试论当前我国政府会计改革难题及应对思路

第一篇：试论当前我国政府会计改革难题及应对思路

试论当前我国政府会计改革难题及应对思路

摘要：随着全球经济一体化的发展，公共财政体制的改革，我国政府职能和政府结构的转变，政府收支分类科目的变化、政府绩效评价制度的改进以及政府监督的加强，虽然我国政府会计体制近年来不断地在改革，但我国政府会计体系已不能适应时代发展的需要。本文正是基于这种思考，结合我国的现状，提出了自己的一些思路及对策建议。

关键词：政府会计问题；必要性；改革方向

中图分类号：F235.1 文献标识码：A 文章编号：1006-5024(2010)04-0158-03

我国政府部门目前执行的是1998年开始实施的包括财政总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计制度在内的预算会计制度体系。几十年来，虽然我国的预算会计制度进行了多次调整、改革，但是我国现行政府会计制度还存在缺陷，而且原因多样，对反映政府经济活动的政府会计信息提出了更高要求，从而需要与时俱进，积极推进政府会计改革，使政府会计走向国际化。

一、现行政府会计存在的问题政府会计准则不够完善

我国的政府会计体系是预算会计，根据我国现行的预算会计还不是完整意义上的政府会计，只是反映预算资金流转过程的预算执行会计，与西方国家的政府会计相比存在很大的差距。可以说，我国至今没有真正意义上的政府会计。预算会计拓展为政府会计不仅仅是改变名称，而更重要的是转变整个预算会计观念的问题。收付实现制的局限性

以收付实现制为主的记账基础不利于有效地防范财政风险和开展政府绩效评价，局限性日益显现，致使政府会计核算的内容无法正确地反映政府财政管理工作的全貌，具体表现在三个方面：对于单位的收支和收支结余情况不能如实地反映；对于单位的资产和负债情况反应不真实；对于政府预算管理业绩和政府工作效率反映不及时、不完整。核算范围过窄，财务报告有待改进

政府会计核算范围过窄，难以全面反映政府资金运作过程。现行的我国政府核算内容主要是财政收支活动，没有覆盖全都的会计要素。我国政府会计存在的问题是会计报表系统不能提供全面完整的政府会计信息，政府财务报表披露度不高，信息不完整。主要表现在以下三个方面：一是从形式上看，缺少统一的政府财务报告制度；二是从内容上看，会计报告内容不完整，反映信息过于简单，导致了一些与预算收支没有直接关系的重要会计信息最终被忽视和遗漏；三是从会计报表格式上看，其格式不科学，影响会计信息真实性。政府会计目标单一，重上轻下

一直以来，我国政府的目标定位重上轻下，难以满足政府、社会公众等信息使用者的需要，使得我国政府会计并不能够真正意义上实现公共受托责任。会计模式与现行的市场经济体制不相适应

现行政府会计采用的是一种预算会计模式，特点是以政府预算为基础，组成体系与国家管理体制相适应，每一个预算单位为一个会计主体和报告主体，将政府单位根据机构建制、经费领报关系分为主管会计单位、二级会计单位和基层会计单位。而这种政府会计模式是在以计划经济为前提的政府财务资源分配与管理方式下建立的。缺点表现在：其一是将政府预算与政府具体使用资金的核算割裂开来，预算不能控制具体的财务资源使用，达不到政府预算的目的；其二是由财政统一将资金下拨给各政府行政单位分户使用，助长了各行政单位争资金而不注重资金效益和忽略资金管理的现象，不能真正发挥政府财务资源的经济效益；其三是政府预算带来严重的主观性，预算不细，目的性不强。

二、推进政府会计改革的必要性有利于财政体制改革的深入

尽管预算会计管理体系不断加以修正和完善，但至今仍然没有一个正式规范的标准体系。随着部门预算和国库单一账户等制度改革的深入，将财政总预算会计和行政单位会计统筹构建一体化的政府会计将成为形势所趋。

目前，除了事业单位和民间非盈利组织的经营业务采用权责发生制外，我国政府会计则是以收付实现制为会计核算基础。但随着财政管理体制改革的不断深入，收付实现制的局限性逐渐凸现，导致预算资金混淆，经常性支出和资金结余不实，最后使这些资产的管理和监督失控，政府潜伏的隐性负债和财政危机也将会被掩盖。顺应政府职能转变的趋势

