高明区加快低效产业用地再开发提升土地

第一篇：高明区加快低效产业用地再开发提升土地

高明区加快低效产业用地再开发提升土地

综合利用水平管理暂行办法

（征求意见稿）

为进一步推进供给侧结构性改革，加快推进我区低效产业用地再开发工作，促进产业转型升级和企业提质增效，切实提高土地资源要素配置效率和产出效益，提升我区土地节约集约综合利用水平，根据《土地管理法》、《节约集约利用土地规定》(国土资源部令第61号)、《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》(国土资发„2014‟119号)、《关于深入推进城镇低效产业用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发„2016‟147号）等文件精神，结合我区实际，制定本办法。

第一条 适用范围

按照促进产业转型升级、优化产业用地空间布局、提高土地节约集约综合利用水平的总体目标，确定低效产业用地再开发范围。有下列情形之一的，可认定为低效产业用地，纳入低效产业用地再开发管理范围：

（一）开发未完成土地：项目已动工开发建设，其开发建设用地总面积已超过应动工开发建设用地总面积的三分之一且建设工程投资额（不包括取得土地使用权的费用和向国家缴纳的税费）已超过总投资额的25%，但开发建设未完全完工，且未经原用地批准机关批准已停止开发建设1年以上（含1年）的工业企业用地。

（二）开发不达标土地：项目已开发建设完工且停止开发建设1年以上（含未经依法组织竣工验收已自行提前启用），而其建筑容积率、建筑密度、投资强度、产出强度、建筑系数5项指标中有未达到约定条件要求，已存在违约事实的工业企业用地。

（三）产出效率差土地：项目用地已经依法组织竣工验收合格，但企业一直处于未投产、停产或半停产状态的工业企业用地。

（四）集约程度低土地：项目用地已经依法组织竣工验收合格、企业生产正常、土地处于依法利用状态中，但产出水平低于我区同行业平均水平（相关指标指引文件由区投资促进领导小组另文制定），或比照项目引进时的承诺，仍有调整盘活、提升利用潜力的工业企业用地。

经依法认定为闲置土地、不符合土地利用总体规划的历史遗留建设用地等，不列入低效产业用地再开发管理范围。

第二条 管理要求

（一）土地使用权人存在土地低效利用情况的，应自本办法印发之日起三个月内，主动向土地所在地镇街政府（管委会）申报并提出低效产业用地整改方案，与属地镇街政府（管委会）签订限期开发协议，并报区低效产业用地整治提升领导小组备案。

（二）各镇街政府（管委会）在日常工作中发现土地使用权人存在低效用地情况且未主动申报的，要通过现场排查、调阅资料、查询档案等方式进行核实并向区低效产业用地整治提升领导小组书面申报。

（三）各镇街政府（管委会）按照“先易后难、重点突破、分类处置”的原则，结合实际情况开展分类处置：

1、开发未完成和开发不达标土地：属于未完成协议或土地出让合同约定进行建设和投达产的企业，招商协议或土地出让合同中有约定未按要求建设和投产、达产的处理方式的，依据招商协议和土地出让合同进行处置。对于未约定罚则的，参考下条执行。

2、产出效率差和集约程度低的土地：属于经认定产值税收明显低于行业平均水平，但未在招商协议中约定投达产和罚则或未签订招商协议的企业，由镇街政府（管委会）约谈企业进行沟通谈话，督促其达到全区平均水平，并判断下一步处置方向。根据土地使用权人的改造意愿，由经贸招商部门协助推动企业转型升级、技术改造。对经约谈后无产业升级改造意愿，同意协商收回土地的企业，采取协商收回土地的方式解决，对于既无产业升级改造意愿，又不同意清退的，由属地政府提请区低效产业用地整治提升领导小组全区通报，并按照有关规定进行处理。

3、有厂房空置情况的：根据土地、厂房区位条件、周边企业等，由区镇两级招商部门搭建招商平台，针对厂房空置情况实施带厂房招商引资，采用标准厂房租赁或转让方式，原土地使用权人可自愿参与再开发，或申请退地。

4、纳入三旧改造标图建库范围且已认定为三旧改造项目的产业用地：可由区三旧办统筹、各镇街结合三旧改造年度实施计划和片区策划方案，逐步推进三旧改造。

5、纳入“退二进三”，需完善区域配套设施的产业用地：结合片区提升规划，原土地使用权人无改造意愿的，以政府收储为主，分步实施产业用地清退和项目转移。有自主改造意愿的，不改变工业用地性质的，产权人可按“退二进三”有关政策，在符合产业发展规划前提下，申请自行改造建设孵化器、众创空间等。对列入国家、省市产业政策规定的禁止类、限制类的企业，结合产业发展规划，引导和协助企业进行转型升级。

6、拟转让的厂房、土地：由各镇街政府（管委会）及时梳理出重点关注企业名单，国土住建部门加强对土地产权交易严格把关，一旦发现涉嫌低效用地转让的，暂缓办理低效用地产权交易，及时会商相关部门研究，重大情况及时报请区低效产业整治提升领导小组做出指示。

7、集中连片、占地规模较大的低效产业用地：可采取区土储中心统一收储的方式，或考虑引入社会资金，利用企业先进管理经验和雄厚资金实力，进行二次开发建设。

（四）凡存在土地低效利用又不主动申报和配合整改的企业，不再享受各级财政扶持和奖励政策，已申报获批可享受的政策从认定之日起取消资格；同时纳入我区日常重点监管企业名单，区税务、安监、消防、环保、市场监管等部门要加大日常巡查力度，依法依规对此类企业加强监管；区供电、供水、燃气、环保等部门依法依规实施用电、用水、用气、排污等资源要素差别化政策，强化减排控制，对能源消耗超过现有国家和省级单位产品能耗（电耗）限额标准的企业和产品，执行惩罚性电价政策，按照《佛山市发展和改革局佛山市经济和信息化局转发省发展改革委省经济和信息化委关于扩大差别电价实施范围的通知》（佛发改价„2018‟5号）对高能耗、高水耗企业，执行差别水价和差别用能政策。

