关于协同监督机制建设的研究与实践

第一篇：关于协同监督机制建设的研究与实践

关于协同监督机制建设的研究与实践

2011年，国家电网公司确定了建立协同监督机制的工作部署，要求以党风廉政建设责任制为抓手，把协同监督作为供电企业反腐倡廉与企业管理深度融合、加强反腐倡廉建设组织协调的重要举措，构建纵向贯通、横向协同、覆盖全面的协同监督机制，有效提升企业监督效能。东营供电公司放眼全局，立足实际，通过抓“五度”（即：监督主体有“广度”、监督范围有“深度”、监督方式有“维度”、监督原则有“尺度”、监督成效有“力度”）构建“大监督”工作格局，进一步落实“三严一常”根本措施，推进了企业“三化三有”惩治和预防腐败体系建设，为企业科学发展提供了有力保证。

一、协同监督机制建设的必要性

1.协同监督机制是保障企业持续健康发展的客观需要

当前供电企业改革发展的环境正在发生深刻变化，外部宏观政策、政府监管和社会监督日益严格，服务压力不断增大，很容易成为社会和舆论关注的焦点。内部“三集五大”体系建设、主多分开和县供电企业上划，带来稳定压力，队伍建设、内控管理尚需加强。面对新的形势和要求，供电企业在依法治企和反腐倡廉方面依然存在一些问题：一是工程建设、招标采购、资金管理等重点领域的廉洁风险仍不可避免；二是各种形式的“自转”以及“集体闯红灯”等问题依然存在，部分单位内控制度存在漏洞，制度执行不严格；三是部分单位基础管理薄弱，对一些长期存在的问题熟视无睹，工作漂浮粗放、流程管控不力。一旦发生问题，势必给公司事业发展造成影响。因此，需要一种更有力的监督模式，以加强对各个层面业务的过程监督，协同监督机制应运而生，成为防控风险、维护公司健康发展的重要保障。

2.协同监督机制是促进干部员工廉洁从业的重要途径

当前供电企业改革发展任务艰巨，需要广大干部职工凝心聚力、创先争优。由于企业处在不断的深化改革当中，管理制度仍不够完善和健全，加之一些人财物等重点岗位的人员处于廉洁风险防范的“第一线”，拒腐防变能力不强，很容易在利益的驱使下铤而走险。分析近年来纪检监察机关查办的案件发现，一方面由于自我放松要求，导致人生观、世界观和价值观发生扭曲；另一方面由于企业缺少对职权的有效制约、控制，内部控制体系不完善，给少部分人钻了空子。通过建立全面监督、全方位监督、全过程监督的协同监督机制，使应该受到监督的岗位得到有效监督，应该受到监督的权力得到有效监督，形成了“人人主动监督、事事有人监督”的良好氛围，督促广大干部员工严格自律、自我约束，守得住底线、经得住诱惑，为公司发展营造了风清气正的良好环境。

3.协同监督机制是构建科学的管控与惩防体系的重要内容

在国家电网公司2011年反腐倡廉工作会议上，刘振亚总经理提出，要把创新管理体制机制与构建惩防体系有机结合，依靠制度预防腐败，依靠管理消除隐患，加快构建全面覆盖、全员参与、全程管控、协同高效、惩治有力的管控与惩防体系，这是贯彻中央关于加强反腐倡廉决策部署的创新举措，是遵循企业发展规律的必然要求，是解决依法治企突出问题的现实需要。加强惩防体系建设的重点在于防范在先、监督于前，通过整合监督力量，发挥纪检监察、人力资源、财务管理、审计监督、法律监督、民主监督的系统作用，形成党政齐抓共管、部门密切配合、上下齐心协力的良好局面，系统推进惩防体系建设，从整体上提高企业防控廉洁风险能力。

二、东营供电公司协同监督机制建设的典型做法

1.建立协同监督机构

协同监督的前提在于上下左右联动，东营供电公司强化组织协调，搭建新平台。

一是定期调度，建立协同监督领导机构。按照分级监督、分级负责的原则，公司成立监督工作委员会。监督工作委员会在本级党委的领导下开展工作，由党政主要领导担任主任，纪委书记、分管领导担任副主任，相关部门的主要负责人为成员。在纪检监察部门设立办公室。监督工作委员会每季度召开联席会议，传达上级精神，通报工作情况，研究疑难问题，做出会议决议。总经理、党委书记均亲自参加会议并作重要讲话。

二是制度规范，建立协同监督工作机制。制定《协同监督工作规则》、《协同监督机制建设工作意见》，使协同监督工作有章可循，统领协同监督工作开展。组织学习《协同监督工作手册》，进一步明确组织架构、工作流程和监督事项。研究制定《公司党风廉政监督员管理办法》，建立公司和各基层单位党风廉政监督员队伍，对监督员的任职条件、工作职责和权力义务作详细规定。同时建立监督员奖励和退出机制，激励监督员履职尽责。各成员单位指定一名协同监督专责人负责本单位协同监督各项材料的收集、整理和报送，确保工作的系统性和衔接性。

三是加强跟踪，建立协同监督督办机制。对可能影响企业改革发展的重大问题，监督工作委员会签发《协同监督整改意见书》，监督工作委员会办公室以约谈方式对下步工作进行交办，切实营造理解、重视、支持、落实整改的氛围。同时通过定期督查与随机督查、集中督查与专项督查、点上督查与面上督查、现场督查与跟踪督查相结合的方式，加强监督与再监督，确保该办的事情迅速“畅通”，出现梗阻的事情积极“疏通”，需要上级解决的事情主动“沟通”。

2.把握协同监督重点

协同监督只有真正融入企业管理、嵌入业务流程，才能彰显其生命力，避免监督与业务形成“两张皮”。当前，“三集五大”体系已经运行，主多分开工作已经完成，坚强智能电网建设、集体企业规范管理等相互交织、同步推进，保证这些决策部署不折不扣地贯彻执行，事关公司工作全局，事关反腐倡廉建设总体成效。因此，必须把保证公司重大决策部署的落实作为协同监督的首要工作。实行监督内容“自启动”，变被动“协同”为主动“协同”，加大推进力度，注重细节管理和过程管控。同时将大修技改、业扩工程、电费收缴、工程分包等常规业务纳入重点监控视线，紧盯管理薄弱点和廉洁风险点，既发现了一批制约企业发展、存在潜在风险的问题，又排查出了反腐倡廉建设风险点，完善了规章制度，堵塞了管理漏洞。

公司注重监督工作的统筹性、计划性，年初制定了《协同监督工作计划》，重点围绕安全生产、队伍稳定、优质服务、工程项目管理等问题进行协同监督，加强舆情应对和应急处置，强化预警预防，确保各项工作不越“底线”，不触“红线”，防止各类问题发生。同时确定全面、部分随机督察和重点督察的范围，明确检查内容、方式、进度，增强协同监督的整体功能。加强对社会热点问题的高度敏感性，对出现的新情况、新问题及时研究解决，有效防范和化解各类隐患、矛盾，在更高层次、更高水平、更高质量上推动公司科学发展。

3.丰富协同监督方式

监督方式是否有效管用，直接影响着监督效果。协同监督机制实现了由纪检部门“单打独斗”到各部门“联合作战”的跨越，扭转了以往监督部门涉及专业性较强领域时“看不清”、“进不去”的局面。随着协同监督与企业管理的不断磨合、融合，在促进企业发展和反腐倡廉建设中的重要作用更加凸显，需要创新监督方式，着力解决好如何监督的问题。

一是有意识地与党内监督、民主监督、效能监察相结合，实现上下联动、内外联合，最大限度发挥监督作用。紧紧围绕重要部署，适时部署开展专项检查、专项治理、整改“回头看”等活动。二是综合发挥监察、审计、法律、财务监督作用，财务、审计部门加强对财务审计专项检查问题整改落实、合规经营的监督；经济、法律部门加强对完善制度、防范风险的监督；纪检部门加强对重要决策部署落实情况、专项治理发现问题整改情况的监督和违规违纪问题查处。三是充分利用ERP系统、全面风险防控系统，实现重点业务、关键流程的“网上运行、在线监控”，变“制度控制、人为监督”为“流程控制、系统监督”，不断提高协同监督的科技含量。通过采取自我管控、部门内控、流程监控等方式，多层次、多渠道、多视角地创新监督方式，整体提升预防腐败的能力。