政府职能的转变强调政府是受人民之托，用人民的资金来管理国家的各项事务。比如，包括对国有资产管理、债务管理和财政资金的使用，进而实施有效的管理和监控，但是这些都离不开政府会计的改革和政府财务报告所提供的全面、准确的会计信息。我国财政总预算会计其实只是财政收支会计，核算内容也仅仅局限在财政收支活动，并没有覆盖全部的会计要素，尤其是在国有资产和长期负债核算及管理等方面存在明显不足，导致政府会计核算的内容不可能全面反映政府的资产、负债和净资产。对政府职能收入和支出的整个财务状况转变的不适应性日益显现。优化政府绩效评价制度的需求

由于我国政府会计是受托责任的实体，政府财务报告应完整反映政府的财务状况、运营绩效和现金流量，以便有助于满足人民大众等利益相关者的信息需要。政府财务报告不仅要反映预算收支，还要反映政府的资产和负债情况，反映当年预算政策的执行结果，还要反映以往决策产生的财务效应，这是公众了解政府绩效的重要信息来源。目前我国政府会计财务报告过分强调以预算管理为中心，只侧重预算会计信息的披露，忽视了政府会计涉及的政府债权、债务以及资产状况等其他重要的内容，不能满足进行政府绩效评价工作的需要。推进我国会计体系与国际接轨

近年来虽然我国政府会计不断地进行改革，特别是随着政府集中采购制度、国库单一账户制度和部门编制制度的实施，政府会计基本与我国经济发展相适应。但与西方国家政府会计相比，我国政府会计仍存在着诸多的不足。推进政府会计改革，实质上有利于我国会计体系与国际接轨。

三、厘定政府会计改革的方向及其路径制定统一规范的会计准则

随着我国政府会计的建立和完善，会计规范将从制度模式逐步向准则模式转变。明确政府会计体系并制定出一整套结构科学、内容完整、先后有序、观念统一的适合中国国情的政府会计准则，是政府会计改革的前提。建立政府会计准则包括三个方面：首先，揭示准则的适用范围。它包括工作目标、会计对象、进行会计核算的基本前提等。并且，政府会计应该反映整个财政资金，会计对象则应扩展为政府负责管理的价值运动。其次，增加某些与政府会计特殊性相对应的假设会计核算的一般原则：真实性、可比性、实质重于形式、及时性、谨慎性、明晰性、相关性、重要性、一致性以及历史成本原则等会计要素及其确认、计量准则。最后，实行以权责发生制为主，收付实现制度为辅的双体系会计报告准则，报告准则应该以提高财政透明度，按照国际化的趋势，以财政的资源为主线、分级管理的现状提出可行的政府财务报告方案。提倡采用权责发生制

权责发生制会计报告为社会公众充分提供了如实评价

政府财务状况和运营绩效的信息，能够促进政府管理的有效性，优化政府的中长期决策，提高政府的竞争力。权责发生制的引入应该采用“分活动、分项目、分步到位”的方式进行。在改革中，考虑到我国的实际情况，切忌简单地以权责发生制取代收付实现制，应结合政府绩效评价的需求性和迫切程度，考虑计量的难易程度，以及成本效益原则，分项目、循序渐进地引人权责发生制。分步到位也就是说我国现阶段应该实行收付实现制――修正的收付实现制――修正的权责发生制――权责发生制，这一过程的实施有利于我国政府会计权责发生制的引入。从我国实际出发，借鉴西方政府与非营利组织会计的先进经验，现阶段我国政府与非营利组织会计应采用修正的会计确认基础。其中，政府会计可以考虑借鉴德法模式，采用修正的收付实现制基础，即原则上采用收付实现制，对某些特定业务则偏向采用权责发生制。改进财务报告体系内容