（五）凡在低效产业用地处置中，不积极配合开展相关工作的企业，区规划行政主管部门应依法对其建设工程是否符合规划条件情况进行核实和监督检查，国土部门依据原出让合同约定条件的规定追究违约责任。

（六）对利用低效产业用地二次引进项目实施准入审核制度，严格按照现行招商引资项目管理办法进行管理，防止出现“退低进低”。

（七）实施新增项目土地利用全过程管理，建立健全“建设期+投产期+剩余年限试用期”的土地分阶段管理制度，严格项目竣工综合复核验收，强化土地出让合同管理，对未达到协议规定的，严格落实相应措施。

第三条 盘活利用途径及措施

低效产业用地再开发以提升工业用地效益为目标，项目开发须符合土地利用总体规划、城乡规划、以及产业、环保、安全、能耗等政策要求。按照市场在资源配置中起决定性作用的要求，鼓励土地使用权人与社会力量广泛参与。

（一）原土地使用权人自行改造。在符合规划、环保、消防、安全等条件的前提下，原土地使用权人在其用地范围内新建、改建、扩建工业项目，或者通过土地整合，对低效产业用地自主进行开发利用，提高土地利用效率的建设活动，可以享受以下政策：

1.允许合并归宗。除出让合同明确约定不能合并外，在符合城乡规划的前提下，土地使用权人可申请将其名下的若干相邻宗地进行合并归宗。经规划部门同意，根据土地使用权人申请，国土部门可办理土地合并手续，合并归宗中的宗地有达到闲置土地认定标准的，必须经闲置土地处置。

2.支持优化建筑功能。允许适当优化用于为产业发展配套的行政办公及生活服务生产辅助建筑面积比例,但不得超过项目总建筑面积的12%，且用地面积不得超过项目总用地面积的7%。配套用房不得建造成套住宅、宾馆、招待所等非生产性配套设施。3.享受城市更新（“三旧”改造）优惠政策。对纳入城市更新（“三旧”改造）标图建库的低效产业用地，可享受现行省市区城市更新（“三旧”改造）优惠政策。对已纳入区政府成片改造项目的用地，按照成片改造项目有关规定执行。

（二）企业单位收购整合再改造利用。企业单位通过市场化收购方式，对相邻宗地收购后实行整合利用、集中开发建设，优化土地利用布局，提高土地资源利用率的建设活动，可以享受以下政策：

1.支持收购相邻宗地后合并归宗。在符合城乡规划的前提下，社会企业单位可以收购若干相邻宗地进行整合开发。经土地使用权人申请，国土部门可办理转让手续；经规划部门同意，国土部门可办理土地合并手续。企业收购整合再利用，收购宗地中涉及达到闲置土地认定标准的宗地，在收购整合归宗前必须经闲置土地处置。

2.企业单位收购整合低效产业用地后再改造利用的，同等适用本条第（一）款政策措施。

（三）政府收购主导盘活利用。各属地镇街政府（管委会）根据招商引资项目落地需要，委托镇属公有企业对低效产业用地进行收购，由镇属公有企业对低效产业用地进行开发建设，或者由属地镇街政府（管委会）与区土地储备中心对低效产业用地进行合作收储，通过公开出让方式确定土地使用权人进行改造利用的建设活动。可按以下方式收购或收回土地使用权：

1.通过市场化手段收购土地使用权。各镇街政府（管委会）经与土地使用权人协商一致，可委托镇属公有企业收购低效产业用地，办理转让手续，并由该镇属公有企业对低效产业用地重新盘活利用。

2.协议有偿整体挂账收回土地使用权。各镇街政府（管委会）经与土地使用权人协商一致，可通过与区土地储备中心合作方式，由区土地储备中心报经区政府批准后，土地使用权及其地上建（构）筑物按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定进行补偿，挂账收回土地使用权后再安排使用。

3.协议有偿分割挂账收回部分土地使用权。工业企业厂区内成片空闲且适宜单独安排使用的，在符合城乡规划的前提下，各镇街政府（管委会）经与土地使用权人协商一致，可通过与区土地储备中心合作方式，由区土地储备中心将分割方案报区规划部门审定，再报区政府批准后，对原用地进行分割，收回的土地使用权按土地市场评估价补偿，地上合法建筑物按评估的重置价残值进行补偿，挂账收回土地使用权后再安排使用。

因用地不符合城乡规划，难以盘活利用的低效用地的，相关土地使用权人可以向属地镇街政府（管委会）提出申请并经双方协商一致，按本款第（2）项有偿收回土地使用权。

（四）对经区政府批准，改造低效产业用地用于兴建都市型产业载体并分割销售的，其分割销售和产权登记应按照《佛山市高明区促进都市型产业发展扶持暂行办法》（明府办„2018‟3号）执行。

（五）再开发地块保留原有地上建筑物的操作办法。1.持有房产证或虽未办理房产证但土地使用、规划许可手续齐全且已通过联合验收的，应提供竣工验收材料到行政审批部门备案，凭行政审批部门竣工备案表和相关资料办理不动产登记手续。

2.已办理土地使用手续并在2016年12月31日前完工但报建手续不完善的建筑（构）物，参照区政府会议纪要„2017‟10号文及附件《关于报建手续不完善建筑（构）物办证确权的处理意见》（修订）文件要求办理。

第四条 再开发鼓励政策

设立高明区低效产业用地再开发扶持专项资金，鼓励拥有低效产业用地的土地使用权人和社会各方力量积极参与实施低效产业用地再开发。经区低效产业整治提升工作领导小组出具认定意见并被列入全区低效产业用地监控目录的用地单位，可以申请享受土地再开发鼓励政策。

