城市存量土地利用中的问题与对策研究

第一篇：城市存量土地利用中的问题与对策研究

城市存量土地利用中的问题与对策研究

摘要：对城市存量土地利用现状及问题进行了系统地分析，并以此为依据，尝试提出了优化城市存量土地利用的有效策略，以期为城市存量土地利用问题提供参考。

关键词：城市存量土地；土地利用；土地规划

中图分类号：F293.2

文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2017）14-0226-02

城市存量土地利用现状

城市存量土地指的是城市建设用地中低效利用土地和空闲未利用土地。比如，城中村、旧工业区、旧工商住混合区以及各种未建土地等。这些城市土地利用不充分、不合理，还具有很大的开发和利用潜力。城市的建设和发展往往呈卫星状或多中心状向外发射扩散。由于历史、政治等多方面原因影响，许多工业企业从城市中心区搬到了市区外的工业园区，这样原来的旧工业区便闲置下来。这些土地往往集中连片，具有很大的开发潜力。如果把这些土地推向市场，将会收到很大的经济效益和社会效益。另外，还有许多建设项目用地，由于交通不便或其它原因影响，一直未能开发利用。具体而言，城市存量土地可划分为以下几种类型：①闲置土地；②低效利用土地（城市基础设施及公共设施建设需要进行改造的用地和因其他公共利益需要市人民政府决定进行改造的用地）；③相关规划确定改造的城中村用地以及其他旧城镇低效用地；④疑似不符合规划用途土地；⑤不符合环境要求用地（村内存在环境污染等问题，严重妨碍周边地区单位和居民正常经营和生活的用地。村内生活环境恶化，居民人身健康受到严重威胁的城中村用地）；⑥不符合安全生产的用地；⑦低效工业用地；⑧因产业结构调整，引进重大项目而需要改造的用地。城市存量土地利用过程中的主要问题

2.1 数据资料管理亟待加强

在城市建设过程中，城中村、旧工业区、旧工商住混合区以及各种未建土地等各种城市存量土地的形成和布局并不受人为控制，它是根据城市建设进程自然而然形成的。这些城市存量土地布局比较分散，每宗地块的位置、面积以及相关数据资料都存在很大的差异。政府相关部门并没有及时对这些存量土地的数据资料进行立卷归档。即便是部分地方政府针对城市存量土地开发利用做了立卷归档工作，也只是流于形式，数据资料并不详实、完善，尤其是缺乏未利用土地的相关数据资料。这给城市存量土地的开发和利用工作造成了很大的难度。

2.2 存量土地计划调控力度较弱

在国家政策的推动下，各地区政府针对城市存量土地开发利用制定了年度供地计划。这种单一的年度供地计划虽然有一定的合理性，但是在具体的实施过程中面临着诸多问题的阻碍。比如，各年度之间供地计划统筹协调不到位，年度内供地计划协调不足等。总之，现行的城市存量土地开发利用调控政策缺乏对土地供应计划的长远性考虑，很容易对房地产投资者产生错误的导向作用，导致房地产投资者盲目囤地、投资，影响整个房地产市场的健康可持续发展。另外，由于存量土地计划调控力度较弱，导致城市存量土地开发利用与城市总体规划的联系性大大降低，从而在一定程度上影响城市化建设进程。

2.3 土地利用规划不合理

目前，国内大部分城市针对城市存量土地开发利用指定了详细规划或修建计划。但是这种规划是粗放式的，并没有制定指导性的总体规划。这就使得城市存量土地的开发利用比较零散，整体的利用结构不合理、利用率也比较低。这也是城市建设进程中，旧城区和城中村产生的根源所在。城市存量土地有效利用的策略优化

3.1 进一步完善相关法律法规，加大土地管理的监管执行力度

我国可以借鉴国外发达国家城市土地管理模式，加强对城市存量土地的调查、借鉴与评价，为城市存量土地的开发利用工作提供完善的数据支撑。可以建立全域城镇存量建设用地数据库，纳入国土资源“一张图”系统进行统一监管。实时动态掌握存量土地数据真实情况，实施存量建设用地备案制度，实时更新城镇存量建设用地数据库。这是持之以恒推进土地节约集约利用的基础性工作，国土资源管理部门要给予高度重视，并且派专员负责做好存量数据和上报工作。同时，加强相关法律法规的建设，维护政策的严肃性、提高政策的执行力，确保城市存量土地的管理和利用有法可依、有章可循。尤其是对城市存量土地开发利用面临的重点问题，要从政策法规层面制定合理的处置方案，为城市存量土地的有效利用提供保障。

3.2 大力推行“零增地技改”、“零增地招商”政策

城市存量土地不一定非要经由开发商、投资商的手推向市场，可以通过“零增地”的方式进行技改或招商，盘活存量土地。具体而言，就是鼓励企业对现有的厂房或项目进行技术改造，或向空中要地，扩大生产用房建筑面积，以达到提高土地利用效益的目的。这需要相关政策的支持，对于新上项目，要通过政策引导，将其“嫁接”到旧企业闲置土地上，一方面盘活存量土地，另一方面解决项目用地问题。另外，对于正在生产经营的企业，可以大力鼓励其建设多层标准厂房。这不仅能够大大降低企业用地成本，提高土地资源利用率，而且能够有效避免占用耕地，实现建筑资源循环再利用，从而实现企业和社会各方共赢的局面。

3.3 通过土地置换调整城市存量土地利用结构和空间布局

对城市存量土地的管理和利用不能停留在补充城市新增建设用地的层面上。城市存量土地的开发利用情况关乎整个城市的土地利用结构和空间布局，关乎城市建设进程。因此，应当把城市存量土地利用纳入城市总体规划中，从宏观的层面对城市存量土地的开发利用提供指导性建议。比如，可以通过土地置换调整城市存量土地利用结构和空间布局。需要强调的是，把城市存量土地利用纳入城市总体规划并不意味着对城市存量土地开发利用采用“一刀切”的方式，而是根据各地区的实际情况，因地制宜。

3.4 充分发挥税收、地价等经济杠杆调节作用

国家可以充分发挥对房地产市场的宏观调控作用，利用经济杠杆建立合理的价格引导机制。比如，对于城市存量土地的开发项目，可适当减少税收或进行一定的财政补贴；对耕地的征收补偿价款，进一步提高标准，避免占用耕地。通过税收、地价等经济杠杆的调节作用，优化土地资源配置，促进城市存量土地的开发利用工作顺利进行。结语

有关部门和单位必须加强对城市存量土地利用潜力与作用的认识，加大对城市存量土地利用途径和策略的探索，最终实现城市存量土地利用综合效率最大化。

参考文献：

[1]李?杂?.国土部“瞄准”存量，土地调控再升级[N].经济视点报，2012-02-29.[2]王国强，王令超，刘桂枝.河南省城市存量土地潜力与可持续利用研究[J].国土资源科技管理，2001（2）：5.[3]刘 颖，马志伟.城市存量土地利用中的问题与对策研究[J].科技创新与应用，2013（18）：137.

第二篇：城市供水问题与对策研究（精选）

网络教育学院

本 科 生 毕 业 论 文（设 计）

题 目：淮北市供水问题与策略研究

学习中心：奥鹏远程教育福州学习中心（直属）[30]VIP

层 次： 专科起点本科

专 业： 水利水电工程 年 级： 2011年秋季 学 号： 111024401210 学 生： 林信忍 指导教师： 张静 完成日期： 2013年8月13日

淮北市供水问题与策略研究

内容摘要

城市供水事关国计民生，它的安全性不仅影响着人们的日常生活，也关系着民生国计，由于城市化进程的加快，以及水资源的短缺和污染，使得城市供水与用水的矛盾日益突出。本文主要对城市供水的存在的问题、问题产生的原因及解决的措施进行研究。首先针对城市供水问题进行调查，概述介绍城市供水现状，分析总结城市供水存在的问题及原因，并针对各原因提出相应的解决措施和供水策略。结合淮北市供水实例，进行具体的原因分析，并针对存在问题提出改进建议和解决措施。

关键词：城市供水；问题；策略

I

城市供水问题与策略研究

目 录

内容摘要...........................................................................................................................I 引 言............................................................................................................................1 1 城市供水概述............................................................................................................1

1.1 城市用水现状.................................................................................................1 1.2 城市供水现状.................................................................................................1 1.3 研究课题的提出.............................................................................................2 2 城市供水存在问题分析............................................................................................3

2.1 供水水源问题.................................................................................................3 2.2 水质污染.........................................................................................................3 2.3 用水的浪费.....................................................................................................4 2.4 流域调水工程的前期工作.............................................................................5 3 城市供水问题策略研究............................................................................................6

3.1 水源不足问题解决策略.................................................................................6

3.1.1 建设节水型社会，促进城市节水........................................................6 3.1.2 综合开发和合理利用水资源................................................................6 3.1.3 建设引蓄水工程，缓解水资源紧张....................................................7 3.2 水质污染问题解决策略.................................................................................7

3.2.1 推行水污染物排放的总量控制制度..................................................7 3.2.2 建设城镇污水处理设施......................................................................7 3.2.3 节水减污措施......................................................................................8 3.2.4 疏浚清淤工程措施..............................................................................8 3.2.5 划定饮用水源保护区..........................................................................8 3.3 城市供水问题解决策略.................................................................................8

3.3.1 建立合理的水价形成机制..................................................................8 3.3.2 加速水务市场化进程..........................................................................9 3.3.3 不断提高供水水质..............................................................................9 城市供水案例分析..................................................................................................10

4.1 淮北市供水现状...........................................................................................10

II

城市供水问题与策略研究

4.2 淮北市供水问题分析...................................................................................10

4.2.1 供水水量不足....................................................................................10 4.2.2 供水水源枯竭和水质恶化................................................................10 4.2.3 污染问题............................................................................................11 4.2.4 地下水位持续下降............................................................................11 4.3 淮北市供水策略研究...................................................................................11

4.3.1 加强宣传执法力度............................................................................11 4.3.2 采用合理的开采方式........................................................................11 4.3.3 加强水环境监测工作........................................................................13

结论与展望....................................................................................................................14 参考文献........................................................................................................................1III

城市供水问题与策略研究

引 言

随着科技的进步及物质生活水平的提高，人们对水质的要求也越来越高，人们对水质的要求有了新观念，要求饮用水水质第一无害，第二有益。如何做到这些要求，就是我们从事相关课题研究的专业人员需要进行探讨的。伴随着标准的提高，与之而来的问题也越来越多，需要做基础性研究也就越多。

本文第一章主要进行了城市供水概述,第二章列举了城市供水存在的主要问题, 第三章对城市供水问题进行了策略研究，第四章针对具体的淮北市进行了供水问题的实例分析。

城市供水问题与策略研究能让城市供水有更有保障：不仅可以解决城市普通百姓居民的生活用水问题，也可保证工业用水，满足工业经济快速发展的需求。城市供水涉及城市建设和发展的方方面面，事关国家现代化建设和可持续发展的大局。在进行相关问题研究的同时，我们要注意从传统的工程水利到面向现代化的资源水利的转变；把城市水务工作的研究重点放在水资源的配置、节约和保护上。深入研究探讨城市供水存在的问题，解决事关全局的重大问题。解决城市供水问题，实现城市及周边经济的可持续性发展是利在千秋的大事。

