加强对“一把手”监督机制的研究

第一篇：加强对“一把手”监督机制的研究

摘 要

《中国共产党党内监督条例（试行）》明确规定：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子的主要负责人”。在建立完善社会主义市场经济体制的过程中，防治腐败的关键在于建立权力运行监控机制。然而在现实政治生活中，对“一把手”监督难以到位、难以奏效，致使一个个“一把手”相继倒台。如何加强对“一把手”的监督，促使其正确使用权力，已成为一项十分重要而紧迫的任务。权力离不开监督，不受监督的权力必然异化。本文通过对“一把手”权力制约和监督方面存在的问题和原因进行深入分析，提出了健全和完善“一把手”监督机制的对策建议。

关键词：加强“一把手”监督机制研究

加强对党政“一把手”监督的机制研究

党政一把手在党政领导班子中处于核心地位，在决策环节中处于主导地位，在领导班子运转中处于督导地位，其权力上的优势是显而易见的。邓小平同志指出“将优势建立在权力上是靠不住的，不受限制的权力必然导致腐败”。在建立和完善社会主义市场经济体制的新形势下，如何加强对一把手的监督，有效地规范和约束一把手的权力，对于从严治党，加强领导班子和干部队伍建设具有十分重要的意义。

当前，在改革开放和发展社会主义市场经济的新形势下，由于新

旧体制的转换，人际关系的变化，各种利益关系的调整等因素的客观存在，使干部监督工作难度加大，特别是对处于重要位置、发挥关键作用、位高权重的党政“一把手” 的监督难度愈来愈大。如何加强对党政“一把手”的监督，已成为党的干部监督工作亟待解决的重大课题。

一、深刻理解加强对“一把手”监督重要性的认识腐败的实质是权利的滥用。强化对权利的制约和监督，是防治腐败的根本性问题，在反腐倡廉建设中具有至关重要的地位和作用。

（一）、加强对党政“一把手”监督制度研究是反腐倡廉建设的必然要求。权利趋于腐败，绝对的权利导致绝对的腐败。加强对权利运行的制约和监督，是有效预防腐败的关键。对权利进行制约和监督，是权利来自于人民这一本源性的内在要求，只要存在权利，就需要加强对权利的制约和监督，这是人类政治生活实践经验的科学总结，是适用于任何政治制度的一条普遍规律，是反腐败斗争的必然要求。

（二）、加强对党政“一把手”监督制度研究对于预防腐败具有关键作用。腐败发生的内在规律表明，任何腐败行为的发生都离不开公共权力、腐败动机和腐败机会三个必要条件，三者相互联系、相互依存、相互作用，形成腐败行为发生的完整链条。尽管腐败动机和腐败机会为腐败行为的发生提供了主客观条件，但是管理、分配国家稀缺资源的公共权力是腐败行为发生的先决条件和原始动力，在腐败行为

发生的链条中起着关键性作用。因此要有效防治腐败，必须抓住权力制约和监督这个关键，构筑权力防线。

（三）、加强对党政“一把手”监督制度研究在惩防体系建设中处于核心地位。权力制约和监督是国家政治体制的重要组成部分，不仅受到政治体制本身的内在制约，而且受到外部诸多条件特别是经济社会发展状况的影响。由于我国正处于深入推进改革开放的进程之中，体制机制尚未健全完善，权力制约和监督还存在着不相适应的问题，主要表现为权力过分集中现象不同程度地存在、专门监督机构的独立性和权威性需要加强、民主监督的作用还没有得到有效发挥、制约监督的措施和手段还不够完善、制约监督的法制化程度还不高。要从根本上解决这些问题，必须将我国权力制约和监督的现实问题置于经济社会发展的纵深背景之中进行思考，通过体制机制的改革创新，建立起有效的权利运行监控机制。构建惩防体系作为国家防治腐败的重大战略和制度安排，其中要目标之一就是建立健全权利运行监控机制，且框架构成各项要素的结果性目标都是为了保证领导干部正确行使权利，这决定了权利制约和监督在惩防体系建设中处于核心地位。

二、当前对党政“一把手”的监督仍显薄弱。主要表现在以下几方面：

(一)、监督主体意识淡薄，不愿监督

一是旁观者心态。部分党员干部认为对一把手的监督是上级组织和纪检部门的工作，与自己无关。所以对一把手的工作、生活等活动漠不关心，奉行“事不关已，高高挂起”的原则。二是实用主义心理。一部分人对一把手具有崇权心理，担心提意见会遭到一把手的打击报复，或被上级组织认为“闹不团结”而影响自己的前程，于是采取明哲保身的态度，对一把手的某些行为，采取无原则的一团和气。三是实际条件的制约。由于一把手权力运作透明度不高，领导的日常活动和工作情况公开不够，干部群众对一把手的“事”知之甚少或一无所知，所以，对一把手的监督也无从谈起。

（二）、监督客体自觉性差，不让监督

一是在思想上不理解。有的党政一把手自认为素质高，走得正，行得端，不需要监督。对来自群众的监督，认为是不支持；对来自同事的监督，认为是不合作；对来自上级的监督，认为是不信任。二是在工作中不执行。有些一把手平时习惯了家长作风，自恃高明，作风霸道，在工作中没有认真执行干部监督的有关规定，使一些规定形同虚设。三是在权力上不放松。有些地方一把手赋权过重，在工作决策中大权独揽，习惯于一个人说了算，没有认真执行民主集中制原则，把来自各方面善意的监督，看作是对其权威的挑战，权力的过分集中，妨碍了有关监督措施的落实。

（三）、监督体制不完善，不便监督

一是监督机制不健全。目前，在对一把手的监督上，还没有形成一套层层相依、环环相扣、行之有效的监督机制。有的规章制度过于笼统，缺乏操作性。如“原则上不应该”、“原则上不得”等条文，致使监督机关在实际工作中不好把握标准，具体程序不易操作，致使一些制度流于形式。二是监督责任不明确。一些单位虽然制订了不少规章制度，但没有突出班子一把手这个监督重点，往往将其和其他班子成员等量齐观。在职责上也没有明确分工，缺乏监督责任人。所以，既使一把手在工作中出现了失误，往往是大事化小，小事化了，无人负责，无人追究。三是监督内容不全面。有的单位将廉政建设当作党内对一把手监督的全部内容，忽视了对一把手在执行党的路线、方针、政策，正确行使权力，贯彻民主集中制等方面的监督；有的注重对个人品质、生活作风上的监督，缺乏对一把手勤政为民，履行自身职责的监督。同时在监督的着力点上，往往注重事后监督，忽视了事中和事前监督。

三、解决一把手监督难的问题，建立对一把手监督制约的有效工作机制，应当从以下几个方面入手。

（一）、严把入口，立足防范，强化监督的自觉性。

一把手的特殊地位和作用，要求我们在选拔一把手时，必须十分慎重，坚持正确的用人导向，选那些能够经受住执政、改革开放和发

展社会主义市场经济考验的干部，选那些不图虚名、扎实工作、群众拥护、在两个文明建设中做出了显著成绩的干部。在选拔一把手时，组织和纪检监察部门要密切配合，把对一把手的监督超前到位，确实把好政治素质和个人品质关，为对其进行有效的监督确立一个较高的起点。同时，要加强对一把手的教育和培训，使一把手做到自重、自省、自警、自励，增强接受监督的自觉性。

（二）突出重点，拓宽渠道，实施全方位监督。

从监督内容看，要按照江泽民同志提出的“坚持原则，把握全局，团结同志，加强修养”四句话，从政治纪律执行情况、履行岗位职责情况、民主集中制执行情况、工作作风情况以及遵纪守法、廉洁自律情况等方面对一把手进行监督，要着重抓好对一把手重大问题决策和人财物权的监督制约。从监督渠道看，主要应强化上级组织、班子成员、人民群众三个方面的监督。上级组织要增强监督意识，明确监督责任和负责人，定期听取一把手工作汇报，认真参加下级班子民主生活会，通过加强检查、考察、诫勉谈话等方式,了解情况，发现问题，有效行使监督权力。同时，上级组织要支持班子成员行使监督权力，促使他们有效地履行监督职责，有意识地在班子内部培养一种积极健康的权力制衡机制。要重视群众监督，坚持领导干部接待群众日制度，高度重视人民信访和群众举报，凡反映一把手的问题，原则上都要报送上级有关部门认真核查，发现问题及时处理。

（三）、用权规范，政务公开，形成监督的社会性。

要建立工作制度，对一把手在重大决策方面的实际权限作出具体的规定，并对其违规行为作出明确的处罚规定，把对一把手的权力限制在履行职责所允许的范围内，保证执纪执法部门有的放矢地进行监督。要使权力真正置于党员和人民群众的有效监督之下，必须增加党务政务活动的透明度，重大情况让人民知道。只有这样，才能向社会提供监督依据，才能充分发扬民主。为此，要建立一把手事务公开制度，党政各级一把手的哪些工作必须向社会公开、什么时间公开，都要制定严格规范的制度。

