自然资源资产产权制度十问.

第一篇：自然资源资产产权制度十问.

自然资源资产产权制度十问 ? 2013-11-29 16:12 作者:王玮 来源:中国环境报

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(全文简称《决定》提出,“健全自然资源 资产产权制度和用途管制制度。健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资源资产所有者 职责。”

何为自然资源资产产权?为何要健全自然资源资产产权制度?自然资源资产的价值怎样核算?空 间用途管制与环境功能区划又是什么关系?对于自然资源的开发利用,现有管理体制存在哪些不足?市场 与政府在其中应分别扮演什么角色?自然资源资产负债表怎么编制?为什么要对领导干部实行自然资源资 产离任审计?为什么自然资源生态补偿需要“看得见”的手? 针对这些问题,环境保护部环境规划院副院长兼总工程师王金南研究员接受了记者的专访,作出了 解读。自然资源资产产权如何界定

根据自然资源特性,可规定一定的所有权、占有权、使用权和处置权等 明晰自然资源资产产权应首先界定自然资源概念,传统的概念是自然环境中与人类社会发展有关 的,能被利用来产生使用价值并影响劳动生产率的自然诸要素,包括有形的土地、水体、动植物、矿产和 无形的光、热等。我的理解是《决定》扩大了自然资源范畴,不仅将传统意义上投入经济活动的自然资源 部分纳入进来,如矿藏、森林、草原等,也包括作为生态系统和聚居环境的环境资源,如空气、水体、湿 地等。这就使得保护对象更加丰富和合理,进而为综合运用市场、法律、行政、技术等多种手段保护和修 复生态环境增加空间。

根据我国宪法规定,自然资源产权主要有全民所有和集体所有两种形式。根据自然资源特性,第一 种类型是对进入社会生产过程并能带来经济效益的纯自然、非人工自然资源,可以规定一定的占有权、使 用权和处置权;第二种类型是对生态系统

和聚居环境的自然资源,可以把所有权、占有权、使用权和处置 权都赋予保护者和生产者。一般来说,对于像水资源、清洁空气资源、污染物排放权、碳配额等自然资源 产权比较难以清晰界定。对于这种情况,不应过分关注环境资源的所有权问题,主要从占有权、使用权角 度去确定,如把水资源、排污权按照配额方式有偿分配给需求者,然后实现配额之间的市场交易。为何要健全资产产权制度

明确环境、生态等公共自然资源的“主人”,实现其经济效益、生态效益和社会效益最佳配置

自然资源产权不清晰的直接后果就是造成资源的掠夺性使用。近年来, 我国部分地区大气污染加重, 雾霾围城的情景不断出现,就是因为大气作为“无主”资源被过度利用了。健全自然资源资产产权制度和 用途管理制度,就是为明确环境、生态等公共自然资源系统的“主人”,赋予其保护自然资源的动力,让 其获得使用这些自然资源利益的同时,承担起保护自然资源的责任,解决公共资源的过度使用问题,实现 空气等资源的最佳配置和使用。

在自然资源产权制度改革领域,农村土地承包制、林地所有权改革就是这类资源典型的产权制度改 革,而且这种改革取得了巨大的效果。从某种意义上来说,也只有自然资源“主人”,才能通过市场配置、行政划拨等方式,使自然资源“主人”在各种可能的用途之间作出最优选择,实现经济效益、生态效益和 社会效益的最佳匹配。

自然资源用途管制制度是国家对国土空间内的自然资源按照生活空间、生产空间、生态空间等用途 或功能进行监管,表明一定国土空间里自然资源无论所有者是谁,都要按照用途管制规则进行开发,不能 随意改变用途,诸如耕地用途、生态公益林、自然保护区等管制。

当前阶段, 自然资源用途或功能管理的主要目标就是保障生态环境安全的森林、草地、水体、湿地、滩涂等生态空间不缩小,甚至扩大生态空间面积。怎样核算自然资源资产价值

可从自然资源资产和其所提供的生态产品两个层面进行核算

由于自然资源资产的生态价值和社会价值具有外部性,在缺乏有效的政府干预和宏观政策调控下, 单纯依靠市场途径无法对其进行有效管理,导致了对资源的掠夺性消费和对环境的无节制破坏。如果能够 核算自然资源资产价值, 并且实行对非经济成分的评估机制的话, 那么就可以实现自然资源的可持续利用。因此,自然资源资产产权明晰后,需要对其进行定价。另外,自然资源资产价值的正确评估,能够为确立 生态服务市场交易制度、生态转移支付制度、生态补偿制度、环境污染责任保险等制度机制提供科学依据。

