关于增加村级集体经济收入的研究报告

关于增加村级集体经济收入的研究报告

全面建设更高水平小康社会农业、农村、农民问题是难点。村级集体经济是提高农村公共服务水平的物质基础，也是农村基层组织运转的必要保障。根据2011年度社会科学应用课题研究安排，我们围绕“增加村级集体经济收入”课题，综合运用座谈、外出考察、实地察看、查阅资料等多种方法，广泛征求意见和建议，进行理性分析和深入思考，形成了关于增加村级集体经济收入的研究报告。

一、村级集体经济发展现状

截止2010年，全市349个行政村中，村集体经济无纯收入的村有39个，村集体经济纯收入3万元以下的有99个，3万—5万元的有52个，5万—10万元的有61个，10万—20万元的有50个，20万—50万元的有26个，50万元以上的有22个，100万元以上的有10个。村级集体经济的发展模式主要有以下几种：

1.资源开发型。利用土地、水域、河坡、江滩等资源，挖掘增收潜力，提高资源利用经济效益。2008年，姚王镇桑木村成立了土地股份合作社，动员群众将土地自愿入股，通过市场化运作提升土地利用价值。合作社首期开发土地1300余亩，成立了中房羊业、源丰药材、花卉苗木等6个专业合作社，年增加村民收入近200万元。同时，通过招商引资，村里现有工业企业7家。2010年，该村三业总产值达3.48亿元，农民人均纯收入达1.2万余元，村集体可支配收入达157万元。

2.为农服务型。村级组织通过为群众提供信息、技术、后勤保障、资金或贷款担保等服务，积极参与农民的生产经营活动，构建社会化服务体系，增加集体收入。分界镇赵庄村是甜豌豆种植专业村，该村成立甜豌豆产销合作社，以“支部+合作社+农户”的模式运作，为村民提供技术咨询、产品销售、资金扶助等服务，让农户抱团闯市场，促进了农民增收致富。该村甜豌豆种植面积稳定在1200亩左右，种植农户达1100多户，户均年增收3000余元，村集体增收3万余元。

3.工业主导型。深化村级集体企业改革，以建立现代企业制度为目标，通过合资、合作、股份制、股份合作制等，积极吸引外资、民资参股入股，并通过提高集体股份或租赁资产的回报率增加村集体收入。虹桥镇八圩村通过为中丹集团、森萱化工有限公司等企业提供用电、用水、用地、民事纠纷等方面的协调服务，促进企业做大做强，村集体土地年租金也“水涨船高”，每年此项收入达30万元。2010年，该村工业总产值达2亿多元，农民人均纯收入达1.6万余元，村集体收入超过100万元。

4.资产营运型。将闲置的厂房、猪舍、机械设备和公用设施等经营性和非经营性资产，通过出售、租赁或合股经营等多种形式招引能人盘活，增加村级集体经济收入。滨江镇殷石村利用地处经济开发区的优势，创办了工业小区。目前，区内共有企业14家，2010年村集体仅此获得发包上缴收入88.04万元。全村拥有村集体企业8家、各类私营企业32家、个体工商户258户，村集体固定资产达1382.4万元。2010年，全村三业总产值5.68亿元，村集体可支配收入328万元，农民人均纯收入1.56万元。

5.三产流通型。近城郊、近集镇、近交通要道的村组立足区位优势，通过兴办专业市场、特色市场、农贸市场等三产项目，收取适当的摊位费、中介服务费、仓储费等，增加村级集体收入。姚王镇石桥村利用地处宁通公路附近这一优势，在如泰运河边上建起了2处塔吊，搞吊运、装卸服务，务工农民达30多人，农民年增收近40万元，村集体每年获得10多万元收入。

6.能人带动型。充分发挥村组干部和当地能人的作用，由他们带头领办创办经济实体，带动村级集体经济的发展。虹桥镇八圩村党总支书记陈永奎2008年领办富民合作社，2010年又创办了虹泰水产养殖合作社，流转村民土地种植有机稻，套养有机螃蟹。目前，合作社拥有种养殖基地500亩、会员117个，仅此一项农民年增收近200万元，增加村集体经济收入10多万元。2010年，合作社用于分红和二次分配的资金总额近100万元。