（四）、健全制度，狠抓落实，保证监督的经常性。

加强对一把手监督，关键是要通过健全完善和落实相关制度，发挥制度对干部行为的规范约束作用，达到教育、诫勉、激励的目的。因此，要依据新情况、针对新问题，继续健全制度，完善监督机制。区县委要建立有关加强对一把手监督的若干规定，对监督内容、责任、程序及处理办法做出具体规定。对一些大错不犯，小错不断，工作平平，庸庸碌碌，威信不高，影响不好的一把手，应制定出有效的处理办法和制度；对一些不能如实申报收入，不能如实进行廉洁自律检查的一把手，应靠制度改变监督部门既无法问津，又缺乏解决问题办法的状况。同时，要解决好制度落实不够的问题，使已经建立的制度真正发挥作用，在制度建设中要突出责任追究的内容，明确制度不落实时监督管理者和被监督管理者应承担的责任，解决好对制度落实的督察问题。制度一旦制定，必须辅之以严格的检查、监督手段，必要时上级应派人蹲点督促抓好落实。

中国共产党的性质和宗旨，决定了党同各种消极腐败现象是水火不相容的。坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。强化对“一把手”的管理监督，健全完善“一把手”监督机制，充分发挥各级“一把手”在抓班子、带队伍、干事业中的作用，已成为摆在全党面前一项刻不容缓的重要工作，也是执政和改革开放条件下党的建设亟需解决的重要问题。

第二篇：浅谈行政不作为监督机制研究

行政不作为监督机制研究

[摘 要]近几年来行政不作为现象呈升趋势，行政不作为具有违法性、消极性、隐蔽的特征，加之人们对它的认识不清，以至它对社会的危害大，如果不及时加以监督制止不仅不利于广大群众的合法利益，激化社会矛盾；并且将不利于我国的法治建设，影响行政执政能力，破坏社会的和谐稳定发展。然而我国对行政不作为的监督机制还较为落后，如监督范围不统一全面、尚未形成有针对性的救济制度、缺乏有效的追究行政不作为违法人员的内部监督制度等，因此完善行政不作为监督机制尤为重要，对其监督机制的完善构想可以主要从：统一监督立法、全面监督范围、改善行政监察监督、确立行政不作为救济制度、构建刚性责任制度、加大媒介新闻曝光力度等；由外至内，由内至外的对行政不作为进行监督。实现各监督方式的有机结合，提高监督效率，减少行政不作为现象。

[关 键 词]行政不作为 社会危害 监督机制 完善

目 录

一、行政不作为基本理论…………………………………………………………2

（一）行政不作为在行政理论中的地位…………………………………………2

（二）行政不作为的概念…………………………………………………………2

（三）行政不作为的性质…………………………………………………………5

（四）行政不作为的构成要件……………………………………………………5

二、行政不作为的危害……………………………………………………………7

（一）侵害了行政相对人的合法权益……………………………………………7

（二）损害公共利益，激化社会矛盾……………………………………………7

（三）助长形式主义、官僚主义，腐败之风得以滋长…………………………8

（四）降低人民政府及行政机关在人民群众中的威信

三、行政不作为监督概述…………………………………………………………8

（一）监督主体……………………………………………………………………8

（二）监督对象……………………………………………………………………9

（三）监督过程……………………………………………………………………9

四、完善行政不作为监督机制的构想……………………………………………9

（一）立法监督方面………………………………………………………………9

（二）行政监督方面………………………………………………………………10

（三）司法监督方面………………………………………………………………12

（四）构建刚性行政主体、行政责任机制………………………………………15

（五）适当建立行政不作为现象的新闻曝光制度………………………………15 结论…………………………………………………………………………………16 参考文献……………………………………………………………………………17

一、行政不作为的基本理论

虽然行政不作为已受到行政法学界的关注，但学者对行政不作为的界定并不都一致。由此在进行实际的监督活动之前，应当首先明确什么是行政不作为。这样在实际的监督工作中才能具有针对性，才能提高监督效率。

（一）行政不作为在行政理论中的地位

我国现行行政法律对行政不作为的地位缺乏明确统一的规定，只在《行政诉讼法》第11条4、5、6项及《行政复议法》第6条第8、9、10项中提到有关行政不作为的某些表现形式，没有对行政不作为下定义，至少没没有统一的系统的列举行政不作为的表现形式，即行政不作为可以包含那些情况。只是规定了公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为（当然包括所列举的行政不作为）侵害了其合法权益的可以复议或提起诉讼。

1999年11月通过的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中的第27条、56条首次将行政不作为以专门的法律术语形式在行政法律体系中加以规定，但是仍然没有具体明确行政不作为的地位

与第一种观点相比，该观点对客观状态进行界定：行政机关有能力履行法定作为义务；排除了没有能力履行法定作为义务的状态，这样下定义显得更为严谨。然而这两种观点共同忽视了行政主体的“法定职权”，仅提到了法定职责。行政行为与其它法律行为的显著不同之一在于它是行政主体依法行使权力的行为。行政主体在行使行政权力，执行行政公务时的权利和义务，通常称为“职权”和“职责”，行政职权和职责都是法律赋予行政主体维护和分配公开利益的手段；因而行政职责必须履行，职权也必须行使，他们都包含着行政主体必须为一定行为或不为一定的义务，因此，在以行政主体的法定义务为标准评价行政行为的方式时，不能仅仅注重义务来源于法律法规的职责规定，而忽略了它也可以来源于法律法规的职权规定。再者如果以行政相对人合法申请作为行政不作为的必要条件，就大大缩小了行政不作为的法定义务范围；对于依职权的行为只要法定事实发生，行政主体就具有作为义务，此时一旦行政主体怠于为之的也可构成行政不作为。

第三种观点认为:行政不作为是行政主体拒绝作出一定的行政行为。该种观点把实体上可能是不真正依法履行法定作为义务也社为不作为的一种。我们知道，行政法与其它部门法律一个显著不同的地方在于行政程序与行政实体的并重，“实质正义”难以真正实现时，是通过“形式正义”即程序正当来保障实现的，行政程序法已成为行政法中日益重要的组成部分，行政实体内容是通过行政程序来实现的。如果行政主体在程序消极的“不为”，那么在实体内容上肯定就是什么也没有做，由些它只能是一种行政不作为。但是如果行政主体在程序上是积极的“为”，那么它反映的实体内容可能是“为”，也可能是“不为”，前者如：行政许可机关对相对人申请进行审查后，认为其申请符合法定条件做出颁发许可证决定，这无疑是一种作为；后者如：行政许可机关审查了相对人申请后，认为申请不符合法定条件而做出不颁发许可证的决定，这种行为是作为还是不作为，理论界有不同观点，正如本观点所指将它列为了“不作为”。然而作为与不作为的界分应是就行为方式而言的，主要从行为的外在表现形式和存在状态来认定，作为表现为做一定动作系列，不作为则表现为不做出一定动作或动作系列；就行政行为而言，行政主体在程序方面的一系列行为则是其外在表现形式和存在姿状态，而“拒绝行为”在程序上已表现出积极的行为状态因而它仍是一种行政行为。所以，行政作为与行政不作为的区分应从行政程序方面认定，而不能笼统认为“拒绝行为”即是“不作为”，而不分实体与程序状态的不同。

3、行政不作为概念的分析

通过对上述三种行政不作为定义的分析，发现其有着合理之处，但同时也存在着缺陷。综合以上观点及其他国家的行政不作为概念的理论，认为行政不

因为法律赋予或规定给行政机关及其工作人员的行政职权或是职责，是国家行政机关及其工作人遇对国家承担法定义务；行政机关及工作人员有义务切实行使法律赋予的职权，履行法律规定的职责，不得随意放弃，一旦放弃，就是失职是违法；而行政不作为的本质是行政机关及其工作人员放弃履行法定职责或行使法定职权的渎职行为，因此行政不作为具体违法性，此为其一。其二，行政机关这种放弃对行政管理目标实现的失职行为，将直接侵犯行政相对人的合法权益，如对公民申请保护人身权不予理睬的，就侵犯了个人利益；有的甚至损害了国家和社会的公益，如税务机关逾期不对应纳税主体赋征税等，就损害了国家和社会的公益。综上所述，行政不作为本质上具有必然的违法性。

（四）行政不作为的构成要件

违法行为是由一系列相互联系的构成要件构成的，任何违法行为都存在构成要件问题，没有这些构成要件就无法判定或确认某一行为是否违法。行政不作为作为一种违法行为，同样存在构成要件，它是在实际监督工作中用以判定某一行为是否构成行政不作为的标准。通过对行政不作为概念的分析，认为构成行政作为的特殊要件有以下三个方面：