城市供水问题与策略研究 城市供水概述

1.1 城市用水现状

现代城市的主要特点是：人口高度集中，工矿业高度集中。由于工业的发展，城市人口迅速增长，城市水资源的需求量也急剧增大，供需矛盾日趋尖锐化。20世纪20年代全球城市人口仅占总人口的10%，到20世纪末，城市人口已超过50%。我国80年代中国城市已由180个增加到400个左右，到2008年底已有669座城市。由于城市数量、城市人口、城市规模和城市工业的迅猛发展，需水量急剧增长，城市水资源的供需矛盾也日益尖锐化，因此，中国水资源能否满足今后城市人口的增长与工业发展的需要，已成为众所关注的普遍性问题。

我国是一个水资源紧缺的国家，人均占有量较低，多数城市存在不同程度的缺水现象，在目前668 座城市中有400多座城市存在不同程度缺水，其中136 座城市严重缺水。严重缺水城市主要集中在北方，占全国的2/ 3，占南方城市总数的30%；南方占全国的1/ 3占南方城市总数的17.8%。我国水资源的空间分布极不平衡，西北内陆、长江以北、长江以南3个区域水资源量的比例大致为5∶15∶80，长江以南地区大中型以上的城市较少，长江以北地区却较多。这种水资源分布格局与城市分布不相适应，加剧了我国城市水资源短缺的矛盾。北方缺水城市中主要是资源型缺水，即城市发展的需水量超过当地水资源承受能力；南方缺水城市中除沿海少数城市外，基本上属于工程型或污染型缺水，即因工程设施不足或水质受污染造成。

城市用水主要包括城市工业用水、城市农业用水、城镇生活用水和城市生态用水。我国城市工业用水呈逐年增长的趋势。随着国民经济的发展，工业用水量迅速增加，到2006年工业用水量已达到1556亿m³，占全国用水总量的25.9％。城镇生活用水分为居民生活用水和公共设施用水。随着人民生活水平的不断提高，政府对供水投入的加大和城镇人口的快速增加，城镇生活用水也将迅猛增长。

近些年来水环境质量问题严重，50%的城市水源受到污染，已严重危害人体健康，并制约城市经济的发展，使原本紧缺的城市水资源更是雪上加霜。由于城市规划区域的滚动式扩展，城市的用水需求和用水构成会因城市人口和经济的发展而变化，城市水资源的质量和数量也会因城市的发展而改变，这种变化的总趋势将使水质的持续下降和可用水量的不断减少，使城市用水问题更加严峻。

1.2 城市供水现状

我国2008年底有669座城市。根据2009年编写的《城市供水用水统计年鉴》

城市供水问题与策略研究

统计，供水总量5910亿m³，其中地表水4796.4亿m³，地下水1084.8亿m³，其他28.7亿m³。农业用水3663.5亿m³，工业用水1397.1亿m³，生活用水729.3亿m³，生态用水120.2亿m³。水厂总数1450座，供水综合生产能力26604.1万m³/d，供水管道长度480084km，用水人口35086.7万人，人均日生活用水量178.2L。日供水量6946.3万m³/d。有36座城市的最高供水量超过50m3/d，13座城市的最高供水量超过100万m3/d。

我国自来水事业自建国以来已有了很大发展，近几年城市自来水生产能力的增长速度略高于城市人口的增长速度。但城市自来水虽有较大发展，与城市建设发展速度还很不适应，现有自来水生产能力尚不能满足城市高峰用水要求。由于经济发展迅速和人口增长，工业废水和生活污水排放量增加，使城市地表水和地下水受到不同程度污染。污水处理能力较低，造成水质和环境污染，水资源有效利用量减弱。同时，一些城市地下水开采强度过高，地下水漏斗和地面出现沉降，进而造成严重环境问题。上述矛盾使供需总量更加不平衡，需水量增长速度超过可供水量的增长速度，供水状况趋于紧张。

1.3 研究课题的提出

水资源是人类生产和生活所需要的最重要资源，其影响涉及到社会的各方面。城市供水状况直接影响到该地区社会经济的可持续发展和人类赖以生存的生态环境。据预测, 到2030年我国人口增至16亿时,全国将缺水400—500亿m³，而城市污水排放量将达到850亿m³，解决城市资源问题已刻不容缓。综合我国城市的用水、供水现状，应对现今的城市供水矛盾，需要保护供水水质，节约用水，改善水环境，深入分析问题原因，找出积极有效的解决方案，才能确保居民方便安全用水，实现城市水资源的协调和可持续发展。

城市供水问题与策略研究 城市供水存在问题分析

随着城市人口增长和经济的发展，工业和城市生活用水增长较快，但城市供水中存在较多的问题，使城市水资源供需矛盾加剧。本章各节针对城市供水中各问题进行研究，主要包括供水水源、水质污染、用水浪费、供水损失、水质标准偏低、地下水开采过度、运行管理不完善等多方面问题。

2.1 供水水源问题

随着城市人口增长和经济的发展，工业和城市生活用水增长较快，城市供水中存在水源短缺的问题十分严重，城市缺水是当前一个世界性问题，即资源型缺水、工程型缺水、管理型缺水、污染型缺水。我国水资源总量居世界第6位，但人均仅列世界第88位，相当于世界平均水平的四分之一，我国有三分之二土地年降雨量不到200mm，供水资源匮乏。

我国城市供水水源时空分布不均匀，南多北少、东多西少、春夏多、秋冬少，南方城市的水源比较丰富，以地表水为主；北方城市的水源相对匮乏，以地下水为主，水资源污染和浪费问题严重，地下水开挖也存在沉降等问题，供需矛盾日益突显。尤在我国经济比较发达、人口比较集中的地区，特别是水资源短缺地区的城市，水的供需矛盾尤为突出。水源比较短缺的北方，尤其是华北地区，有些城市现状水资源己入不敷出。

我国部分城市存在水资源相对短缺的问题，特别是北方和沿海城市，在连续干旱年份，水资源短缺威胁着城市用水安全和可持续发展。城市用水地域集中，要求供水强度和保证程度高，不靠近大江大河的城市水源地建设越来越困难，城市供水水源地建设难度越来越大。仅靠传统方法开发当地的传统资源是根本无法满足该地区城市用水需求的，必须寻找新的策略、新的方法和新的资源。由于远离水源地区，建设投资高，一些城市附近已经无水可引，不得不依靠大规模跨流域调水。

2.2 水质污染

城市供水的水源处、引水过程以及供水中可能存在污染影响水质。城市水源地上游通常是主要的农业耕作区。农药、化肥施用量的增加，也提高了土壤中人工化学物质的含量。特别是农业的粗放管理，更导致农业化学品利用率的降低，造成湖泊、水库富营养化。

我国经济现在正处于快速增长期，工业用水大幅度增长在工业化和城市化快速发展的过程中，不仅对水的需求急剧增长，而且废水的排放量也会相应急剧增

城市供水问题与策略研究

长，加剧了水质的恶化。改革开放以来，中小企业发展迅速，但部分技术水平低、环保措施不到位，执行环境影响评价制度的企业少，加上企业设备简陋、资源浪费严重，造成污染物排放数量大、污染治理达标率低，增加环境治理难度，加大了非点源污染的负荷。

我国供水水质监督力不足，2004年10月建设部组织对全国36个重点城市进行的供水水质监督检查，在采集到的634个水样中，对照原有的“生活饮用水标准”，市政公共供水全分析样品的合格率为90.11%，二次供水合格率为80.83%，各类单位自建供水设施供水合格率只有45.12%。与经济发达国家相比，我国制订的饮用水水质标准存在着项目少、标准低的差距，在一些单项指标的规定上，我国较低，尤其对水中溶解性有机物的检测项目更少，监督力度不足。

污水处理能力较低，造成水质和环境污染，当前城市污水处理设施不足，有近一半工业废水以污水形式进入河道或其它水域；生活污水处理率不到10%，城市排水管道普及率只有50—60%，致使城市河道和近郊区水体污染严重，甚至危及城市生活水源和居民健康。北方许多以地下水为主的城市，地下水源也受到不同程度的污染，水资源有效利用量薄弱。

2.3 用水的浪费

我国的现状是对节水的认识普遍不高，宣传教育工作薄弱，浪费水资源的现象普遍存在，还没有形成全社会节水的良好风气。在城市水资源短缺的同时，工业和城市生活用水存在着严重的浪费，且用水效率极为低下。

生活用水其实存在较多方面的浪费，院内接有水嘴和外接阀门的用户，有长流水的现象存在；部分旧居民楼普通水表漏损率大；灌水制度不合理，未能严格按灌溉定额灌水；对于各行各业冲水马桶、水嘴、淋浴器终端用水设备均有关闭不严和跑冒滴漏等浪费水现象。

对于工业用水由于工艺设备和管理的落后，我国工业用水量远远大于发达国家，我国工业万元产值用水量为100 m³，是国外先进水平的10倍。我国的主要工业行业用水效率明显低于发达国家，许多工业产品的单位产量需水量远远超过发达国家的用水量，工业节水的潜力很大。

各地区在发展自身经济的同时节水意识仍很淡薄，使水资源浪费严重。一些城市在开发新水源上，投入大量资金，却不重视节水，城市节水工作滞后。一些地区不顾自身的水资源条件，盲目发展高耗水、高污染项目，社会经济发展超出了水资源的承载能力。一些缺水的城市也热衷于建设大草坪、水景观。有的地方

城市供水问题与策略研究

甚至错误地认为推进节水会影响投资环境，把低水价作为招揽外商投资的优惠条件之一。有些水资源相对丰富的地区，没有充分重视节水问题，缺乏居安思危的意识。

2.4 流域调水工程的前期工作

经过近半个世纪的建设，我国社会经济得到了迅速发展，但目前很多地区，尤其是大城市地区以及水资源短缺的华北地区和其它不同类型的缺水地区，水资源大多开发利用到一定程度，仅依靠当地地表水或地下水资源已无法满足社会经济发展的用水需求。因此，对流域问实施水资源再分配，调济余缺，这对确保水资源缺乏地区社会经济持续发展是一项根本的战略措施。目前我国已完成了多项跨流域调水工程，现在规划设计和进行可行性前期研究的调水工程则为数更多。其中南水北调工程是超大型系统工程，它涉及四大流域，其东中西三条引水线路加上引江济淮，总调水量达数百亿立方米。为了迎接跨流域调水工程建设新时期的到来，国家和各地方政府必须十分重视调水工程的前期科学研究工作和可行性论证，为工程的决策和规划设计与施工提供科学依据。