7.资金运作型。济川街道苏城村早在上世纪90年代就探索将村民的征地补偿款实行统一管理、科学运作，用于支持村内企业发展和村民自主创业，并发挥地处北二环的城区服务业集聚区的优势，投资新建标房、仓储，发展工业和三产服务业，既使村民资产增值、获得更多分红，又使集体资产和收入不断增加。当初该村征地涉及村民3000人，补偿款总额1300万元。现在，该村年人均分红已由5年前的1500元增至3000元，集体固定资产由380万元增至800多万元。2010年，该村集体纯收入达310.06万元，其中，经营收入120.42万元，发包上交收入34.07万元，投资收益155.57万元。

二、村级集体经济发展的薄弱环节及制约因素

我市村级集体经济的发展虽然经历一个较长转型时期，一些部门、乡镇、村组付出了艰辛的努力，进行了多方探索，但总体上看，村级集体经济仍然没有走出收入增长不快、负债率较高的困境。其不足和薄弱环节主要表现为：

1.收入渠道窄。我市村集体经济自主创收收入以发包上交收入为主，经营性收入、投资收益少，少数村有土地租赁收入，相当部分村日常运转经费主要依靠上级补助，一些村多年没有三次产业项目。不少村看上去风光，但每年都只能依靠包装项目向省、市上争资金，以度年关（偿还所欠新农村建设实事工程款等）。

2.造血功能弱。近年来，全市村级集体经济总体虽有所增长，但经济薄弱村还占相当比重。全市现有95个经济薄弱村，占总数的27.2%。从2010年底统计资料看，黄桥老区12个乡镇249个村中，村级集体年纯收入在3万元以下（含3万元）的村还有116个。在村级集体年纯收入3万元以下的村中，还有32个村几乎无任何经营性收入。

3.发展不平衡。我市从东到西依次呈现差、中、好三个阶梯分布态势。沿江地区交通优越，受苏南的辐射大，村级集体经济以工业经济为主，发展速度快。该区3个镇（虹桥镇、滨江镇、济川街道）90个村，2010年村组集体经营层次的总收入达2746.04万元，平均每村30.5万元。而东部高沙土地区4个乡镇（黄桥、分界、古溪、元竹）104个村，由于地理位置偏僻、农业生产条件比较差，村级集体经济比较薄弱，工业空白村比例大，2010年村组集体经营层次的总收入为1083.12万元，平均每村10.41万元。

4.集体负债多。随着新农村建设领域不断扩大，水平不断提高，资金需求也不断增加。尽管省市有相关奖补资金，但不少村在资金上仍捉襟见肘，为完成新农村任务，不得不负债实施项目，造成村集体债务呈现不断增大的态势。至2010年底，全市村集体负债余额为20272万元,村均58.09万元，部分村负债超过百万元。当然，村集体负债较多的原因比较复杂，有旧账，有新债，有客观现实，也有村干部主观因素。

经过认真分析和理性思考，我们认为，制约我市村级集体经济发展的原因主要有以下几个方面：

1.思想认识滞后，阻碍了村级集体经济发展。一是认为村级集体经济是计划经济的产物，在国有企业、乡镇集体企业早已改制的大背景下，发展村级集体经济不符合市场经济的潮流。二是认为行政村合并后，村干部人数减少、工作压力加大，只要完成上级下达的各项任务、维护好一方稳定就行了，没有精力抓村级经济的发展。三是部分村干部对发展集体经济存有顾虑，怕担风险，担心搞不好受埋怨，背上新的债务。另外，村集体企业中村干部如何拿报酬等敏感难题，也让不少村干部感到头疼。

2.积累机制缺乏，削弱了村集体经济发展水平。目前，大多数村没有建立健全集体资产保值增值的有效机制，这些村集体经济收入来源于上级拨款（财政转移支付等）和其它收入（村干部“化缘”、社会各界资助），发包、经营性、投资性收入所占比例不高。而经营收入中，绝大多数是采取租赁、承包上交等单一方式，资源利用率低，得到的只是原始资产的初次收益，没有资产流转、增值收益。

3.资源要素紧缺，制约了村集体经济新上项目。土地是村集体最重要的资源。上世纪80年代开始的以家庭承包经营为主、统分结合的双层经营体制实施过程中，农村集体土地该分的已基本分到户，村集体几乎没有土地。如今，村集体资产资源的经营权拍卖的拍卖、租赁的租赁，靠盘活资产资源增加村级收入的空间越来越小。同时，法律明确规定，农村集体土地禁止转让，禁止农村集体土地非法入市。即使征用城镇规划范围内集体土地，也几乎没有按一定比例，留给被征地村集体作为建设用地。村集体很难从金融机构获得项目贷款，发展所需的土地、资金等基本要素不具备，想发展也力不从心。