1、行政主体负有具体的法定作为义务是行政不作为的前提要件。

2、能够作为而不为是行政不作为的主观要件。

3、程序上不为且已逾期是行政不作为的客观要件。

本文主要对构成行政不作为的前提要件进行论述，因为这是判定行政不作为是否构成的关键所在。行政不作为是行政主体该作为不能不作为情况下的不为。“该作为不能作为”指的是行政主体所负的作为义务，该义务源于法律规定的法律事实，在法律有所规定并结合一定法律事实（如行政相对人申请，或行政主体依职权对违法人员进行处罚等）后，行政主体负有了义务，行政相对人产生了对行政主体履行义务的合法期待。基于这些条件产生了行政主体必须作为的义务，但行政主体偏偏不作为时，对行政不作为的研究才有法律意义。而由于法律法规形式多样，法律事实多变，有时难以辨析，所以确定行政不作为的发生根据尤为重要。

首先，行政作为义务的范围是在法律义务范围之内的，不包括非法律性质的道德、宗教义务。行政作为义务又必须是具体特定的，具体的义务是行政机关根据现实的需要，负有的法律既定的必须在一定时期内履行的作为义务，也只有具体的作为义务才有特定行政相对人，如果行政主体不履行该作为义务将直接导致当事人的合法权益受损害。

其次，行政作为义务的具体内容，或是行政作为义务产生的条件，主要有五个方面。

政不作为的特点。其具有隐蔽性是因为行政不作为作为一种违法行为它不容易被行政主体、行政相对人等关系人立即察觉，有时可能只有当损害结果发生后方被注意到，特别是当行政机关不履行的是关于公共权益义务时，它难被广大人民群众监督到；说其具有消极性，因为行政不作为就是行政主体放弃行政管理活动，放弃维护人民群众利益的消极行为。

综观行政不作为的法理特征和实际表现，它对社会的危害是很大的，主要体现在：

（一）分割了行政权对人的合法权益

行政 不作为直接地分割相对方的程序权利，还将间接地损害权相对方的实体权利。“无程序即无权利，无现代行政程序即无法律对行政的有效制约；实体权利是通过正确的程序予以保障的，行政程序不完备实体权利就难以实现”。通过对行政不作为基础理论的了解，便可知道行政不作为是程序上的不作为，实质是程序缺失，是行政机关不依法律法规规定所规定的程序办事，而这样的程序缺失就使到实体权利非法的得不到实现，从而间接损害公民的合法利益。

（二）损害公共利益，激化社会矛盾

行政不作为不仅易损害个人利益，还易于损害公共利益，如税务机关逾期不对应纳税公民或法人税，公安机关对违反治安管理的行为人不予处罚或放任不管等，就是损害了公民和社会组织的行为，另一方面又必须依赖于行政机关依法有效的进行行政管理活动。行政不作为必然出现社会管理的“真空”，“真空”的出现又必然带来无序和矛盾。公共利益问题得不到解决，社会矛盾积累时间长最终影响局部地区的稳定。如果地区工厂，不采取防污措施使地区的空气和水质造成严重污染；环保部门不对其依法实施监督和制裁，对受害群众的投诉又不予理睬，任其继续污染环境，致使人们赖以生活的环境受到破坏，影响了群众的正常学习生活。这种行政不作为对社会的公共利益的危害是显而易见的。

（三）助长形式主义、官僚主义，使腐败之风得以滋长

行政不作为形式的违法具有隐蔽性，在短期内一般不易察觉；即使发现发生的行政不作为现象，由于在法律上缺乏明确界定，如果行政相对人权利意识淡薄或“被迫”放弃，行政不作为也难以被监督到。这样的情况如被行政主体消极地接受并适用于实际工作中，则很容易滋长“粉饰太平”的形式主义和“不求有功，但求无过”的官僚主义；严重的甚至被个别公务员将其作为谋取私利的手段，助长了行业不正之风，腐蚀了国家公务员队伍的组织和思想。

（四）降低人民政府及行政机关在人民群众中的威信

政府部门、行政机关对国家法律明确规定的各项职权不行使，各项不履行或不彻底履行，人民群众的合法权益得不到维护，社会问题得不到解决结果在

实现：外部监督至内部监督，再由内部至外部监督的过程。

这样的监督过程并非是一个简单的轮回，而是在轮回中现各监督方式的有机结合，实现对行政不作为整体有效监督。第一个外部监督实现的是对行政机关的监督，首先使行政相对人权利得以保障；第二个内部监督实现的是对行政机关内部工作人员的监督，对行政机关工作人员履行职责、执行国家法律、法规、决定、命令的情况以及违法违纪的行为进行监督、检察和惩戒，使监督工作取得实质性效果，将监督对象具体到每一个行政人员，避免行政机关责任大而化之，致使违法工作人员逃避法律责任追究；最后一个外部监督是对前两类监督所获得效果进行曝光，目的一是使作为监督主体之一的广大人民群众能通过新闻曝光，认识行政不作为现象，达到法制宣传的效果；目的二是让人民群众了解各行政、司法监督机关对行政不作为的监督情况，引发群众的正义感，提起群众对行政不作为监督的积极性。

这一过程也并非是机械的遵循。行政法制监督的多种方式是相互紧密联系的，但也是彼此独立的，那么在进行每一个具体独立的监督方式后应使其顺应到“外-内-外”的过程中，特别是在监督过程中发现存在行政不作为违法现象时更应该如此，以实现各监督方式的有机结合，真正发挥彼此的作用。

四、完善行政不作为监督机制的构想

哪里有权力，哪里就需要监督，为了保证行政机关及其工作人员尽责尽责职，防止权力滥用，就必须对行政权力的行使实施监督。行政不作为也是行政机关滥用权力的一种形式，它危害潜伏期长，社会危害后果严重，对它的监督状况将关系到行政不作为能否有效的被制止，行政相对人的合法权益能否获得更好的保护。然而行政不作为的隐蔽性给法律监督带来了极大的不便，人们对行政不作为难以发现和认定，以至造成行政低效、法纪松弛、行为失范，极大的损害了相对人的合法权益和社会公共利益，其中监督机制不完善是造成这一现状的重要原因。为此针对行政不作为的特点，借鉴国外有关理论措施，并结合我国现状，对完善行政不作为监督机制提出以下构想。

（一）立法监督方面

行政不作为的隐蔽性使它不易被行政相对不注意到，违法性使它对社会的危害极为严重，而现立法在预防和惩治上存在不足，收效甚微，由此为减少以至杜绝行政不作为的产生，完善行政不作为的监督立法是加强行政不作为监督机制的首要任务，使行政执法监督活动有法可依。

为了预防和减少行政不作为，并保障公民合法权益，现行立法在行政救济制度及其他单行法律法规中确立了一定的监督机制，犹如行政救济制度方面的

完整的法律责任体系，不利于有效遏制行政不作为的发生。那么就要对行政不作为进行统一立法，全面涵盖行政不作为的特征、表现形式、产生的法律责任及监督程序，这样将会有效的实现分散立法形式所不能及的地方。《行政处罚法》的实施就是个很好的例子，通过实践证明，统一立法将更有效的降低分散立法所存在的问题。联系我国实际情况，由于对行政不作为的认识尚未成熟不能完全掌握它的内在情况，由此可先制定一部行政法规对行政不作为先行规范和约束。

其次，在内容方面将应行政不作为全面纳入法律监督机制中。现行立法仅交部分行政不作为纳入了监督的范围，大部分行政不作为处于无监督的放任状态，新的监督立法应当在肯定和继承原有监督范围的前提下，将处于现行立法的行政不作为纳入监督轨道中，并设立法律责任形式和内容。对于行政不作为的规定也不能只是现象的罗列，这样罗列很难使人们对行政不作为形式清晰的认识，并容易遗漏某些行政不作为现象。因此在把行政不作为全部纳入监督轨道中时，应客观的对行政不作为的内容和进行概括。

最后，增加行政不作为监督内容的启动机制。一是设立行政机关诉讼制度。相对人认为行政不作为分割了自身的合法权益时，可通过复议、行政诉讼等求得法律的救济；而行政不作为不仅仅侵害相对人的个人权益，还有侵害社会公共利益的，由于隐蔽性，使对社会的公共利益的维护带来了更大困难。后者应如何获得法律救济呢？对些问题，认为可由法律设立特定行政的机关或授权其他行政机关作为公共利益的代表，来启动行政不作为的监督机制，确立维护公共利益。由行政 机关启动行政不作为监督机制，还弥补了由于行政相对人缺乏行政法律知识可能疏漏的行政不作为为现象，更好地实现行政不作为监督。二是可由非利害关系人提出监督建议，来启动行政不作为监督机制。行政机关可以代表社会公共利益或在相对人放弃权利时代为启动监督机制。但是，由于行政机关及工作人员的身份特殊，可能存在不知情而无法进行监督，甚至是知情的不愿监督，放纵了行政不作为。这种情况下就赋予行政法律关系中的第三人向行政公诉机关提出监督建议的权利，再由公诉机关在一定期限内提出行政诉讼或行政复议。

（二）行政监察监督方面

行政监察监督是指国家各级行政监察机关依法对行政机关及其工作人员履行职责，执行国家法律、法规、命令的情况以及违法违纪行为进行监督、检察和惩戒的法律制度。这种形式的监督有着以下几点特征：第一，它是人民政府内设臵的专门机关即监察机关的职能，具有行政管理行为和准司法行为的双重性；第二，行政监察的对象是国家行政机关及其公务员和其任命的国有企业法人、工作人员等；第三，它是对行政机关的全面监督，既包括对行政机关 及其