4.规范协同监督流程

协同监督机制要稳定、长期、高效运行，必须有严格规范的流程才能发挥其应有之效。因此，必须严格执行检查、发现、报告、整改、考核这五个环节，及时发现并有效处置各种苗头性隐患。在检查阶段，每季度制定协同监督重点计划，围绕重点计划开展有针对性的监督工作。在报告整改阶段，以“一书两报告”（协同监督整改意见书、协同监督情况报告、协同监督整改报告）为载体，定期通报问题整改情况，加强对问题整改情况的监督，切实做到发现薄弱环节、找出突出问题；认真分析原因、查找根源，督促有关方面明确整改责任、确定整改目标、制定整改措施、落实整改任务，实现协同监督机制的“落地生根”。在考核阶段，将监督检查结果和问题整改落实情况纳入年度党风廉政建设责任制考核，形成对监督工作的闭环管理。

5.落实协同监督责任

协同监督作为一项涉及面广、涵盖业务领域宽的全方位联动工作，是业务管理部门的份内之责，不应作为额外的负担。“谁主管、谁负责”是对各职能部门提出的总体要求，即谁牵头工作，涉及到谁的监督内容，谁就是监督的责任部门。各部门要自觉管理好自己的人、办好自己的事，合规合矩，不涉险、不打“擦边球”。职能部门在履行本专业监督职责，自我监督、自我保护的同时，还要全力配合、支持和接受其他部门的监督，纠正监督仅仅是纪检监察部门事情的观念偏差，大胆监督，敢于揭示问题。各部门负责人要起好表率作用，从小事做起，从细节做起，摒弃麻痹思想和通融心理，做到有章必依，遵章必严。要不断加强自身建设，提高履职能力和责任意识。要克服监督工作中的种种不良心态，像抓安全一样抓协同监督，坚持问题不解决不放过、工作不落实不松手，在做深、做细、做实上下工夫。

6.强化监督成果运用

协同监督在抓好“建”，就是建好制度机制，开展“纠”，就是不断发现问题、解决问题的同时，更要做到“用”，运用好监督成果。制定《协同监督工作考核评价办法》，综合运用各类考核和评价手段，促进协同监督长效闭环机制的建立。

一是与绩效考核相结合。将协同监督作为部门绩效减分项指标统一进行考核，重点评价横向作用的发挥、专业管控的能力、重要问题的报告、“一书两报告”的履行等内容，采取自评与互评的方法，增强考核的科学性和可操作性。二是与党风廉政建设责任制考评相结合。把基层单位协同监督开展情况作为责任制考核评价的重点项目，年度重点检查协同监督工作重点、监督事项、联系会议记录、“一书两报告”和相关监督责任追究情况。三是与部门考评相结合。将各部门、各单位协同监督开展情况与群众满意度和评先评优相结合，对于协同监督不力的部门和单位，发布预警信息，加大责任追究和问责力度，达到“标准清晰、程序规范、管理高效、工作闭环”的工作效果。

三、结束语

协同监督机制建设是党风廉政和反腐倡廉惩防体系的重要组成部分，是事关企业健康和长远发展的重要工作。只有持之以恒、常抓不懈，不断发现新问题、分析新问题、解决新问题，形成预防有方、监督有效、惩治有力的长效管理体系和工作系统，才能为企业发展营造良好环境。目前，公司协同监督机制建设稳定、高效运行，已初步形成全面监督、全方位监督、全过程监督的良好氛围，在反腐倡廉建设和企业健康发展中发挥了重要的促进和保障作用。

第二篇：内部管理监督机制建设研究(最新)（范文）

专卖创新课题研究论文

内部管理监督机制建设研究

市局内部专卖管理监督科

内部管理监督机制建设研究

市局内管科课题研究组

【摘要】：烟草行业正在开展的内部专卖管理监督工作，是巩固和完善烟草专卖制度、保持行业健康快速发展、树立烟草行业负责任形象的一项重大决策。如何通过建立内部专卖管理监督长效机制，把内部专卖管理监督这一事关全局、事关长远的工作抓紧抓好，并取得明显成效，我们从内部专卖管理监督开展的意义、现状和问题、建立长效机制的措施几个方面，进行了积极的探讨，以期取得更加规范有效的监督管理效果。

【关键词】：监督 机制 建设 研究

平凉市局（公司）的内部专卖管理监督工作自2005年开展以来，通过几年坚持不懈的努力，“两个至上”行业共同价值观逐步深入人心，干部职工自律意识、监管意识、责任意识进一步增强，内部专卖管理监督制度体系基本形成，卷烟经营规范运作，内部专卖管理监督初见成效。但如何建立内管长效机制,仍需要不断去思考和完善。

一、我市内部专卖管理监督机制建立的现状和存在的问题

（一）开展专卖内管工作的认识不断深化，但仍存在思想认识不到位的问题

2005年开展内部专卖管理监督工作以来，市局干部职工对内管工作的思想认识不断深化，思想转变经历了三个阶段：一是从2005年11月至12月底，针对个别单位顶风违纪、存在体外循环的问题，市局党组与各单位领导班子进行了诫勉谈话，从讲政治的高度统一各级干部的思想，采取了领导包片责任制，建立了卷烟规范经营联系点，严格执行内部专卖管理监督制度，切实提高两级班子规范经营的执行力，在职工进一步明确制止体外循环与行业规范的关系的基础上，全市行业集中力量，开展治理体外循环专项整治行动，自查自纠，有效遏制了体外循环问题。二是按照省局 “规范年”的要求，2006年开展了以践行“两个至上”行业共同价值观、牢固树立科学发展观为主要内容的教育活动。把“治理体外循环，规范财经秩序”上升到依法治烟的高度，以“两项检查”为重点，抓问题查处、抓制度建设、抓机制完善。特别是下半年，市局（公司）新一届领导班子组建以来，在全市行业开展了“三查三纠三提高”主题教育，通过自查、互查、上级查的方式，彻底查找和解决干部职工思想认识上的惯性思维、工作方式上的推诿扯皮、制度落实上的打“擦边球”等问题，着力提高干部职工对内部专卖管理监督工作重要性的认识，增强了规范经营的自觉性。在规范经营的前提下，经过努力，当年全市行业经济效益经受住了减利和增支两个方面的考验，更加坚定了干部职工全面解决不规范问题的信心和决心。三是2007年以来, 全市行业认真贯彻落实省局“管理年”和“深化管理年”活动要求，在全市范围内确定了精细实管理试点单位，推行精细实管理。组织编写了40章26万字的《平凉烟草员工手册》，从单位（部门）职能入手，定岗定责，明确各个岗位职责、工作流程和工作要求，细化目标，分解任务。制定了《平凉市烟草专卖局内部专卖管理监督规范（试行）》，内容涉及专卖管理、卷烟营销、资金监管的5个重点环节、21个重点节点和28个流程规范，用制度和流程进一步规范了各项经营管理行为。确立了“责任、精致、荣誉”的企业发展理念，在全市行业组织开展了大讨论活动和主题演讲比赛，细化责任意识，引导员工认真履行自己的岗位职责，遵守公司各项行政管理制度、营销工作规定；推进精细实管理，实现管理思想、管理方式和发展模式的转变；全体干部职工从根本上摒弃违纪违规的思想意识和行为，服从管理，保质保量地完成本岗位的各项工作任务。通过不懈努力，全市行业规范意识明显增强，贯彻落实行业方针政策的执行力显著提高。

但同时在规范过程中，仍然有个别单位负责人及内管人员思想认识没有完全到位，主要表现在：一是为了完成销售任务，存在个别客户经理套购卷烟、送货员违规送大户等不规范问题。二是一些员工存在内部专卖管理监督仅仅是内管部门的事的片面认识，主动接受监管的意识不是太强。三是国家局对我省内管工作重点抽查后，个别干部职工存在“国家局检查完专卖内管工作就结束了”的错误思想，从根本上放松了对内管工作的要求，内管工作存在时松时紧的问题。