（一）原土地使用权人通过出租方式将土地使用权出租给新投资者改造开发的，租赁期在15年及以上的，改造开发后新引进项目须符合《佛山市高明区招商引资项目管理办法》的相关要求。对改造开发后的载体引进项目投产后三年每年同比新增的税收收入（区级留成部分）的20%用于奖励给原土地使用权人。

（二）企业单位通过兼并、重组、合并等形式，依法收购单宗或相邻多宗低效产业地块，申请对低效产业用地进行再开发，新引进项目必须符合《佛山市高明区招商引资项目管理办法》的相关要求，项目在达产后两年内实现对我区相关税收承诺的，给予其奖励，奖励金额按其在办理土地、房产过户手续中缴纳的属于区财政收入的100%计算。

（三）开发低效产业用地用于新建项目且容积率达到2.0及以上，且需全部拆除原建筑物重建的，对于拆除合法登记面积给予实施以下补助，每宗土地补助上限为200万元：以租赁形式取得开发权的，补助40元/平方米；以收购、流转出让方式取得土地的，补助60元/平方米。项目动工时，支付应补助额度的30%；项目竣工通过验收后再支付70%。如遇特殊情形的，由区低效产业用地整治提升工作领导小组会议研究决定。

（四）经高明区低效产业用地整治提升工作领导小组认定的大宗地块（原则上用地面积为100亩及以上）或存在历史遗留问题的低效产业用地，实行“一事一议”。上述补偿补助及奖励政策的申请、验收、兑现工作由区低效产业用地整治提升工作领导小组办公室牵头，会同区财政、住建、国土、规划等部门实施。

第五条 低效产业用地再开发工作涉及收回或者收购土地的，原则上应以货币补偿方式为主，确实需要以置换方式置换土地使用权的，由区国土部门报区人民政府批准后以挂账收地方式收回原土地使用权，然后另行选址以公开招拍挂方式供应。

第六条 低效产业用地再开发应加强配套基础设施、市政设施、公益事业等相关配套设施建设，优先安排一定比例的用地，用于道路、市政、教育、医疗、绿化等公共设施建设。

第七条 各属地政府（工业园管委会）及相关部门应加强与土地使用权人的沟通联系，做好政策宣传引导，有针对性地引导和鼓励相关土地使用权人加快盘活利用低效工业用地，促进提高土地利用效益。各相关部门应加强监督监管，综合利用经济、行政、法律等手段，加速低效产业用地退出。

第八条 对享受相关政策措施的项目，属地政府（工业园管委会）应与相关土地使用权人签订履约监管协议书，明确违约责任，并负责跟踪项目落实情况。第九条 低效产业土地再开发实行动态管理，在约定期限内未达到完成要求的，除继续按照低效用地处置外，还将对在低效用地处置过程中已减免或补助的费用予以追缴。

第十条 本办法由区低效产业用地整治提升工作领导小组办公室负责解释。

本办法自印发之日起执行，有效期三年。执行期间遇上级政策调整的，按上级有关政策规定执行。

第二篇：城镇低效用地再开发实施方案和实施细则

城镇低效用地再开发实施方案和实施细则

一、政策依据 依据十八大三中全会和习近平系列讲话精神制订的《国家新型城镇化规划》要求；市场主导，政府引导，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇低效用地再开发机制。

1、尊重基层首创精神，鼓励探索创新和试点先行，凝聚各方共识，实现重点突破，总结推广经验，积极稳妥扎实有序推进新型城镇化。

2、市县政府负责制定本行政区城市和建制镇农业转移人口市民化的具体方案和实施细则。

3、推动城市走创新驱动发展道路。营造创新的制度环境、政策环境、金融环境和文化氛围，激发全社会创新活力，推动技术创新、商业模式创新和管理创新。推进创新成果资本化、产业化。加强知识产权运用和保护，健全技术创新激励机制。实施绿色建筑行动计划，强力推进建筑工业化。

4、健全旧城改造机制，优化提升旧城功能。加快推进集中成片区改造，逐步将其它棚户区、城中村改造统一纳入到城市棚户区改造范围，到2020年基本完成城市棚户区改造任务。加快城区老工业区搬迁改造，稳步实施城中村改造，有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造，全面改善人居环境。

5、深化国有建设用地有偿使用制度改革。扩大国有土地有偿使用范围，逐步对经营性基础设施和社会事业用地实行有偿使用。减少非公益性用地划拨，对以划拨方式取得用于经营性项目的土地，通过征收土地年租金等多种方式纳入有偿使用范围。

6、建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。提高直接融资比重。发挥现有政策性金融机构的重要作用。建立住宅政策性金融机构，为城市基础设施和保障性安居工程建设提供规范透明、成本合理、期限匹配的金融服务。

7、优先安排“政策性商品住房”用地，合理增加普通商品住房用地、严格控制大户型高档商品住房用地。实行差别化的住房税收、信贷政策，支持合理自住需求抑制投机投资需求。

8、建立和政府保障相结合的住房制度，推动形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，有效保障城镇常住人口的合理住房需求

二、政府的职能

1、政府依据当地就业人口每人100平方米土地面积指标重新进行城市规划。把城镇内不抗震、不保温、不节能、配套功能不全的危旧住房和旧住宅小区等低效用地统一纳入改造范围进行旧城更新，提高容积率增加人口密度全面改善人居环境，让全体人民群众共享改革成果。

2、政府积极组织引导制订政策，按城市总体规划要求由街道办事人员做好积极动员和组织工作，广泛征求居民意见，推行公开、公平的旧城区更新实施方案，把政府征收房屋进行拆迁转变成为居民参与联建，政府提供公共服务，引进非营利机构进行原地重建，推行市场运作建立期房产权交易市场，允许房屋产权置换合同上市交易，公众共同参与改善城镇居民人居环境。