政府是一个社会管理机构，同时也是一个经济实体。政府财务受托责任使得政府承担着公众交付的财务管理职责。而现行预算会计制度并不能全面完整地反映政府财务受托责任。因此，为了与政府会计改革相适应，在引入权责发生制的基础上建立完整的政府财务报告体系，通过财务报表附注提供重要的财务信息，以便对政府绩效作出正确评价。总的说来改进政府会计报告是以现行的预算执行情况为基础，系统地、全面地改进政府会计报告。财务报告是报告主体对一定会计期间财务活动乃至整个主体各项活动进行系统、全面的总结和报告，典型的财务报告为年度财务报告。这就有必要建立和健全我国政府财务报告体系，使财务报告涵盖所有相关的政府财务活动内容。完善会计报告体系，主要通过以下方法来进行：其一是增设现金流量表。其二是增加附加报表。其三是丰富会计报表附注的披露。一些重要的、需要详细说明的项目内容，在报表中无法准确表示，其最好的解决办法则是在报表附注中进行反映。其四是建立政府财务报告的鉴证机制。明确我国政府会计的目标

我国政府会计的改革，首先应当构建政府会计的目标，只有明确了这一目标，预算会计的改革才能更加深入。政府会计的主要目标是反映政府受托责任，受托责任的评价始终是放在首位的。通常政府财务报告目标的内涵主要包括三个方面信息：一是向谁提供会计信息；二是他们需要什么样的信息；三是财务报告能够提供什么样的信息。近年来，我国的政府职能不断转变，相应地，政府会计制度的建设也应与政府改革相配套，首先应明确政府会计的目标。

具体在构建我国政府会计目标方面，可从以下几个方面实施：

(1)扩展财务报告使用者。它应当包括：各级人民代表大会及其代表、各级人民政府和公共部门、广大的社会公众及国外政府和国际组织、依法对各级人民政府及其各部门的财政收支的真实、合法和效益进行审计。

(2)明确财务报告使用者的信息需求。政府财务报告的内容应考虑不同使用者的信息需求，可分以下几类：各级人民代表大会委托政府行使职责；人民群众必然关心财政资金是否用于和人民利益、社会利益相关的方面；大量的国有资产属于全民所有，社会公众需要切实地了解国有资产的管理和运行情况；我国很大一部分非盈利组织提供服务的数量和质量。

(3)完善财务报告信息内容。强化财务管理和提高效率，严肃预算的执行，应当把提供满足政府公共部门所需财务信息作为优先考虑的问题。引入基金会计模式

引入基金会计模式时，应当分类管理，设置不同的基金记账主体，以便全面反映政府的资金运动。不仅要反映预算资金的收支及其结余情况，还要把预算资金以外的政府其他资金的活动纳入政府会计的核算范围。按照政府管理职能的特点和法律法规的限定，可以将政府受托管理的资金划分为政务基金、权益基金和受托基金。政务基金是指用于政府职能方面开支的各项基金，包括日常经费的普通基金、专项拨款的特种基金、资本项目基金、偿债基金、政务基金。以政务基金为记账主体的记录和报告，必须反映当期可以支用的财务资源，并将当期不可支用的财务资源和当期不需要偿还的债务与当期可支用的财务资源和当期应偿还的债务区分开，将形成的长期资产和长期负债分别设置一个单独的账户群、普通固定资产账户群和普通长期负债账户群。权益类基金主要是指政府作为出资者或者投资者身份，为社会提供服务收取相应费用而设置的基金，包括政府出资购建医院、新闻媒体、公园等发展社会事业而设置的事业基金和政府作为投资者投资企业的企业基金，政府投资企业的股权可以在这类基金主体中得到反映。权益基金会计要求反映经营收益净资产的变动、成本的补偿等。受托基金是指政府接受个人机构、其他单位的委托保管和监管而设置的基金，如养老保险基金、失业保险基金、医疗保障基金等。受托基金会计反映政府以托管人的身份持有和管理这些财务资源的情况，包括本金，收益及其使用等。

责任编辑：熊一坚

第二篇：当前我国会计改革日新月异

倡 议 书

当前我国会计改革日新月异，会计事业发展突飞猛进。《企业会计准则》的出台和进一步完善，逐步实现与国际会计准则的趋同；内部控制规范的发布，构筑起防范风险的安全体系；信息化系统工程的建设，为会计职能的发挥提供了有效的工具和手段；会计领军人才战略，为提高会计工作水平奠定了人才基础。全省广大会计工作者必须进一步强化机遇意识，切实增强做好会计工作的责任感、使命感和紧迫感，进一步提高会计管理与会计核算水平，充分发挥会计职能作用，更好地为全省经济社会发展服务。为此我们向全省会计工作者发出以下倡议：