城市供水问题与策略研究 城市供水问题策略研究

3.1 水源不足问题解决策略

3.1.1 建设节水型社会，促进城市节水

建设节水型社会是一项涉及全社会各层面的综合性系统工程，需要政府的主导及大力推动，更需要全社会的广泛参与和支持。应按照科学发展观和“五样统筹”的要求，总结节水工作实践经验，创新节水机制。主要目标就是控制用水总量。为促进节约用水工作，全国已有 17 个省、自治区、直辖市相继制定了用水定额。加大节水宣传力度，以电视、广播、报刊等新闻媒介及无线传呼、张贴海报、悬挂横幅、社会调查、设摊咨询、专题讲座、专家座谈会、拍摄专题片等多种形式，日常宣传与“节水宣传周”、“世界水日”、“中国水周”等重点宣传相结合，广泛深入地开展喜闻乐见、丰富多采的节水宣传和教育活动，增强市民的水忧患意识。

3.1.2 综合开发和合理利用水资源

我国水资源有限，城市供水、农业灌溉、水利、航运等方面要有统筹安排和合理规划。实施工业节水，工业节水要以总量控制、定额管理为目标；以提高水的利用效率为核心，以高用水工业为重点，以发展节水技术和工程为支撑，以加强管理体制和运行机制为先导，以水资源的可持续利用促进工业可持续发展，积极创建节水型工业。

实施城市生活节水，城市生活用水包括：城市居民、商贸、机关、院校、旅游、社会服务、园林景观等用水。目前城市生活用水已占城市用水量的 60%左右，随着城市的发展还将进一步增加。城市生活节水的重点是实行严格的用水定额管制、计划用水、超计划加价的办法，减少浪费，提高用水效率。推广节水器具和减少输配水、用水环节的跑、冒、滴、漏的问题。

推行农业节水，农业节水要以提高水的利用效率和效益为核心；以促进农业结构调整、增加农民收入、建立节水高效农业为目标；以科技创新为先导；以改革管理体制和运营机制为支撑。采取农艺、农机、生物、化学、工程和管理等综合措施，不断改善农业生产条件和农村生态环境，提高农业综合生产能力和国际竞争能力，逐步形成与我国水资源状况相适应的农业用水结构和生产布局。加大非常规水资源开发利用工作的力度。制定《海水利用规划》等专项规划；完善非

城市供水问题与策略研究

常规水资源利用的标准体系；运用示范手段促进非常规水资源的应用；依靠科技降低处理成本，提高工程的科技含量；运用经济手段促进非常规水资源的利用。要在沿海地区发展海水直接利用，研究开发利用后海水的净化处理技术。3.1.3 建设引蓄水工程，缓解水资源紧张

为满足城市迅速发展对水的需求，各地可兴建大量蓄水、引水、提水工程，已形成比较完善的城市供水体系，提高水资源短缺城市的供水能力，缓解城市各行各业及人民生活对水的需求。要加大干旱地区集雨场、水窖、水池、水柜等雨水集蓄利用工程的建设。城区要利用雨水集蓄，用于城区环境生态和回灌地下。对于干旱地区要发展人工增雨。

3.2 水质污染问题解决策略

3.2.1 推行水污染物排放的总量控制制度

工业企业废水排放不但要执行排放标准,达标排放,还必须考虑水环境功能要求,实行总量控制。在水功能区划分、纳污能力计算、总量控制方案的基础上,由水行政主管部门提出限制水污染物入河总量的意见,环保部门根据入河污染物总量控制方案,提出水功能区对应陆域范围内各污染源的分配方案,落实到各工业企业,对重污染企业和所有新、扩、改建项目均应执行水污染物总量控制制度,确保功能区水质目标达标。3.2.2 建设城镇污水处理设施

2002年以来,在水环境综合整治中,环保部门进行了大量的工作,完成了《污水处理工程建设规划》,并在此基础上,各镇区分别完成了本地污水处理厂及配套截污干管规划设计工作,根据建设工程的先后,有些镇区已经完成了施工图设计工作,即将开工建设。值得注意的是,在污水处理工程建设规划中,需要协调好市与各镇区之间的关系,特别需要按照河流流域的完整性考虑工程布局,在建设城镇二级污水处理厂的同时,必须配套建设城镇截污工程,规划建设并完善污水管网,逐步实施雨污分流。

城市供水问题与策略研究

3.2.3 节水减污措施

节水不仅节约水资源,还减少污废水的排放量,对降低污染负荷、改善水环境、降低污水处理运行成本均有好处,是水资源保护的重要措施。目前节水措施开展缓慢,用水浪费、用水无度、水量控制措施无力,导致了水量、污染物量急剧增加,通过开展节水措施,将有助于污染物排放量、入河量的进一步削减。3.2.4 疏浚清淤工程措施

目前,东引运河等河段以及同沙等相当多的水库水质污染严重,由于洪水时带来大量泥沙和垃圾,经过一段时间的沉积,底泥会再次污染,对未来水质改善带来二次污染的隐患。因此在城镇污水处理工程建成的同时,必须对东引运河及相关水库进行疏浚清淤措施,防止底泥的二次污染。清理出来的底泥要对重金属指标进行测定,根据测定结果妥善处置,防止对水体的二次污染。清淤工程需与废污水控制排放工程以及河道生态修复工程同时进行,清淤的同时控制污染物排放量,清淤后马上进行景观设计与修复。3.2.5 划定饮用水源保护区

饮用水源保护的重要措施是通过划定保护区,执行一定的水质标准,严格按照水污染防治法和《饮用水源保护区污染防治管理规定》要求,加强保护区内污染控制以达到保护目的。并针对不同保护区制定相关的水源保护管理规定,成立管理组织机构,制定污染防治措施,定期检查。保护区内严格控制新建污染项目,旧污染源要坚决清理。对可能影响保护区水质的排污口,要采取有效措施进行减污、调污。对于跨区域河段、水库的饮用水源保护,相关镇区政府要互相支持,联手保护,建立起跨区域水源保护机制。

3.3 城市供水问题解决策略

3.3.1 建立合理的水价形成机制

水价的制定必须符合价值规律的要求，反映水资源价格和供求关系，并与社会承受能力相适应。利用价格杠杆，将促进水资源的合理利用。根据《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》精神，水价改革要初步形成合理的水价形成机制和科学的水价计价方式，努力发挥市场机制对水资源配置的基础作用。

城市供水问题与策略研究

3.3.2 加速水务市场化进程

供水行业管理模式应该从政府直接经营向监督管理转变，为缓解城市水资源紧张问题，全国各地积极探索水务体制改革，以实现涉水事务统一管理。根据WTO规则和社会主义市场经济体制的要求，城市供水行业必须实行政企分离，建立高效率的政府监管机制和企业经营机制。政府有关部门主要做好市场的准入和退出监管，产品与服务价格监管，产品与服务质量的监管等。供水企业要加快改革步伐，入世后跨国水务集团将大规模进入我国供水市场，国内供水企业要在竞争中求得生存和发展，必须按照社会主义市场经济规律和建立现代企业制度的要求，建立“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度。

努力引入市场竞争机制，促使供水企业加强管理、严格成本控制和强化投资约束，同时加快资产重组、增强竞争能力，是供水企业改革的方向。供水工程投资多元化成为必然，民间资本和海外资本将进入供水行业。国家发改委《关于鼓励和引导民间投资的若干意见》提出，要积极创造条件，尽快建立公共产品的合理价格、税收机制，在政府的宏观调控下，鼓励和引导民间投资参与供水、污水和垃圾处理等城市基础设施建设。3.3.3 不断提高供水水质

随着社会经济发展和人民生活水平提高，人们对生活质量和身体健康越来越关注，同时合成有害污染物种类不断增加，对健康造成重要威胁。国家建设部2005年6月起执行的《城市供水水质标准》（CJ/T206-2005），对水质提出了更高的要求：一是检测项目大幅增加，由现行国家《生活饮用水卫生标准》（GB5749-85）规定的35项增加到93项，加上分量检测项目，总项目达101项；二是对项目的限值有更严格的要求：三是明确水质评价点为“龙头水”。进一步提高供水水质是供水行业发展的大趋势。可发展多种技术路径予以实施：微污染水源水处理技术；富营养化水的除藻技术；饮用水的消毒技术；膜处理技术。

城市供水问题与策略研究 城市供水案例分析

4.1 淮北市供水现状

淮北市地处淮北平原,是安徽省北部的一个重要城市,地面高程20～34m,市北有新汴河、沱河,市内有环城河绕老城一周。随着城市规模的日益扩大、工业生产的不断发展、人口的逐年增长,城市供水日趋紧张,这是决策部门必须面临的一个严峻问题。淮北市现有人口近20万,工业总产值约14亿元,城市居民及工业生产用水主要以开采新生界松散含水层中的地下水为主。目前市内共有水源井200余口,地下水日开采量约14万m3,年开采地下水近5000万m3,其中开采水量的70%以集中方式开采,集中开采井主要分布于市区的西南,日采水量约10万m3,城市居民及工业生产用水主要来源于此。其余的30%为市内的企事业单位为缓解自身用水紧张,由各单位自行凿井开采。淮北市在未来十年将会迅速发展,预计2015年城市人口将达到21万,按长远规划中7%的经济增长率,2015年的工业生产总值在31亿元左右,根据万元产值耗水量300m3,人均用水量按每人每天80升计,预计2015年的年总需水量为9300多万m3,每日需水量近25.5万m3,在目前的需水量的基础上,将要再增加82%以上。

4.2 淮北市供水问题分析

4.2.1 供水水量不足

淮北市的地下水供水潜力为4600万m3/a以下,发展至2015年的城市需水量将达9300多万m3/a,尚缺水量4700多万m3/a。4.2.2 供水水源枯竭和水质恶化

扩大开采量是目前解决供水量的不足的主要方法之一,开采量的扩大将进一步增加含水层补给的不足,使含水层长期处于负均衡,结果导致含水层疏干,使地下水失去再生的功能。含水层在疏干的过程中,会增加相邻含水层的越流补给,也会改变供水含水层的原生环境,使水质矿化。水质分析对比资料表明:在开采过程中,地下水中的SO42-、CL-、“三氮”含量、矿化度及硬度均呈上升趋势。

城市供水问题与策略研究

4.2.3 污染问题

城市及工业规模的扩大,产生的工业生产和居民生活废水也将日益增多,由于污水处理水平的落后,造成了地表水及浅层地下水的污染,减少了可利用的地下水资源量。调查结果表明:工业废水的污染已造成了河中鱼虾绝迹,河水无法灌溉,并经常由此引发当地居民与工矿企业的纠纷。4.2.4 地下水位持续下降

由于地下水的年年超采,地下水位呈逐年下降的趋势,目前在市区的西南、西北、东部已形成三个降落漏斗,年均水位下降幅度0.5～1.0m,漏斗中心最大水位埋深为25m,漏斗总面积约30km2,造成市郊手压井和农机井干枯,已影响到市郊居民的生产和生活。