3、政府把老工业区搬迁改造，棚户区改造，城中村改造，旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造应都纳入“政策性商品房”范畴，通过市场化运作满足大多数人民群众基本住房需求，由政府核定地价，销后补缴土地出让金获得土地有偿使用权。保障性住房以划拨方式取得用于经营性项目的土地，是解决少数低收入和中等偏下收入困难家庭的住房；经营性商品房以招拍挂竞标方式获得土地有偿使用权，以货币调节市场需求，解决少数有钱人的住房。

4、政府制订《居民旧房换新房实施办法》，在保障基本住房原则下让居民免费用空间换房间共享旧城区更新改革红利。政府优先满足当地居民住房需求后将剩余的房屋按当地市场核定价向社会符合享有“政策性商品房”的居民出售。

政策性商品房专供当地就业职工自住需求，一户一宅，一宅面积不超过90㎡、人均购房面积最高限额30㎡。确保购房家庭30％向公积金贷款70％银行按揭贷款，家庭月收入的三分之一用于还贷不足部分向公益基金会申请补助，满足大多数人民群众的住房需求。

5、政府科学依据当地城镇居民家庭可支配收入除以当地银行20年按揭贷款月等额还本付息单价，核定“政策性商品房”最高限额价，再除以90㎡得出当地政策性商品房的房价。（例如，当地居民家庭月收入5000元，按揭贷款月等额还本付息单价76.57元／万元，政策性商品房最高限额65.30万、当地政策性商品房的房价7256元／㎡）

6、政府引进非营利机构参与“政策性商品房”建设和运营管理，把固定资产投资转变为流动资金周转，没有投资就没有利润，把核定“政策性商品房”最高限额价减去建设成本和税收剩余的全面作为土地有偿使用费，把当地的土地有偿使用费与当地居民的可支配收入同步增长，促进当地的房地产市场健康持续发展。

7、政府拓宽城市建设融资渠道。提高直接融资比重。政府依据当年旧城改造计划把市政工程、公建配套的投资全部进入住房建设成本统一发行债券，鼓励市场上闲置资金参与城市建设，开创了一条人民群众投资增值的渠道。政府把债券本金全部委托信托公司管理，由信托公司负责清偿债券本息。

8、政府为了确保工程又快又好完成，应积极推行BT工程信托管理模式，政府把城镇改造的所有在建工程资产委托信托公司管理，由总承包企业凭总承包合同向信托公司贷款，信托公司采用国内信用证的方式发放货款，待工程部件安装完毕，验收合格后由银行直接支付。BT信托管理模式提供规范透明、成本合理、期限匹配的金融服务。

三、实施方案

1、由住房城乡建设部会同有关部门督促各地尽快编制新型城镇化规划，将任务分解到，落实到市、县，明确到具体项目和建设地块；

2、由区政府下属房屋主管职能部门依据新型城镇化规划，完善配套，同步建设。坚持公建与市政配套同步规划、同步施工、同步交付使用，3、依据中央全面深化住房改革的思想指导下进行改革，通过BT信托管理模式，引进非营利机构参与新型城镇化建设和运营管理，解决建设资金筹措问题。

4、地方政府要注重发挥市场机制的作用，政府组织引导充分调动企业和当地居民的积极性，由职能部门联合居民建立“开发主体”。把改造方案广泛征询当地居民意见。

5、当地街道办事处受“开发主体”委托广泛征询居民对旧城区更新意见，经居民同意后签订联合改造合同。把每户产权证集中重新办理整体改造土地使用权证。

6、“开发主体”严格执行基本建设程序和标准规范，完成城市建设的一切政府要件。

7、“开发主体”将改造的项目管理全权委托给专业建设管理公司代甲方进行操办。

8、代甲方管理公司代“开发主体”垫付项目设计费、勘察费、居民临时过渡费等非行政性费用和收取工程管理费，都进入项目成本。

9、代甲方管理公司与上海现代房地产实业公司合作，现代公司免费为项目提供技术服务、金融服务、公益服务，把新型城镇化的固定资产投资转变为流动资金周转，免除BT工程财政担保责任，解决全部建设资金。（按现代公司规定的合作条件进行操作）

第三篇：关于深入推进城镇低效用地再开发

关于深入推进城镇低效用地再开发 的指导意见(试行)

根据《中华人民共和国土地管理法》及有关规定，按照《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》等要求，为健全节约集约用地制度，盘活建设用地存量，提高土地利用效率，现就深入推进城镇低效用地再开发提出以下意见：

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”的总体布局和协调推进“四个全面”的战略布局，按照党中央、国务院决策部署，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，推进供给侧结构性改革，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，坚持以人为本，促进新型城镇化发展，鼓励土地权利人自主改造开发，鼓励社会资本积极进入，规范推进城镇低效用地再开发，促进城镇更新改造和产业转型升级，优化土地利用结构，提升城镇建设用地人口、产业承载能力，建设和谐宜居城镇。

（二）基本原则。

坚持政府引导、规划先行。建立健全政府引导、部门协同、公众参与的工作机制，加强统筹协调，形成工作合力；坚持规划先行，对改造开发的规模、时序等进行统筹安排，确保改造开发工作稳步有序开展。

坚持市场取向、因势利导。按照市场在资源配置中起决定性作用的要求，鼓励土地权利人、集体经济组织等市场主体和社会力量参与改造开发，形成形式多样的改造开发模式，增强改造开发的动力。

坚持公众参与、平等协商。充分尊重土地权利人的意愿，提高改造开发工作的公开性和透明度，保障土地权利人的知情权、参与权、受益权；建立健全平等协商机制，妥善解决群众利益诉求，做到公平公正，实现和谐开发。

坚持利益共享、多方共赢。建立完善经济激励机制，协调好政府、改造方、土地权利人等各方利益，实现共同开发、利益共享；严格保护历史文化遗产、特色风貌和保障公益性用地，统筹安排产业用地，实现经济发展、民生改善、文化传承多赢。