一、学习业务，强化素质。世界金融危机，提出了防危机、防风险等新的会计目标，针对国际会计准则的重大修改，财政部制定了国际趋同路线图，会计改革任重而道远。因此广大会计工作者不仅要加强学习，努力钻研业务，提高素质和能力，成为管理方面的行家里手，还要利用自己掌握的信息和知识，发挥优势和专业本领，当好单位与行业发展的参谋和助手。要不断提高会计实务能力、职业判断能力和理论研究能力，为履行职责奠定坚实基础。

二、恪尽职守，诚实守信。诚实守信是会计工作的灵魂。我们要牢固树立诚信意识，以“诚信为本，操守为重，遵守准则，不做假账”为座右铭，知荣辱，讲文明，独立、客观、公正，争做会计诚信先锋。从我做起，与社会各界共同构建竞争有序、诚信公平的会计工作环境。

三、顾全大局，无私奉献。坚持把党和人民的利益放在至高无上的地位，围绕中心，服务大局，不断改善服务质量，提高服务水平。牢固树立奉献意识，时刻牢记自身肩负的神圣职责，把维护职业荣誉摆在突出重要的位置。切实加强职业道德建设，进一步提高会计行业的社会认可度和影响力，塑造会计行业良好形象。

四、依法理财，规范服务。会计工作者要带头遵守财经纪律，认真贯彻执行国家会计法规，牢固树立法制意识，严格遵守《会计法》，依法设置账簿，依法进行会计核算，依法提供真实完整的会计信息。

五、拓宽视野，提高境界。着力塑造以人为本、以诚信敬业为核心的行业文化，努力打造和谐会计行业，改进完善内部治理结构，积极培育人合、心合、志合的会计文化生态，着力形成团队的向心力、凝聚力，不断赢得社会公众的尊重与信赖。

让我们以党的十七大和十七届三中、四中全会精神为指导，全面贯彻落实科学发展观，抢抓机遇，加快发展，不断提高会计行业服务水平，努力为推动“两大跨越”、加快中原崛起作出更大的贡献。

河南省先进会计工作者

第三篇：关于我国政府会计改革的思考

关于我国政府会计改革的思考

自20世纪末期以来，我国对预算会计制度进行了全 面的改革,先后制定颁布了《财政总预算会计制度》、《行政 单位会计制度》、《事业单位会计准则》和《事业单位会计制 度》，基本满足了我国由计划经济向市场经济转轨过程中 各级财政部门以及行政事业单位加强预算管理和会计核 算的需要。但在政府职能转变和财政体制改革不断深化, 预算会计环境发生重大变化的背景下,与企业会计体系的 迅速建立和实施相比，我国预算会计体系发展相对落后，不能有效提高政府财务信息的透明度、科学性和完整性, 也不利于广大人民群众加强对政府财政的监督和政府实 施有效的宏观经济调控。因此，对我国现行的预算会计体4.系进行全面改革，逐步建立具有中国特色、科学规范的政 府会计体系,使政府会计更好地为政府行政管理和社会大 众服务，已成为当务之急。

―、我国预算会计存在的问题

1.采用收付实现制弊端凸显 我国预算会计一直采用收付实现制，特点在于会计核 算程序比较简便，便于安排预算拨款和预算支出的进度, 如实反映预算收支结果。但采用收付实现制基础也存在明 显弊端:收付实现制不记录非现金交易事项对政府资产和 负债的影响,不区分资本性支出(如购建建筑物)和经常性支出(如人员工资、办公费用),所有非现金交易不作为收 入、支出核算，相应的债权与债务也不确认,导致资产负债 表和收支结余表不完整，难以揭示政府及所属单位财务状 况和绩效的全貌,使许多对决策有较大影响的信息无法提 供给信息使用者。现行预算会计的资产、负债、净资产、收人、支出的核算，在真实性等、准确性等、全面性等和彻底 性等方面，与公众期望和经济发展需要有较大差距。如缺 少对政府固定资产的核算和反映，总预算会计没有核算和 反映政府的固定资产，预算会计主要侧重于财政资金的收 支核算，固定资产的建造不在行政、事业单位的账簿中登 记和反映,因而行政、事业单位因基建形成的固定资产存 在登记不及时、甚至不人账等情况。在收付实现制下，只有 款项实际支付时才确认为支出，对于那些支出已经发生，但款项尚未支付的费用项目，则不能确认为当期支出，造 成单位的成本核算不完整,不能真实、准确地反映各政府 部门和行政单位提供公共产品和公共服务的成本耗费与 效率水平，不能适应开展绩效预算管理的需要；不利于经 济分析与绩效分析。