4.3 淮北市供水策略研究

通过案例中供水问题的分析，针对其关键问题提出相应的解决措施和具体策略，并对方案的合理性和可行性进行详细说明。可提出个人的新见解，在以往常用的策略和解决措施上进行改进。4.3.1 加强宣传执法力度

坚决贯彻执行国家颁发的有关水资源开发利用、环境保护、水污染防治的法制法规,并在此基础上进一步完善地方法规,制定一套适合当地情况的水资源管理条例,实现地下水的有序开采,同时加强宣传,提高全民的节水意识。4.3.2 采用合理的开采方式

城市规模的扩大、人口的增长、工业生产的发展,其结果必然会引起城市需水量的增加。加强宣传执法力度、提高全民的节水意识固然重要,但不是解决问题的根本方法,解决问题的最终办法仍然是增加供水水量。因此,一方面要扩大地下水的开采量,以满足城市发展和人民生活的需要,另一方面又要避免开发地下水引起城市环境水文地质条件的恶化,目前还要采取以下措施:(1)合理布置水源井

淮北市由于开采引起的地下水水位下降也与水源井布置的不合理有关,集中开采虽然有利于水源井的管理和水源地卫生防护带的设置,但却存在以下问题:①

城市供水问题与策略研究

对于整个地区而言,即使地下水的开采量没有超过总的补给量,但由于局部水源井密度过大,可能引起局部的地下水超采,形成局部的降落漏斗。②水源井密度过大,使地下水开采时水源井的相互影响加大,减小了水源井的产水量。因此,选择合理的水源井间距,可以减少地下水的下降幅度,有利于防止地下水水质恶化,并可以降低地下水的开采成本费用。

(2)扩大开采范围

向市区外布置水源井,就目前而言,淮北市周边的农村地区地下水的开采规模较小,且主要开采浅部的地下水。因此,淮北市周边地区的地下水还有一定的开发潜力,可以弥补城市地下水资源的不足,同时开采范围的扩大有利于控制水源井密度,减小了单位面积上的开采强度,有利于地下水的均衡。

(3)合理利用水资源 ①分质供水

淮北市现有人口近20万,用水按人均80l/d计算,目前居民需水量仅为584万m3/a,只占城市需水量的10%左右,城市需水量的90%为工业用水,工业用水对水质要求较低,将一部分不符合生活饮用水标准要求的水源用于工业生产,有利于缓解城市供水的紧张局面。

②污水资源化

污水的净化利用,有利于改善环境、减少污染,而且可以增加可利用的水资源量。由于污染的存在使一部分水源尤其是浅层地下水和地表水失去利用价值,污水的净化利用,将使环境污染减小,原来被污染的水源将会净化,使其成为可利用资源。

③利用寒武系与奥陶系的岩溶裂隙水

目前,淮北市对深埋的寒武系与奥陶系的炭酸盐岩岩溶裂隙水的研究程度较低,尚无开采资料。该含水层是淮北北部符离集镇的主要供水目的层,水质优良,水量丰富,单井涌水量50～100m3/h。北部符离集的寒武系与奥陶系的岩溶裂隙地下水可以作为淮北市扩大地下水开采的备用水源,同时通过增加市区内地下水的勘探投入,有望在市东南部石灰岩浅埋部位找到优质的岩溶水直接作为城市的供水水源。

④充分利用地表水源

淮北市位于沱河、新汴河岸边,由于污染的原因,地表水目前均未作为城市的供水水源,据统计,淮北市多年的有效降水量为641mm,仅有1/4补给地下水,大部分

城市供水问题与策略研究

通过地表径流汇入沱河、新汴河后流入淮河,随着按照国务院制污要求的深入开展,淮河流域的地表水质将会变好,因此本区的地表水供水潜力很大。充分利用这一地表水资源,将会大大缓解地下水紧缺的局面,同时还可以利用优质的地表水在雨季回灌到地下含水层中去,利用地下水调蓄作用旱季抽出,不仅能够扩大地下水的开采量,而且可以控制和减小地下水降落漏斗。4.3.3 加强水环境监测工作

逐步建立和完善水环境监测体系,加强监测工作,对重点污染区进行重点监测,并定期对水环境进行分析评价;切实做到“以防为主、治理为辅、防治结合”,以更好地保护水资源,减缓地下水污染,为国民经济的发展服务。

淮北市供水问题与策略研究

结论与展望

城市供水发展规划是城市国民经济和社会发展总体规划的重要组成部分，尤其是每个缺水城市亟待要研究和解答的课题。近年来，随着城市的发展，淮北市水资源供需矛盾已比较突出，而在这方面的研究上，过去大都把城市集中供水与分散供水、工业用水与生活用水隔离开来考虑，从而没有取得良好的效果。本文通过对淮北市水资源开发利用现状的综合评价分析，在进行了城市需水量预测的基础上，提出了淮北市城市供水规划方案、实施步骤和管理对策。希望本文的研究结果，能够得到政府各部门的重视，为解决淮北市水资源的供需矛盾，促进城市社会经济持续、健康、稳定发展起到积极的作用，同时为华北地区其它缺水城市提供参考和借鉴。

城市供水问题与策略研究

参考文献

[1] 何希舟．中国2l世纪水问题方略．科学出版社，2012.[2] 王开棣．城市水资源规划．中国建筑出版社，2012.[3] 张刚，城市水资源评价及开发.北京：管理工程出版社，2011.18-19.[4] 张明.城市水资源评价及开发.城市日报，2011年3月5日，第2版.[5] 宋序彤.城市水资源开发战略的转移[J].中国给水排水，2011，9(4)：25-29.[6] 汪光.城市供水行业2000年技术进步发展规则[M].中国建筑工业出版社，2012.

第三篇：城市低保问题及相关对策研究

城市低保问题及相关对策研究

【摘要】城市居民最低生活保障制度是我国社会保障制度中的一个特色，自建立以来保障了很大一部分城市贫困人口的基本生活，但随着社会经济的不断发展，低保制度还存在一些问题，本文主要讨论了以下几个问题：（1）低保对象的确立缺乏弹性，无法体现动态变化；（2）低保对象的不同需求无法得到满足；（3）低保对象的审核不科学、不规范，且程序僵化；（4）低保标准低与养懒汉并存。并提出了相应的对策，认为应促进社会保障从业人员的专业化，提高低保工作人员的专业素质；实行分类救助，要避免与其他社保项目重叠；低保标准的制定要与经济发展水平相适应；低保与促进就业相结合。【关键词】低保对象 低保制度 分类救助

一． 城市最低生活保障制度现状

1993年上海市首先建立城市居民最低生活保障制度，之后全国各省市相继效仿，1999年颁布的《城市居民最低生活保障条例》把家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的城镇居民作为救助对象，具体包括以下四类：一是三无对象，即无固定收入、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；二是家庭中虽有在职人员，但因赡养、抚养系数高，或所在单位经济效益差，收入降低，生活困难的居民；三是失业保险期满仍未重新就业，符合社会救济条件的居民；四是由于各种原因造成生活低于最低生活保障标准的其他居民。

经过十多年的发展，城市居民最低生活保障制度逐渐完善，低保标准根据物价变化，适度提高救助水平，相对稳定地保障了2270多万城镇贫困人口的基本生活。2007年底，全国共有1064.3万户、2272.1万城市居民得到了最低生活保障。全年各级财政共支出低保资金277.4亿元，比上年增长23.7％。得到最低生活保障人员中：在职人员93.9万人，占总人数的4.1％；灵活就业人员343.8万人，占总人数的15.1％；老年人298.4万人，占总人数的13.1％；登记失业人员627.2万人，占总人数的27.6％，未登记失业人员364.3万人，占总人数的16％，在校生321.6万人，占总人数的14.2％，其他未成年人223万人，占总人数的9.8％。（数据来源：《2007年民政事业发展统计报告》）现在城市居民最低生活保障制度进入了平稳运行时期，基本上实现了“应保尽保”的目标。

二． 城市最低生活保障对象的确立及问题

我国低保制度的建立，在理论上应该遵循覆盖全体国民的原则，由于经济发展水平存在城乡差别，在实际实施时城乡低保制度也有很大的区别，在农村无法做到普遍覆盖。即使在城市，由于低保制度管理的不完善，一些应该受到保障的对象被排斥在低保之外，使得应该受到保障的人没有得到保障，而享受低保的人中，也有一些是不符合低保资格的人，而没有将他们剔除，这些问题都是普遍存在的。虽然《城市最低生活保障条例》的颁布标志着我国低保制度的规范化，但是在实际操作上还存在很多问题。低保对象的确立是依据家庭平均收入来确定，即家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的城镇居民都应该纳入低保范围之内，各地在具体对低保申请人进行审核时，又添加了不同的标准，而且审核程序更加繁琐细致。另外，家庭经济收入很难核实也是确定低保对象的一大难题。以下就低保几个具体问题进行深入分析：

第一，低保对象的确定缺乏弹性，低保人群没有体现动态变化。社会保障制度是一种社会调节机制，而最低生活保障制度是社会最后一道安全网，最低生活保障标准的制定与当地的经济发展状况、居民的生活水平、政府的财政收入有关，所以相应的低保人员也会有所变化。最初建立最低生活保障制度的预期是，随着家庭收入水平的变化或城市居民最低生活保障标准的变化，一部分低保人员应该慢慢退出低保范围，新出现的城市贫困人口应该被纳入低保的保障范围，低保人员是一个处于动态变化中的人群，而不是固定不变的，低保的最终目标是使城市中的贫困人口的基本生活得到保障。如随着经济体制改革，城市下岗失业人员不断增加，物价大幅上涨，原来一些收入水平处于贫困线边缘的人落入了低保范围，低保制度是否能及时地将这一类人群纳入了低保范围有待实际调查。根据《条例》规定，享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民收入情况发生变化时，应及时申请办理停发、减发或者增发城市居民最低生活保障待遇的手续。但事实上，一旦被确立为低保对象，就很难再退出低保，所以就形成了低保对象只进不出的现象，低保人数居高不下。洪大用在谈到低保制度实践中的延伸效果时，认为低保制度在实践过程中会“制造”一个长期的低收入群体。

第二，低保对象不同需求无法得到满足。低保人口的构成是很复杂的，其中老年人和未成年人占很大一部分，他们都是社会保障制度所主要关注的人群，但是他们的保障需求有很大不同，老年人对医疗保障需求更急迫，而未成年人需要更多的教育和生活保障。一份对低保对象的调查报告显示，低保对象具有“三高三低”的特点，“三高三低即收入低、文化程度低、社会保障低、待业失业率高、高位家庭比例偏高、慢性病患病率高。”可以看出，低保对象的需求情况是不同的，应该对低保对象的家庭需要进行分类了解和调查，给予特殊的补贴。

第三，低保对象审核不科学，不规范。现在大部分城市在对低保申请对象的 ①

①苗春霞,覃昭晖,张训保,卓朗,谷玉明.城市低保与非低保对象社会支持现状分析.中国社会医学杂志,2007,(12):259 审核上缺乏规范性和科学性，主要是依靠低保工作人员对低保申请对象的主观判断，这样就造成了许多“漏保错保”现象。

