成14471万元，占比22.34%；国有资源有偿使用收入完成4425万元，占比6.83%；其他收入完成12363万元，占比19.09%。

二、财政收入质量影响因素分析

近年来，我市财政收入结构不断调整，质量逐年提高，但受产业结构、收入体系、财政体制等因素的影响，我市财政收入面临着总量、增量和质量的三重挑战和考验，具体表现为：财政收入总量在区域竞争中的优势不强，争先进位的压力很大；经济发展对地方财政的贡献率相对偏低；公共财政预算收入中税收占比低于苏中地区平均水平。

苏中市（县）公共财政预算收入总量排序

注：图中不含其间已改为区建制的市（县）；靖江不含园区收入。

（一）经济结构的影响。我市多年来实施“工业强市”的发展战略，形成了“二、三、一”的产业格局。近三年，二产、三产增加值占GDP的比重分别为55.1%、36.7%；54.5%、37.5%和53.6%、38.6%，三产入库工商税收（全口径，下同）占比分别为30.7%、28.27%和34.96%。第三产业在我市经济中的比重总体虽在不断提高，但工业经济的主导地位没有改变。就工业经济而言，存在着主导产业层次偏低，新兴产业发展不快，企业科技创新能力不强，历史形成的重化工占比较高，“两高一低”产品相对较多，资源能源消耗大，节能减排任务重等问题。就第三产业而言，房地产业所占比重大，现代服务的支撑作用尚未形成，三年来，房地产业工商税收在三产中的比重分别为38.7%、37.47%和36.47%，占全市工商税收的比重分别为11.88%、10.59%和12.75%。由于各产业及产业内部各行业的创税能力不同，我市经济发展对地方财政的贡献率相对偏低，三年来，公共财政预算收入占GDP的比重分别为5.6%、5.7%、6%。2012年公共财政预算收入占GDP的比率低于全省平均水平4.8个百分点，低于泰州平均水平2.3个百分点。

公共财政预算收入占GDP的比率对比

（二）收入体系的影响

一是税收结构不合理。在我市工商税收收入中，增值税、企业所得税所占比重大，2012年分别为44.21%和24.54%，但占公共财政预算收入的比重分别为16.55%和14.58%。流转税中，营业税为纯地方收入，也是现三产的主体税收。2012年我市营业税占工商税收收入的比重为15.53%，占公共财政预算收入的比重为23.05%，比全省平均水平低5.27个百分点，比泰州平均水平低1.39个百分点。

二是非税收入的比重仍不高。2010年至2012年，我市税收收入占公共财政预算收入的比重分别为82.5%、78.2%、80.1%，2013年上半年为84.3%，非税收入除2011年将原预算外资金纳入预算管理导致增幅达53.47%外，2010年、2012年增速分别为6%和6.38%。随着对财政收入质量重视程度的强化和提高，我市收入质态有所改善，非税收入增长也基本处于合理的区间，但受收入任务的趋动，非税收入仍有调节的余地和空间，2012年，我市税收收入占公共财政预算收入的比重比全省平均水平低1.5个百分点，比泰州平均水平低1.4个百分点。

公共财政预算收入中税收占比对比

三是土地有偿使用收入造成财政收入“虚增”。三年来，我市财政总收入中，政府性基金收入分别占32.81%、35.43%、和33.36%，其中，土地有偿使用收入分别占31.69%、34.09%和31.98%，但随着征地成本不断增大和计提基金项目的增加，可支配财力所得不多。近三年，我市征地成本（征地拆迁补偿费和土地规费）分别占土地有偿使用收入的28.18%、56.7%和68.25%，计提各项基金和费用后，净出让金分别占土地有偿使用收入的17.9%、15.51%和3.15%。将征地成本计入财政总收入，带来财政收入“虚增”，不能够真实反映财政实力。

（三）支柱税源的影响

一是支柱产业增长的稳定性低。化工、机电、医药是我市的三大支柱产业，三年来，除医药产业外，化工、机电产业的运营受宏观经济环境影响的程度较深，与之相应的是入库税收的增减起伏。2010年至2012年以及2013年上半年，规模以上工业中，三大支柱产业完成工商税收的增幅分别为：化工产业增长11.11%、下降0.95%、增长30.89%、下降5.21%；机电产业增长6.28%、增长14.06%、下降6.34%、下降10.81%；医药产业增长11.97%、36.78%、36.89%、26.62%。三大支柱产业对工商税收增长贡献率的综合影响，决定了我市财政收入的运行走势。

二是重点税源企业总体规模不大。截止2012年，我市纳税规模（含免抵调增增值税）超5000万元的企业（集团）有6家，其中，新浦、济川药业入库税收超3亿元，泰隆集团、振华油脂超1亿元，爱森、中丹集团超5000万元。6家企业中，化工企业为4家，机电、医药企业各1家。近年来，重点税源企业对我市财政收入增长的支撑作用明显。从增量看，重点税源企业是财政收入增收的主力；从增幅看，财政收入增长与重点税源企业税收增势有较大的依存度；从行业看，重点税源企业引领相关产业税收增长。但与周边市（县）相比，我市重点税源企业还不多，规模也不大，缺乏年入库税收超10亿元的“航母”级企业（集团）。

（四）财政体制的影响。由于我市以制造业为主导的经济结构，共享税占到工商税收收入的七成以上，2010年至2012年，我市工商税收收入中上划中央收入分别占53.55%、52.04%、50.96%（2012年，剔除税收收入中的不可比因素，实际占比为53.6%）。分税制财政体制实行以来，中央集中财力过多，我市入库工商税收中有一半以上被中央拿走，省现行体制又加大对增值税、企业所得税以及与房地产有关税种的集中力度，但市（县）支出责任却越来越重，财权与事权的不对称，极大地影响到我市财政运行的可持续性。