从生态生产角度来看,目前很多自然资源都可以被视作生态资源,如森林、草地、河流、湖泊、湿 地等,具有很强的生态生产功能。因此,自然资源的核算可以从自然资源资产和其所提供的生态产品(也 就是生态效益两个层面展开核算。

自然资源资产核算主要是对自然资源资产实物存量进行核算,并记录核算期内变化,包括自然资源 资产数量和质量变化。在资产实物量核算基础上,利用价值评估方法对自然资源资产的实物存量进行货币 化价值评估,反映自然资源资本总值。

生态产品生产总值(简称 GEP 核算,主要是评估生态产品的服务价值,形成一组以生态产品生产 总值(GEP 为中心的关键指标,与经济核算中的 GDP 相对应。其目的是对水生态系统、森林生态系统、草 地生态系统、耕地生态系统、湿地生态系统、大气系统和动植物等生态资产提供的有形生态产品价值和无 形生态服务价值进行评估。生态产品价值核算同样以生态产品实物量核算为基础,对各生态要素为人类提 供的有形生态产品和无形生态服务进行货币价值核算。对生态产品的服务价值进行加总就得到了生态产品 生产总值(GEP ,它与绿色 GDP 共同形成评估地方政府生态绩效的“两张表”。用途管制与功能区划是何关系

自然资源用途管制必须通过国土空间的功能区划和环境功能来划定和落实

自然资源用途管制,通俗地说是对一定国土空间里的自然资源按照自然资源属性、使用用途和环境 功能采取相应方式的监管。用途管理实质上就是功能管理。用途管制必须通过国土空间的功能区划和环境 功能来划定和落实。从提供资源产品角度,把国土空间划分为生产空间、生活空间和生态空间三大类,这 就是主体功能区规划的目标。而环境功能区划主要是根据生存生态安全和聚居环境安全两大环境功能划定 国土空间,本质上与主体功能区是统一的,是主体功能区的环境空间“落地”。环境功能区再往下划分, 划分为自然生态保留区、生态功能保育区、食物环境安全保障区、聚居环境维护区和资源开发环境引导区 等 5类环境功能区和 12类亚功能区。

具体来说,自然生态保留区和生态功能保育区,构成国家生态安全战略格局,为国民经济的健康持 续发展提供基本生态安全保障;食物环境安全保障区、聚居环境维护区和资源开发环境引导区,是承载我 国主要人口分布和经济社会活动的区域, 重点保障区域人居环境健康。结合环境功能区要求以及禁止开发、限制开发、重点开发、优化开发区域,实行不同的用途管制,按照不同用途和功能采用各有侧重的生态绩

效评价和政绩考核标准。在工业开发区和城镇化区域重点考核 GDP 和资源效率,在重点开发区域重点考核 工业和服务产品价值,在限制开发区域尤其是重点生态功能区和禁止开发区域主要核算生态产品价值,淡 化甚至取消 GDP 考核。现行管理体制有哪些不足

在现有市场定价机制中,自然资源没有完成产权确定,更谈不上对资源进行合理定价

宏观上,首先,缺乏生态文明建设的顶层设计和决策部门,环境与发展综合决策机制不完善。现有 体制割裂了环境要素综合保护与自然生态系统管理的关系;其次,生态保护责任关系不明确,资源和生态 环境管理部门职能分工不合理,部门之间协调程度差、合作效率低;第三,环境保护部门责任和权力不匹 配,区域、流域环境管理体制还没有理顺。

具体来说,在现有市场定价机制下,由于很多自然资源没有完成产权确定,更谈不上对这些资源进 行合理定价,导致许多企业不计成本地滥用和过度开采资源,如许多矿产资源、水资源等。

另外,有一些生态资源压根就没有纳入市场定价,如清洁空气、清洁土壤、良好生态环境等,结果 使这种免费产品被无约束地使用,造成了经济社会无法承受的代价,导致了负财富效应问题。同时,对于 自然资源部门,开发与保护、经济与环境的双重职能集于一个部门,往往会顾此失彼甚至只注重开发。