其实出现“漏保错保”现象的原因是多方面的，但是低保工作人员的职业素质低是很重要的因素。现在处于低保工作最基层的人员，一般受教育程度不高，没有社区工作和低保工作的专业方法和知识，对低保政策的理解也不充分，有的社区低保工作人员几乎全都是中年或老年妇女，她们没有经过职业培训，无法使用量化的方法对低保家庭的收入状况进行审核，在确定低保对象时，主要依靠主观经验，所以对低保对象的审核一点也不科学，不规范。如“在武汉市江汉区复兴社区，领取‘低保’的有1342户，但其中却有493户已不符合领取低保标准。据调查，‘问题’低保涉及三类人群：有房有车者，双份低保者，还有部分领低

②保者“查无此人”而另一方面，许多本该等着低保救急的人却领不到低保。”可以看出，低保资金浪费现象严重，许多不应该救助的对象吃着低保，而真正需要救助的人却没有得到应有的保障。这些不具备低保资格的人是如何进入低保保障范围的，是低保实践工作应该及时关注的问题。在国外，社会救济一般都是社会保障组织的专业人员来负责。虽然我国早就已经开始培养社会保障工作的专业人员，但是具体实践上还比较落后。

此外低保对象的审核程序僵化，没有灵活性也是一大问题。一般而言，申请低保的程序主要有以下四步：居民申请—居民小组长—单位负责人—居委会核查—街道复查—市民政部门审批—派员调查。但在具体操作上，各地又有所不同，有些地方的审核程序非常繁琐复杂，有些标准缺乏合理性，但还是照常执行，虽然这是为了严格审查低保资格，但这样的做法也将一部分人应保对象排除在低保范围之外。

第四，低保标准低与养懒汉并存。任何一种制度都不是完美无缺的，我国低保制度的建立保障了很大一部分贫困人口的基本生活，但是低保标准偏低是几乎所有人都普遍承认的一个现实，低保救助标准与低保人群的实际需要有差距，难以满足其基本需求。与此同时，养懒汉现象也普遍存在，很具有劳动力的人吃着低保就不再愿意出去找工作。所以一方面都在呼吁加大低保资金的投入，提高低保标准，一方面低保人员只进不出，低保人数居高不下，低保资金缺乏，而低保对象就业意愿不强。

三．低保问题的政策建议

城市低保制度是社会最后一道安全网，低保问题如不能合理解决，会对社会造成不良影响。针对以上几点问题，笔者提出几点建议： 1.促进低保工作人员专业化。

② 武汉复兴社区乱吃城市低保问题重重.东方网 仔细分析，以上问题出现的原因主要在于低保政策的具体实施没有做好。现在我国的低保工作主要由民政部门负责，社区居委会是最终实施的机构，这种机构的工作人员缺乏专业的知识，对低保对象的审核主观性太强，使得低保工作实施缺乏规范性和科学性。所以低保工作人员的专业化要求非常紧迫。参照国外的做法，社区工作者是应该是低保工作的实施人员，他们具有社区工作的专业知识，能够用科学的方法实施低保工作，这在很大程度上能够改善“漏保错保”问题，还能对低保人员的整体状况做深入细致调查，为低保政策的制定提供实证依据。上海是全国社会工作者专业化最早的城市，社会工作者介入社区工作是必然趋势，他们的介入将提高低保工作人员的整体素质。

此外，我们还应该认识到，城市社区工作是解决现在社会就业压力的一个良好途径。现实是，由于社区工作者的工资水平太低，难以吸引受过高等教育的大学生到基层社区工作，所以一方面基层社区缺乏高素质的专业人员，一方面大学生就业压力巨大。这就需要政府出台相应政策，提高社区工作人员的待遇水平，吸收一批具有专业知识的专业人员从事低保工作。专业从业人员的增加也是我国社会保障制度完善的一个重要部分。

低保工作监督机制的完善也是低保实践的紧迫要求。现在普遍存在“低保”资格审查中照顾关系问题，将自己的亲友纳为低保对象，而排斥真正的低保对象。所以低保对象的确立要遵循公平、公正的原则，这就需要来自各方面的监督，群众对低保对象的监督，对低保工作人员的监督。

2.针对低保对象需求不同的情况，我国城市积极推行分类救助措施。“分类救助是指各地根据城乡低保对象的家庭结构、身体状况、劳动能力、困难程度等情况，实施不同的救助标准。” ③这项举措考虑了低保对象不同的需求，分别给予不同的救助。分类救助无疑是我国低保制度的一大进步，尤其给低保人群中的老年人和未成年人带来了很大实惠。

很多人提出要区分低保对象的不同需求，对特殊需求进行特殊补贴。如吴世敏等人认为应该综合考虑贫困家庭的需求，在医疗费用、学杂费和培训费、房租三个方面提供补充性的救助。但我们所要思考的是，分类救助的标准是否体现了公平原则，各地分类救助标准是否应该统一。笔者认为这样的举措如果实施好，肯定会有利于保障低保对象的生活，但是我国社会保障制度还不成熟，许多保障项目还处在建设中，要处理好低保与其他保障项目的协调关系，避免保障部分重叠，造成社保资源浪费，在社保资金紧缺的情况下，还是应该先保障基本生活。3.城市低保标准确立应该遵循最低生活保障原则。

③张时飞,唐钧城.乡的最低生活保障制度基本形成.社会科学报,2008(3):2 在社会保障理论中，将贫困划分为绝对贫困和相对贫困。“绝对贫困是指基本生活没有保证，温饱没有解决，简单再生产不能维持或难以维持；相对贫困是建立在将贫困者的生活水平与其他社会成员的低生活水平对比上的，是指比社会成员平均生活水平低的生活状态。” ④我国现在国情决定了最低生活保障制度的建立应该是遵循最低生活保障原则，即保障处于绝对贫困的居民的基本生活。如果低保标准太高，会影响在职人员的劳动积极性，还会产生福利依赖。一个国家的社会保障制度应该与其经济发展水平相联系，尤其是低保标准的制定要与社会经济发展水平相适应。因为社会保障制度具有刚性，给付标准一旦建立，就不能再随便降低，否则就会引发严重的社会问题。如果现在就制定过高的低保标准，会给低保制度以后的发展带来负担。当然，随着人民生活水平提高，物价上涨，低保标准肯定要逐渐提高，让低保人员能够分享社会经济发展的成果。国外的社会保障制度发展和完善的许多经验值得我们学习，但是也要吸取他们的一些教训，如福利标准过高引发的福利问题。所以,低保标准的制定要合理，既要保障低保对象的基本生活，又要避免养懒汉现象的出现。

4.低保应与就业政策相结合。前面提到的分类救助，对于老年人和未成年人提高救助标准，给他们以很大的实惠。但对于具有劳动能力的成年人，应该将低保救助与促进就业相结合。这一点可以借鉴国外的做法，德国实行的失业救济，在给失业人员提供失业津贴的同时，更注重对他们进行就业培训，以促进再就业，这一方面可以保障失业人员的生活，另一方面也可以避免出现失业救济给付标准太高而产生“养懒汉”现象。如果失业人员因为不正当理由拒绝接受工作，将逐渐减少失业救济金，如果多次拒绝就业将取消其失业救济资格。我国在实行社会救助时，也应该实行这样的政策。事实上，有些地方已经在积极推行这样的做法，但是力度还不够。对那些有劳动能力的低保人员实行这一政策，在给他们最低生活保障的同时，积极鼓励他们再就业，如果拒绝，将逐渐减少低保金，直至取消低保资格，一方面防止养懒汉现象的出现，一方面可以使低保人员自力更生，是社会保障制度的长久之计。

④ 马斌主编.社会保障理论与实践.中国劳动社会保障出版社,2006(7):263

参考文献：

⑴张燕.城镇低保制度现状评估与对策分析——以山东省济南市最低生活保障制度为例.社会工作,2007(6):40-42 ⑵杨玉婷.城市居民最低生活保障制度的现状和对策.湖南财经高等专科学校学报,2008(8):38-40 ⑶洪大用.当道义变成制度之后——试论城市低保制度实践的延伸效果及其演进方向.经济社会体制比较,2005(3):16-25 ⑷张时飞,唐钧.城乡的最低生活保障制度基本形成.社会科学报,2008(3):1-4 ⑸谌立平,吴世敏.中国西部中小城市低保制度存在的问题与对策.怀化学院学报,2006(11):47-49 ⑹汝信,陆学艺,李培林主编.2007年：中国社会形势分析与预测.社会科学文献出版社,2006 ⑺马斌主编.社会保障理论与实践.中国劳动社会保障出版社,2006 ⑻郑功成主编.社会保障学.中国劳动社会保障出版社,2007

第四篇：城市社区管理中存在的问题与对策研究

城市社区管理中存在的问题与对策研究

武

宇

摘要：随着经济体制改革的发展，社区管理地位逐步提高，社区管理的水平直接影响社区建设的各项任务,因此搞好社区管理是社区建设的内在要求，是社区发展的必然条件，也是社区各项工作中的重点。改革开放以来，我国城市社区管理有了长足进步。但是，由于计划经济体制的影响，我国城市社区管理呈现参与意识薄弱、政府管理缺位、法律存在严重的滞后性、管理队伍薄弱等缺陷，与城市社会转轨变型的趋势以及社区模式创新的要求格格不入，必须进行改革。本文就是对这一方面问题的简单思考。本文分为三大部分，第一部分首先了解城市社区管理的现状，第二部分分析城市社区管理中存在的问题，然后提出几点解决此问题的对策，提出了城市社区管理的构建原则和基本思路，并由此设想了完善城市社区管理的具体思路，以求我国城市社区管理能够更加健康的发展。

关键词： 社区管理 问题 对策

前 言

城市社区管理是指在市及市辖区人民政府的领导下，以街道为主导，居委会为协同，以社区组织和社区成员为依托，允许使用行政与法律、经济与教育、功德与情感等手段，合理调配和利用社区资源，发展社区事业，提高社区成员的生存质量，促进社区经济和社会协调发展过程。城市社区是相对于农村社区而言的。其特点主要表现为：一是人口高度集中,生活空间相对狭小；二是居民从事非农产业，异质性强，价值取向多元化；三是生活方式多样化，人际关系边缘化，情感色彩较淡薄；四是组织程度较高，结构复杂，形式多样化。

一、城市社区管理的现状

随着社区管理体系的不断完善，社区组织逐步健全，社区队伍建设以及社区人员素质也在明显提高。总的来说，社区管理正在全面进行，社区救助体系框架正在逐步建立。各地在社区建设实验区工作的基础上，积极开展了争创社区建设示范市、区活动。各地创建热情之高，措施力度之大，社会效果之好，是近年来少有的。全国己涌现出一大批社区建设的先进典型。

另一方面，社区管理已显现出强大的生命力和巨大的社会效益。社区管理已成为新形势下城市管理的重要基础，成为建设现代化城市的基础工作，成为城市管理体制改革的重要内容。推动城市社区建设工作，对于建立独立于用人单位之外的社会化服务网络，提高社区居民生活质量，扩大城市基层民主，完善城市基层社会管理体制都具有重要意义。