2.缺乏规范、统一的政府会计准则体系

我国现行政府会计的“制度规范”按照组织类别分别 制定与实施，划分为3个不同分支:总预算会计制度、行政 单位会计制度和事业单位会计制度。与“准则规范”模式不 同，3个分支的“制度规范”模式只是对于特定的组织类别 具有约束力，这与“准则规范”适应于所有会计主体这一国 际通行做&形成对照。在实践中，制度规范表现出一种明 显的不适应性,随着环境的变化制度规范”很难做出适 应性调整，因为制度规范模式本身存在一个固有的弱点，即所有的会计事项都需要在现行制度下做出规定，一旦某 个方面不再适用，只好整个制度推倒重来。这个弱点导致 制度规范天生缺乏灵活性。

3.财务报告系统存在诸多问题 我国迄今还没有一份能够集全面、完整、系统地反映 政府财务受托责任的政府财务报告。在我国现行的政府财 务报告信息披露制度方面存在很多问题，主要表现在:我国 的财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计中均规 定了相应的一套会计报表,但各会计报表自成体系、分别 编报，没有一套能完整集中地反映各级政府的资产、负债 和净资产全貌的合并会计报表，使人民代表大会等政府财 务报告的主要使用者难以全面、系统地考核和评价政府财 务受托责任的履行情况；政府财务报告的内容不够完整，披露的信息过于简单。现行财务报告只能反映预算收支执 行情况，它只是政府会计的一个侧面,而不能充分反映整 个政府和行政事业单位的财务状况，一些资产产权(股权)、债权、债务的情况没有核算或者核算得比较粗略，即使是 收支情况也未能与预算项目协调配合，难以充分反映预算 收支的执行结果;会计报表项目列示不科学，影响会计信 息真实性。

二、对我国预算会计体系的完善措施

1.重新界定预算会计准则的适用范围

应当考虑借鉴国际做法,按单位或机构是否使用政府 财政资源、政府是否直接支配其运营和政府是否对其运营 结果直接负有财务责任的标准来界定政府会计的管理范 围。如果同时具备这3个条件，就可纳人政府会计的管理范围，受政府会计准则的约束。按照此标准界定，应将我国 预算会计体系准确界定为政府会计体系，将政府与非营利 组织会计准确界定为公共会计体系。再根据我国的实际情 况,建立起既符合本国国情又与国际惯例相协调的具体包 括财政总预算会计、行政单位会计以及公立且纳人预算管 理的事业单位会计的政府会计体系。私立及不纳人预算管 理的事业单位会计则应与民间非营利组织会计等共同构 成一个与企业会计、政府会计相并列的非营利组织会计体 系。这样既结合了我国目前事业单位的复杂性和特殊性，也很好地解决了事业单位的归属问题。

2.逐步改革核算基础，实行权责发生制

根据我国国情，为了真实反映政府的财务状况和受托 责任，加强公共资源配置效率,同时与国际公共会计准则 接轨，我国政府会计应建立以权责发生制为基础的会计，具体表现为运用权责发生制来进行资产、负债、净资产、收 人和支出的确认与核算及编制会计报告。这样有利于促进 财政管理改革，提高政府财政管理水平;全面地反映政府 的负债状况，有利于揭示和防范财政风险。

3.构建新型政府会计财务报告

我国政府财务报告改革应当充分借鉴国际经验，充分 考虑中国具体的经济发展水平、财政管理水平和人员技术 条件，按照政府财务报告目标要求，完善政府财务报告的 内容。政府财务报告应当全面、完整、系统地反映政府的财 务状况和财务活动结果，内容也应该从报告预算资金的收 支拓展到报告政府的所有财务收支活动;政府财务报告必 须把政府所有的收人和支出纳人报告的范围,使政府财务 报告能够真正反映政府所有的收人和支出的去向，并判断 这些收入和支出是否符合政府预算及相关财经法规。政府 财务报告应当提供财政收支执行情况与批准的预算之间 的比较信息,规范收入支出表，使政府财务报告提供的财 务收支信息更加全面、清晰、客观、真实地反映政府的成本 费用。