再有,生态、环境、资源管理权限分散在过多的部门中,既阻碍了相关资源的科学有效配置,也不 利于开展统一协调和监督管理,降低了市场和政府两方面的效率。因此,生态环境保护管理体制改革迫在 眉睫。如何权衡市场与政府的关系

自然资源价格能由市场形成的就交给市场,政府管理自然资源要综合运用法律、经济、技 术和必要的行政手段

十八届三中全会提到, 经济体制改革是全面深化改革的重点, 核心问题是处理好政府和市场 的关系, 使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。建设统一开放、竞争有序的市 场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。

为更好地体现自然资源资产价值, 在自然资源资产开发利用过程中, 一方面彻底贯彻凡是能 由市场形成价格的都交给市场的原则,在政府制定的制度中充分发挥市场配置资源的决定性作 用, 使免费使用的自然资源变成有价值的资源, 变成“谁使用谁付费”的资源。例如同样是树木, 作为造纸、种植等用途的经济林,就应该按照市场经济的做法实现最优化配置。

另一方面, 政府应向法治和服务型转变, 自然资源管理方式要由行政手段转变为综合运用法 律、经济、技术和必要的行政手段,自觉遵循经济规律和自然规律,完善自然资源管理中的环境 经济政策,建立资源有偿使用制度和生态补偿机制。例如,同

样是树木,如果是生态公益林、天 然林、自然保护区的森林, 那就不能全部按照市场的做法进行交易, 而是要通过政府购买或者生 态补偿的方式给予经济回报。

在生态文明和环境保护领域, 市场在环境资源配置中目前还谈不上决定性作用, 总体上政府 还是起主要作用。但用市场经济手段保护生态环境空间依然很大, 实现从传统上依赖行政干预手 段向更多地使用市场经济手段、公众参与、信息公开、自愿保护等手段。特别是要善于利用排污 权交易、水权交易、环境税、生态补偿等经济手段推进生态文明和环境保护。为何探索编制资产负债表

因为有难度,所以是探索,自然资源资产负债表是正是负,能表明当期地方政府的生态政 绩如何

这是《决定》推进生态文明建设的重大制度创新,目的是破除和扭转地方发展唯 GDP 论。

建立自然资源资产负债表, 就是要核算自然资源资产的存量及其变动情况, 以全面记录当期(期末-期初自然和各经济主体对生态资产的占有、使用、消耗、恢复和增殖活动,评估当期 生态资产实物量和价值量的变化。

由于自然资源资产负债表是领导干部自然资源资产离任审计的基础和依据, 因此, 如果这个 变化是正的, 说明当期的自然资源资产是增值的, 当期地方政府的生态政绩是正的, 对生态文明 建设做出了贡献;反之则意味着当期的自然资源资产在贬值或下降, 说明辖区政府的生态政绩是 负的,对生态文明做出了负贡献,领导“乌纱帽”应该摘除。同时,在对领导干部实行自然资源 资产离任审计上, 不仅要关注自然资源资产的数量变化, 更要关注一些新的自然资源资产质量变 化,如水环境质量、空气环境质量、土壤环境质量变化情况。

无论是自然资源资产负债表编制还是领导干部自然资源资产离任审计,目前都没有现成的、直接可以操作的模式,都需要大胆地探索,针对一些自然资源开展资产负债表编制的试点工作。开展这项工作会遇到一些当年开展绿色 GDP 核算时相同 的难题, 特别是数据来源、技术方法和实 施安排等问题。编制时可以先注重实物量资产负债表核算,同时要区分存量核算和增量核算。8 建立生态补偿制度意义何在

自然资源生态产品提供的生态效益具有公共产品性质,只有借助政府这只“看得见”的手 才能得到必要补偿

水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态系统或者生态空间,既能为人类提供绿色 农产品、林果产品和可再生资源等在内的经济生产价值, 又能提供维持大自然生态循环、保持环 境平衡、保障人和动物在自然环境中持续健康地生存等生态生产价值, 如净化空气、消纳污染物、调节气候、提供动植物栖息地等。后者就是自然资源保护的外部经济性。