坚持因地制宜、规范运作。充分考虑当地经济社会发展水平、发展定位等，依据城市总体发展布局，合理确定改造开发的方向和目标，分类实施；严格遵循改造开发要求和程序，切实加强监管，保证改造开发工作规范运作、有序推进。

（三）总体目标。城镇低效用地再开发规范推进，土地集约利用水平明显提高，城镇建设用地有效供给得到增强；城镇用地结构明显优化，产业转型升级逐渐加快，投资消费有效增长；城镇基础设施和公共服务设施明显改善，城镇化质量显著提高，经济社会可持续发展能力不断提升。

二、加强统筹引导

（四）明确改造开发范围。本文件规定的城镇低效用地，是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议。国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等，可列入改造开发范围。现状为闲置土地、不符合土地利用总体规划的历史遗留建设用地等，不得列入改造开发范围。市县人民政府要组织国土资源部门会同有关部门，提出城镇低效用地的标准，严格控制改造开发范围，对弄虚作假的，将严肃追究有关人员责任。

（五）推进调查摸底和标图建库。开展低效用地改造开发的城镇，要充分利用土地调查成果，开展城镇存量建设用地调查，摸清城镇低效用地的现状和改造开发潜力，查清土地权属关系，了解土地权利人意愿。拟定城镇低效用地再开发范围后，要将拟列入改造开发范围的城镇低效用地标注在遥感影像图、地籍图和土地利用总体规划图上，建立城镇低效用地数据库，夯实管理基础。

（六）强化规划统筹和方案实施。市县国土资源部门要会同有关部门，依据土地利用总体规划和城镇规划，组织编制城镇低效用地再开发专项规划，明确改造利用的目标任务、性质用途、规模布局和时序安排，优先安排基础设施、公益设施等用地，统筹城镇功能再造、产业结构调整、生态环境保护、历史人文传承等，确保城镇低效用地再开发健康有序推进。专项规划经上一级国土资源部门核定，报同级人民政府批准后实施。

按照专项规划，项目实施单位负责编制项目实施方案，确定改造开发项目规模、开发强度、利用方向、资金平衡等，报所在市县人民政府批准后实施。

经批准的专项规划和项目实施方案均向社会公示。

三、完善激励机制

（七）鼓励原国有土地使用权人进行改造开发。除有关法律法规，以及国有土地划拨决定书、国有土地使用权出让合同明确规定或者约定应当由政府收回土地使用权的土地外，在符合规划的前提下，原国有土地使用权人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发。原划拨土地改造开发后用途仍符合《划拨用地目录》的，可继续按划拨方式使用。改造开发土地需办理有偿使用手续，符合协议出让条件的，可依法采取协议方式。原依法取得的工业用地改造开发后提高厂房容积率但不改变用途的，可不再增缴土地价款。利用现有工业用地，兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台等国家支持的新产业、新业态建设项目的，经市县人民政府批准，可继续按原用途使用，过渡期为5年，过渡期满后，依法按新用途办理用地手续。改造开发需变更原土地用途的，应当依法办理规划修改和用地手续。

原国有土地使用权人有开发意愿，但没有开发能力的，可由政府依法收回土地使用权进行招拍挂，并给予原国有土地使用权人合理补偿；涉及国有土地上房屋征收的，应当严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的条件、程序、补偿标准等执行。

（八）积极引导城中村集体建设用地改造开发。城中村集体建设用地可依法征收后进行改造开发，各地要根据实际制定相关优惠政策，鼓励农村集体经济组织和原集体建设用地使用权人积极参与；集体经营性建设用地入市改革试点地区，可按照改革试点要求，采取自主、联营、入股等方式进行改造开发。

（九）鼓励产业转型升级优化用地结构。各地要制定鼓励引导工业企业“退二进三”的政策措施，调动其参与改造开发积极性，促进产业转型升级，提高土地利用效率。对企业迁址重建的，除享受改造开发政策外，要在用地选址、土地审批、用地规模与计划安排等方面给予积极支持。

（十）鼓励集中成片开发。鼓励市场主体收购相邻多宗低效利用地块，申请集中改造开发；市县国土资源部门可根据申请，依法依规将分散的土地合并登记。城镇低效用地再开发涉及边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零星土地，可一并进行改造开发，但单宗零星用地面积原则上不超过3亩，且累计面积不超过改造开发项目总面积的10%。低效用地成片改造开发涉及的零星新增建设用地及土地利用总体规划修改，可纳入城市批次用地依法报批，涉及的新增用地计划指标由各省（区、市）在国家下达的计划指标内安排。

（十一）加强公共设施和民生项目建设。在改造开发中要优先安排一定比例用地，用于基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设，促进文化遗产和历史文化建筑保护。对涉及经营性房地产开发的改造项目，可根据实际配建保障性住房或公益设施，按合同或协议约定移交当地政府统筹安排。对参与改造开发，履行公共性、公益性义务的，可给予适当政策奖励。

四、妥善处理各类历史遗留建设用地问题

（十二）实施分类处理。在城镇低效用地再开发专项规划范围内、符合土地利用总体规划、经第二次全国土地调查确定为建设用地但没有合法用地手续的历史遗留建设用地，按照依法依规、尊重历史的原则进行分类处理。各地要严格审查把关，防止随意扩大历史遗留建设用地范围和处理适用政策。

用地行为发生在1986年12月31日之前的，由市、县人民政府土地行政部门出具符合土地利用总体规划的审核意见书，依照原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权后，由市县人民政府办理土地确权登记发证手续。

用地行为发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间的，符合土地利用总体规划，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并已落实，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的，依照1988年修订的《土地管理法》有关规定，落实处理（处罚）措施后按土地现状办理征收手续。

用地行为发生在1999年1月1日至2009年12月31日之间的，符合土地利用总体规划，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并已落实，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的，按照1998年修订的《土地管理法》有关规定，缴纳耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费，落实处理（处罚）措施后办理土地转用征收手续。