二、城市社区管理中存在的问题

（一）缺乏对社区的认同感，参与意识薄弱

党的十七大指出：“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。要健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主监督。要完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区”。但是在现实生活中，社区居民与社区中的单位对社区的认同感、归属感较弱，社区既缺乏现成的社会自治组织可供组织群众，也缺乏一定的社会资源积累可供动员群众，不少居民认为社区工作仅仅是街道、居委会的事，与己无关，绝大多数中青年很少参与社区事务，以至于社区的事情成了虚空的东西，更不谈群众参与完善社区管理工作的行动了。

（二）城市街道办事处与居民委员会出现职能缺位

我国城市社区管理长期以来一直实行的是“二级政府”与“三级管理”的管理体制。这种管理体制模式单一，而且大多采取的是行政的管理方法和管理手段。这与目前的市场经济体制极不适应,并严重地束缚了城市社区的发展。而当前正处于我国的政府转型时期，城市社区管理应把行政管理方法和手段作为工作的辅助手段而不应是主要措施。但由于长期受计划经济管理模式的影响,城市社区第三层次的管理者——街道办事处在城市社区管理方面存在着职责不明确、管理权限有限等问题。

另一方面，街道办事处及其下属的居民委恰恰是我国城市社区管理的基层组织,是城市社区的真正管理者。由于街道办事处在城市社区管理方面职责权限不明确,造成了条块分割、各自为政的局面,给城市社区管理工作带来一定的困难。主要表现在：其一,城市管理重心的下移使得作为城市基层政府派出机构的街道办事处负有代表政府行使全方位的行政管理职能,负责本辖区的社会管理职能,但由于相应的权力条块分割,造成职、责、权、利不统一、不对称；其二，街道办事处全面负责社区建设与社区自治的管理事宜，但由于目前的现状，街道办事处不可能成为社区居民的代表，整合社区居民的利益和意志；其三，行使全方位的行政管理职能，负责本辖区的社会管理职能，使得街道办事处明显存在着政社不分的矛盾；其四，大部分城市的街道办事处还负责本辖区的经济发展职能，举办各种经济实体，存在着政企不分的矛盾。

（三）社区财力支撑不合理

当前我国社区的财力来源大都来源于政府的拨付,有限的财政拨付难以支撑日益繁重的社区工作。同时社区单位与群众对社区并不重视，更不会关心社区的财政，当社区群众出现了对自己不利的因素时，他们会大大抱怨社区服务的不周到，从不会考虑社区经济周转的困难处境。另一方面社区没有独立财政权,这就使社区自治缺乏物质保障,很难适应日益繁重的工作任务，而随着各方面的发展，社区群众对社区服务越来越高，但却得不到满意的服务，这样就不可能达到可持续性发展。

（四）政府在社区管理中的缺位

虽然我国城市社区管理组织的发育成长在一定程度上提高了城市管理水平,但就总体而言,政府在社区管理中始终存在着不少问题。

1、政府观念过于传统

由于我国长期实行的是高度集权的计划经济体制，这种经济体制强调党和政府是社会管理的唯一主体，直接管理经济和一切社会事务。下属各单位是政府管理的执行部门，没有自主权和自决权，形成了政府居高临下的以条条为主的纵向管理格局。社会上的企业、事业、工厂等单位都隶属于各自的上级单位，与所在基层社区组织既无隶属关系，也无其他的紧密联系。社会成员也都属于自己的工作单位，很少关心和参加自己居住的社区的活动。整个社会的管理都是由政府通过各职能行政机构逐级下达到下属单位，与社会的基层组织社区几乎无关。这种管理体制必然形成以政府为管理主体，有事找政府、事事等政府，由“政府全包”的社会管理观念。

另一方面，在人与物的关系中，人是主动的、积极的因素，即人是重要的。但是在传统的管理观念中往往注重物的管理，把“物”作为管理目标，只注意“物”的变化，例如马路的修筑、楼房的修建、树木的栽种、房屋的管理等等。这就必然忽视人的作用，特别是普通劳动者、普通居民的 作用，往往把人变成了物的从属品。

2、仍然存在“大政府”与“小社会”模式

传统的计划经济体制中，社会的很多功能和事物矛盾都集中在政府身上，政府直接面对社会，直接从事大量的具体微观的管理活动，从而形成了“大政府，小社会”的模式，其弊端是显而易见的。

一方面，由于政府直接管理社会事物，随着社会的发展和社会事务不断增加，政府的负担会越来越重。而当社会事务管理达到一定量的情况下，就不得不进行新的权力划分，增加相应的管理机构和编制，这样就形成了政府和人员编制的恶性膨胀。另一方面，政府几乎包揽社会中所有的事情，便抑制了社会的自我发展，社会的自治功能就会变得越来越弱。

3、政府对民间社会组织扶持的缺失

从我国目前情况来看，我国民间社会组织并不是很多，很多组织只是个形式，在城市社区管理中并没有发挥应有的作用。政府从观念上没有对民间社会组织的重视，所以对社会组织日常运作并没有给与应有的扶持，比如资金不足。即使对民间社会组织给予一定的资金扶持，对民间社会组织监督并不完善，经常会出现“重登记、轻管理”的局面。

（五）社区工作者队伍薄弱，专业化程度较低

目前，从事社区管理工作的人员大多未经过社会工作的专门培训，缺乏社会知识和专业管理知识，其工作方法多是行政方法。另一方面，我国居委会工作人员大都不是通过公务员考试进入，工作人员普遍存在年龄偏大，学历偏低，工作能力不强，工作效率不高等问题，这就降低了我国城市社区管理工作人员的队伍素质建设，拥有这样的团队，完善城市社区管理的效果是可想而知的。

（六）相关法律存在严重的滞后性

改革开放以来，城市基层社会结构发生很大变化，主要表现在随着“单位制”的逐渐松动，大量出现的“社会人”需要依靠社区来进行管理，这就对社区中的街道办事处与居委会的职能提出了更高的要求。但是，相关法律文件对于这种变化的社区情况显示出了严重的滞后性。例如，虽然街道办事处在城市社会管理中的作用越来越得到重视，国家权力重心在逐步往街道层面下移，和改革开放前相比，街道承担了更多社会管理的职能，但是，作为现在街道办事处工作的法律依据的《街道办事处组织条例》却是许多年前制定的，而且条例内容比较简单，已经不能完全适应现阶段街道办事处的工作需要，使其依法行政失去法律支撑。居委会作为群众自治组织的问题也与其类似，居委会的自治功能在社区治理中的作用虽然日益得到强调和重视，但是现行的《居组法》已是十余年前颁布的，法律规定已经明显不适应居委会的工作需要。

三、城市社区管理的对策分析

（一）重视公民意识的培育

社区参与不仅仅是社区建设的内在动力，也是社区自治的内在动力。社区管理离不开居民参与，没有居民参与，社区犹如“无源之水”、“无本之木”。社区居民参与的程度直接影响社区管理的发展，而缺乏居民参与是当前我国城市社区管理所面临的主要问题之一。可以说，目前城市社区是“没有公民的社区”，无论是社区精英还是普通居民，都比较缺乏公民意识。现代公民是以关心公共事务、参与公益事业、承担社会责任为基本标志的。公民意识体现在社区中就是居民的“社区意识”。有了社区意识, 居民才会真正认识到“社区是我家”的公共意义，才会产生社区的认同感、归属感、亲 和力。社区中的居民没有公民意识，也就不可能形成真正意义上的“社区”。因此，要培育公民意识，促进居民向公民的转变。培育公民意识的途径是让居民直接参与公共事务的管理和建设。要让居民认同社区，最好的办法就是让他们参与社区管理。因此，要建立居民多层面地参与社区各类公共事务管理与建设的制度化机制，为社区居民提供平等的参与机会，让他们在参与中增强自主性。但更关键的是，要让参与者分担责任，增强居民的社会责任意识，而不是“事不关己，高高挂起”，只顾个人权利而忽视社会责任。

（二）加快我国城市社区管理体制的改革

社区管理体制是社区正常运行的重要基础，是构建和谐社区的重要保障。发达国家社区管理在逐步走向公众化、社会化、制度化、规范化的同时，形成了各具特色的社区管理模式，同时也基本形成了社区内的人与人、人与事、人与环境之间的和谐。而我国目前实行的城市社区管理体制与管理模式仍然属于“行政单一化”的传统模式，政府在城市社区管理中仍然起着绝对的主导作用，这与我国目前的社会主义市场经济体制极不适应，在一定程度上阻碍了城市社区的发展，因此，我们必须要改革现行的城市社区管理体制。具体工作如下：

1、合理调整街道办事处的功能

城市社区的管理，是城市基层工作的基础，但这种管理不是政府行政管理的延伸，而是一种自我管理，属自治管理模式。因此，冲破固有管理观念，创新管理体制，是构建和谐城市社区的重要环节。首先，要调整管理体制，下放管理权限，包括计划管理权限、城市规划权限、财务权限和人事权限等等。其次，是增大街道办事处的管理权限。街道办事处是我国城市社区管理的真正主体，而他们所承担的责任、义务同自身拥有的权力极不适应，这就造成了许多社区管理事务上面没人管、下面管不了的局面。加大街道办事处的管理权限，第一应该是赋予其综合协调的权力，第二是增强其管理职责，扩大其管理权限，使街道办事处对辖区内的社区管理、社区服务、社区治安综合治理、社区环境卫生、园林绿化、环境保护等各方面的管理工作均能行使相应的职权，使街道办事处真正成为城市社区管理的主体。

2、明确界定居民委员会的职责

解决居民委员会工作行政化问题，提高居民对居委会的认同度，是实现社区民主自治的重要前提。在批判居委会行政化的过程中，大部分城市采取的改革措施是实行“议行分设”，即将居委会原先的议决权和执行权分离，居委会只作为议事和决策机构，由居民选举产生，成员兼职且是义务的；另外成立社区工作站，作为专门的执行机构，为居民提供服务。比如深圳盐田为了让居委会的自治功能得以实现，进一步推行了“居站分设”，也就是成立社区工作站作为行政代理机构，专门承担原先由居委会承担的行政事务，这样居委会承担的行政事务就可以剥离出来，从而可以专门发挥自治功能。学者将这一做法称之为“深圳盐田模式”。对于“议行分设”的做法，我们肯定其意义,在某种程度上可以降低居委会的行政化色彩。但是，我们必须注意的是，在我国社区发展的现有阶段上,“议行分设”只是使居委会在形式上褪去了行政化的色彩,实质上只有“行”而没有“议”，居委会成员兼职、不拿报酬，对社区事务做不到全面了解,议事和决策能力难以保证，并且没有相应的保障机制。这样运行的结果是居委会的地位被虚化。在“居站分设”的做法中更加明显，居委会面临边缘化的危机。关于居委会的改革,问题的关键不在于组织是按照什么原则以及什么模式来设置，关键的问题是：能否为居民的参与提供广泛而畅通的渠道；能否真正整合和体现社区居民的意志；能否真正起到沟通政府与社区居民的桥梁和纽带作用。政府部门可以对居委会承担的事务进行分类，属于自治事务的，由居委会自行负责；属于行政事务的，政府可以与其签订协议，实行行政代理，不 需要另外成立专门的行政代理机构，而且在现阶段居委会可以通过承担部分行政事务提高自治的能力。总之，要让居民委员会卸下不必要的“重负”，淡化其行政色彩，提高居民对居委会的认同度，有利于社区参与，有利于社区功能的发挥。