随着我国物质产品和文化产品短缺局面的缓解, 自然资源的生态产品生产价值在一定程度上 有望超越其所提供的经济生产价值。但是其所提供的生态效益具有显著的公共产品性质, 很难通 过市场交换来实现真正的价值,只有借助政府这只“看得见的手”才能得到必要的补偿。

补偿标准必须依靠产品的自然资本、生态服务功能价值、保护与恢复成本进行核算, 在此基 础上, 对限制开发区、禁止开发区的自然资源进行保护, 完成生态环境保护目标和生态保护优良 的地区,以及对自然资源输出地区,要进行必要和合理的补偿。

政府应以社会规范和政府导向的形式, 强制和引导社会资源、生态资源流向生态产品生产领 域,确保各类资源的必要配置,鼓励企事业单位及其它社会组织支持和参与生态产品生产活动, 促进技术进步,逐步提高生态产品生产在整个社会生产中的比重。如何改革现有资产管理体制

考虑设立自然资源资产管理委员会,明确管理和监管部门职责分工,健全社会制衡机制 改革自然资源资产管理体制主要有自然资源产权界定、自然资源用途确定、自然资源监管三 个方面的内容。

产权界定是基础和依据, 用途确定主要是确保生态用地和空间, 监管主要是让自然资源使用 者的权益得到保护和实现, 同时确保生态功能的用地得到严格保护。在体制方面, 一是可考虑设 立自然资源资产管理委员会, 委员中应有统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的管理部门 和统一行使国土空间用途管制职责的监管部门, 主要职责是统筹协调自然资源资产管理和监护工 作。

二是明确管理和监管部门的职责分工, 即管理部门主要负责监管自然资源资产的数量、范围 和用途,落实自然资源资产所有权人的权益,监管部门主要负责自然资源的保护与修复。

三是积极健全自然资源管理和监护的社会制衡机制,让公众、媒体、NGO 等社会力量参与进 来,一方面监督经济参与主体的自然资源使用行为,另一方面监督政府部门的管理和监护行为, 特别是对用途管理的监督。相关法律应进行哪些修改与调整

自然资源资产的特殊性,决定法律修改应朝着有利于自然资源保护的方向,突出市场和政 府扮演的不同角色

总体上, 改革自然资源和生态环境保护体制应该采取资产产权确定和用途管理、主体功能区 管理、基于环境功能区的生态红线、国家公园管理、资源有偿使用、生态环境补偿、环境承载力 监测预警、排污许可证、污染物排放总量控制、排污权交易、领导生态责任追究、环境损害赔偿 等制度。

自然资源和生态环境是一种特殊形态的资产, 既有一定的经济属性, 又有一定的生态属性和 社会属性, 这就决定了调整自然资源和生态环境资产法律关系的法律部门, 既不同于传统的经济 法律, 也有异于狭义的生态环境保护法律, 而应是一种有效协调经济发展与生态环境保护关系的 综合性的法律。同时,这样的法律,也应对生态、环境、资源领域的基础性问题,做出整体性的 安排。

当前, 《环境保护法》已历经三审,但由于当时十八届三中全会尚未召开,对改革的总体部 署还未明晰,所以,这部法律的修改,胆子还不够大,步子还迈得不够远。特

别是对环境保护中 市场与政府关系的理解, 还远远不够深刻, 对市场和政府在生态环境保护中的作用, 规定还不够 具体深入。与自然资源资产产权和管制相关的法律问题, 特别是管理体制与协调机制, 尚需进一 步认真研究梳理, 精准把握, 拟定切实可行的法律条文, 以规范政府、企业、公众等的相关行为。新形势下,应该用生态文明战略新思维和《决定》改革顶层设计理念,重新审理《环境保护 法》 总体框架, 把实践证明有效的制度通过环保法固定下来, 对那些近期可以创新建立的制度留 下法律“窗口”,最终让环保法成为一部支撑生态文明建设和生态环境保护制度创新的根本大 法。

第二篇：领导干部自然资源资产离任审计研究

领导干部自然资源资产离任审计研究

安徽省肥东县审计局

摘要：在充分掌握了解领导干部自然资源资产离任审计的审计主体、审计内容等后得出，无论是中介组织还是社会公众，实际都可以采用不同的方式变为审计主体。笔者根据自身工作经验，对领导干部自然资源资产离任审计进行了相关探索研究。