4.扶持政策缺位，村级集体经济发展后劲乏力。现有农村政策对发展村级集体经济缺乏必要引导，缺乏强有力的扶持措施和优惠政策，一些扶贫措施没有起到“造血”作用，无法引导村集体经济走上可持续发展之路。各级政府虽然相继出台了一系列政策，但是这些政策的扶持对象主要是针对农民个体、农业龙头企业或者专业合作社，在以“协会+市场+龙头企业”或“专业合作社+基地+农户”的发展模式中，村集体参与度低，从中获得的收入有限。即使村里招商引进项目，流转村民土地，村民可获得土地租金、打工收入，但村集体得不到税收分成，无法从中收益，有时为了解决流转土地矛盾纠纷，村里还要“贴钱”。

除以上四点外，受地域条件的限制，部分村交通不便、地处偏僻，农业生产条件相对差、工业基础薄弱，也制约着村集体经济的发展。再加上片区创业发展氛围不浓厚，少数村的村集体经济多年未见新起色，难有新突破。

三、增加村级集体经济收入的对策建议

村级集体经济的强弱直接关系到农村基层政权的巩固和基层党组织的战斗力、凝聚力和号召力。没有村集体经济的强大支撑，农村的更高水平小康就难以实现。

我市新农村建设“十二五”规划提出：力争2015年底全市村集体收入（不包括转移支付）在30万元以上的村达100%，农民人均纯收入年增幅超过12%。要实现上述目标，建议从以下几个方面采取对策，不断壮大村集体经济，让更多的村成为强村、富村。

1.不断解放思想，树立发展村集体经济的新理念。随着社会主义市场经济的深化发展，村级集体经济不再是原先意义上的“集体所有制”，涵义应该更为宽泛。在组织性质上，既可以是社区性集体经济，也可以是多种经济成份并存的混合所有制经济和专业性合作经济；在组织形式上，既可以是股份制，也可以是股份合作制；在内部组合上，既可以是劳动者的劳动联合，也可以是劳动者的资本联合。特别要打破思想束缚，走出认识上的误区，在所有制结构上，走出发展村级集体经济就是发展村办企业的误区，只要能把村级集体经济搞上去，无论哪种所有制经济都可以发展；在经营形式上，要走出唯有村集体直接经营企业、才算发展集体经济的误区，坚持按照所有权与经营权分离的原则进行市场运作。建议今后村级不宜再以集体名义向个人集资或银行贷款的形式办企业，以防重走村办企业改制前的老路。

2.加强班子建设，选好发展村集体经济的带头人。加强农村基层组织建设，壮大集体经济实力，村级班子至关重要。一方面要选好带头人、配强村级领导班子。要挑选政治素质高、市场经济意识强、懂经营、善管理、“双带”能力强的能人充实到村级领导班子中来。对经济相对薄弱、人才缺乏的村，可从市乡机关选派党员干部到村任书记。继续锻炼培养好大学生村官，加强村级后备干部储备。另一方面，要建立健全发展村级集体经济的责任机制，将村干部工资报酬与发展村级集体经济的实绩挂钩，严格奖惩兑现，特别是集体经济快速发展、集体积累增幅较大的，要敢于重奖，或提高待遇（如按事业单位性质确定薪酬、办理退休手续）。对于发展村集体经济实绩明显的下派干部、挂职干部、大学生村官，结合任期届满，及时予以提升职级、晋升岗位。继续实施从优秀村干部、大学生村官中招录乡镇公务员制度，从优秀村干部中选任乡镇（园区）领导班子成员，让想干事、会干事、干成事的村干部有奔头、有舞台、有荣誉。同时，建议对连续两年完不成村级集体经济发展任务的相关人员予以组织调整。

3.坚持因村制宜,选准村集体经济发展的新路子。由于各村地理位置、外部环境、资源状况、经济基础、干部能力素质等情况不同，发展集体经济要坚持“立足优势，因地制宜，量力而行，市场导向，讲求实效”的原则，既要坚持和推广现有成功模式，又要鼓励创新，走各具特色的发展路子。要充分发挥比较优势，努力探索多元化、多样化、多业化的集体经济发展路子，着重发展资源开发型、资产运营型、为农服务型、异地发展型、休闲观光型集体经济，增强发展活力。要鼓励集体和农户以资源、土地、资金等入股，发展股份合作经济，不拘泥形式。对村集体闲置的厂房、学校等资产，采取公开竞标租赁、承包经营及股份合作等多种方式进行盘活，实行公共资源“阳光交易”，增加集体收入。要正确处理好村集体增收与农民增收的关系，村集体可以组建成立专业协会，以“公司+农户”的形式引导农民闯市场，并规范三大合作经济组织运作，在服务农民增收、促进农民致富的过程中，更好地实现村集体自身的增收。