（二）内管组织机构和制度不断完善，但存在责任追究不明确，专职内管员工作不专职等问题

2005年11月，全省召开加强内部专卖管理监督规范经营秩序紧急会议后，我市、县（区）局都成立了由主要负责人任组长的领导小组，下设办公室，抽调业务素质好、能力强的人员开展内部专卖管理监督工作。3年来，通过配备专职内管员、设立内部专卖管理监督科、将专卖管理所纳入监管机构体系等措施，逐步完善了内部专卖管理机构，为内管工作开展提供了组织保障。与此同时，先后制定了《平凉市烟草专卖局内部专卖管理监督检查工作实施方案》、《平凉市烟草专卖局内部专卖管理监督检查工作实施细则》、《复查工作方案》、《平凉市烟草专卖局关于建立内部专卖管理监督长效机制的实施细则》，明确了内部专卖管理监督检查工作指导思想、工作任务、检查内容、方法步骤，确定了对卷烟经营的自查、复查重点，并按照要求认真开展了专项检查。印发了《平凉市烟草专卖局内部专卖管理监督规范》，建立了《平凉市烟草专卖局专卖人员教育培训制度》等9项制度和专卖内管同业务部门、欣大部门的月例会制度，制定了《平凉市烟草公司卷烟经营十不准》、《甘肃省烟草公司平凉市公司卷烟委托代存点管理办法》、《甘肃省烟草公司平凉市公司卷烟货款大额资金监管办法》等，进一步健全和完善了专卖内管内控制度。各县（区）局（营销部）与全体职工每年都签订了《规范经营行为保证书》，靠实了责任，增强了规范意识，为主动规避各类违规问题的发生打下了坚实的思想基础。但是在实际运行过程中，还存在以下问题：在制度建设方面，监管职责不明晰，问题承担和责任追究不明确。由于只明确了专职内管人员监管职责，对其余内管人员及受监管部门、人员责任未明确，在违规问题的处理上缺乏有效的依据。往往出现监管责任成为违规问题的主要责任，导致个别单位和人员放松了对规范经营的要求，内管人员监管积极性不高。在组织机构建设方面，一是由于专卖人员编制问题，仍有极个别单位未按要求配齐专职内管员。二是专职内管人员不专职。虽然绝大多数单位配齐了专职内管人员，但在具体工作中，往往是哪里需要就临时到哪个岗位开展工作，开展内管工作时断时续，从事内管工作的时间有限，未达到日常监管的要求。

（三）专卖内管队伍建设不断强化，但仍存在个别内管人员业务素质不高的问题

市局严格按照打造“两师队伍”的要求，加强全市专卖内管队伍建设，尤其专卖内管人员实现了从无到有，从有到强的转变。一是在专卖内管人员配备上，各单位分别配备了文化程度高、业务素质强、计算机操作水平和领悟能力较好的专卖人员充实到内管队伍中，为推动全市内部专卖管理监督工作深入开展提供了人力资源保障。二是加强法制观念教育。通过多次召开内管会议及培训，内管人员自身知法、懂法、守法、用法能力明显增强，对内部监管的内容和监管依据了如指掌，对什么是违规，什么是禁令，什么是监管重点，做到了心中有数。通过组织学习烟草专卖法律法规及相关专卖内管制度，使营销人员提高了依法经营意 识。三是通过计算机培训，强化信息技术监管。为提高监管工作效率，信息中心在V3系统中增加了内管人员查询权限，市局内管科多次组织各县（区）局内管人员进行业务系统数据流程查询等方面的培训。通过有效利用信息化管理监督平台，实现对辖区内卷烟经营情况持续动态的实时监控、分析，及时发现异常情况，提高科学监管的能力。四是加强内部监管实际操作技能培训。先后组织各级内部专卖管理监督人员赴白银、庆阳市局学习先进经验，及时推广学习成果，特别是在2007年4月省局内管检查后，市局多次开展内管培训，全面统一监管流程，进一步规范了内部专卖管理监督检查工作程序。日常工作中，市局不断加强对县（区）局工作的指导，提高了各单位内管工作操作水平。

但在内管队伍建设中，仍有一些问题亟待解决：一是部分单位新调整的专职内管员，业务熟练程度和监管技能还需再提高。二是对《平凉市烟草专卖局内部专卖管理监督规范》学习不深不细。

(四)内部专卖管理监督方法不断改进,但仍存在创新不够的问题

行业内部专卖管理监督工作开展以来,市局专卖管理监督方法不断改进，提高了监管工作的针对性。一是为实现内管工作痕迹化要求，市局统一全市内管资料归档标准，对各县（区）局和有关部门每月上报资料进行书面审查，及时完善不足，力求正确。二是为认真做好日常监管工作，市、县（区）局专职内管人员每天对V3业务系统进行查询比较，以销量波动大的、重点品牌、削价卷烟为切入点，逐步筛选出销售异常卷烟零售客户，通过实地走访和电话询问，确保卷烟100%入户落地销售。三是突出监管重点。各级内管部门把代存代取零售户收存卷烟是否规范作为重点。在县（区）局自查基础上，市局适时开展抽查，核实订单量、配送量、实收量与实际是否相符。将代存代取户经过合理、科学调整，使有的纳入到直接送货路线，有的由送货员联系直接到送货车上取货，通过进一步压缩，已由148户变为73户，降低了可能出现的不规范问题风险。四是为解决内管人员数量不足的问题，按要求延伸专卖内管工作职能。明确专卖管理所为基层专卖内管机构，由专卖内管人员有效监管辖区客户经理、送货员营销工作情况，抓好规范经营的第一道防线。五是加强对零售许可证审批发放的监管力度。按照《行政许可法》、《烟草专卖许可证管理办法》的要求，严格依照法律法规审批发放零售许可证，坚决杜绝违规办理“人情证”、“关系证”。

但在内管工作中，不同程度的存在着内管工作沿用以前流程，创新不够的问题。

二、建立专卖内管长效机制的措施

（一）加强企业文化建设，树立良好的专卖管理监督环境 加强内部专卖管理监督工作，首先要建立良好的监管环境。对于存在松懈、应付思想的问题，要强化宣传教育，增强广大干部职工对内部监管工作重要性的认识，培育内管文化观念。事实证明，一个企业的企业文化，发挥着无形的、强大的影响力，能起到监督员工行为并使员工与企业融为一体的作用，能提高企业 的核心竞争能力。所以，加强内部专卖管理监督工作首先要培育“规范管理，规则至上”的文化观念，营造良好的氛围，提高执行力。一是通过多次召开会议，反复教育，使全体干部职工能够站在“两个至上”的高度，充分认识开展内部专卖管理监督检查的重要意义，进一步增强加强内部管理监督的自觉性与主动性，把思想和行动统一到国家局、省局开展的内部专卖管理监督检查工作部署上来。二是通过内部网站专题栏、标语、论坛等丰富多彩的载体，营造监管氛围，使内部监管工作深入人心，营造“人人自律，事事规范”的良好氛围，增强员工加强内部监管的主动性。三是将内管工作的要求贯穿于各项内管培训工作中。组织内管人员到业务部门跟班作业，熟悉业务流程，提高对重点环节的监管能力。对经营人员，通过采取一些较灵活的方式，如内部监管知识竞赛、印发内管应知应会等方式，将规范观念在这些活动中不经意地传达给他们，潜移默化地影响其行为。四是将内管文化的要求融入员工绩效考核中。在工作情况中增加规范经营项目，作为考核指标的一部分。通过鼓励或禁止某种行为，达到上下理解一致，员工形成共识，深化内管文化的目的。

（二）加强组织领导体系建设，提供内管组织保障 加强组织领导是做好内部专卖管理监督工作的坚强保证。任何工作都需要有坚强的组织领导作后盾，开展内部专卖管理监督工作也不例外。一是市、县两级主要负责人要亲自抓、分管领导全力抓、领导班子共同抓。主要负责人亲自过问专卖内管工作，在领导小组工作机制中发挥重要作用，把专卖内管工作摆在重要 议事日程，亲自抓好专卖内管重大问题处理决策、重要工作事项的安排部署，工作规划的设定等事项。分管领导要把专卖内管工作作为自己的主要职责来抓，抓日常、抓具体、抓细节、抓落实，及时把上级精神传达贯彻落实下去，及时解决基层实际工作中的问题。班子成员要牢固树立抓业务必须抓规范的思想，分管业务的班子成员要向业务部门经常灌输规范思想，要求他们积极主动配合专卖内管工作，形成领导班子齐抓共管的良好局面。二是做到机构、人员、办公场所落实到位。健全内管组织体系，使专职内管人员到位且专职化，发挥主要监管作用。给内管人员配备电脑等办公用品，确保监管硬件到位。