（三）加大财政对社区建设的扶持力度

经费严重不足是制约社区建设的突出问题之一，政府对社区建设的主导作用不仅体现在领导重视、组织建设、责任机制和政策扶持上，更重要的是体现在资金、设施支持和财政预算上，各级政府应将社区建设与治理所需费用列入财政预算，并应在现有投入的基础上保持逐年增长。因此，各级政府公共财政都要加大对社区建设经费的投入力度，并不断增加投入数额。比如在有条件的经济发达城市，应将政府财政投入所占社区服务资金中的比例逐步提高到50%,对于经济欠发达地区应将政府财政投入所占比例提高到30%。这不仅是由公共财政的职能所决定的，而且也是社会经济发展、居民群众日益增长的物质和精神文化生活的现实需要所决定的。

（四）政府在促进社区管理中的作为

1、转变政府在社区管理中的观念

第一，由单一的政府主体管理观念向多元化主体管理观念的转变。

在社区管理中，就必须改变传统的依靠政府、等政府指令的管理观念，充分发挥社区各种主体的优势，协调好社会团体、志愿者服务组织、企事业单位、物业管理公司、业主委员会、居委会等各社区主体之间的关系。系统地挖掘各种主体整体合力的作用，让他们共同参与和参加社区管理，提高社区综合管理能力。

第二，从“以物为本”的管理观念向“以人为本”的管理观念转变。随着社会主义现代化的发展，特别是市场经济体制的完善的，已经充分证明了人才的作用，人是知识的创造者，是经济竞争的主体，是财富之源。因此在社区管理中，必须顺应新的时代的发展趋势，与时俱进转变观念，注重以人为本的管理。对物的管理是服务于人的，把人的因素放在首位，确保社区居民的主体地位。这就应该做到尊重人，特别是要尊重为社会的发展而默默奉献的普通劳动者、普通的社区居民。尊重他们的人格和尊严，尊重他们的劳动。还要关心他们的各种利益，满足他们的物质和精神方面的需求。同时还要为他们的生活和发展创造良好的环境和条件，更好地实现他们的人生价值。当然在社区的管理中，对“物”的管理也是很重要的，但是“物”是为了满足人的需要，是为“人”服务的。同时在管理中，要把社区人力资源开发作为社区管理工作的重点，努力创造各种条件，吸引各方面的人才，调动社区广大居民参与社区事务的积极性、主动性，真正做到自我教育、自我服务、自我管理，形成积极向上、群众热情参与社区管理的良好风气。

2、坚持“小政府、大社会”的改革方向

我国行政体制与机构改革发展的实践已证明，“小政府、大社会”模式是政府改革方向，我国五次机构改革无不以此为目标。应进一步树立小政府、有限政府的理念，坚定不移地进行职能转变；要突破政府职能和权力只在行政机关内部上下转移的框架，实行管理重心、权力向社会、社区和民间组织转移；要切实改革行政审批制度，树立政府就是服务的基本理念，强化政府的服务功能；缩减机构和人员编制，确立政府对社会的管理有所为、有所不为的方针；要按照“小政府、大社会”的思路重新构筑政府与企业事业、政府与社会、社区的合理性关系，并用法律的刚性加以明确规定。

3、政府应加大对民间社会组织的扶持

政府要制定和完善有关政策法规为其营造良好运作环境，并规范工会、妇联、共青团等准政府性质的社会团体介入社区工作的行为方式，积极培育管理型、咨询型、服务型中介机构，丰富和健 全其类型，充分发挥其“良好的润滑剂”作用。同时，应建立社会组织发展指标体系、评估体系和监督体系，对于已有的不规范的社会中介组织要加以整治。

因为民间社会组织是社区建设的主体之一，也是社区管理体系的有机组成部分。如何培育和管理民间社会组织，是深化城市街道社区管理体制改革的重要内容。我们一方面要扶持、引导民间社会组织发展，但另一方面更关键的是要建立一套有效的监督管理制度。

首先，转变观念，正确认识民间社会组织的作用。实践证明，民间社会组织在促进政府职能转变、繁荣社区公益事业、强化社区自治能力、拓展就业和再就业渠道、推动民主法制建设、密切党群干群关系、缓解社会矛盾和促进人际关系和谐等方面具有重要的作用。

其次，加强对民间社会组织的扶持、培育力度，为民间社会组织的发展提供条件和保障。政府有关部门可以制定税收、财务、人事、工资、福利和劳动用工等方面优惠政策,比如对于民间社会服务组织从事社区服务活动在区别认定后给以免税、减税等优惠政策,以鼓励它们投身于社区公益性、低偿性服务。对于社区所必须的社团活动，政府可以给予一定的经费支持，可以通过专款专用的形式下拨，也可以通过项目招标的形式，由社区社团公开竞投，以获得项目资金的形式得到政府资助。政府还可以为民间社会组织在社区的服务活动提供场地支持。

再次，加强对民间社会组织的管理和监督，保证民间社会组织健康发展。要改变目前“重登记、轻管理”的局面，进一步完善相关的管理法规、政策，对民间社会组织实施分类管理，不断健全登记管理制度，探讨社区民间组织备案制度，引导民间社会组织规范运作，加强民间社会组织自律建设，重点加强对民间社会组织活动合法性的监督。

（五）加强社区在岗人员的培训

采取听讲、讨论和总结交流经验相结合的方式，丰富其管理知识，提高其管理水平。各高校要加强社区管理、社会工作方面的专业设置，培养优秀的专业化人才并鼓励他们参加社区工作。社会力量办学中这方面人才的培训力度也要加大，为在岗人员提供较多的“充电”机会。要建立起科学合理的评价体系，提升社会工作者的社会地位和收入水平，吸引更多的优秀人才加入社区管理工作者队伍建设，以此优化人员结构。

(六)加强相关法规制度建设

制度建设是社区管理体制改革的保证，以往我国的许多改革都是在缺乏必要的制度和政策条件下进行，这不仅很容易导致改革走回头路，而且使改革在实施过程中遇到诸多的障碍和制约，影响改革的进程和效果。而社区管理体制创新本身是一项系统的配套工程，它涉及利益调整、资源整合、权力下放、组织互动和其它相关制度创新，关系到社区居民的切身利益和社区民主进程。因此，政府应积极给予制度供给和政策引导，为体制创新创造一个良好的法律制度和政策环境，切实做到改革有法可依，使社区管理在有序的法制轨道上正常运行。这其中，当务之急是重新修订《中华人民共和国城市街道办事处组织条例》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》,明确街道办事处、居民委员会的性质和定位；加快修订民间社会组织的法律法规，以适应变化发展了的形势需要。

结 语

综上所述,不难看出目前学术界对社区管理的研究存在理论滞后于实践发展的问题。随着城市社区建设的飞速发展,社区管理中存在的种种问题也日益暴露出来,而现有的学者们对社区管理问题研究的理论大多集中于政治学和社会学方面,一定程度上造成社区管理中出现的诸多问题难以从现有的理论中找到解释,社区建设和管理出现问题产生后再找理论应对的尴尬局面。再有就是学科研究范围狭窄,社区管理研究是一个涉及社会学、政治学、管理学、和心理学等多学科的研究领域,但目前的研究成果大多集中在社会学、政治学和管理学上,经济学和心理学的研究明显不足-需要今后学者们和社区管理实践者们的共同努力。

同时，我们还应该看到，不论是政府加强法制建设、变革管理方式、培育居民的社区意识，还是发展社区非营利组织都将会是一个漫长的过程，并且在这个过程中，需要各主体履行自身职能，规范自身行为，才能使社区建设和社区管理健康发展。

参 考 文 献

【1】 熊琴：《城市社区管理问题研究综述》，社区管理,2006,(8)。【2】 吴新叶：《城市社区管理中的政府失灵》，城市管理,2006,(6)。【3】 陈伟东：《社区自治》，中国社会科学出版社2006年版。

【4】 卢汉龙：《中国城市社区的治理模式》，上海行政学院学报,2004,(1)。

【5】 杨鸿台：《城市社区体制改革与法制建设研究》，上海交通大学出版社2004年版。

【6】 何海兵：《中国的城市“街道”管理体制改革与社区发展》，当代中国研究(美国),2006,(1)。【7】 韦克难：《社区管理》，四川人民出版社2003年版。

【8】 马军涛：《城市社区管理中存在的问题及其对策》，南京医科大学学报,2004,(3)。【9】 刘勇：《对我国城市社区管理的若干思考》，沈阳工程学院学报,2006,(1)。【10】 陈雅英：《论城市社区管理面临的问题及管理新体制》，福建行政学院,2007。【11】 熊琴：《社区管理问题研究综述》，天水行政学院学报，2006,(5)。【12】 袁方：《中国社会结构转型》，中国社会出版社出版2006年版。

第五篇：智慧城市建设中的问题与对策研究

智慧城市建设中的问题与对策研究智慧城市建设中的问题与对策研究

——以青岛市为例

摘要：随着城市化进程的加快，青岛市交通拥堵、自然资源浪费等问题越来越突出，打造智慧城市的呼声更加高涨。智慧城市是打造幸福青岛的必要因素，通过以物联网为代表的新兴科技和信息化手段，对传统城市产业进行智慧化的改造，从而转变经济发展方式，促进产业升级转型，建设一个“智能、互联、协调、创新”的智慧城市，是青岛城市发展新理念的体现，也是城市幸福新品质的提升。关键词：智慧城市 智慧青岛 公共服务信息化 智慧城市建设背景

目前，我国正处于城镇化加速发展的时期。据国家统计局公布的数据显示：2013年我国城镇化率为53.73%，比世纪初提高了17.5%。如此成就举世瞩目，为我国的经济和社会发展带来了强大的动力。与此同时也出现了各种城市问题。公共安全、资源短缺、人口膨胀、环境恶化、交通拥堵等，成为城市发展的主要的障碍性因素，如何克服现有城市发展困境，形成城市发展新的动力，是当前每个城市迫切需要解决的难题。

基于这样的大背景，2008年IBM公司率先提出“smartplanet”理念，从该理念里诞生了“smartcity”这一概念。此概念一经提出，世界许多国家和地区都将这一理念引入本国对未来城市建设的方向，纷纷进行设计和建设。我国政府和学术界也对智慧城市建设予以了高度重视。