五、完善保障措施

（十三）加强组织领导。地方各级人民政府要加强对城镇低效用地再开发工作的组织领导和统筹协调，积极稳妥推进。地方各级国土资源部门要加强与相关部门的沟通协调，密切协同配合，形成工作合力，落实好城镇低效用地再开发各项政策。

（十四）健全协商和社会监督机制。建立公开畅通的沟通渠道，充分了解和妥善解决群众利益诉求，做好民意调查，充分尊重原土地使用权人的意愿，未征得原土地使用权人同意的，不得进行改造开发。建立项目信息公开制度，对改造开发涉及的各个环节实行全过程公开，切实保障群众的知情权、参与权、监督权。严格执行土地出让相关程序，规范土地市场秩序，涉及出让的必须开展地价评估、集体决策、结果公示。

（十五）强化实施管理。各省级国土资源部门要根据本地实际，研究制定实施细则，细化各项政策措施，加强对市县相关工作的督促检查和指导支持；市县国土资源部门要明确具体操作办法，加强对改造开发实施监管。地方各级国土资源部门要增强服务意识，加快审查报批，积极服务改造开发工作，及时做好项目审批、实施、竣工验收等及其上图入库。

（十六）严守廉政纪律。建立责任追究机制，加强廉政风险排查，扎好笼子、定好规矩；规范资金管理，项目收益要公开透明，确保资金使用安全高效；严格城镇低效用地再开发监督管理，加强项目实施跟踪评估，保证改造开发工作规范健康开展；切实增强廉政意识，确保廉洁自律。

（十七）加强宣传引导。密切跟踪政策实施进展情况，强化风险评估，做好政策解读，加强舆论引导，回应社会关切，营造有利于改造开发工作的良好氛围。加强总结评估，对于政策实施中出现的问题，要及时研究解决。

本意见自下发之日起施行，有效期5年。

第四篇：城镇低效用地再开发实施方案和实施细则

城镇低效用地再开发实施方案和实施细则

一、政策依据

依据十八大三中全会和习近平系列讲话精神制订的《国家新型城镇化规划》要求；市场主导，政府引导，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇低效用地再开发机制。

1、尊重基层首创精神，鼓励探索创新和试点先行，凝聚各方共识，实现重点突破，总结推广经验，积极稳妥扎实有序推进新型城镇化。

2、市县政府负责制定本行政区城市和建制镇农业转移人口市民化的具体方案和实施细则。

3、推动城市走创新驱动发展道路。营造创新的制度环境、政策环境、金融环境和文化氛围，激发全社会创新活力，推动技术创新、商业模式创新和管理创新。推进创新成果资本化、产业化。加强知识产权运用和保护，健全技术创新激励机制。实施绿色建筑行动计划，强力推进建筑工业化。

4、健全旧城改造机制，优化提升旧城功能。加快推进集中成片区改造，逐步将其它棚户区、城中村改造统一纳入到城市棚户区改造范围，到2020年基本完成城市棚户区改造任务。加快城区老工业区搬迁改造，稳步实施城中村改造，有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造，全面改善人居环境。

5、深化国有建设用地有偿使用制度改革。扩大国有土地有偿使用范围，逐步对经营性基础设施和社会事业用地实行有偿使用。减少非公益性用地划拨，对以划拨方式取得用于经营性项目的土地，通过征收土地年租金等多种方式纳入有偿使用范围。

6、建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。提高直接融资比重。发挥现有政策性金融机构的重要作用。建立住宅政策性金融机构，为城市基础设施和保障性安居工程建设提供规范透明、成本合理、期限匹配的金融服务。

7、优先安排“政策性商品住房”用地，合理增加普通商品住房用地、严格控制大户型高档商品住房用地。实行差别化的住房税收、信贷政策，支持合理自住需求抑制投机投资需求。

8、建立和政府保障相结合的住房制度，推动形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，有效保障城镇常住人口的合理住房需求。

二、政府的职能

1、政府依据当地就业人口每人100平方米土地面积指标重新进行城市规划。把城镇内不抗震、不保温、不节能、配套功能不全的危旧住房和旧住宅小区等低效用地统一纳入改造范围进行旧城更新，提高容积率增加人口密度全面改善人居环境，让全体人民群众共享改革成果。

2、政府积极组织引导制订政策，按城市总体规划要求由街道办事人员做好积极动员和组织工作，广泛征求居民意见，推行公开、公平的旧城区更新实施方案，把政府征收房屋进行拆迁转变成为居民参与联建，政府提供公共服务，引进非营利机构进行原地重建，推行市场运作建立期房产权交易市场，允许房屋产权置换合同上市交易，公众共同参与改善城镇居民人居环境。

3、政府把老工业区搬迁改造，棚户区改造，城中村改造，旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造应都纳入“政策性商品房”范畴，通过市场化运作满足大多数人民群众基本住房需求，由政府核定地价，销后补缴土地出让金获得土地有偿使用权。保障性住房以划拨方式取得用于经营性项目的土地，是解决少数低收入和中等偏下收入困难家庭的住房；经营性商品房以招拍挂竞标方式获得土地有偿使用权，以货币调节市场需求，解决少数有钱人的住房。

4、政府制订《居民旧房换新房实施办法》，在保障基本住房原则下让居民免费用空间换房间共享旧城区更新改革红利。政府优先满足当地居民住房需求后将剩余的房屋按当地市场核定价向社会符合享有“政策性商品房”的居民出售。政策性商品房专供当地就业职工自住需求，一户一宅，一宅面积不超过90㎡、人均购房面积最高限额30㎡。确保购房家庭30％向公积金贷款70％银行按揭贷款，家庭月收入的三分之一用于还贷不足部分向公益基金会申请补助，满足大多数人民群众的住房需求。