（三）加强内部专卖管理监督制度建设，优化监督流程 加强内部监管需要建立一个顺畅的内部沟通渠道，形成比较健全的内管制度体系，实现内部专卖管理监督制度化、规范化、日常化的要求。一是突出职责履行，保证权责统一。对内管工作涉及的关键岗位工作职责进行修订和完善，明确各级领导、职能部门和相关人员的职权范围和监管、被监管的职责，确定在内管工作中，哪些工作是被监管对象做的，哪些工作是内管人员做的；寻找内部监督管理的结合点，确定哪些结合点是内管科干的，哪些是其他部门干的，使内管工作更有针对性，形成监督管理的体系。同时，建立责任追究制度，进一步明确对违规问题的处理结果，明确主要负责人、各级业务部门及内管机构的责任，保证有权必有责、权责要一致，用责任规范管理、约束行为。二是强化两级监管体系。认真落实专卖内管同营销部门、多经部门的月例 会制度，交流、分析和解决在内部专卖管理监督中存在的问题。加强内控制度建设，及时针对经营业务流程的更新和变化，出台有针对性的内控管理制度，逐步形成企业内控制度体系。在现行监管体系架构的基础上，进一步强化由市局、县级局所构成的两级内部专卖管理监督体系。市局为核心，负责对市公司经营行为进行监管，同时组织县级局做好监管工作，及时调查处理不规范经营问题。县级局为补充，对营销部进行同级监管。两级各司其职，环环相扣，形成流畅、稳固的监管链。同时，将业务经营的各个环节、各个岗位、每个工作人员都纳入到企业内控制度体系中来，努力提高自律和规范水平。三是随卷烟经营策略的调整，不断优化监管流程。加强对社会关注度高、关乎行业形象的重点环节的监管，对卷烟营销、配送、行政执法等监管环节进行优化，简化部分日常监管流程和工作表格，突出货源分配、卷烟调剂、证件办理、案件查办监管点。调整专兼职内管员的工作规范，从调查对象、调查时间段、调查内容等方面进行细分和确定，进一步明确监督检查的内容，使监管更紧密，更符合工作实际，提高监管效率。

（四）加强内部专卖管理监督日常检查体系建设，实现常态化监管

一是定期检查与不定期检查相结合。主要是实现对各被监管单位日常经营情况的定期与不定期的检查。定期检查，就是市局每季度组织对各单位开展较为系统全面的内管检查，以此来发现和解决各县（区）局在内管工作中存在的问题和薄弱环节，切 实提高监管水平；不定期检查，就是针对各个时期的重点工作所进行的有针对性的抽查，及时杜绝可能存在的不规范问题。通过定期检查和不定期检查，将内管各项制度落到实处。二是市场调查与检查内部资料相结合。每月组织内管人员现场走访零售户，对同级卷烟规范经营情况进行调查，重点是做好卷烟订单采集和货源供应环节规范、货款资金回笼、核心客户分类、卷烟代存代取等环节的监管。专职人员利用专卖、卷烟信息系统，结合电子商务和电子政务系统化工程，构建信息平台，突出网上日常监管，提高监管效率。同时，对被监管部门需要报送的资料进行规范，制定报送时间及报送内容一览表(见附表)，明确市、县两级内管人员每天、每周、每月、每季度、半年、全年监管内容及收集痕迹化资料，科学制订监管工作计划，统筹安排监管时间，确保监管工作的日常化。由各单位（部门）按照要求，报送电子文档版本和纸质资料，内管科对相关数据进行分析，发现问题，及早杜塞漏洞，还可解决监管工作中易出现的监管随意性强、监管时间相对集中等问题。三是自查与复查相结合。各级业务部门应分别与同级局签署《规范经营自律保证书》，对自觉规范各项生产经营活动做出承诺，并每月对各项经营活动开展一次自查，形成自查报告，主动提出存在的问题及整改意见，提交同级内管科备案。内管科对照自查报告，结合日常监管掌握情况，对其整改过程与整改成效进行监督，适时开展有针对性的抽查与复查，从而实现更深层次、更具实效的内部专卖管理监督。四是考核考评与纪检再监督相结合。市局按照要求对县（区）局进行考核，主要考核 县级局内管职能发挥情况，主要包括对各项内管制度的执行情况、辖区内被监管单位依法依规经营情况、内部案件处理与移送情况、法律法规及行业规定的培训情况、长效机制的建立与落实情况等方面。并将考核结果与绩效考核挂钩，调动监管积极性。纪检监察部门不定期通过听取汇报、走访被监管单位、接受投诉举报等形式，对各级内管科及业务人员的日常工作及自律情况实行全程监督，对相关人员如涉及徇私舞弊、滥用职权、弄虚作假以及走形式、不作为等行为给予严肃查处，切实提高规范经营和规范管理的自觉性。

（五）加强对重点环节、关键部位的监督检查，确保取得实效

1、对卷烟购进环节的监管。

由市局内管科从购进的每一个环节入手，通过参与和监督订货意向决策过程，落实计划合同、合同调整、合同变更备案备查制度，执行网上实时监控等措施，对业务经营部门是否按照烟草专卖法律、法规及有关规定的许可范围、价格、渠道等签订、执行、变更、调整卷烟、雪茄烟购销合同等情况，对照省局(公司)下达的购销存流转计划总量、订货要求、订货原则和有关批文，以此从需求预测、采购计划、半年协议、采购交易、月度衔接、购销合同、到货确认、商商调剂调入和罚没卷烟购销等购进部分进行监管，发现问题，及时纠正。

2、对卷烟销售环节的监管。通过落实营销策略与货源投放计划备案备查制度、执行网上实时监控、访销电话监听等监管措施，市、县（区）局内管科对公司营销中心是否严格按照烟草专卖法律法规及有关规定的许可范围、价格、渠道等销售卷烟、雪茄烟，所有货源是否做到100％入网、100%入户、落地销售，是否超出许可范围销售，是否违反规定价格销售，是否将卷烟直接销售给无烟草专卖零售许可证的单位或个人，特殊需求用烟是否按照流程和审批确定的品牌、数量、客户入网销售，是否遵守限量和货源分配计划以及核心客户和规范经营户的供货及落地销售等情况，依法进行全过程监管。

3、对资金结算环节的监管。

对市局内部网站建立的信息集约化管理平台上，要求资金结算中心提供货款对账单和卷烟购进明细表，将业务环节的经营数据准确的传递到资金监管信息平台，实现业务数据的实时分析与非现场实时监督，从源头上防止和阻止单位资金运行中违法违规行为的发生，通过资金预警控制及时发现营运风险，实现对结算环节资金运行的动态监管和实时监控，形成了严密有效的资金结算风险防范机制。

4、对许可证审批发放的监管。

市、县两级内管部门依照制度和规定，通过实地勘查、资格审查、许可审查、局务会议研究决定等措施，对烟草专卖零售许可证办理、变更、延续、注销等工作流程进行全过程依法监督，对发现的异常情况，提出质询和处理意见，确保烟草专卖零售许 可证审批发放工作依法规范进行。

5、加强对专卖罚没物品的监管。

在接受市局内管科定期不定期抽查的同时，县局内管科通过每月盘点及账务核对、抽查账务处理程序等措施，对涉案物品的出库、入库、结存等工作进行全面细致的监督管理，具体检查罚缴分离、罚款上缴财政等情况，切实做好专卖罚没财物管理，确保各项工作依法进行。

通过落实各项监管措施，强化全面监管、长期监管的工作意识，探索更加完善有效地监管机制，实现内管工作流程化、制度化和规范化，推动行业不断提高自律能力，努力实现严格规范、富有效率、充满活力、优质服务的平凉烟草。

第三篇：北京公司建立协同监督机制

北京市电力公司积极构建协同监督机制为认真贯彻落实国家电网公司党组《关于建立协同监督机制进一步完善惩治和预防腐败体系的工作意见》，北京电力公司成立了由公司总经理朱长林、党委书记郭要斌为主任，纪委书记柏磊为副主任的监督工作委员会，并于5月13日召开了第一次联席会议。

会议明确，北京公司将通过“三个专题”，落实“三个健全”，强调“三个突出”，推进“三个强化”，积极构建协同监督机制，力求实现监督效能的最大化。

一是专题研究、专题部署、专题宣传，营造工作氛围。北京公司党委高度重视协同监督工作，多次在党政联席会议上专题研究落实方案；先后在公司纪检监察工作会议、公司干部工作会议、纪检监察干部培训班上专题传达上级文件精神，部署构建协同监督机制各项工作任务；利用专刊、网络、廉洁文化宣传专栏等多种渠道，通过编发协同监督工作知识问答等多种形式，进行专题解读及宣传工作，提高了各级干部员工对加强协同监督完善惩防体系重要意义的认识，统一了思想，在北京公司上下积极营造了“大监督”的工作氛围。

二是健全机制、健全体系、健全制度，提供组织保障。北京公司结合实际，成立了监督工作委员会，制定了相关制度规定，委员会纳入了公司担负主要生产经营管理职责和日常监督工作职责的16个职能部门，充分整合了内部监督资源；并在此基础上，进一步明确了各职能部门的监督主体地位，细化了监督职责和主要内容，促进了各职能部门提升监督意识和风险管控能力，初步形成了纵向贯通、横向协同、覆盖全面的协同监督机制，为开展协同监督工作提供了组织保障。