1对一班人负责，班子成员对分管部门的工作负责，形成领导班子廉政建设的合力，加强行政监察力度。三是坚持标本兼治，加大治本力度。行政不作为一认识不清，而且在思想上受“不给好处不办事”的利益驱使，把行政不作为作为谋取私利的手段。对些要强化教育预防机制，端正行政工作人员的思想。四是，健全奖励和惩戒机制，对检举、控告的群众、行政工作人员进行适当的奖励和保护，对于违法违纪的行政工作人员进行有效的惩戒，情况严重的更应该公开惩戒。最后，选择积极有效的工作方法，加大行政效能监察力度行政监察应紧跟行政工作的进行，事前、事中随机抽查工作的进展情况，认真听到群众意见、投诉，发现问题的确实督促行政应尽的职责，行使行政职权，避免行政不作为现象发生。

（三）司法监督方面

司法监督是人民检察院和人民法院监督，司法机关监督的权限与程序有严格的法律规定，必须按照行政诉讼法以及其他相关法律所规定的权限和程序进行。现在我们主要探讨人民法院的监督。人民法院对行政行为的监督目前主要是通过审理与行政机关有关及其工作人员有关的行政案件来实现的，其监督的主要方式是通过行政诉的途径对具体行政行为的合法性进行审查，撤销违法的具体行政行为或变更显失公正的行政处罚行为。它实质上是在相对人的合法权益遭到损害时提供的诉讼救济。行政不作为作为一种特殊的行政违法行为，它的违法之根本不在于做出违法行为而是对于其可能实现法定作为义务没有作为，针对这一特性有必要建立相应的行政诉讼救济制度，这是一个国家法治发达程度的体现。

我国司法组织体系有着自己的特色，其没有设立类似大陆法系的隶属于行政系统专门审理行政案件的行政法院，也不同英美法系由普通法院审理行政案件，而是在普通法院系统内专门设立隶属于司法机关的行政判庭。那么我国应当采用什么样的诉讼制度呢？借鉴德国、日本及我国台湾的制度，认为我国可设立以课以义务诉讼为主，确认之诉为辅的制度，建立起我国的行政不作为诉讼制度整体框架。

建议我国采用以上的诉讼制度是基于以下两点原因：

第一是这两种诉讼制度一主一辅，有各自的适用范围能积极有效满足公民请求权的实现，为其提供良好的救济。课以义务诉讼制度赋予了法院判决命令行政机关应为一定行为的司法裁判权，当行政不作为已经构成，但还存在作为义务履行的可能和必要时，法院责令行政机关履行特定职责，做出特定内容的行政行为，能较快的实现当事人的诉讼请求，间接达到匡正行政合法性的目的，那么当法院判决责令行政机关履行有关的法定作为义务已无实际意义，即损害结果已经产生，无法挽回时，则只能求助于确认诉讼，确认行政机关构成违法

3成责任的虚设，或者赋予国家公务员履行某一职能的法定义务，却没有有规定该公务员相应的责任，造成义务虚设，最终还是使行政不作为的工作人员逃避了法律的制裁。

因此仅由行政机关承担法律责任是远远不够的，应当量化、细化行政行为在每个环节了的职权，并相应分解责任，健全对行政工作人员的监督。建议建立行政工作人员刚性责任追究制度规定对因不作为导致相对人损失的，在行政机关内部追究当事者和贫乏领导的责任，以督促和震慑行政执法人员依法履行法定职责；并在行政系统内部设立专门的行政监督监察部门，实行执法与执法监督不能分离，不断加强行政自控，力求责任到人，增加自然人主体履行法定义务压力，从而减少行政不作为的产生。

（五）适当建立行政不作为现象的新闻曝光制度

行政监督中有一种方式的作用是不容忽视的。那就是社会监督，它包括有人民群众监督、社会组织和群众团体监督、社会舆论监督。前两监督主要是通过人民群众、社会组织和群众团体向有关机关提出申诉、控告或检举，或利用报刊、杂志、广播、电视等舆论工具揭露、批评行政机关及其工作人员违法违纪、失职和滥用权力的行为。这种群众监督的方式存在不确定性，有时不能保证其所揭露、批评的违法行为是否真实，媒介的案情分析是否合情合理。再者，对于其中的某些方面与前述所提及的立法监督及行政不作为诉讼制度是分不开的，只有监督立法及诉讼制度是完善的才可能实现人民群众、社会组织对行政不作为提出申诉、控告或检举。本方仅就社会舆论监督的方式提出建议。

社会舆论的监督是以报刊、杂志、广播、电视为媒介的，它具有以下特点：广泛性，监督的内容、形式、主体的广泛；公开性，人民群众可以通过媒介公开批评行政机关的违法违纪或者行政不当行为，行政机关也可通过媒介为自己辩解或将对问题处理的过程结果向社会公开；记实性，新闻报道及时、真实，有利于督促行政机关依法行政，及时纠正违法或不当的行政行为，影响面广，现在媒介的工具多种而且获悉渠道简捷方便，它的报道能引发全社会对重大行政行为的重视，从而对行政行为起到监督作用。社会舆论监督还有一个重要的作用是它能很好的起到法律宣传的效果，使各地群众尽快了解行政违法行为。由此社会舆论可谓是行政监督的捷径所在。

那么对于行政不作为同样是需要社会舆论的监督。但这种监督必须是适当的，因为社会舆论媒介方式的快速性及多元化，使“舆论”能很快地得到传播，而对于其传播内容的真实性及合理性又难以保障。内容不真实，或者传播者因缺乏有关的专业素质做错误的判断、论述以致误导群众的情况也不可避免；甚至有可能出现舆论判案的情况，即当某些案子长期得不到解决时，如果舆论过于热烈或是明显偏向某一方的，就容易影响司法的决定，使司法判决难显公正。

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第三篇：“一把手”监督机制存在的问题及对策

“一把手”监督机制存在的问题及对策

失去监督的权力,必然产生腐败。随着反腐败斗争的不断深入,“一把手”违法违纪的案件呈上升之势,“一把手”成为腐败高发人群已是不争的事实。《中国共产党党内监督条例(试行)》明确规定:“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部,特别是各级领导班子的主要负责人”。因此,如何完善监督机制,强化对“一把手”的监督管理是当前狠抓反腐倡廉工作亟待研究解决的问题。

一、“一把手”监督机制存在的主要问题及原因

一是监督主体受制于监督客体。首先是班子成员时刻处在“一把手”的管理领导之下,其监督活动受“一把手”的直接制约和约束,不敢监督。其次是单位纪检组(纪委),在领导体制上同时受同级党委(党组)或“一把手”和上级领导机关的双重领导和制约,他们的领导权、财政权均掌握在同级党委(党组)或“一把手”手中,客观上形成了一种附属型的隶属关系,不能对“一把手”实施有效监督。再次是普通干部群众由于缺乏对领导活动和政策规定的了解,加上“一把手”政务公开不够、民主氛围不浓以及监督手段不健全等原因,无法实施有效监督。

二是专门监督机关和监督部门对“一把手”监督缺乏针对性。上级监察机关由于受时间和空间的限制,无法及时全面地了解和掌握下级“一把手”活动的情况和问题,难以实施有效监督;人大的监督往往对事不对人,缺乏有针对性、实质性的处理;政协的监督只是在会上提提意见,缺乏权威性,监督效果不大。

三是监督制度对“一把手”的监督缺乏可操作性。一些单位虽然建立了不少监督制度,但制度落实不到位;一些单位制度相对滞后和不配套,有的制度原则性规范多,可操作性细则少,规范对象泛指多、针对“一把手”少。

四是监督时机相对滞后。监督机构在对“一把手”的监督上普遍存在重事后查处,轻事前、事中监督,重自我监督,轻外部监督,重集中监督、轻日常监督的倾向,习惯于运用考核、召开民主生活会、组织述职评议等时机对“一把手”进行监督,疏于对他们进行及时、经常性监督,往往难以做到未雨绸缪、防微杜渐。

二、健全监督机制,形成“一把手”监督的制度保障

加强对“一把手”监督,关键是要通过健全完善和落实相关制度,发挥制度对干部行为的规范约束作用,达到教育、诫勉、激励的目的。因此,要依据新情况、针对新问题,继续健全制度,完善监督机制。

1、严格实行民主集中制。民主集中制是我们党和国家的根本组织制度和领导制度,是科学合理的有效率的制度。加强“集体领导、民主集中,个别酝酿、会议决定”这一民主决策过程,是遏制腐败现象产生的重要方法。一要充分发挥党组、班子会议的作用,凡涉及重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金的使用,都必须经集体讨论决定,避免“一言堂”。二要健全办事公开制度,从制度上规范政务公开的程序、内容等,特别是对办理人、财、物等事项,只要不涉及保密事项,都要做到条件、标准、程序、政策、结果公开,接受群众监督,以公开促公正。三要完善领导干部民主生活会制度,加强领导班子成员之间的内部监督,上级领导和纪检监察要加强对民主生活会的督促和指导,确保民主生活会的质量。