5、政府科学依据当地城镇居民家庭可支配收入除以当地银行20年按揭贷款月等额还本付息单价，核定“政策性商品房”最高限额价，再除以90㎡得出当地政策性商品房的房价。（例如，当地居民家庭月收入5000元，按揭贷款月等额还本付息单价76.57元／万元，政策性商品房最高限额65.30万、当地政策性商品房的房价7256元／㎡）

6、政府引进非营利机构参与“政策性商品房”建设和运营管理，把固定资产投资转变为流动资金周转，没有投资就没有利润，把核定“政策性商品房”最高限额价减去建设成本和税收剩余的全面作为土地有偿使用费，把当地的土地有偿使用费与当地居民的可支配收入同步增长，促进当地的房地产市场健康持续发展。

7、政府拓宽城市建设融资渠道。提高直接融资比重。政府依据当年旧城改造计划把市政工程、公建配套的投资全部进入住房建设成本统一发行债券，鼓励市场上闲置资金参与城市建设，开创了一条人民群众投资增值的渠道。政府把债券本金全部委托信托公司管理，由信托公司负责清偿债券本息。

8、政府为了确保工程又快又好完成，应积极推行BT工程信托管理模式，政府把城镇改造的所有在建工程资产委托信托公司管理，由总承包企业凭总承包合同向信托公司贷款，信托公司采用国内信用证的方式发放货款，待工程部件安装完毕，验收合格后由银行直接支付。BT信托管理模式提供规范透明、成本合理、期限匹配的金融服务。

三、实施方案

1、由住房城乡建设部会同有关部门督促各地尽快编制新型城镇化规划，将任务分解到，落实到市、县，明确到具体项目和建设地块；

2、由区政府下属房屋主管职能部门依据新型城镇化规划，完善配套，同步建设。坚持公建与市政配套同步规划、同步施工、同步交付使用，3、依据中央全面深化住房改革的思想指导下进行改革，通过BT信托管理模式，引进非营利机构参与新型城镇化建设和运营管理，解决建设资金筹措问题。

4、地方政府要注重发挥市场机制的作用，政府组织引导充分调动企业和当地居民的积极性，由职能部门联合居民建立“开发主体”。把改造方案广泛征询当地居民意见。

5、当地街道办事处受“开发主体”委托广泛征询居民对旧城区更新意见，经居民同意后签订联合改造合同。把每户产权证集中重新办理整体改造土地使用权证。

6、“开发主体”严格执行基本建设程序和标准规范，完成城市建设的一切政府要件。

7、“开发主体”将改造的项目管理全权委托给专业建设管理公司代甲方进行操办。

8、代甲方管理公司代“开发主体”垫付项目设计费、勘察费、居民临时过渡费等非行政性费用和收取工程管理费，都进入项目成本。

9、代甲方管理公司与上海现代房地产实业公司合作，现代公司免费为项目提供技术服务、金融服务、公益服务，把新型城镇化的固定资产投资转变为流动资金周转，免除BT工程财政担保责任，解决全部建设资金。（按现代公司规定的合作条件进行操作）

四、实施程序

1、上海现代公司已与担保公司签订长期合作战略合同能帮助开发商办理业主工程款支付担保函。

2、项目咨询合同： 由“开发主体”与咨询企业签订。

3、项目合作意向协议： 由“开发主体”与上海现代公司签订。

4、设计合同： 由“开发主体”与设计单位签订设计合同，指定采用MB绿色建筑住宅产业化建筑体系（由设计院与授权专项MB建筑技术设计院签订加盟合作协议）

5、总承包施工合同： 由“开发主体”与建筑总承包公司签订

6、项目合作协议： 由“开发主体”与上海现代公司签订现代公司在七个工作日内提供由金融机构出据的“业主工程款支付保函”。

7、工程履约担保协议： 由担保公司与建筑总承包公司签订。

8、房屋销售合同： 由“开发主体”与售房公司签订；

9、资金信托合同： 由发行债券主管部门与信托公司签订匹配BT项目建设资金信托合同。

10、捐赠协议：由上海现代公司与公益基金会签订。（上海现代公司把应获得的绿色建筑产业化转变房地产发展方式所产生的部分效益和享受减免税费部分捐赠给公益扶助基金会占销售收入的20%，纳入到住宅产业化建设成本。用于对购房人进行补贴。

11、BT项目项目资产信托管理合同，由“开发主体”与信托公司签订，将销售收入全部进入信托专户，由信托公司负责按信托合同规定清偿债券本息。

五、地方政府制订《基本住房保障管理办法》基本条款

1、基本住房是面向解决已经转移到城镇就业的农业转移人口和常住城镇就业人口的基本住房保障而设立的；

2、购房者必须有较稳定的职业并且必须参加住房公积金保险，公积金应积极支持就业人员家庭购买基本住房给予限额房价的30％贷款作为购房首付。

3、住宅政策性金融机构应积极支持就业人员家庭购买基本住房给予限额范围内房价的70％按揭贷款。

4、每个购买基本住房家庭只要用家庭月收入的三分之一归还银行按揭贷款月等额还本付息，不足部分向住房养老公益基金会申请补助，批准后每月通过按揭贷款银行打入购房者个人账户后再还款被银行扣除。

5、居民购买基本住房时必须参加个人购房按揭贷款保险，一旦出现还贷困难时，由保险公司或担保公司负责清偿，最长不超过二年。当购房者确实偿失劳动能力时可申请转为廉租房。由保险公司或担保公司负责结算。

6、凡新建住宅小区必须向社会公益基金会提供总建筑面积3％房源作为廉租房专供享受廉租房人群的基本住房需求。

7、居民购买的基本住房属于政策性商品房，可以用于抵押、转让、担保、赠予，可作为遗产留给受益人。积极建立采用遗产信托受益权参加养老保险制度，千方百计提高退休人员收入。