三是突出重点、突出责任、突出实效，务求扎实推进。在北京公司监督工作委员会第一次联席会议上，北京公司朱长林总经理结合电网发展面临的各种复杂环境和形势，深刻解读了建立协同监督机制的必要性和紧迫性，并就突出工作重点、突出责任落实、突出工作实效等方面进行了强调和部署；北京公司党委郭要斌书记重点对健全组织保障体系、完善制度机制建设、强化督查考核等方面提出了明确要求；纪委柏磊书记着重对监督工作委员会及联席会议的基本运作模式和内容进行了讲解部署；会议还研究确定了北京公司《协同监督主要事项》，进一步明确了目标、部署了任务、细化了分工、提出了要求，有力保障了协同监督工作的扎实推进。

四是强化报告、强化协作、强化考核，确保有效运作。北京公司为确保协同监督机制的有效运作，还明确提出了联席会季度报告要求，提出了委员会与职能部门、职能部门与专职监督部门的协作要求，提出了将协同监督工作落实情况纳入绩效考核的管理要求；力求通过坚持协同监督、专业监督、专项监督、日常监督相结合，坚持纵向监督与横向协作相结合，坚持工作部署与督导考核相结合，确保协同监督工作有计划、有部署、有督查、有考核，为有效开展协同监督工作奠定坚实基础。（辛文）

第四篇：浅谈行政不作为监督机制研究

行政不作为监督机制研究

[摘 要]近几年来行政不作为现象呈升趋势，行政不作为具有违法性、消极性、隐蔽的特征，加之人们对它的认识不清，以至它对社会的危害大，如果不及时加以监督制止不仅不利于广大群众的合法利益，激化社会矛盾；并且将不利于我国的法治建设，影响行政执政能力，破坏社会的和谐稳定发展。然而我国对行政不作为的监督机制还较为落后，如监督范围不统一全面、尚未形成有针对性的救济制度、缺乏有效的追究行政不作为违法人员的内部监督制度等，因此完善行政不作为监督机制尤为重要，对其监督机制的完善构想可以主要从：统一监督立法、全面监督范围、改善行政监察监督、确立行政不作为救济制度、构建刚性责任制度、加大媒介新闻曝光力度等；由外至内，由内至外的对行政不作为进行监督。实现各监督方式的有机结合，提高监督效率，减少行政不作为现象。

[关 键 词]行政不作为 社会危害 监督机制 完善

目 录

一、行政不作为基本理论…………………………………………………………2

（一）行政不作为在行政理论中的地位…………………………………………2

（二）行政不作为的概念…………………………………………………………2

（三）行政不作为的性质…………………………………………………………5

（四）行政不作为的构成要件……………………………………………………5

二、行政不作为的危害……………………………………………………………7

（一）侵害了行政相对人的合法权益……………………………………………7

（二）损害公共利益，激化社会矛盾……………………………………………7

（三）助长形式主义、官僚主义，腐败之风得以滋长…………………………8

（四）降低人民政府及行政机关在人民群众中的威信

三、行政不作为监督概述…………………………………………………………8

（一）监督主体……………………………………………………………………8

（二）监督对象……………………………………………………………………9

（三）监督过程……………………………………………………………………9

四、完善行政不作为监督机制的构想……………………………………………9

（一）立法监督方面………………………………………………………………9

（二）行政监督方面………………………………………………………………10

（三）司法监督方面………………………………………………………………12

（四）构建刚性行政主体、行政责任机制………………………………………15

（五）适当建立行政不作为现象的新闻曝光制度………………………………15 结论…………………………………………………………………………………16 参考文献……………………………………………………………………………17

一、行政不作为的基本理论

虽然行政不作为已受到行政法学界的关注，但学者对行政不作为的界定并不都一致。由此在进行实际的监督活动之前，应当首先明确什么是行政不作为。这样在实际的监督工作中才能具有针对性，才能提高监督效率。

（一）行政不作为在行政理论中的地位

我国现行行政法律对行政不作为的地位缺乏明确统一的规定，只在《行政诉讼法》第11条4、5、6项及《行政复议法》第6条第8、9、10项中提到有关行政不作为的某些表现形式，没有对行政不作为下定义，至少没没有统一的系统的列举行政不作为的表现形式，即行政不作为可以包含那些情况。只是规定了公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为（当然包括所列举的行政不作为）侵害了其合法权益的可以复议或提起诉讼。

1999年11月通过的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中的第27条、56条首次将行政不作为以专门的法律术语形式在行政法律体系中加以规定，但是仍然没有具体明确行政不作为的地位

与第一种观点相比，该观点对客观状态进行界定：行政机关有能力履行法定作为义务；排除了没有能力履行法定作为义务的状态，这样下定义显得更为严谨。然而这两种观点共同忽视了行政主体的“法定职权”，仅提到了法定职责。行政行为与其它法律行为的显著不同之一在于它是行政主体依法行使权力的行为。行政主体在行使行政权力，执行行政公务时的权利和义务，通常称为“职权”和“职责”，行政职权和职责都是法律赋予行政主体维护和分配公开利益的手段；因而行政职责必须履行，职权也必须行使，他们都包含着行政主体必须为一定行为或不为一定的义务，因此，在以行政主体的法定义务为标准评价行政行为的方式时，不能仅仅注重义务来源于法律法规的职责规定，而忽略了它也可以来源于法律法规的职权规定。再者如果以行政相对人合法申请作为行政不作为的必要条件，就大大缩小了行政不作为的法定义务范围；对于依职权的行为只要法定事实发生，行政主体就具有作为义务，此时一旦行政主体怠于为之的也可构成行政不作为。

第三种观点认为:行政不作为是行政主体拒绝作出一定的行政行为。该种观点把实体上可能是不真正依法履行法定作为义务也社为不作为的一种。我们知道，行政法与其它部门法律一个显著不同的地方在于行政程序与行政实体的并重，“实质正义”难以真正实现时，是通过“形式正义”即程序正当来保障实现的，行政程序法已成为行政法中日益重要的组成部分，行政实体内容是通过行政程序来实现的。如果行政主体在程序消极的“不为”，那么在实体内容上肯定就是什么也没有做，由些它只能是一种行政不作为。但是如果行政主体在程序上是积极的“为”，那么它反映的实体内容可能是“为”，也可能是“不为”，前者如：行政许可机关对相对人申请进行审查后，认为其申请符合法定条件做出颁发许可证决定，这无疑是一种作为；后者如：行政许可机关审查了相对人申请后，认为申请不符合法定条件而做出不颁发许可证的决定，这种行为是作为还是不作为，理论界有不同观点，正如本观点所指将它列为了“不作为”。然而作为与不作为的界分应是就行为方式而言的，主要从行为的外在表现形式和存在状态来认定，作为表现为做一定动作系列，不作为则表现为不做出一定动作或动作系列；就行政行为而言，行政主体在程序方面的一系列行为则是其外在表现形式和存在姿状态，而“拒绝行为”在程序上已表现出积极的行为状态因而它仍是一种行政行为。所以，行政作为与行政不作为的区分应从行政程序方面认定，而不能笼统认为“拒绝行为”即是“不作为”，而不分实体与程序状态的不同。

3、行政不作为概念的分析

通过对上述三种行政不作为定义的分析，发现其有着合理之处，但同时也存在着缺陷。综合以上观点及其他国家的行政不作为概念的理论，认为行政不

因为法律赋予或规定给行政机关及其工作人员的行政职权或是职责，是国家行政机关及其工作人遇对国家承担法定义务；行政机关及工作人员有义务切实行使法律赋予的职权，履行法律规定的职责，不得随意放弃，一旦放弃，就是失职是违法；而行政不作为的本质是行政机关及其工作人员放弃履行法定职责或行使法定职权的渎职行为，因此行政不作为具体违法性，此为其一。其二，行政机关这种放弃对行政管理目标实现的失职行为，将直接侵犯行政相对人的合法权益，如对公民申请保护人身权不予理睬的，就侵犯了个人利益；有的甚至损害了国家和社会的公益，如税务机关逾期不对应纳税主体赋征税等，就损害了国家和社会的公益。综上所述，行政不作为本质上具有必然的违法性。

（四）行政不作为的构成要件

违法行为是由一系列相互联系的构成要件构成的，任何违法行为都存在构成要件问题，没有这些构成要件就无法判定或确认某一行为是否违法。行政不作为作为一种违法行为，同样存在构成要件，它是在实际监督工作中用以判定某一行为是否构成行政不作为的标准。通过对行政不作为概念的分析，认为构成行政作为的特殊要件有以下三个方面：