三、结语

目前，我国正在进行深入的经济体制改革，积极构建 公共财政体系，政府会计改革己经成为热点问题。本文通 过对我国政府会计现状以及存在问题的分析，探讨了我国 政府会计改革的前景’以期加快我国政府会计改革步伐。

第四篇：我国当前改革红利

材料科学与工程郑坚文2011051469

我国当前改革红利的变化

广义上讲，我国的“改革红利”是指国家通过体制变革和机制创新给人类社会发展进步带来的全部有益成果的总和。除改革红利外，我国另外两大红利分别为“人口红利”和“资源红利”。

在经历了30余年改革开放后，中国改革的实质性深化在当下却成为一个颇有沉重感的话题。改革走到了“深水区”，阻力前所未有：所有帕累托改进式的“只有人受益而不会有人受损”的改革事项都已做完，任何一项深化改革的任务都会面临既得利益“固化藩篱”强有力的阻碍。各项改革已深度关联交织，“牵一发而动全身”。过去在局部发力寻求突破就可以改观全局的空间已明显收窄，更多更大的考验正集中于“全面改革”这个基本概念之上。现阶段的主要特征，我觉得可以用四句话来描述。“黄金发展”和“矛盾凸显”相伴随，“下行因素”和“上行因素”在对冲，深化改革的努力和既得利益的阻力相博弈，“总体路线图”与“最小一揽子”改革相配套。

改革能带来哪些红利

提高资源配置效率。改革开放以来，从“计划经济为主，市场调节为辅”到“有计划的商品经济”，再到“建立社会主义市场经济体制”，改革的深化提高了资源配置效率，使社会财富不断涌流出来。具体来说，推行农村家庭联产承包责任制、国有企业股份制改革、分税制改革等，使市场配置资源的基础性作用得到越来越充分的发挥，资源配置不断优化，激发了市场活力，促进了经济的跨越式发展。提高全要素生产率。我国经济从上世纪80年代开始到现在保持了年均近10%的高速增长，这在很大程度上依靠的是全要素生产率的提高。研究表明，改革对全要素生产率的提高起到了关键作用。如，农村经济体制改革提高了农业劳动生产效率；改革加快了工业化进程，促使农村富余劳动力从农业转移到工业，由于工业生产效率高于农业，因而提高了全要素生产率。

2013年11月15日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对外发布，其中提到“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”。这标志着延宕多年的“单独二孩”政策将正式实施。这也是众多老百姓最关心的问题。

另外，在国企的改革方面，经过30年的摸索，当前的改革也发生了很大变化。上世纪末开始的国企改制政策，抓大放小，扶植大型国企，对中小国企则采取“放”的态度，国家不再包养。这为中国经济赢得了制度红利，但红利并不是来源于“抓大”，而是受益于“放小”——无数的民营企业利用这一机会迅速发展壮大。民营经济对GDP的贡献已超50%、出口贡献超30%、就业贡献超80%。

但如今，随着中国经济结构的变化，以及大型国企的不断庞大霸气，相对“放小”的优势，“抓大”的坏处愈来愈明显。

第五篇：当前我国农业发展趋势及其应对

当前我国农业发展趋势及其应对

万宝瑞

《 人民日报 》（2014年03月13日07 版）

今年的中央一号文件指出，“农村改革发展面临的环境更加复杂、困难挑战增多。工业化信息化城镇化快速发展对同步推进农业现代化的要求更为紧迫，保障粮食等重要农产品供给与资源环境承载能力的矛盾日益尖锐”。科学认识和把握我国农业发展趋势并积极应对，对于贯彻落实中央精神，全面深化农村改革，加快推进农业现代化，具有重要意义。当前农业发展主要趋势

农民阶层分化，新型农业经营主体初步形成。农民阶层分化、新型农业经营主体出现，表明农村劳动力正在重新布局，是我国经济社会发展进步的重要体现，为传统农业向现代农业转变注入新的动力和活力。