2、实施用人失察责任追究机制。在“一把手”的选拔任用上必须坚持标准,严格程序,确保质量,对“一把手”选人用人失察失误实行责任追究。一是要严把选人关,在选人上要坚持选拔任用的原则和条件,把思想政治素质放在第一位,尽可能从多角度、多方位进行考察,把好民主推荐、民主测评和民意测验,广泛听取群众意见,将大多数群众拥护的领导干部选拔到各级“一把手”岗位上。二是严把用人关,在用人上要坚持充分讨论,集体表决,防止选拔任用工作的随意性,杜绝违反程序任命干部的情况。三是实行失察责任追究制,按“谁推荐谁负责”的原则,发现被推荐者“带病”上岗和在短期内出现严重违法违纪问题的,要追究首推者的责任。

3、实行财务监督机制。一是完善“一把手”经济责任审计制度。纪委、组织、审计部门要加强对“一把手”离任和任期经济责任审计,要从以离任审计为主转移到以任期内审计为主,把审计结果作为“一

把手”考核的重要依据,有违法违纪行为的进行立案处理,从而增强“一把手”自我监督意识和廉洁从政观念。二是实行“一支笔”审批限额制度。要明确财务支出标准,规定“一把手”支出权限,超过一定金额的发票要集体审核。三是规范财务管理。对钱物要实行分开管理,管钱者不直接购物,购物者不直接管钱,让他们相互监督制约。同时严格收支两条线管理和票据管理,严禁私设小金库和帐外帐,彻底铲除“一把手”滋生腐败的土壤。

4、建立健全上下监督机制。一是进一步强化纪检监察机关对下级“一把手”的监督,强化对“一把手”的监督管理。要从“一把手”政治纪律执行情况、履行岗位职责情况、民主集中制执行情况、工作作风情况以及遵纪守法、廉洁自律情况等方面加以监督,对违法违纪的“一把手”不管党龄长短、职位高低、贡献大小,一律严肃查处,真正起到警示、教育干部的作用。二是实行党风廉政建设责任制。上级党委、纪委通过与下级“一把手”签订党风廉政建设责任状的形式,明确“一把手”当好班长,管好自己,抓好班子,带好队伍的责任。三是实行重大事项和个人收入申报制度。单位“一把手”要定期向上级组织、纪检监察部门汇报思想和报告工作,特别是“三重一大”决策执行情况要随时报告。四是完善纪检监察领导体制。做到以条管为主,摆脱监督主客体之间的依附、隶属关系,发挥有效的监督职责,不再因监督的人权、财权和事权受制于被监督对象而不敢监督、不能监督的状况。五是完善信访举报制度,通过设立信访举报电话、电子邮箱、信箱和聘请特约监督员等措施,加强群众监督渠道,同时实行实名举报奖励机制并切实保护信访举报人合法权益,鼓励群众监督,激发群众监督的积极性。

5、拓宽监督渠道,形成对“一把手”监督的合力。一要坚持监督联席会议制度,各监督管理部门要相互交流,密切配合,充分发挥各自工作中的长处,形成监督的整体合力。二要重视群众监督,坚持实行领导干部接待日制度,高度重视人民信访和群众举报,凡反映“一把手”的问题,要认真核查,发现问题及时处理。三是加强家庭防范教育,通过开展“贤内助”、“廉内助”教育活动,切实加强对“一把手”配偶反腐倡廉教育和“一把手”家庭的防范教育,构筑监督管理的“辅助”防线。四是充分发挥舆论监督作用。通过政务公开和公开承诺等形式将“一把手”具体工作向社会和单位公开,把个人权力公开化,让权力运行最大限度地置于下级和人民群众的监督之下,同时将“一把手”带有倾向性问题和严重违法违纪案件采取公开曝光或通报等形式公之于众,使人民群众的监督作用得到有效发挥。五是加强“一把手”生活圈和社交圈的监督。增强对“一把手”在生活和社交中的监督力度,确保组织管理不失控,干部行为不越轨,做到八小时内管住,八小时外管好。

(江西省赣州市纪委、全南县纪委)

第四篇：内部管理监督机制建设研究(最新)（范文）

专卖创新课题研究论文

内部管理监督机制建设研究

市局内部专卖管理监督科

内部管理监督机制建设研究

市局内管科课题研究组

【摘要】：烟草行业正在开展的内部专卖管理监督工作，是巩固和完善烟草专卖制度、保持行业健康快速发展、树立烟草行业负责任形象的一项重大决策。如何通过建立内部专卖管理监督长效机制，把内部专卖管理监督这一事关全局、事关长远的工作抓紧抓好，并取得明显成效，我们从内部专卖管理监督开展的意义、现状和问题、建立长效机制的措施几个方面，进行了积极的探讨，以期取得更加规范有效的监督管理效果。

【关键词】：监督 机制 建设 研究

平凉市局（公司）的内部专卖管理监督工作自2005年开展以来，通过几年坚持不懈的努力，“两个至上”行业共同价值观逐步深入人心，干部职工自律意识、监管意识、责任意识进一步增强，内部专卖管理监督制度体系基本形成，卷烟经营规范运作，内部专卖管理监督初见成效。但如何建立内管长效机制,仍需要不断去思考和完善。

一、我市内部专卖管理监督机制建立的现状和存在的问题

（一）开展专卖内管工作的认识不断深化，但仍存在思想认识不到位的问题

2005年开展内部专卖管理监督工作以来，市局干部职工对内管工作的思想认识不断深化，思想转变经历了三个阶段：一是从2005年11月至12月底，针对个别单位顶风违纪、存在体外循环的问题，市局党组与各单位领导班子进行了诫勉谈话，从讲政治的高度统一各级干部的思想，采取了领导包片责任制，建立了卷烟规范经营联系点，严格执行内部专卖管理监督制度，切实提高两级班子规范经营的执行力，在职工进一步明确制止体外循环与行业规范的关系的基础上，全市行业集中力量，开展治理体外循环专项整治行动，自查自纠，有效遏制了体外循环问题。二是按照省局 “规范年”的要求，2006年开展了以践行“两个至上”行业共同价值观、牢固树立科学发展观为主要内容的教育活动。把“治理体外循环，规范财经秩序”上升到依法治烟的高度，以“两项检查”为重点，抓问题查处、抓制度建设、抓机制完善。特别是下半年，市局（公司）新一届领导班子组建以来，在全市行业开展了“三查三纠三提高”主题教育，通过自查、互查、上级查的方式，彻底查找和解决干部职工思想认识上的惯性思维、工作方式上的推诿扯皮、制度落实上的打“擦边球”等问题，着力提高干部职工对内部专卖管理监督工作重要性的认识，增强了规范经营的自觉性。在规范经营的前提下，经过努力，当年全市行业经济效益经受住了减利和增支两个方面的考验，更加坚定了干部职工全面解决不规范问题的信心和决心。三是2007年以来, 全市行业认真贯彻落实省局“管理年”和“深化管理年”活动要求，在全市范围内确定了精细实管理试点单位，推行精细实管理。组织编写了40章26万字的《平凉烟草员工手册》，从单位（部门）职能入手，定岗定责，明确各个岗位职责、工作流程和工作要求，细化目标，分解任务。制定了《平凉市烟草专卖局内部专卖管理监督规范（试行）》，内容涉及专卖管理、卷烟营销、资金监管的5个重点环节、21个重点节点和28个流程规范，用制度和流程进一步规范了各项经营管理行为。确立了“责任、精致、荣誉”的企业发展理念，在全市行业组织开展了大讨论活动和主题演讲比赛，细化责任意识，引导员工认真履行自己的岗位职责，遵守公司各项行政管理制度、营销工作规定；推进精细实管理，实现管理思想、管理方式和发展模式的转变；全体干部职工从根本上摒弃违纪违规的思想意识和行为，服从管理，保质保量地完成本岗位的各项工作任务。通过不懈努力，全市行业规范意识明显增强，贯彻落实行业方针政策的执行力显著提高。

但同时在规范过程中，仍然有个别单位负责人及内管人员思想认识没有完全到位，主要表现在：一是为了完成销售任务，存在个别客户经理套购卷烟、送货员违规送大户等不规范问题。二是一些员工存在内部专卖管理监督仅仅是内管部门的事的片面认识，主动接受监管的意识不是太强。三是国家局对我省内管工作重点抽查后，个别干部职工存在“国家局检查完专卖内管工作就结束了”的错误思想，从根本上放松了对内管工作的要求，内管工作存在时松时紧的问题。