1、行政主体负有具体的法定作为义务是行政不作为的前提要件。

2、能够作为而不为是行政不作为的主观要件。

3、程序上不为且已逾期是行政不作为的客观要件。

本文主要对构成行政不作为的前提要件进行论述，因为这是判定行政不作为是否构成的关键所在。行政不作为是行政主体该作为不能不作为情况下的不为。“该作为不能作为”指的是行政主体所负的作为义务，该义务源于法律规定的法律事实，在法律有所规定并结合一定法律事实（如行政相对人申请，或行政主体依职权对违法人员进行处罚等）后，行政主体负有了义务，行政相对人产生了对行政主体履行义务的合法期待。基于这些条件产生了行政主体必须作为的义务，但行政主体偏偏不作为时，对行政不作为的研究才有法律意义。而由于法律法规形式多样，法律事实多变，有时难以辨析，所以确定行政不作为的发生根据尤为重要。

首先，行政作为义务的范围是在法律义务范围之内的，不包括非法律性质的道德、宗教义务。行政作为义务又必须是具体特定的，具体的义务是行政机关根据现实的需要，负有的法律既定的必须在一定时期内履行的作为义务，也只有具体的作为义务才有特定行政相对人，如果行政主体不履行该作为义务将直接导致当事人的合法权益受损害。

其次，行政作为义务的具体内容，或是行政作为义务产生的条件，主要有五个方面。

政不作为的特点。其具有隐蔽性是因为行政不作为作为一种违法行为它不容易被行政主体、行政相对人等关系人立即察觉，有时可能只有当损害结果发生后方被注意到，特别是当行政机关不履行的是关于公共权益义务时，它难被广大人民群众监督到；说其具有消极性，因为行政不作为就是行政主体放弃行政管理活动，放弃维护人民群众利益的消极行为。

综观行政不作为的法理特征和实际表现，它对社会的危害是很大的，主要体现在：

（一）分割了行政权对人的合法权益

行政 不作为直接地分割相对方的程序权利，还将间接地损害权相对方的实体权利。“无程序即无权利，无现代行政程序即无法律对行政的有效制约；实体权利是通过正确的程序予以保障的，行政程序不完备实体权利就难以实现”。通过对行政不作为基础理论的了解，便可知道行政不作为是程序上的不作为，实质是程序缺失，是行政机关不依法律法规规定所规定的程序办事，而这样的程序缺失就使到实体权利非法的得不到实现，从而间接损害公民的合法利益。

（二）损害公共利益，激化社会矛盾

行政不作为不仅易损害个人利益，还易于损害公共利益，如税务机关逾期不对应纳税公民或法人税，公安机关对违反治安管理的行为人不予处罚或放任不管等，就是损害了公民和社会组织的行为，另一方面又必须依赖于行政机关依法有效的进行行政管理活动。行政不作为必然出现社会管理的“真空”，“真空”的出现又必然带来无序和矛盾。公共利益问题得不到解决，社会矛盾积累时间长最终影响局部地区的稳定。如果地区工厂，不采取防污措施使地区的空气和水质造成严重污染；环保部门不对其依法实施监督和制裁，对受害群众的投诉又不予理睬，任其继续污染环境，致使人们赖以生活的环境受到破坏，影响了群众的正常学习生活。这种行政不作为对社会的公共利益的危害是显而易见的。

（三）助长形式主义、官僚主义，使腐败之风得以滋长

行政不作为形式的违法具有隐蔽性，在短期内一般不易察觉；即使发现发生的行政不作为现象，由于在法律上缺乏明确界定，如果行政相对人权利意识淡薄或“被迫”放弃，行政不作为也难以被监督到。这样的情况如被行政主体消极地接受并适用于实际工作中，则很容易滋长“粉饰太平”的形式主义和“不求有功，但求无过”的官僚主义；严重的甚至被个别公务员将其作为谋取私利的手段，助长了行业不正之风，腐蚀了国家公务员队伍的组织和思想。

（四）降低人民政府及行政机关在人民群众中的威信

政府部门、行政机关对国家法律明确规定的各项职权不行使，各项不履行或不彻底履行，人民群众的合法权益得不到维护，社会问题得不到解决结果在

实现：外部监督至内部监督，再由内部至外部监督的过程。

这样的监督过程并非是一个简单的轮回，而是在轮回中现各监督方式的有机结合，实现对行政不作为整体有效监督。第一个外部监督实现的是对行政机关的监督，首先使行政相对人权利得以保障；第二个内部监督实现的是对行政机关内部工作人员的监督，对行政机关工作人员履行职责、执行国家法律、法规、决定、命令的情况以及违法违纪的行为进行监督、检察和惩戒，使监督工作取得实质性效果，将监督对象具体到每一个行政人员，避免行政机关责任大而化之，致使违法工作人员逃避法律责任追究；最后一个外部监督是对前两类监督所获得效果进行曝光，目的一是使作为监督主体之一的广大人民群众能通过新闻曝光，认识行政不作为现象，达到法制宣传的效果；目的二是让人民群众了解各行政、司法监督机关对行政不作为的监督情况，引发群众的正义感，提起群众对行政不作为监督的积极性。

这一过程也并非是机械的遵循。行政法制监督的多种方式是相互紧密联系的，但也是彼此独立的，那么在进行每一个具体独立的监督方式后应使其顺应到“外-内-外”的过程中，特别是在监督过程中发现存在行政不作为违法现象时更应该如此，以实现各监督方式的有机结合，真正发挥彼此的作用。

四、完善行政不作为监督机制的构想

哪里有权力，哪里就需要监督，为了保证行政机关及其工作人员尽责尽责职，防止权力滥用，就必须对行政权力的行使实施监督。行政不作为也是行政机关滥用权力的一种形式，它危害潜伏期长，社会危害后果严重，对它的监督状况将关系到行政不作为能否有效的被制止，行政相对人的合法权益能否获得更好的保护。然而行政不作为的隐蔽性给法律监督带来了极大的不便，人们对行政不作为难以发现和认定，以至造成行政低效、法纪松弛、行为失范，极大的损害了相对人的合法权益和社会公共利益，其中监督机制不完善是造成这一现状的重要原因。为此针对行政不作为的特点，借鉴国外有关理论措施，并结合我国现状，对完善行政不作为监督机制提出以下构想。

（一）立法监督方面

行政不作为的隐蔽性使它不易被行政相对不注意到，违法性使它对社会的危害极为严重，而现立法在预防和惩治上存在不足，收效甚微，由此为减少以至杜绝行政不作为的产生，完善行政不作为的监督立法是加强行政不作为监督机制的首要任务，使行政执法监督活动有法可依。

为了预防和减少行政不作为，并保障公民合法权益，现行立法在行政救济制度及其他单行法律法规中确立了一定的监督机制，犹如行政救济制度方面的

完整的法律责任体系，不利于有效遏制行政不作为的发生。那么就要对行政不作为进行统一立法，全面涵盖行政不作为的特征、表现形式、产生的法律责任及监督程序，这样将会有效的实现分散立法形式所不能及的地方。《行政处罚法》的实施就是个很好的例子，通过实践证明，统一立法将更有效的降低分散立法所存在的问题。联系我国实际情况，由于对行政不作为的认识尚未成熟不能完全掌握它的内在情况，由此可先制定一部行政法规对行政不作为先行规范和约束。

其次，在内容方面将应行政不作为全面纳入法律监督机制中。现行立法仅交部分行政不作为纳入了监督的范围，大部分行政不作为处于无监督的放任状态，新的监督立法应当在肯定和继承原有监督范围的前提下，将处于现行立法的行政不作为纳入监督轨道中，并设立法律责任形式和内容。对于行政不作为的规定也不能只是现象的罗列，这样罗列很难使人们对行政不作为形式清晰的认识，并容易遗漏某些行政不作为现象。因此在把行政不作为全部纳入监督轨道中时，应客观的对行政不作为的内容和进行概括。