经济发展推动农村劳动力转移。随着工业化、城镇化进程加快，第一产业的产值和劳动力占比逐渐下降。农村劳动力转移导致农民阶层分化：一部分农民离开农村，进入城镇；一部分继续从事农业生产经营，保持农户家庭经营模式，或者由传统农民转变为专业大户、家庭农场主或专业合作社成员；一部分农民成为兼业化农民，农闲时进城打工，农忙时回村务农；还有一部分农民转变为农资供应商、乡镇企业主、农业经纪人或农机作业服务者等。新型农业经营主体引领现代农业发展。国际农产品市场竞争加剧和我国农村劳动力转移加快促进了新型农业经营主体的发展。截至2012年底，我国有家庭农场87.7万个，经营耕地面积达1.76亿亩，占全国承包耕地面积的13.4%；农民专业合作社达68.9万家，县级以上示范社达10万多家，实有成员达5300多万户；各类产业化经营组织超过30万个，带动农户户均增收2800多元；农业社会化服务体系初步形成，全国公益性监管服务机构15.2万

个，经营性专业服务组织超过100万个。这些新型农业生产经营者具备一定的现代经营能力和资金实力，成为我国农业生产的生力军，引领着我国现代农业发展。

农地流转规模化加快，农业生产“非粮化”明显。新型农业经营主体发展适度规模经营，是建设现代农业的必由之路。

农地流转加快，促进规模经营发展。近几年，农村土地流转加快。截至2013年6月底，全国流转面积达3.1亿亩，占家庭承包耕地总面积的23.9%，是2008年底的2.9倍。流入方仍以农户为主，但向合作社、企业集中流转趋向明显。流入农户的土地面积占流转总面积的62%，流入合作社和企业的面积占近30%。截至2012年底，经营土地面积100亩以上的专业大户和家庭农场有270多万户，农业合作社30多万家。

“非粮化”日趋明显。近年来，土地租金和农业生产资料价格快速上涨，粮食生产成本不断提升，种粮效益比较低。尽管国家对粮食生产进行补贴，但生产粮食的经济效益远不如种植非粮作物。因此，相当多新型经营主体选择了种植效益相对较高的经济作物，如蔬菜、果类等。截至2012年底，土地总流转面积为2.78亿亩，流转后用于种植粮食作物的土地面积为1.56亿亩，占家庭承包耕地流转总面积的56%，低于全国约68%的平均水平。

粮食生产“十连增”，但保障粮食安全难度加大。2003年到2013年，我国粮食总产量增加了17124万吨，实现了粮食生产“十连增”，增幅达39.8%。与此同时，我国粮食净进口量逐年攀升，2012年粮食净进口超过7000万吨，创历史新高。保障粮食安全难度加大。粮食继续增产难度较大。耕地面积逐年减少，极端灾害天气频发，病虫害严重侵袭，短期内突破性的增产科技成果不多，粮食在高基数上继续增产难度较大。

粮食消费量快速增长。我国粮食消费总量持续上升，增产幅度赶不上消费增长的速度，粮食自给率逐年下降。粮食消费持续上升的原因主要有：一是人口增加导致粮食需求刚性上

升；二是城乡居民消费结构改变，越来越多的农民转移到城镇，由粮食生产者变为粮食消费者，消费结构也随之改变，即口粮消费减少、肉蛋奶消费增加。

工业用粮不断增长。我国工业用粮占粮食消费总量的比重呈现快速增长趋势。2003年，稻谷小麦玉米等谷物工业用粮为4719万吨。到2011年，谷物工业用粮已达8050万吨，增长70.6%。

农民增收“十连快”，但农业生产收益下降。近10年来，我国农民收入以两位数幅度增长，其中非农收入增长幅度占比较大。由于生产成本逐年攀升，农业生产收益率出现下降趋势。

农民收入增长“十连快”，主要来源于非农收入。从2003年到2012年，农民人均纯收入由2622元增长到7917元，年均增长率达13.07%。其中，农民人均家庭经营性收入由1541元增长到3535元，年均增长9.66%；工资性收入由918元增长到3447元，年均增长15.8%。工资性收入占总收入的比重逐年上升，由2004年的35%上升到2012年的43.5%。非农收入逐渐成为农民家庭增收的主要来源。

农业生产收益下降，生产成本快速攀升。我国农业已进入生产高成本时代，粮食、大豆、油料、棉花、糖料、蔬菜等农产品每亩投入量的增加快于同期每亩产出量的增加，收益率明显下降。在农产品生产投入增量中，直接生产成本上升是推动农业生产总成本上升的主要因素。种子、化肥、农药、农膜、机械作业、排灌、土地租金、劳动力等成本，占总成本80%以上。