4.加大政策扶持，增强村集体经济发展的造血功能。发展村级集体经济加大政策扶持和机关部门挂扶力度，以“输血”增强“造血”功能。建议学习借鉴浙江、苏南等发达地区的做法，在以下几个方面加大政策扶持力度：（1）预留划拔二、三产用地。征用城镇规划范围内集体土地，可按一定比例，留给被征地村集体作为建设用地，发展集体经济。同时，在城镇规划建设、乡镇工业集中区建设中，预留一定数量的二、三产用地划拔给部分村（特别是远离城镇的村）建设二、三产业物业用房，创建村级集体增收的载体。（2）鼓励土地复垦。加大激励措施，鼓励村集体通过土地整理、复垦等增加土地资源，增加开发利用收入。结合新型农村社区建设，鼓励村庄撤并旧庄台、建设农民集中居住区，开展宅基地整理复垦所增耕地归村集体所有。对村集体建设用地，依法办理集体建设用地土地使用权证，允许其依法按规划使用土地开展生产和经营，促使集体土地资产获取更大收益。（3）税收返还村集体。对村级企业新增税收的地方留成部分，明确一定的比例逐级返还到村。集体收入、利税增长达到一定规模和比例的，对有功人员可给予奖励。（4）推行税费减免。对村级新办企业或新上项目，减免收取税费，能减则减、能免则免。（5）加大财政专项扶持力度。市财政每年增加农业切块资金，新增的部分资金通过以奖代扶、贷款贴息的办法，扶持发展一批示范作用大、带动能力强的集体经济项目；对有条件的村，扶持建设标准厂房，用以出租招引新项目和新企业；将建设征用地补偿费和一定比例的土地出让金返还给村集体。（6）加大金融支持力度。对经济薄弱村的集体经济发展项目，加大信贷支持力度，特别要加大小额贷款贴息力度。

5.创新发展机制，培育村集体经济发展的新载体。坚持用市场经济手段推动集体经济发展，引导建立“产权明晰、主体多元、充满活力”的市场主体和“民主管理、自主经营、独立核算、风险共担、收益共享”的运行机制。妥善解决集体经济组织的双重职能问题，实行所有权和经营权分离，明确村经联社为村级集体经济的法人单位，逐步剥离其行政管理职能。建立集体资产积累机制，实现保值增值，特别要建立跨越村级组织的专业合作社、合作联社和专业协会，探索受益分享方式，创新集体经济组织分配机制。对百村千户挂扶工作，改变每个部门都参与挂扶的方式，选择有条件、有能力的部门、骨干企业、成长型企业参与挂扶，注重企村挂钩，实行“企业带项目、带资金，村集体提供土地、标准厂房、劳务”的挂扶模式，以达到较好的挂扶效果。特别要组建农村社区股份合作社，促进集体资产规范化管理，增加集体和农民收入。

6.强化“三资”管理，保障村集体经济的健康运行。坚持把农村“三资”（资产、资源、资金）管理作为发展村级集体经济的重要措施。一要做好基础工作。加大农村集体资产、资源、资金的清查力度，完善台账。对集体资源的界定工作要严谨、认真、细致，不留隐患，不留死角。注重加强对改制企业回收资金和集体收益的管理，将村集体资金用在刀刃上，并通过建立健全集体资产营运监督、考核体系，落实保值增值责任。推进农村集体“三资”的网络化和信息化管理，促进规范化建设。二要加强财务审计监督。进一步规范和完善“双代管”财务管理体制，突出整治财务管理薄弱村，全面推行收支预决算、财务定期审计和干部离任审计制度，积极推广“费用包干，定项限额”制度，大力压缩各种非生产性开支。除对村级财务收支定期审计外，对发包上缴款、土地补偿费、一事一议筹资、新农村建设等进行专项审计，确保资金使用的合规性、合法性。三要积极有效化解村级债务。执行村级债务控减目标预警制度，高于60%资产负债率警戒线的村，一律不得增加新债，低于60%资产负债率警戒线的村，确需兴办公益事业，可按照审批程序适当举债，并落实好还债途径。四要强化民主管理和监督。全面推行以“一公开、四民主”为主要内容的民主管理制度，充分发挥村务监督委员会的监督作用，形成民主监督、会计监督、审计监督、网络监督、责任监督“五位一体”的村级财务监管机制，促进村级经济健康发展。