最后，增加行政不作为监督内容的启动机制。一是设立行政机关诉讼制度。相对人认为行政不作为分割了自身的合法权益时，可通过复议、行政诉讼等求得法律的救济；而行政不作为不仅仅侵害相对人的个人权益，还有侵害社会公共利益的，由于隐蔽性，使对社会的公共利益的维护带来了更大困难。后者应如何获得法律救济呢？对些问题，认为可由法律设立特定行政的机关或授权其他行政机关作为公共利益的代表，来启动行政不作为的监督机制，确立维护公共利益。由行政 机关启动行政不作为监督机制，还弥补了由于行政相对人缺乏行政法律知识可能疏漏的行政不作为为现象，更好地实现行政不作为监督。二是可由非利害关系人提出监督建议，来启动行政不作为监督机制。行政机关可以代表社会公共利益或在相对人放弃权利时代为启动监督机制。但是，由于行政机关及工作人员的身份特殊，可能存在不知情而无法进行监督，甚至是知情的不愿监督，放纵了行政不作为。这种情况下就赋予行政法律关系中的第三人向行政公诉机关提出监督建议的权利，再由公诉机关在一定期限内提出行政诉讼或行政复议。

（二）行政监察监督方面

行政监察监督是指国家各级行政监察机关依法对行政机关及其工作人员履行职责，执行国家法律、法规、命令的情况以及违法违纪行为进行监督、检察和惩戒的法律制度。这种形式的监督有着以下几点特征：第一，它是人民政府内设臵的专门机关即监察机关的职能，具有行政管理行为和准司法行为的双重性；第二，行政监察的对象是国家行政机关及其公务员和其任命的国有企业法人、工作人员等；第三，它是对行政机关的全面监督，既包括对行政机关 及其

1对一班人负责，班子成员对分管部门的工作负责，形成领导班子廉政建设的合力，加强行政监察力度。三是坚持标本兼治，加大治本力度。行政不作为一认识不清，而且在思想上受“不给好处不办事”的利益驱使，把行政不作为作为谋取私利的手段。对些要强化教育预防机制，端正行政工作人员的思想。四是，健全奖励和惩戒机制，对检举、控告的群众、行政工作人员进行适当的奖励和保护，对于违法违纪的行政工作人员进行有效的惩戒，情况严重的更应该公开惩戒。最后，选择积极有效的工作方法，加大行政效能监察力度行政监察应紧跟行政工作的进行，事前、事中随机抽查工作的进展情况，认真听到群众意见、投诉，发现问题的确实督促行政应尽的职责，行使行政职权，避免行政不作为现象发生。

（三）司法监督方面

司法监督是人民检察院和人民法院监督，司法机关监督的权限与程序有严格的法律规定，必须按照行政诉讼法以及其他相关法律所规定的权限和程序进行。现在我们主要探讨人民法院的监督。人民法院对行政行为的监督目前主要是通过审理与行政机关有关及其工作人员有关的行政案件来实现的，其监督的主要方式是通过行政诉的途径对具体行政行为的合法性进行审查，撤销违法的具体行政行为或变更显失公正的行政处罚行为。它实质上是在相对人的合法权益遭到损害时提供的诉讼救济。行政不作为作为一种特殊的行政违法行为，它的违法之根本不在于做出违法行为而是对于其可能实现法定作为义务没有作为，针对这一特性有必要建立相应的行政诉讼救济制度，这是一个国家法治发达程度的体现。

我国司法组织体系有着自己的特色，其没有设立类似大陆法系的隶属于行政系统专门审理行政案件的行政法院，也不同英美法系由普通法院审理行政案件，而是在普通法院系统内专门设立隶属于司法机关的行政判庭。那么我国应当采用什么样的诉讼制度呢？借鉴德国、日本及我国台湾的制度，认为我国可设立以课以义务诉讼为主，确认之诉为辅的制度，建立起我国的行政不作为诉讼制度整体框架。

建议我国采用以上的诉讼制度是基于以下两点原因：

第一是这两种诉讼制度一主一辅，有各自的适用范围能积极有效满足公民请求权的实现，为其提供良好的救济。课以义务诉讼制度赋予了法院判决命令行政机关应为一定行为的司法裁判权，当行政不作为已经构成，但还存在作为义务履行的可能和必要时，法院责令行政机关履行特定职责，做出特定内容的行政行为，能较快的实现当事人的诉讼请求，间接达到匡正行政合法性的目的，那么当法院判决责令行政机关履行有关的法定作为义务已无实际意义，即损害结果已经产生，无法挽回时，则只能求助于确认诉讼，确认行政机关构成违法

3成责任的虚设，或者赋予国家公务员履行某一职能的法定义务，却没有有规定该公务员相应的责任，造成义务虚设，最终还是使行政不作为的工作人员逃避了法律的制裁。

因此仅由行政机关承担法律责任是远远不够的，应当量化、细化行政行为在每个环节了的职权，并相应分解责任，健全对行政工作人员的监督。建议建立行政工作人员刚性责任追究制度规定对因不作为导致相对人损失的，在行政机关内部追究当事者和贫乏领导的责任，以督促和震慑行政执法人员依法履行法定职责；并在行政系统内部设立专门的行政监督监察部门，实行执法与执法监督不能分离，不断加强行政自控，力求责任到人，增加自然人主体履行法定义务压力，从而减少行政不作为的产生。

（五）适当建立行政不作为现象的新闻曝光制度

行政监督中有一种方式的作用是不容忽视的。那就是社会监督，它包括有人民群众监督、社会组织和群众团体监督、社会舆论监督。前两监督主要是通过人民群众、社会组织和群众团体向有关机关提出申诉、控告或检举，或利用报刊、杂志、广播、电视等舆论工具揭露、批评行政机关及其工作人员违法违纪、失职和滥用权力的行为。这种群众监督的方式存在不确定性，有时不能保证其所揭露、批评的违法行为是否真实，媒介的案情分析是否合情合理。再者，对于其中的某些方面与前述所提及的立法监督及行政不作为诉讼制度是分不开的，只有监督立法及诉讼制度是完善的才可能实现人民群众、社会组织对行政不作为提出申诉、控告或检举。本方仅就社会舆论监督的方式提出建议。

社会舆论的监督是以报刊、杂志、广播、电视为媒介的，它具有以下特点：广泛性，监督的内容、形式、主体的广泛；公开性，人民群众可以通过媒介公开批评行政机关的违法违纪或者行政不当行为，行政机关也可通过媒介为自己辩解或将对问题处理的过程结果向社会公开；记实性，新闻报道及时、真实，有利于督促行政机关依法行政，及时纠正违法或不当的行政行为，影响面广，现在媒介的工具多种而且获悉渠道简捷方便，它的报道能引发全社会对重大行政行为的重视，从而对行政行为起到监督作用。社会舆论监督还有一个重要的作用是它能很好的起到法律宣传的效果，使各地群众尽快了解行政违法行为。由此社会舆论可谓是行政监督的捷径所在。

那么对于行政不作为同样是需要社会舆论的监督。但这种监督必须是适当的，因为社会舆论媒介方式的快速性及多元化，使“舆论”能很快地得到传播，而对于其传播内容的真实性及合理性又难以保障。内容不真实，或者传播者因缺乏有关的专业素质做错误的判断、论述以致误导群众的情况也不可避免；甚至有可能出现舆论判案的情况，即当某些案子长期得不到解决时，如果舆论过于热烈或是明显偏向某一方的，就容易影响司法的决定，使司法判决难显公正。

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第五篇：高校工商管理类实践教学监督机制研究

高校工商管理类实践教学监督机制研究

摘要：随着经济的发展和科技的进步，社会越来越趋向于对复合型和应用型人才的需求。而工商管理学科是应用科学，因此，实践教学对工商管理教育至关重要。本文在分析工商管理类实践教学中存在问题的基础上，提出了学校、教师、企业三位一体的监督机制，并采用问卷调查方式，通过模糊矩阵分析法得出相应指标权重，进而提出实施工商管理类实践教学监督机制的院系对接整合模式。

一、引言

随着经济的发展和科技的进步，社会对人才的需求不断变化。企业越来越倾向于对学生综合素质的考核，并且更加偏好选择复合型人才和应用型人才。而工商管理学科是一门应用科学，其目的是研究各种类型的组织如何利用有限资源为实现组织目标所采取的管理行为及其规律。因此，工商管理类专业更强调实践性、实际操作能力的培养和与实际外界应用的衔接。同时，实践教学使学生能够在加深理论知识理解的同时，提高独立思考、独立研究和独立探索问题的能力，进而获得一定的专业技能和创新能力。因此，工商管理专业注重学生实践能力的培养对于工商管理教育来说具有较强的现实意义，同时也是现实中诸多方面的客观要求和迫切需要。目前，工商管理教育最突出的一个缺陷是实践教育的缺失。我国工商管理类专业的人才培养模式一般都是重理论轻实践，学生普遍存在创新能力差、适应能力差、实践能力差的“三差”现象，不能适应人才市场的需求。这就使得高等学校的工商管理类教育面临严峻的挑战：要面向市场、面向社会，培养适应人才市场需求的应用型工商管理人才。