高风险影响农业生产效益。农业高风险主要表现在三个方面：一是农产品价格机制不健全，农民几乎没有市场定价权，农业生产经营收入不稳定；二是近年来极端天气和自然灾害频发，给农户造成了直接损失；三是农业保险制度不完善。随着新型农业经营主体的不断涌现和经营规模逐渐扩大，千家万户的经营风险集中到他们身上，并随之放大。

农业综合生产能力跃上新台阶，但耕地质量恶化。随着农业综合生产能力跃升，农业资源过度消耗，耕地质量趋于恶化。

耕地质量退化严重。我国农业生产使用化肥存在“一高一低”的弊端。“一高”，是施用量高。我国是世界上最大的化肥生产和消费国，我国耕地面积不到世界的1/10，每年施用的化肥总量却占世界的1/3，单位耕地面积化肥投放量是美国的1.7倍。“一低”，是有效利用率低。我国水稻、小麦和玉米氮肥利用率分别为28.3%、28.2%和26.1%，远低于国际水平。由于过量施用化肥、缺施有机肥，造成土壤板结、有机质土层厚度下降。

土壤重金属和有机物污染加剧。我国耕地污染退化面积约占耕地总面积的1/10。在华南、华东、东南等矿区和工业发达地区，土壤受重金属和难降解有机物的污染日趋严重。土壤污染直接危及农产品质量安全、生态安全和人体健康，制约了农业可持续发展。

积极推进农业发展转型

培育新型农业经营主体。新型农业经营主体掌握集中连片的土地、大型农机具、资金等现代农业生产要素，具有经营头脑和市场意识，是发展现代农业的主力军和引领者。各地应因地制宜，积极培育新型农业经营主体。首先，加大对新型农业经营主体的培训力度，包括传授现代农业科技知识、产加销经营思想和市场理念。其次，建立健全相关政策，为新型农业经营主体的发展提供服务。第三，给予财政支持，允许新型农业经营主体承担部分财政项目，如国家现代农业示范和先进农业科技项目等，对新型农业经营主体加大财政补助力度。第四，给予金融支持，在新型农业经营主体贷款、贴息贷款等方面加大支持力度。

提高粮食综合生产能力。从过去十几年的农业发展实践看，农业收益增加80%以上是靠提高价格。应继续加大农业补贴，扩大品种覆盖，提高补贴标准。同时，逐步提高重要粮食品种最低收购价，完善重要农产品临时收储制度。健全粮食主产区利益补偿机制和生态补偿机制，力争主产区财力水平达到或超过全国平均水平。提高单产是今后粮食发展的主要途

径。按世界粮农组织排序，2011年我国谷物单产水平位居世界第二十二位，依靠农业科技支持，粮食增产还有很大潜力。具体可考虑以下三方面：一是加快中低产田改造和高标准农田建设。目前我国12亿亩粮田中，中低产田面积占2/3。加快中低产田改造，提高耕地质量，建设旱涝保收的高标准农田，是未来我国粮食增产的主要方向。二是大力发展旱作农业。我国旱作耕地近10亿亩，占全国耕地面积一半以上。发展旱作农业是充分发挥旱区资源优势、发掘粮食增产潜力的重要途径，对保障国家粮食安全具有重要作用。三是依靠科技进步促进粮食增产。主要是发展良种繁育、粮食耕作栽培、土壤改良、平衡施肥和病虫害防治等技术。保障农业可持续发展。土壤环境是农业生产的基础，加强土壤污染防治工作对农产品和食品安全具有重要意义。首先，开展土壤污染状况调查，制定修复计划。应尽快组织相关部委，以第二次全国土地调查结果为依据，根据污染区域、污染物类别以及污染程度制定修复计划。其次，突出重点，研究修复技术体系。建议由农业部牵头、有关部门参加，组织全国范围的优势科研单位联合攻关，研究建立土壤污染治理修复技术体系。应围绕现代农业发展需求，把粮食主产区的土壤污染修复列为重点工作。再次，制定土壤污染治理修复政策和法规。参照德、英等国污染控制和管理经验，结合我国实际，制定法律法规和标准体系，防止土壤污染情况恶化，把治理土壤污染作为政府的重要职责。

（作者为农业部原常务副部长）