三、提高财政收入质量的对策建议

（一）发挥财政政策导向作用，培植壮大税源经济

经济是源，财税是流，源远方能流长，只有经济发展了，经济质态提高了，才能确保财政收入稳定增长和收入质量稳步提升。财税工作要坚持以经济建设为中心，围绕经济结构战略性调整，从本市产业结构的现状、特点等市情出发，创新财政支持方式，按照“调高、调轻、调优、调强”的思路，从财政政策导向、财政资金带动以及以及与国家和省财税、金融、产业政策协调配合等方面，加快构建结构合理、重点突出、富有特色的现代产业体系，促进产业结构优化升级。大力发展先进制造业。推动新材料、新医药、节能环保设备、高端装备制造等优势产业集群发展壮大，努力使“四大新兴产业”成为支撑经济发展的先导性、支柱性产业。加快改造提升化工、机电、医药三大传统优势主导产业。推动传统优势产业向产业链、价值链高端攀升，加快形成一批主业突出、核心竞争力强、支撑作用显著的大企业和行业龙头企业。加大对中小微企业及民营企业的扶持力度，激发中小微企业和民营企业创业、创新激情，为中小微企业和民营企业提供发展载体和提升空间。提速发展现代服务业。加大现代服务业项目招引力度，促进服务业发展提速、比重提高、结构提升。大力发展第三方专业化服务企业，鼓励发展科技研发、现代金融、电子商务等新兴服务业，促进生产性服务业和先进制造业融合发展。充分发挥沿江区位优势，实施“以港兴市”和“沿江一体化开发”战略，加快推进跨江融合，积极谋划实施跨江通道建设，尽早打通融入苏南交通“瓶颈”。通过实现转型发展、融合发展、特色发展的新突破，提高我市经济综合实力，在不断完善财税“造血功能”的基础上，培植税源经济新的增长点和增长极。

（二）科学规范收入征管行为，实现收入质态稳步提升

一是正确处理“取”与“予”的关系。既要做到依法征收、应收尽收，又要涵养税源、“放水养鱼”，决不竭泽而渔。在经济面临困难，财政增收压力大的情况下，更要注重落实好各项财税优惠政策，扎实推进“营改增”扩围，针对“营改增”后我市交通运输物流业税收征管面临的新情况，制定《关于支持交通运输物流业发展的扶持政策》，加大对交通运输物流企业的扶持力度。严格执行小微企业税收减免政策，认真做好取消部分行政事业性收费等清费减负工作，让企业切实享受到政策红利，营造宽松良好的发展环境，助推经济结构调整升级，为财政增收提供不竭涌泉。

二是正确处理好“量”与“质”的关系。既要实现财政收入稳定增长，又要确保收入质态稳步提高，壮大财政实力。理性看待财政收入增速，科学合理下达财政收入目标任务，强化收入目标管理责任制。创新税收征管方式、方法和手段，不断提高征管水平，进一步完善社会综合治税机制，不断优化综合治税信息平台，着力提高综合治税信息分析利用效果，扎实开展零散税收联合征管工作，确保颗粒归仓，充分发挥社会综合治税和零散税收联合征管的拾遗补缺、防“跑”堵“漏”作用。将非税收入管理与部门预算管理改革、行政事业单位资产管理有机结合起来，规范非税收入收缴行为。强化激励机制，突出对收入质量的考核，促进财政收入均衡入库，实现有质量可持续的财政增长。

（三）合理调整财政管理体制，建立基层财力保障机制

一是完善地方财政收入体系。要认真学习领会深化财税体制改革的政策、举措，把握改革的方向，增强工作的主动性、前瞻性和敏锐性，找准工作的着力点和重点，结合地方财政体制运行中出现的新情况、新问题，积极建言献策，研究提出深化改革的建议，通过深化改革，争取更多的红利，为壮大地方财政实力注入新动力。随着增值税取代营业税步伐加快，应合理调整中央与地方收入分享机制，增加共享税中地方的分成比例，完善有利于地方发展实体经济的分税制体制。科学界定地方公共财政预算收入、财政总收入的收入项目和口径，避免因统计口径问题造成财政收入的“虚增”。

二是合理调整省对市（县）财政体制。要抢抓省直管县综合改革试点、黄桥强镇扩权改革试点、促进黄桥老区发展和省调整县（市）财政体制的机遇，主动作为，争取省对我市财政体制更多的政策支持。适当降低苏中欠发达地区增值税、企业所得税和涉房涉地税收省集中比例，适当下放金融保险等企业所得税，拓展地方税税基，提高财政收入总量，调动基层政府发展经济、做大做强财政收入“蛋糕”的积极性和能动性，不断提高地方政府的可用财力。

三是调整和完善乡镇（街道）、园区财政体制。按照财力与事权相匹配的原则和财力均衡、基本公共服务均等化和公共财政保障的新要求，科学合理划分市、乡收入，发挥好财政体制的调控、激励功能，支持城乡一体化发展，促进乡镇财力做大做强，提升基层保障和发展能力。同时，要充分考虑本市先进区域支持落后区域的财政政策，实现先进扶持落后，工业反哺农业，城市支持农村。发挥激励导向作用，改变考核思路，建立科学合理的考核激励机制，把对财政工作考核的关注点转到财政收入质量上来，转到收支平衡上来，转到政府债务的管控上来，转到基本财力保障能力上来，不断增强财政收入可持续发展能力，使财政收入与经济社会发展良性互动。