8、基本住房的房源尽可能选择在就业单位处附近，以免减轻城市交通压力。

9、就业者家庭就能购房，户籍应依据基本住房注册地申报。

10、依据当地家庭月平均收入测算基本住房最高限额。测算方式：

1、用家庭月平均收入除以20年按揭贷款月等额还本付息单位金额，得出最高房价限额。例如： 5000元（家庭月收入）÷76.57元/万元（月等额还本付息单位金额）＝65.29万元；

2、每户以90平方米计算得出基本住房最高限额单价。例，65.29万元÷90㎡＝7256元/㎡。

11、欢迎闲置开发的商品房土地加入政策性商品建设，房屋销售价不能超过当地政府核定的最高限额单价，可以纳入基本住房保障供应体系管理。

上海现代房地产实业有限公司供稿

2014.3.21

第五篇：城镇低效用地再开发问题及对策

【摘要】随着社会经济的发展，人们生活水平的提高，人们对于土地的利用也逐渐增多，但是人们对于土地的利用还是比较低的，尤其是城镇对于土地的再开发问题引起了广大人们的关注。我国虽然土地资源丰富，但真正能够够人们开发利用的土地资源还是比较少的。尤其是，土地是不可再生资源，只能循环利用，人们只有让土地处于良性循环才可能发挥出土地的最大利用价值，给人们带来最大的社会经济效益。因此重视城镇土地再开发工作是非常重要的一项工作，本论文所探讨的就是城镇低效用地再开发问题及对策。

【关键词】城镇低效用地再开发；城市发展；解决措施

中图分类号：f20文献标识码a文章编号1006-0278（2015）10-051-01

从中国改革开放以来，土地资源为我国经济的发展提供了强有力的基础支持，但我国对于城镇土地的利用效率却很低，本论文就城镇低效用地再开发问题及对策做了一下探讨。

一、城镇低效用地再开发问题存在的原因

在我国许多的城镇在进行规划时就把城镇规划的很大，基本上都是在比谁的城镇规模大，比谁的城镇扩展速度快，但对于城镇其他方面的问题就显得没那么重要了。在有些城镇它的经济并不怎么发达，有的甚至还存在财政问题，对于城镇来说它的财政收入都是有限的，它很多的经济来源靠的都是土地的转让，据调查，有些的城镇他们的工作人员的工资都是靠转让土地的收入来维持的。这样就很容易导致城镇低效用地再开发问题的存在，我国许多的城镇可能为了发展自己的经济，提高自己城镇的管理水平，就会对各种我你爹的规划就会进行相应的审批，但这样就很容易出现漏洞，造成土地的乱使用，由于审批没有规定，而且要求的程度也不同，这样对于土地来说就容易造成违法建设或者监管失去控制的现象。在许多城镇工业建设中，一般负责开发运营的都是公司，但我国城镇由于经济能力有限对于招商引资就缺乏眼光，使得引进的企业额都是一些层次低，没有竞争力的企业，这样就使得企业与企业之间的竞争形成了一种恶性竞争，对于土地再利用的效率比较低，这样不仅造成的土地资源的浪费，还造成土地了资源的破坏。还有些城镇比较落后，对于招商引资重视不足，使得城镇许多的土地都闲置在那里，城镇为了自己的利益不得不减少价格来租给规模小的企业，这样对于土地的再利用效率就会造成恶性循环，是不利于土地的发展的。

二、城镇低效用地再开发问题的解决措施

（一）端正思想态度

对于城镇低效用地再开发利用的问题首先考虑的就是要以市或者县的中心为中心来做城镇的整体规划，必须要符合我国的规划的法律法规，要使得城镇低效用地再开发没有争议。在进行城镇低效用地再开发的时候首先要进行调查，要把城镇需要改造的旧住宅区自己其他的不用或者违章的都要纳入到城镇低效用地再开发中去，对于那种已经建成但是不符合标准的是要进行再一次的调整，尤其是没我在国家规定范围了而且是禁止实用的建筑就更应该进行城镇低效用地再开发，对于破产或者是企业经营比较困难的都可以进行城镇低效用地再开发。对于国家命令禁止或者不符合国家要求的都可以进行再一次调整，进行进一步规划，进行城镇低效用地再开发。

（二）相关人员应该做好相关调查工作

对于城镇低效用地再开发问题相关工作人员应该积极进行调查，要充分的利用相关调查成果，采用科学的手段理论方法来进行准确的分析，对于城镇低效用地再开发要有一个科学的，有依据的初步规划。在这个基础上面，要共同发挥各自的职能权利，相互的探讨分析，再进行最后的城镇低效用地再开发的确认，然后进行实地考察，看能不能顺利开展，是否符合实际，在进行城镇低效用地再开发的时候要特别注意对于城镇低效用地的范围进行再一次确认，要对它进行深入的分析探讨，确保城镇低效用地再开发工作的顺利开展。在进行城镇低效用地再开发的时候一定要有专门的，科学的规划，要充分利用土地资源，要按照国家的标准来进行规划，要建立档案，还要建立数据库，对于所有的城镇低效用地再开发的规划都要有备份。

（三）要重视城镇低效用地再开发的空间利用

随着社会的发展，城市化进程的加快，土地资源越来越少，也越来越稀缺，这就对于我国土地的再利用就提出了更好的要求。现在对于土地的利用多提倡的是多维空间的的利用，这样可以增加建筑的容积，减少土地的空间，增加了人们对于土地利用的效率。在我国许多的城镇对于土地的利用都是多维的，像修建商场，停车场等，都是在地下修建，这样就可以减少大的先用土地的空间，可以充分再开发土地资源，提高土地的利用率，减少了对于耕地的占用，给我国城镇带来了更多的经济效益。对于城镇低效用地再开发的问题政府应该高度重视，指定相应的法律法规，而且要落实到位，不能只说不干事，要对土地资源的利用做到真正的监管，政府还要为城镇的发展提高许多的优惠政策。

三、结束语

综上所述，土地资源是不可再生资源，人们对于土地的利用不合理，城镇低效用地再开发问题成为了我国亟待解决的问题。