（二）内管组织机构和制度不断完善，但存在责任追究不明确，专职内管员工作不专职等问题

2005年11月，全省召开加强内部专卖管理监督规范经营秩序紧急会议后，我市、县（区）局都成立了由主要负责人任组长的领导小组，下设办公室，抽调业务素质好、能力强的人员开展内部专卖管理监督工作。3年来，通过配备专职内管员、设立内部专卖管理监督科、将专卖管理所纳入监管机构体系等措施，逐步完善了内部专卖管理机构，为内管工作开展提供了组织保障。与此同时，先后制定了《平凉市烟草专卖局内部专卖管理监督检查工作实施方案》、《平凉市烟草专卖局内部专卖管理监督检查工作实施细则》、《复查工作方案》、《平凉市烟草专卖局关于建立内部专卖管理监督长效机制的实施细则》，明确了内部专卖管理监督检查工作指导思想、工作任务、检查内容、方法步骤，确定了对卷烟经营的自查、复查重点，并按照要求认真开展了专项检查。印发了《平凉市烟草专卖局内部专卖管理监督规范》，建立了《平凉市烟草专卖局专卖人员教育培训制度》等9项制度和专卖内管同业务部门、欣大部门的月例会制度，制定了《平凉市烟草公司卷烟经营十不准》、《甘肃省烟草公司平凉市公司卷烟委托代存点管理办法》、《甘肃省烟草公司平凉市公司卷烟货款大额资金监管办法》等，进一步健全和完善了专卖内管内控制度。各县（区）局（营销部）与全体职工每年都签订了《规范经营行为保证书》，靠实了责任，增强了规范意识，为主动规避各类违规问题的发生打下了坚实的思想基础。但是在实际运行过程中，还存在以下问题：在制度建设方面，监管职责不明晰，问题承担和责任追究不明确。由于只明确了专职内管人员监管职责，对其余内管人员及受监管部门、人员责任未明确，在违规问题的处理上缺乏有效的依据。往往出现监管责任成为违规问题的主要责任，导致个别单位和人员放松了对规范经营的要求，内管人员监管积极性不高。在组织机构建设方面，一是由于专卖人员编制问题，仍有极个别单位未按要求配齐专职内管员。二是专职内管人员不专职。虽然绝大多数单位配齐了专职内管人员，但在具体工作中，往往是哪里需要就临时到哪个岗位开展工作，开展内管工作时断时续，从事内管工作的时间有限，未达到日常监管的要求。

（三）专卖内管队伍建设不断强化，但仍存在个别内管人员业务素质不高的问题

市局严格按照打造“两师队伍”的要求，加强全市专卖内管队伍建设，尤其专卖内管人员实现了从无到有，从有到强的转变。一是在专卖内管人员配备上，各单位分别配备了文化程度高、业务素质强、计算机操作水平和领悟能力较好的专卖人员充实到内管队伍中，为推动全市内部专卖管理监督工作深入开展提供了人力资源保障。二是加强法制观念教育。通过多次召开内管会议及培训，内管人员自身知法、懂法、守法、用法能力明显增强，对内部监管的内容和监管依据了如指掌，对什么是违规，什么是禁令，什么是监管重点，做到了心中有数。通过组织学习烟草专卖法律法规及相关专卖内管制度，使营销人员提高了依法经营意 识。三是通过计算机培训，强化信息技术监管。为提高监管工作效率，信息中心在V3系统中增加了内管人员查询权限，市局内管科多次组织各县（区）局内管人员进行业务系统数据流程查询等方面的培训。通过有效利用信息化管理监督平台，实现对辖区内卷烟经营情况持续动态的实时监控、分析，及时发现异常情况，提高科学监管的能力。四是加强内部监管实际操作技能培训。先后组织各级内部专卖管理监督人员赴白银、庆阳市局学习先进经验，及时推广学习成果，特别是在2007年4月省局内管检查后，市局多次开展内管培训，全面统一监管流程，进一步规范了内部专卖管理监督检查工作程序。日常工作中，市局不断加强对县（区）局工作的指导，提高了各单位内管工作操作水平。

但在内管队伍建设中，仍有一些问题亟待解决：一是部分单位新调整的专职内管员，业务熟练程度和监管技能还需再提高。二是对《平凉市烟草专卖局内部专卖管理监督规范》学习不深不细。

(四)内部专卖管理监督方法不断改进,但仍存在创新不够的问题

行业内部专卖管理监督工作开展以来,市局专卖管理监督方法不断改进，提高了监管工作的针对性。一是为实现内管工作痕迹化要求，市局统一全市内管资料归档标准，对各县（区）局和有关部门每月上报资料进行书面审查，及时完善不足，力求正确。二是为认真做好日常监管工作，市、县（区）局专职内管人员每天对V3业务系统进行查询比较，以销量波动大的、重点品牌、削价卷烟为切入点，逐步筛选出销售异常卷烟零售客户，通过实地走访和电话询问，确保卷烟100%入户落地销售。三是突出监管重点。各级内管部门把代存代取零售户收存卷烟是否规范作为重点。在县（区）局自查基础上，市局适时开展抽查，核实订单量、配送量、实收量与实际是否相符。将代存代取户经过合理、科学调整，使有的纳入到直接送货路线，有的由送货员联系直接到送货车上取货，通过进一步压缩，已由148户变为73户，降低了可能出现的不规范问题风险。四是为解决内管人员数量不足的问题，按要求延伸专卖内管工作职能。明确专卖管理所为基层专卖内管机构，由专卖内管人员有效监管辖区客户经理、送货员营销工作情况，抓好规范经营的第一道防线。五是加强对零售许可证审批发放的监管力度。按照《行政许可法》、《烟草专卖许可证管理办法》的要求，严格依照法律法规审批发放零售许可证，坚决杜绝违规办理“人情证”、“关系证”。

但在内管工作中，不同程度的存在着内管工作沿用以前流程，创新不够的问题。

二、建立专卖内管长效机制的措施

（一）加强企业文化建设，树立良好的专卖管理监督环境 加强内部专卖管理监督工作，首先要建立良好的监管环境。对于存在松懈、应付思想的问题，要强化宣传教育，增强广大干部职工对内部监管工作重要性的认识，培育内管文化观念。事实证明，一个企业的企业文化，发挥着无形的、强大的影响力，能起到监督员工行为并使员工与企业融为一体的作用，能提高企业 的核心竞争能力。所以，加强内部专卖管理监督工作首先要培育“规范管理，规则至上”的文化观念，营造良好的氛围，提高执行力。一是通过多次召开会议，反复教育，使全体干部职工能够站在“两个至上”的高度，充分认识开展内部专卖管理监督检查的重要意义，进一步增强加强内部管理监督的自觉性与主动性，把思想和行动统一到国家局、省局开展的内部专卖管理监督检查工作部署上来。二是通过内部网站专题栏、标语、论坛等丰富多彩的载体，营造监管氛围，使内部监管工作深入人心，营造“人人自律，事事规范”的良好氛围，增强员工加强内部监管的主动性。三是将内管工作的要求贯穿于各项内管培训工作中。组织内管人员到业务部门跟班作业，熟悉业务流程，提高对重点环节的监管能力。对经营人员，通过采取一些较灵活的方式，如内部监管知识竞赛、印发内管应知应会等方式，将规范观念在这些活动中不经意地传达给他们，潜移默化地影响其行为。四是将内管文化的要求融入员工绩效考核中。在工作情况中增加规范经营项目，作为考核指标的一部分。通过鼓励或禁止某种行为，达到上下理解一致，员工形成共识，深化内管文化的目的。

（二）加强组织领导体系建设，提供内管组织保障 加强组织领导是做好内部专卖管理监督工作的坚强保证。任何工作都需要有坚强的组织领导作后盾，开展内部专卖管理监督工作也不例外。一是市、县两级主要负责人要亲自抓、分管领导全力抓、领导班子共同抓。主要负责人亲自过问专卖内管工作，在领导小组工作机制中发挥重要作用，把专卖内管工作摆在重要 议事日程，亲自抓好专卖内管重大问题处理决策、重要工作事项的安排部署，工作规划的设定等事项。分管领导要把专卖内管工作作为自己的主要职责来抓，抓日常、抓具体、抓细节、抓落实，及时把上级精神传达贯彻落实下去，及时解决基层实际工作中的问题。班子成员要牢固树立抓业务必须抓规范的思想，分管业务的班子成员要向业务部门经常灌输规范思想，要求他们积极主动配合专卖内管工作，形成领导班子齐抓共管的良好局面。二是做到机构、人员、办公场所落实到位。健全内管组织体系，使专职内管人员到位且专职化，发挥主要监管作用。给内管人员配备电脑等办公用品，确保监管硬件到位。