关键词：领导干部 自然资源资产 离任审计

当前，深入分析和研究强化领导干部自然资源资产的离任审计调查的手段，提高党委、政府对自然资源资产的合理利用，促进利用效益最大化，对加快审计工作的建设具有重要的保障作用。

一、自然资源资产离任审计的审计主体

（一）中介组织接受委托，参与对领导干部开展自然资源资产离任审计

实际中，我们应从自然资源资产的数量、质量、成本等角度出发，加强领导干部自然资源资产离任审计力度，而由于在职审计工作者能力有限，目前还无法解决这些专业性强的问题，并且由于审计机关及相关机构的审计能力不强，要想确保审计的科学性、有效性，同时，全面了解自然资源资产使用过程中领导干部的监管能力，这就需要国家审计机关及审计机构委托社会中介组织及时提供一批技术过硬的自然资源资产人才。

（二）社会公众也可以通过不同的方式参与领导干部自然资源资产离任审计

通过发挥社会作用能够更好的维护资源环境，而由此构建行之有效的生态保护协同机制，已经成为了目前国际比较常用的手段。在当前颁布实施的《环境与发展宣言》《21世纪议程》等国际环保文件中均明确指出加强培养公众的环境保护意识。审计机关应积极鼓励社会提供大量完善的关于领导干部自然资源资产离任审计项目计划，确立审计方案时，必须全面落实公众的实际所需，审计工作开展过程中，应聘请一定数量的群众担任审计员，在审计评价过程中提出自己的真实想法，提高领导干部自然资源资产离任审计的阶段性审计结果、最终审计结果等手段的透明化，以确保领导干部自然资源资产离任审计工作有社会公众的全面参与，同时发挥其监督生态环境的职能作用。

二、领导干部自然资源资产离任审计的内容

（一）审计自然资源资产法规政策执行情况

首先，对现行的公共政策及自然资源资产规划目标实施过程进行审计；全面检查实际运行的自然资源资产规划是否达到了社会经济发展的要求，是否有效完成了环境治理及保护目标等任务。其次，加强对生态保护及修复制度的执行情况进行审计；严格管控违反规定的资源开发项目，加快生态环境的修复力度，积极构建生态功能保护区及自然保护区。

（二）审计自然资源资产重大决策事项

对自然资源资产重大决策事项的实施流程、执行过程、最终效果和领导干部在决策中发挥的作用进行科学评价，从而确保所有领导干部都能严格按照相关法规开展决策活动。

对生态功能保护区及自然保护区实际中使用的环境规划目标进行深入分析，及时了解生态环境发展中经济活动带来的不利因素，了解生产、流通、消费几方面的经济发展情况；分析项目可行性研究报告中相关绩效目标的落实情况，加强占据主导地位的环境项目的运行成效评价工作。

（三）审计自然资源资产管理情况

一是自然资源资产管理体制建设情况；审计过程中，必须充分考虑自然资源资产管理体制建立健全情况，从而明确其是否清晰划分了自然资源资产所有者的职责权限，有没有加大对自然资源资产总额、覆盖面积、作用的管理，有没有全面发挥占有权、使用权、收益权等各项权利，在现行的地方党政领导干部政绩考核评价体系中是否涵盖了自然资源资产使用情况及使用效果指标等。

二是自然资源资产产权界定情况；实际进行审计时，应充分考虑各自然生态空间是否做好了确权登记，是否构建了完善、监管有力的自然资源资产产权制度，是否存在由于国有产权弱化而引起资源大量耗费的现象等。

三是自然资源资产生态补偿情况；审计中，对自然资源资产补偿机制的建设情况加以了解和掌握十分有必要，确保其严格落实“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，建设一套行之有效的涉及开发和保护区域间、上游和下游区域间、生态受益和生态保护间的生态补偿机制。如果实际确立了具体的生态产品受益者，应查看其有无落实各区域间横向发展的生态补偿制度，从而实现科学合理的生态环境成本。如果生态产品受益者还未进一步确立，应查看上级政府部门在购置所需的生态产品中是否采用了公平公正的财政转移手段，在遇到生态产品受益者就是审计对象本人时，应深入分析了解其有无严格根据补偿机制来完成付费过程，如果生态产品生产者是被审计人，那么应保证其在规定时间内获取一定的补偿，同时生产各种类型的生态产品。