所谓“智慧城市”，指的是按照科学的发展理念，利用最新一代信息技术，如云计算、物联网、光网络这些技术手段，整合城市运行的各个核心系统，实现人、物、城市功能系统的协同联动与无缝连接，从而智能响应民生、公共安全、环保、商务活动、城市功能等多种城市需求，建设安全、高效、绿色、便捷的城市形态，创造美好幸福的城市生活。目前智慧城市不仅成为了国内外关注的热点，更是各城市把握最新信息技术变革的机遇，推动城市网络化、数字化发展向智能化发展转变，迈进信息社会的必然趋势。抢占智慧城市建设发展先机，就能抢占创新型城市建设制高点，战略性新兴产业制高点，城市未来发展制高点。

青岛市是我国五个计划单列市之一，也是全国首批沿海开放城市。2011年1月，国务院批准山东半岛蓝色经济区规划，青岛市作为其核心区域和龙头城市。经济和社会的发展对青岛城市公共服务、发展蓝色经济等方面的服务能力提出挑战，优化和提升城市服务能力，成为了城市建设的又一个重心。因此，2010年以来，青岛市对智慧城市高度重视，提出建设“无线城市”，多年的政府工作报告中提及建设“智慧城市”的工作任智慧城市建设中的问题与对策研究务，希望通过推进智慧城市建设，优化提升城市宜居水平，改善城市人居环境，全力打造山东半岛蓝色经济区核心城市优质的“软环境”，提升对区域人流、物流、资金流汇聚、转化和辐射的服务能力和服务水平。2013年青岛市成为首批十二个国家级试点城市之一。

2“智慧青岛”建设现状

2.1智慧青岛战略规划解读

《智慧青岛战略发展规划(2013年一2020年)》指出，“通过智慧青岛建设，实现信息技术创新发展、信息服务无所不在、居民生活便捷安全的目标，到2016年，智慧青岛建设取得初步成效。形成智慧应用引领智慧产业突破发展的格局；到2020年，智慧青岛建设效果全面显现，成为宜居宜业的智慧城市典范”。“智慧青岛”将打造“一个中心、三个平台、三套保障体系和两大着力点”。即“1332架构”。所谓“一个中心”即城市云中心，包括基于感知设备、传输网络的信息资源中心以及公共云平台。“三个平台”分别是市民服务平台、企业服务平台、城市运行服务平台，其中，市民服务平台涵盖智慧教育、智慧健康等。企业服务平台涵盖智慧财税、智慧园区等。城市运行服务平台涵盖智慧环保、智慧交通等。“三套保障体系”即推进保障体系、信息安全体系、社会成长体系。“两大着力点”分别是智慧企业、智慧产业，智慧企业包括生产经营各环节信息化及产品数字化、网络化等，智慧产业包括云计算、移动互联等新一代信息技术产业以及3D打印、新型显示等电子信息制造业等。

智慧城市建设中的问题与对策研究2.2“智慧青岛”重点项目建设情况

目前，青岛港正努力打造东北亚国际航运中心和国际一流的智慧港口；青岛肉菜全程追溯体系也将结合物联网技术在生产基地远程无线监控，在云计算、数据仓库深度分析等方面探索智慧流通。

“青岛市应急指挥调度项目”、“青岛农业大学无线数字校园建设”、“青岛职业技术学院无线校园网络工程”、“物联网技术在空调器上的研究与应用(海尔物联网空调)”、“青岛市数字化城管无线数据采集项目”、“国家机关办公建筑和大型公共建筑能耗监测平台”、“青岛啤酒移动销售管理系统”和“无线传感智能监控系统在太阳能大棚里的应用”共8个项目人选山东省经济和信息化委员会评定的首批山东省“无线城市”示范工程。

“众e通”是青岛智慧城市建设的典型项目之一，于2010年6月在青岛市南区湛山街道办事处试点，2011年10月开始在青岛市南区各街道办推广．据不完全统计，截至2012年11月，通过“众e通”系统已经受理家庭刷卡缴纳水、电、煤气费、通信费4000多笔，实现交易金额50多万，个人政务查询1研多次。

青岛作为2014年世园会的承办城市，进行园区规划时曾启动“世园会数字化园区规划”。青岛世园会的“数字化”包含非常多的系统，包括基础设施、通信、安防、智能交通、公共广播、信息发布、智能导览等。

由青岛一家本土企业自主研发的一套集森林防火的指挥调度、人员定位、短信收发等数据信息交互为一体的森林防火系统，已经在山东一些重点防火林区实现了100％信号覆盖，提高了森林防火指挥调度效率。该系统目前正向新疆、甘肃等地的林业地区推广。

此外，中国联通云计算基地落户青岛，并逐步成为中国北方重要的数据电氏重点项目。

3“智慧青岛”建设存在的主要问题

智慧城市理念为青岛未来城市发展展现了一幅美好蓝图，然而作为一种以科技为核心推动力的城市发展战略，要顺利开展智慧城市建设将面临一些问题。

3.1 政府规划不完善

城市信息资源共享不够，政府、部门间业务协同不强，实现信息化便民、惠民的目标不明确。信息化管理运营体制和机制尚未健全，尤其缺少运营准入标准，部门各自为智慧城市建设中的问题与对策研究战、信息互不共享等现象普遍存在。

3.2没有真正做到便民、惠民

“智慧青岛”建设中存在管理机制不完善、领导重视程度低、部门自身利益等诸多问题，很难实现真正意义上的便民、惠民。“智慧青岛”建设应贴近经济社会发展、贴近百姓生活、贴近实际需求，以老百姓的信息生活为导向，以便民惠民为基本前提。

3.3行业人才匮乏。

国外凭借几十年的发展，在物联网领域积聚了大量人才，而青岛的物联网发展时间较短，技术创新型人才较为匮乏，需要政府和企业加大人才的培养力度。青岛市的企业技术研发水平相对薄弱，目前青岛进入互联网领域的企业基本上都是中小企业，用于技术研发的资金很受限制，影响企业的技术创新。

4对于建设“智慧青岛”的建议

青岛提出“世界眼光、国际标准、立足本土优势”建设现代化国际青岛的目标，必须率先构建“智慧城市”，始终在城市信息化方面走在前列，必须大力提升城市信息化应用水平，积极运用新兴网络和信息技术，推进城市管理和公共服务信息化，着力提升城市智能化水平。

4.1合理规划

研究制定发展物联网产业的政策措施，制定智慧青岛工作方案，组织力量制定智慧青岛建设近期、中期和长期发展目标，明确具体方向，编制加快发展物联网、建设智慧青岛路线图，落实有效措施。制定规范的职责分配、资金注入体系，明确各部门职能、保障各项资金顺利运转，为智慧城市建设保驾护航。

4.2动员社会广泛参与

由政府牵头，邀请市有关部门及各电信运营商、通讯终端生产厂家和物联网企业参与。举行专家讨论会,搜集各方经验。可邀请智慧城市建设专家学者以及资讯产业的领导者,开展研讨会,积极吸收各方建议,并且扩大青岛知名度,打造国际一流智慧城市。除此之外智慧城市建设需要实时掌握城市居民需求,积极引导市民参与,营造一种相互促进、相互和谐的动态的良性的发展环境。目前,社交媒体平台如微博、微信等越来越流行,政府可以搭建一个微博互动平台,与大众互动交流,畅所欲言,这样既能实时智慧城市建设中的问题与对策研究掌握大众需求,阻止部门僵化,又能吸引新思想,增强创新能力,还能增强大众参与智慧城市建设的主动性,增强成就感。

4.3完善监督制度

建立健全目标责任考核体系和激励机制，细化目标任务，明确责任部门，定期通报各项目标任务的进展情况，加快健全重大项目的监督管理机制，加强对重大项目的立项、招投标、资金使用、项目验收、效果评价等环节的监督管理，有效考察、监测和评估“智慧青岛”建设各项任务的实施进度。

4.4大力发展技术，培养人才

有重点的突破物联网发展的关键技术问题，解决需求与技术不成熟的矛盾，既需要技术与市场整合，还需要市场规模化应用。

加快建立物联网人才培养体系。由于企业是物联网产业发展的动力和实践者，高校和科研院所是物联网产业发展的支撑者和引领者，专业培训机构是物联网产业发展的润滑剂和助推器，四者需相互支持、相互配合，共同推进建设合理完善的物联网人才培养体系，形成以企业为主体，以高校和科研院所为支撑，以专业培训机构为补充的优势互补人才培养体系。建立研发和产业集聚带动人才集聚的机制，扩大对外开发和交流，引进技术和创业团队，吸引国内外知名企业和配套企业来青岛共谋发展。结语

智慧城市虽然是个新兴的概念，但却是数字城市、智能城市发展到一定阶段的产物，是对城市发展方向的高度概括，并且被认为是最终解决城市发展问题的有效途径。智慧城市不仅仅是一个结果，更体现在过程中。

青岛虽然在智慧城市建设虽然已经取得了一定的成效，但与国际一流的智慧城市建设还是存在很大差距的，“智慧城市”建设是一项长久的系统工程，在具体执行过程中，会遇到各种各样的问题，我们要充分认清智慧城市建设对于未来城市发展的影响以及必然性，以实现各级政府高效便捷运转为手段，以保障人民群众幸福健康为目标，使城市建设少走弯路，实现更好更快发展。

智慧城市建设中的问题与对策研究

参考文献

[1] 王世伟.说“智慧城市”[J].图书情报工作, 2012,(2).[2] 佚名.智慧城市[J].计算机光盘软件与应用, 2013,(22).[3] 王聪.智慧城市有多“聪明”[J].宁波经济：财经视点, 2013,(10).[4] 朱小丽.基于对标的上海智慧城市建设对策研究[D].华东师范大学, 2013.[5] 史建政, 于东敏, 刘振强.基于国际对标的廊坊智慧城市建设模式与对策研究[J].廊坊师范学院学报：社会科学版, 2013, 29(6).[6] 袁顺召.武汉市智慧城市建设模式研究[D].华中科技大学, 2013.[7] 王奕程.智慧城市建设研究[D].安徽大学, 2014.[8] 张金凯.浅谈“智慧青岛规划”[J].中国信息界, 2014,(1).[9] 李玥.取经台北 建设“智慧青岛”[J].信息化建设, 2013,(12).[10]佚名.山东青岛：打造“智慧城市”典范[J].工程建设标准化, 2014,(1):25-25.[11]崔婧.云端服务支撑智慧青岛[J].中国经济和信息化, 2013,(13).[12]王丽.青岛市建设“智慧城市”的思考[J].中国信息界, 2011,(6).[13]姜秉国, 韩立民.山东半岛蓝色经济区发展战略分析[J].山东大学学报：哲学社会科学版, 2009,(5).[14]韩立民, 于会娟.山东半岛蓝色经济区建设中的青岛市功能定位与发展战略研究[J].经济与管理评论, 2010,(2):131-136.[15]佚名.青岛[J].新经济, 2009,(8).[16]佚名.青岛市[J].中华人民共和国国务院公报, 2003,(12).