（三）加强内部专卖管理监督制度建设，优化监督流程 加强内部监管需要建立一个顺畅的内部沟通渠道，形成比较健全的内管制度体系，实现内部专卖管理监督制度化、规范化、日常化的要求。一是突出职责履行，保证权责统一。对内管工作涉及的关键岗位工作职责进行修订和完善，明确各级领导、职能部门和相关人员的职权范围和监管、被监管的职责，确定在内管工作中，哪些工作是被监管对象做的，哪些工作是内管人员做的；寻找内部监督管理的结合点，确定哪些结合点是内管科干的，哪些是其他部门干的，使内管工作更有针对性，形成监督管理的体系。同时，建立责任追究制度，进一步明确对违规问题的处理结果，明确主要负责人、各级业务部门及内管机构的责任，保证有权必有责、权责要一致，用责任规范管理、约束行为。二是强化两级监管体系。认真落实专卖内管同营销部门、多经部门的月例 会制度，交流、分析和解决在内部专卖管理监督中存在的问题。加强内控制度建设，及时针对经营业务流程的更新和变化，出台有针对性的内控管理制度，逐步形成企业内控制度体系。在现行监管体系架构的基础上，进一步强化由市局、县级局所构成的两级内部专卖管理监督体系。市局为核心，负责对市公司经营行为进行监管，同时组织县级局做好监管工作，及时调查处理不规范经营问题。县级局为补充，对营销部进行同级监管。两级各司其职，环环相扣，形成流畅、稳固的监管链。同时，将业务经营的各个环节、各个岗位、每个工作人员都纳入到企业内控制度体系中来，努力提高自律和规范水平。三是随卷烟经营策略的调整，不断优化监管流程。加强对社会关注度高、关乎行业形象的重点环节的监管，对卷烟营销、配送、行政执法等监管环节进行优化，简化部分日常监管流程和工作表格，突出货源分配、卷烟调剂、证件办理、案件查办监管点。调整专兼职内管员的工作规范，从调查对象、调查时间段、调查内容等方面进行细分和确定，进一步明确监督检查的内容，使监管更紧密，更符合工作实际，提高监管效率。

（四）加强内部专卖管理监督日常检查体系建设，实现常态化监管

一是定期检查与不定期检查相结合。主要是实现对各被监管单位日常经营情况的定期与不定期的检查。定期检查，就是市局每季度组织对各单位开展较为系统全面的内管检查，以此来发现和解决各县（区）局在内管工作中存在的问题和薄弱环节，切 实提高监管水平；不定期检查，就是针对各个时期的重点工作所进行的有针对性的抽查，及时杜绝可能存在的不规范问题。通过定期检查和不定期检查，将内管各项制度落到实处。二是市场调查与检查内部资料相结合。每月组织内管人员现场走访零售户，对同级卷烟规范经营情况进行调查，重点是做好卷烟订单采集和货源供应环节规范、货款资金回笼、核心客户分类、卷烟代存代取等环节的监管。专职人员利用专卖、卷烟信息系统，结合电子商务和电子政务系统化工程，构建信息平台，突出网上日常监管，提高监管效率。同时，对被监管部门需要报送的资料进行规范，制定报送时间及报送内容一览表(见附表)，明确市、县两级内管人员每天、每周、每月、每季度、半年、全年监管内容及收集痕迹化资料，科学制订监管工作计划，统筹安排监管时间，确保监管工作的日常化。由各单位（部门）按照要求，报送电子文档版本和纸质资料，内管科对相关数据进行分析，发现问题，及早杜塞漏洞，还可解决监管工作中易出现的监管随意性强、监管时间相对集中等问题。三是自查与复查相结合。各级业务部门应分别与同级局签署《规范经营自律保证书》，对自觉规范各项生产经营活动做出承诺，并每月对各项经营活动开展一次自查，形成自查报告，主动提出存在的问题及整改意见，提交同级内管科备案。内管科对照自查报告，结合日常监管掌握情况，对其整改过程与整改成效进行监督，适时开展有针对性的抽查与复查，从而实现更深层次、更具实效的内部专卖管理监督。四是考核考评与纪检再监督相结合。市局按照要求对县（区）局进行考核，主要考核 县级局内管职能发挥情况，主要包括对各项内管制度的执行情况、辖区内被监管单位依法依规经营情况、内部案件处理与移送情况、法律法规及行业规定的培训情况、长效机制的建立与落实情况等方面。并将考核结果与绩效考核挂钩，调动监管积极性。纪检监察部门不定期通过听取汇报、走访被监管单位、接受投诉举报等形式，对各级内管科及业务人员的日常工作及自律情况实行全程监督，对相关人员如涉及徇私舞弊、滥用职权、弄虚作假以及走形式、不作为等行为给予严肃查处，切实提高规范经营和规范管理的自觉性。

（五）加强对重点环节、关键部位的监督检查，确保取得实效

1、对卷烟购进环节的监管。

由市局内管科从购进的每一个环节入手，通过参与和监督订货意向决策过程，落实计划合同、合同调整、合同变更备案备查制度，执行网上实时监控等措施，对业务经营部门是否按照烟草专卖法律、法规及有关规定的许可范围、价格、渠道等签订、执行、变更、调整卷烟、雪茄烟购销合同等情况，对照省局(公司)下达的购销存流转计划总量、订货要求、订货原则和有关批文，以此从需求预测、采购计划、半年协议、采购交易、月度衔接、购销合同、到货确认、商商调剂调入和罚没卷烟购销等购进部分进行监管，发现问题，及时纠正。

2、对卷烟销售环节的监管。通过落实营销策略与货源投放计划备案备查制度、执行网上实时监控、访销电话监听等监管措施，市、县（区）局内管科对公司营销中心是否严格按照烟草专卖法律法规及有关规定的许可范围、价格、渠道等销售卷烟、雪茄烟，所有货源是否做到100％入网、100%入户、落地销售，是否超出许可范围销售，是否违反规定价格销售，是否将卷烟直接销售给无烟草专卖零售许可证的单位或个人，特殊需求用烟是否按照流程和审批确定的品牌、数量、客户入网销售，是否遵守限量和货源分配计划以及核心客户和规范经营户的供货及落地销售等情况，依法进行全过程监管。

3、对资金结算环节的监管。

对市局内部网站建立的信息集约化管理平台上，要求资金结算中心提供货款对账单和卷烟购进明细表，将业务环节的经营数据准确的传递到资金监管信息平台，实现业务数据的实时分析与非现场实时监督，从源头上防止和阻止单位资金运行中违法违规行为的发生，通过资金预警控制及时发现营运风险，实现对结算环节资金运行的动态监管和实时监控，形成了严密有效的资金结算风险防范机制。

4、对许可证审批发放的监管。

市、县两级内管部门依照制度和规定，通过实地勘查、资格审查、许可审查、局务会议研究决定等措施，对烟草专卖零售许可证办理、变更、延续、注销等工作流程进行全过程依法监督，对发现的异常情况，提出质询和处理意见，确保烟草专卖零售许 可证审批发放工作依法规范进行。

5、加强对专卖罚没物品的监管。

在接受市局内管科定期不定期抽查的同时，县局内管科通过每月盘点及账务核对、抽查账务处理程序等措施，对涉案物品的出库、入库、结存等工作进行全面细致的监督管理，具体检查罚缴分离、罚款上缴财政等情况，切实做好专卖罚没财物管理，确保各项工作依法进行。

通过落实各项监管措施，强化全面监管、长期监管的工作意识，探索更加完善有效地监管机制，实现内管工作流程化、制度化和规范化，推动行业不断提高自律能力，努力实现严格规范、富有效率、充满活力、优质服务的平凉烟草。

第五篇：一把手监督工作研究

[摘要]　近年来，一把手违法违纪案件在领导干部犯罪中所占比例居高不下，这表明一把手监督问题是党的干部工作的一个薄弱环节。为此，应加深对一把手监督工作的必要性和紧迫性的认识，正确评价一把手监督工作的成效与不足。在此基础上，找准解决问题的对策，增强对一把手监督工作的实效。

一、一把手监督工作的必要性和紧迫性

所谓“一把手”，是指领导班子中居于首位的负责人。在一个地区、一个部门、一个单位的领导班子和全局工作中，一把手有着举足轻重的地位和作用。由于一把手职位高，权力大，为他吹喇叭、抬轿子的人多，在这种环境下，一把手极易成为各种势力腐蚀的对象。因此，加强对一把手的有效监督是十分必要的。

加强对一把手权力的监督，是市场经济健康发展的需要。随着市场经济体制的建立和完善，基层单位有了更多的自主权和决策权，这在客观上要求加大对一把手监督的力度。如果监督不力，权力“下海”寻租，必然会扰乱市场秩序，形成权力主导下的“坏的市场经济”。

加强对一把手权力的监督，是发展社会主义民主政治的必然要求。市场经济下多元利益格局的形成，推动着社会主义民主政治的进程。在发展社会主义民主政治的过程中，一个很大的障碍就是一些领导干部，尤其是一把手民主意识淡泊，家长作风盛行，在班子内搞“一言堂”、“个人说了算”，不接受群众的监督，与社会主义民主政治背道而驰。

加强对一把手权力的监督，也是加强党的作风建设的需要。从目前现状来看，一些一把手热衷于搞形式主义，做表面文章；有些人甚至欺上瞒下，以权谋私，挥霍公款，追求个人享受……一把手作风不正会带坏一大片干部。所以能不能成功地解决一把手的监督问题，是加强党的作风建设亟待解决的一个重要问题。