三、推进领导干部自然资源资产离任审计的若干措施

（一）开展审计试点

首先，明确具体的标本，以实际情况为出发点；通过有效的方式手段，充分反映某一类自然资源资产，积极探索研究审计目标、内容、方法等各项内容，以确保内容趋于完善。其次，提高审计的真实度；时刻关注各个区域自然资源资产负债表编制情况，审计过程中必须清楚获悉某一类自然资源资产所有数量。最后，针对不同的类型科学构建评价指标，以确保领导干部充分发挥自身职责权限。

（二）建立工作机制

各级审计机关应和国土资源部门、水利部门、环保部门等建立良好的合作关系，贯彻落实切实可行的领导干部自然资源资产离任审计协调机制，以及联合审计、审计结果利用等各项工作制度，落实信息的共享目标。地区党委、政府应不断强化政绩考核范围内环境损害、生态效益等各项指标，由审计机关独立完成自然资源资产?x任审计的监督工作，同时在审计结果的基础上开展相关考核工作。

（三）加强队伍建设

现阶段，由于相关审计人员的能力不足，对审计机关强调的生态文明建设的要求还不能完全实现。这就要求各级审计机关通过一系列高效的方式方法，努力培养一批熟知环境科学与工程、投资等过程的人才队伍。不仅要充分掌握有关于生态文明建设方面的技术手段，而且还应加强审计技术手段的创新力度，将先进的地理信息技术广泛运用到审计填海、绿化造林、占用农田等工程中，切实保障审计工作的高效率。

综上所述可知，领导干部自然资源资产离任审计工作任重道远，对于审计工作者来说，必须具备较高的素质水平和完善的知识储备，积极参与国家治理活动中来，不断强化领导干部自然资源资产离任审计力度，提高审计质量及水平。

参考文献：

[1]中共中央办公厅，国务院办公厅.《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，2015

[2]胡子健，陈进.对领导干部自然资源资产离任审计的探讨[J].湖北省审计厅，2015，（03）：12

第三篇：关于自然资源资产离任审计的探讨

【摘要】自从“自然资源资产离任审计”这一审计新概念在十八届三中全会上首次被提出后，就掀起了学术界的研究热潮。本文首先通过现有文献对学者们的观点进行了梳理。

【关键词】自然资源，自然资源资产离任审计

一、引言

自然资源是人类赖以生存的基础，涉及社会安全、经济安全和人民生命健康。多年来，我国不少地区的发展片面地依靠自然资源；领导干部为了短期利益和迫于自身政绩考核压力，对自然资源资产进行无序开发、低效使用等问题日益突出。

基于我国目前生态环境破坏日趋严重的情况，党的十八届三中全会提出要“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。”

二、自然资源资产离任审计的构成要素

（一）审计目标。崔振龙、蔡春、许萍、陈献东、姜龙、林忠华等在内的学者们对审计的目标进行了不同的阐述，主要可以概括为以下5种：（1）国家治理观。自然资源资产离任审计的目标是为实现国家生态文明化、国家治理现代化和经济社会科学发展而服务的。（2）责任观。自然资源资产离任审计就是按照国家相关法律法规的要求，对领导干部任职期间内自然资源资产的开发、利用、保护等受托管理行为的真实性、合法性进行审计，从而客观反映领导干部对自然资源资产受托管理责任的履行情况。（3）资源管理观。自然资源资产离任审计的目标是加强和改进自然资源资产的利用和管理。（4）免疫系统观。自然资源资产离任审计的目标是发挥审计的“免疫系统”功能，对领导干部任职期间自然资源资产开发、利用及保护责任的履行状况进行考评，规范自然资源管理，促进自然资源有效利用，以维护自然资源资产安全。（5）机制完善观。自然资源资产离任审计的目标包括促进建立生态环境损害责任终身追究制、健全自然资源资产管理的保护制度和建立节能降耗的市场机制和长效机制等内容。

（二）审计主体。对于审计主体主要存在一元观和多元观等观点。安徽省审计厅课题组（2014）通过对自然资源自然属性、社会属性，以及各审计主体职责权限的分析研究，认为开展领导干部自然资源资产离任审计的主体只能是国家审计机关。李冰和李学岚（2014）也持相同的观点，认为自然资源资产产权性质决定我国自然资源资产将形成以国家审计机关为主的审计主体。