二、工商管理类实践教学现状分析

（一）学校方面（1）实践教学重视不够。杨瑞霖提出，部分高校只是通过增设与实践教学有关的课程或是在其它方面作部分的改变。其忽略实践教学的本质：培养学生创新精神和动手能力的培养。有些学校甚至将参加大赛能否取得好成绩作为衡量是否重视实践教学的标准，偏离了实践教学的主航道。（2）课程设置总量偏高。对工商管理类专业来说，课程设置总量偏高不利于开展第二课堂教学，不利于学生实践能力的提高。课程总量应与专业、学生、市场相适应，做到少而精，给学生充分参与社会实践的时间，提高学生动手能力，培养学生综合素质，使工商管理类的学生真正懂工商管理，会工商管理。（3）专业实验室投入不够。由于大多数高校工商管理类专业缺乏专有的实验室，其实践环节不能跟理论教学同步进行，只能安排在时间相对充足的学期末。从行为学角度来看，学期末，大部分同学都急着回家。面对额外的实践环节，学生的积极性明显偏低，效果大打折扣。同时，虽然学校开设了第二课堂，但是供学生使用的校外实习基地数量有限。因此，即使有些学校很早就开出了实践课，但难以达到预期的效果。

（二）教师方面（1）思想上没有高度重视。对于实践教学任务，采取应付式的态度。教师一般对费时、费力、低回报的实践教学缺乏热情和动力。而且由于督导的监督工作难以进行，因此从机会主义来看，有些教师会直接将实践的内容布置后，然后让同学们自己去实践，最后将调查或实习报告收上来就算了事。这样，实践教学就背离了学校培养应用型人才的本意。（2）对学生的指导不够。一方面指导教师都比较资深，没有时间来为同学们指导。另一方面，有些教师不重视实践，不愿意花费更多的时间在实践的答疑上，更倾向于学生的自主。这样就造成了：学生即使是对自己不清楚的问题也不愿问指导教师，在有些问题上只做表面了解，不进行深入探究。甚至导致虚构作假、拷贝、抄袭等不良现象。（3）科研活动与教学活动相脱离。目前我国大学商学院普遍存在教师的科研是为了发表论文、评职称、计算工作量，没有与教学挂钩，不能使科研带动教学，改进教学方法。这样也使得学生在理论学习过程中缺乏感性认知，实习大多是为了完成学分，没有真正参与其中，造成对企业缺乏全面的了解。（4）实践经验不足。尽管指导教师的学历都普遍较高，但是其缺乏在企业、公司参与实际的经营与管理的经历，没有做具体实务的阅历。这样的话，理论脱离实践的问题就不可避免。也就是说，教师对有些具体的实践操作也存在含糊或者逃避的现象，学生参与实践的效果可想而知。（5）对学生的考核缺乏效果的评价。实践教学对学生的考核注重出勤、成果、报告的质量等较多，对学生通过实践是否达到预期目标、是否提高了学生的实践能力没有反映。也正因为学生实践能力并没有计入考核成绩，就使得学生参与实践教学活动的意愿不高，只注重报告的撰写，而对实践的过程马虎了事。也就是说在这一方面，教师对于学生还缺乏相应的激励机制。也应该对学生的考核体系进行相应的改进。

（三）企业方面（1）合作限于表面，监督不力。虽然高校针对工商管理类实践环节的缺陷，相继开设了第二课堂，即为学生联系校外实习基地。也就是说，企业与学校达成了相关的协议，表示愿意接受学生的实习。但企业是追求经济利益和利润最大化的，即使与学校已达成协议，也会出于经济利益的考虑。因此，企业一般不愿意承担额外的负担，只是表面上显示很乐意接受，却不给学生安排实际的工作。更不会对学生进行相应的指导和严格的监督，甚至还会在教师了解情况时，帮助学生对实际情况进行隐瞒。（2）不重视实习学生。由于学生实践的时间一般不长，对于企业来说是一项不经济的决策。因此，企业不愿意在学生身上花费人力和物力。只是在刚进去的时候为学生稍作讲解，做足表面功夫。但在剩下的时间里，并不安排实际工作，完全属于自由时间。这样的话，学生接触不到实际的企业实务与运营体系，继而就会失去实践教学的兴趣，实践也就演变成了有名无实的一项工作。因此，校外基地实习名不副实，达不到预期效果。

三、工商管理类实践教学监督机制构建与应用

（一）实践教学监督机制的作用 在我国工商管理类专业改进和革新的历程中，现有工商管理类培养体系的问题与不足。邵继红站在教学模式改进的角度，表示可以建构第二课堂与第一课堂有机结合的教学模式。将第二课堂纳入学分制管理，以第二课堂的实践性、创新性教育导引第一课堂教学。冷敏、孙晶言在前人的基础上进一步深化，指出：在课外实践方面，一是社会调查，可事先由经验丰富的老师确定调研目标和计划，然后让学生深入到工商企业进行调研，最后形成调查报告，并能够解决一两个实际问题。二是专业实习，建立相对稳定的专业实习基地，通过学生的专业实习，做到理论联系实际。而杨瑞霖从整体效果考虑，提出：要明确来定义和衡量实践教学的成功与否，需要建立一整套科学合理的评价体系。并且也表明了“愉快学习，严格考核”的观念。吕娜也表示，为了增进实践教学的效果，可以从构建实验实训教学体系、加大校外实践基地建设、建立实践教学效果的评估标准等方面进行改进。但就目前的研究成果来看，主要还是停留在宏观层面的论述，在微观层面对如何对实践教学进行更好的监督以使其作用发挥到最大的研究很少。因此，有必要从实践探索中总结归纳一套具体且可操作性强的工商管理类实践教学的监督机制，以培养出真正具有创新创业能力的工商管理类专业学生。

（二）实践教学质量监督机制考核指标 本文在相关质量体系研究文献分析的基础上，并结合工商管理类背景，提炼出了含有3个维度，10个指标的工商管理类实践教学质量监督体制考量表。如表（1）所示。

（三）实践教学质量测评模型 工商管理类实践教学质量由学校，教师，企业三方面来决定，以TQ表示工商管理类实践教学质量，以QS、QT、QC分别表示学校、教师、企业，而以Y1、Y2、……、Y10分别表示构成工商管理类实践教学质量的10个分项质量得分。下面应用模糊矩阵计算百货商场的顾客忠诚度：

（1）模糊评价矩阵的构造。假设对于10个测评分项的第n项，在调查问卷中5级李克特量表中，第i个量级的选择人数为Xi，则该测评分项每个量级所对应的隶属度Rni（1≤n≤10，1≤i≤5）的计算公式为：Rni=■

（2）模糊关系矩阵的构造。首先应计算出在行业背景下工商管理类实践教学质量分项得分Yi，其计算公式如下：

（四）实践教学管理模式应用（1）实践教学环节院系对接模式。院对接包括教务处实践科以及财务处。其中教务处实践科地职责是：根据各专业培养计划下达各学期实践教学任务；汇总实践教学信息，并对实践教学的进展进行有效监控。财务处的职责是：对各专业实习经费进行审核；对经费实际使用情况进行监督。系对接则指系教研室，其职责为：完善和修改各专业的实践教学计划；根据下达的实践教学任务组织安排实践教学，同时做好经费预算工作。如图（1）所示。（2）教学质量管理院系对接模式。院对接包括教务处教学质量科和院督导办。其中教务处教学质量科职责是：制定教学质量检查计划并下发执行；收集检查结果等相关信息，并进行教学评估和修改计划。院督导办职责是配合教务处进行教学质量检查。系对接则包括系教研室、教学办、学工办。其中系教研室的职责是：根据教务处相关要求，进行教学质量自查并汇总上报。系教学办职责是：上报各教研室自查信息。系学工办职责是：协助系教学办完成教学检查工作，完成学生信息汇总工作并上报。如图（2）所示。

四、结语

实践教学对于工商管理教育来说至关重要，关系高校培养出更多更优秀的复合型以及应用型人才。因此，不管是高校教育者还是研究工作者都有必要给予实践教学高度重视。而实践教学除了在硬件软件方面需要大力支持外，还需要完备的监督机制：使学校、教师、企业三方都处于学生以及督导的监控范围内，确保教学质量不断提升。然而，本文实践教学质量监督的维度和指标是在文献分析基础上，结合实际，总结出来的，尚未有实证作支撑。因此，还需要在实践中不断进行修正与完善。但建立工商管理类实践教学监督机制以及优化院系对接整合模式，为我国实践教学质量的提升路径提供了新的思路，具有一定的借鉴作用。