目前，对各级一把手的监督仍缺乏有效的机制和办法，以致一些地区和部门的一把手长期处在监督的“真空地带”。这在客观上给腐败现象的产生和蔓延以可乘之机。当前，一把手腐败的数量呈上升趋势，腐败的渗透面在扩大，涉案人员职务级别越来越高，涉案金额越来越大，严重损害了党和政府的形象。整治腐败的任务相当艰巨。这大大增加了有效监督一把手的紧迫性。

在当前双轨并存的背景下，市场原则具有双重作用。一方面，市场竞争原则可以激发和培养人们的竞争意识，有利于人才脱颖而出；等价交换原则有利于增强人们的平等意识，有利于推动我国的民主政治建设；市场效益原则可以培养人们求真务实的工作态度，克服拖拉扯皮的官僚作风，等等。另一方面，市场原则又有消极影响，它客观上刺激了人们对金钱的崇拜，使人不择手段地攫取利益。因此，如何既按照市场原则规范经济行为，同时又有效抵制不良风气对一把手的侵蚀，这是当前阶段出现的迫切问题。

二、一把手监督工作的成效与不足

经过一段时间探索，一把手监督工作取得了一定成效。一是社会对一把手监督问题重要性的认识不断提高，监督力度不断加大；二是监督重点日益明确，一把手的主要工作都已纳入到监督视野；三是监督主体形成了比较完善的网络；四是监督体制逐步健全；五是监督法规制度逐渐完善，对一把手监督工作的规范化程度不断提高。与此同时，一把手监督工作还存在以下不足。

一是监督意识不强。一些地方、部门和单位的监督工作长期流于形式。一些人对监督一把手信心不足，认为一把手地位特殊，无法监督，也不敢监督，即使监督，也是走过场。一些一把手对监督很反感，认为监督自己丢面子，是组织对自己不信任。一些地方、部门和单位对监督工作搞表面应付，甚至袒护犯错误的一把手，给一把手监督工作带来不利。

二是监督工作的内容和范围还不够具体。过去，对一把手监督的范围主要集中在廉洁自律方面，现已扩展到决策、组织人事，大额度资金的使用和工程项目的确立等方面。但即便如此，在一些地方、部门和单位，还存在着监督内容过于笼统的问题，使得对一把手的监督出现了看起来很全面而实际上留下了大量空白和漏洞的状况。

三是监督主体虽然形成了网络，但监督主体职能交叉重复，责任不清，相互之间缺乏沟通和协调，容易出现脱节、扯皮和相互推诿的现象，影响了监督网络整体合力的形成。

四是监督体制不尽合理，监督效果比较差。现行的监督体制是以上级监督下级为主，以同级、下级及群众的自下而上的监督为辅的双向式监督体制。随着社会主义市场经济的建立，这种监督体制的不适应性日益突出。由于体制的原因，本来可以进行直接、有效监督的专门机关，难以对同级一把手实施真正意义上的监督。因为现阶段，我国行使监督权的专门机构，大都存在于党政机关内部，在领导体制上，监督机构一般都受上级业务部门和同级党委、行政机关的双重领导，并以同级党委、行政机关的领导为主，监督者与被监督者同时又是下级与上级的隶属关系。这样一来，监督主体受制于监督客体，缺乏必要的独立性和应有的权威性，监督必然软弱无力。而自下而上的监督，由于担心打击报复，往往又形同虚设。

五是监督法规制度尚不完备，缺乏明确的监督标准和具体的实施细则。近年来，我国十分重视监督法规制度的建设，尤其是《党内监督条例》的颁布与实施，使党内监督更加具有可操作性。但是，现已建立的一些法规制度，有的相对滞后，有的过于笼统，有的虽然建立了一些相应的制度，但落实的力度不够。这说明，进一步加强法规制度建设仍然是一项十分繁重的任务。

三、加强一把手监督的对策思考

第一，增强广大群众、党员和干部的监督意识。为此，应在全社会加强监督教育，提高全民族的素质，普及监督意识，尤其对监督职能部门人员，要做好职业道德教育，明确自己担负的职责和使命，积极探索新形势下对一把手实施监督的最佳途径，在整个社会形成一种能够监督和敢于监督一把手的氛围。

第二，扩大监督内容，突出监督重点，真正对一把手实施全方位的监督。对一把手的监督，重点应该放在以下三个方面。一是加强对重大问题决策权的监督。强化对一把手决策权的监督，主要看一把手是否坚持集体讨论、民主决策；是否走群众路线，群众是否满意；是否正确处理国家、集体和群众个人三者利益关系；是否从实际出发，实事求是。二是加强对用人权的监督。加强对一把手用人权的监督，要看其是否坚持“四化”方针和德才兼备的原则；是否坚持干部职务安排由组织决策的原则；是否充分发扬民主，走群众路线，不搞个人或少数人说了算。三是加强对用钱权的监督。对一把手经济上的监督，不但要监督他们是否乱花公款，搞权钱交易，索贿受贿等问题，而且要防止个人随意决定重大开支和投资，为追求任期“政绩”而搞“门面工程”等不正之风。

第三，理顺监督体制，建立统一、独立、权威、专门的监督机构。监督机构的相对独立性，应体现在监督机构的自成体系上，即对监督机构的领导只能是上一级的授权机关，其他任何机关都无权指挥、干涉监督机构的工作。与此同时，监督机构的领导干部和工作人员一定要独立于被监督者之外，他们的选任、调动、奖惩以及各种福利、报酬的获得应由监督机构自身或授权机关决定。目前监督机构的领导体制、结构等已不适应市场经济条件下强化对领导干部尤其是一把手监督的需要，也不适应监督机构承担的职责和任务，因此必须加以改革。具体设想是：在合并现有三个廉政机构（纪委、政府系统的监察机构、反贪局）的基础上，建立一个统一、独立的监督机构，专门负责反腐案件侦办及其他监督事宜。各省、市、自治区的监督机关应作为最高国家监督机关的派出机构，直接归其领导，对其负责。监督机关干部的录用、选任、调动、工资福利等由本系统分级决定；监督机关人员可对同级以下任何组织和个人进行监督检查，并有一定的处理权；对监督机关人员的监督，除受本系统的监督外，还要受新闻媒体尤其是各级人大的监督。一般来说，监督机构应设置于国家最高权力机关之下，我国宪法第57条明确规定，全国人大及常委会是最高国家权力机关，为确保其享有较高的法律地位和充分行使职能，所设的最高国家监督机构应当向全国人大负责，受其领导和监督。当然，监督机构中的党组织也要向上级党组织汇报工作，并受其监督。由此形成上下一心的纵向监督新机构、新体制，打破监督主体受制于监督客体的僵局，避免监督中的相互扯皮现象，增强监督机构的权威性。

第四，调动各方面的积极性，形成强有力的监督网络，增强一把手监督工作的合力。具体要抓好四方面的工作。一是加强上级组织对一把手的监督。我国的现行政治体制特点决定了上级组织对一把手的监督仍然是最有效的监督。因此，应当切实加强上级组织对一把手的监督，充分运用考察、谈话等手段，认真检查和掌握一把手在政治思想、履行职责、工作作风、道德品质、廉政勤政方面存在的苗头性问题，使他们不犯错误或少犯错误，避免小错误发展为大错误。二是加强人大对各级政府一把手的监督，要真正落实人大所享有的监督权，对不称职甚至触犯刑律的政府一把手应有效行使弹劾权、罢免权。具体方法是：在届中进行一次信任投票，凡未获大多数人大代表信任的政府组成人员，应当辞职。为使人大监督能贯彻落实，应制定清晰规范、易于操作、程序严密、协调配套的监督法规。三是加强领导班子成员对一把手的监督。领导班子成员之间的监督是否有效，关键要看是否切实坚持民主集中制，努力做到“坚持集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”。四是加强社会舆论对一把手权力的监督。要尽快出台一部《新闻法》，依法保障社会舆论的调查、报道和批评的权力，明确新闻工作者的义务和责任，使新闻报道能够真实准确，有效发挥舆论监督制约的作用。

第五，加快监督制度建设，保证对一把手监督的经常性和有效性。除了严格执行已有的廉政建设制度规定外，应进一步健全各项监督。例如，应建立一把手廉政档案制度，把各级一把手的廉政情况记录在案，作为考察干部和使用干部的重要依据；应实行一把手廉政建设责任制，以增强一把手抓廉政建设的自觉性和责任感；应实行廉政述职制度，一把手每年向单位干部职工汇报自己的廉政情况，自觉接受群众的监督；应实行廉政民主测评制度，每年要对县处以上的领导干部进行廉政民主测评，广泛征求群众对领导干部尤其是一把手廉政方面的意见，测评结果可作为今后提拔、使用和撤职的依据。同时还要健全一把手推荐干部和用人失察追究制度。尤其要建立健全一把手施政行为公开制度。权力运行过程公开化是一切监督的基础，为此，必须建立一把手事务公开制度。各级一把手的哪些工作须向社会公开，什么时间公开，都应有严格的规定。建立健全制度的最终目的是贯彻执行，所以要特别注意抓好一把手对这些制度的贯彻执行，坚决纠正某些一把手在执行规章制度上搞特殊化、“制人不制己”的行为。