陈献东（2014）认为国家审计机关是开展党委政府直管领导干部自然资源资产离任审计的审计主体；内部审计机构是开展部门、单位内部管理领导干部自然资源资产离任审计的审计主体；中介组织接受委托参与对领导干部开展自然资源资产离任审计；另外社会公众也可通过不同方式参与审计。

蔡春（2014）认为自然资源资产离任审计的主角是国家审计机关，但是自然资源资产保护的责任不仅仅是政府的责任，还是其他社会组织的责任，所以其他成员也可参与。

（三）审计内容。在审计内容的阐述上，虽然学者们的具体分类标准和表达方式不同，但是包含的内容是大致相同的，主要包括以下几方面：（1）财政财务方面。具体包括自然资源相关的财政收入是否及时足额收取，财政资金是否按规定的用途和拨款进度拨付到自然资源相关的项目，自然资源统计信息是否真实可靠，还包括自然资源资产负债表的审计。（2）战略与政策方面。重点关注国家自然资源资产保护重要战略和国家重要政策的实施效果。（3）合规性方面。重点关注与自然资源资产保护相关的法规、制度的实施情况，责任主体从中央政府、地方政府到社会组织，以检验各级政府及其领导干部对于自然资源资产保护相关法规的遵循情况，以及领导干部在履职过程中是否存在重大失职、渎职和腐败行为。（4）绩效方面。重点关注自然资源资产保护的经济性、效率性和效果性，主要检查、评价领导干部履行自然资源资产所有权职责和公共管理职责所实现的经济效益、社会效益和生态效益。

（四）审计方法。学者们提出了多种多样的审计方法。大致可以概括为自然资源资产负债表审计观和经济责任审计观。持有资产负债表审计观的一般为院校学者，而持经济责任审计观的大多为审计实务人员。在笔者看来两种观点并不矛盾，因为作为新生事物的发展，刚开始的探索阶段必定十分艰辛和缓慢，资产负债表的编制是十分复杂艰难的，而实践工作可能无法等待，所以可以先制定明确的切实可行的考核指标和责任标准用于实践。但是，资产负债表的编制也要不断探索，因为审计最终离不开会计。这两种观点的结合更利于自然资源资产离任审计的发展。因此，等到时机成熟，必定会产生资产负债表审计观和经济责任审计观并存的局面。

三、开展自然资源资产离任审计存在的问题与相应建议

自然资源资产离任审计作为新生事物，目前开展工作中存在许多难点问题，主要有：（1）自然资源资产信息复杂分散。自然资源和自然资源资产信息内容十分杂乱，未形成标准统一的数据共享平台；（2）审计人员专业能力不足。进行自然资源资产离任审计对审计人员自然资源领域的专业性和技术性要求较高，目前我国审计人员一般为财会、审计等专业，相关知识储备不足；（3）领导干部责任难以区分；（4）审计问责机制难以贯彻。自然资源资产相关指标权重过低、政绩考核体系设置不合理等现象以及离任审计的固有缺陷等也使得离任审计结果只能起警示作用，而无法杜绝恶劣行为的发生；（5）自然资源资产负债表的编制工作复杂困难。针对开展自然资源资产离任审计的难点我们提出了建议：（1）建立标准统一的自然资源资产信息数据共享平台；（2）对审计人员进行相关培训并在必要时寻求自然资源专家的帮助；（3）根据实际情况，明确对生态环境破坏中领导干部的责任；（4）建立责任档案，坚持终身问责；（5）探索编制自然资源中资产负债表。

黄喉拟水龟

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第四篇：某县关于自然资源资产管理实施意见

某县关于自然资源资产管理实施意见

为了加强自然资源资产管理，有效提升自然资源开发利用效率，不断增强自然生态空间修复和保护力度，进一步推动生态文明建设，保障生态安全和资源安全，结合县域实际，现提出如下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，全面落实习近平生态文明思想，认真贯彻党中央、国务院决策部署，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，以完善自然资源资产产权体系为重点，以落实产权主体为关键，以调查监测和确权登记为基础，以加强监督管理为保障，着力促进自然资源集约开发利用和生态保护修复，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的自然资源资产管理体系。

（二）基本原则。

——坚持保护优先、集约利用。正确处理资源保护与开发利用的关系，既要发挥自然资源资产产权制度在严格保护资源、提升生态功能中的基础作用，又要发挥在优化资源配置、提高资源开发利用效率、促进高质量发展中的关键作用。

——坚持市场配置、政府监管。以扩权赋能、激发活力为重心，健全自然资源资产产权体系，发挥市场配置资源的决定性作用，努力提升自然资源要素市场化配置水平；加强政府监督管理，促进自然资源权利人合理利用资源。

——坚持物权法定、平等保护。依法明确全民所有自然资源资产所有权的权利行使主体，健全自然资源资产产权体系和权能，平等保护各类自然资源资产产权主体合法权益，更好发挥自然资源管理在生态文明建设中的推动作用。

二、主要任务

（一）健全自然资源资产产权体系。

加快构建分类科学的自然资源资产产权体系，创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式。深化农村土地制度改革，推动农村集体经营性建设用地入市。积极探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权。落实国有建设用地立体化开发利用要求，加快推动建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，促进空间合理开发利用。合理界定林地和草地范围，逐步解决林权证、草原证“一地两证”及林草边界交叉重叠的问题。根据矿产资源储量规模，分类设定采矿权有效期及延续期限。完善水域滩涂养殖权利体系，依法明确权能，允许流转和抵押。理顺水域滩涂养殖的权利与土地承包经营权，取水权与地下水、矿泉水采矿权的关系。

（二）明确自然资源资产产权主体。

进一步明确自然资源主管部门统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善全民所有自然资源资产收益管理制度，加大对生态保护修复支持力度。推进农村集体所有的自然资源资产所有权确权，依法落实农村集体经济组织特别法人地位，明确农村集体所有自然资源资产由农村集体经济组织代表集体行使所有权，增强对农村集体所有自然资源资产的管理和经营能力，农村集体经济组织成员对自然资源资产享有合法权益。保证自然人、法人和非法人组织等各类市场主体依法平等使用自然资源资产、公开公平公正参与市场竞争，同等受到法律保护。

（三）开展自然资源统一调查监测评价。

根据国家自然资源统一分类标准和调查监测评价制度，组织实施自然资源调查，掌握耕地、林地、草地、自然保护地、矿产资源等重要自然资源的数量、质量、分布、权属、保护和开发利用状况。落实自然资源动态监测制度，完善自然资源调查机制和技术支撑体系，适时组织基础性地理国情专项调查监测，及时跟踪掌握自然资源变化情况，建立统一权威的自然资源调查监测评价信息发布和共享机制。

（四）加快推进自然资源统一确权登记。

落实自然资源资产产权登记制度。根据《县人民政府关于印发县自然资源统一确权登记工作方案的通知》（正政发〔2021〕85号），配合做好由省市直接行使所有权的自然资源和生态空间统一确权登记工作；积极推进自然资源和重要生态空间统一确权登记工作，逐步实现自然资源确权登记全覆盖。加强自然资源确权登记成果信息化管理，建立自然资源确权登记数据库，实现与不动产登记信息、国土调查、专项调查信息实时关联，提升公共服务能力。

（五）强化自然资源整体保护。

建立国土空间规划体系，严格执行国土空间用途管制制度。开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定并严守生态保护红线、永久基本农田保护线和城镇开发边界控制线。健全草原森林河流湖泊休养生息制度，完善天然林保护修复制度和农田防护林体系。结合功能定位和空间布局，着力构建以子午岭国家森林公园为主体的自然保护地体系，加强自然保护地管理，统筹生态保护与区域经济社会协调发展。

（六）促进自然资源资产集约开发利用。

落实最严格的耕地保护和节约用地制度，建立健全建设用地“增减挂钩”工作机制，积极推进土地节约集约利用方式转变。依法规范土地出让管理，全面推进矿业权竞争性出让。根据自然资源资产开发利用标准体系和产业准入政策，将自然资源资产开发利用水平和生态保护要求作为选择使用权人的重要因素并纳入出让合同。认真落实《省人民政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》，不断规范土地二级市场管理，推进自然资源资产交易平台和服务体系建设，健全市场监测监管和调控机制，加强自然资源资产市场诚信体系建设，强化对交易各方的信用监管。

（七）推动自然生态空间系统修复和合理补偿。

科学编制国土空间规划和国土空间生态修复专项规划，开展山水林田湖草系统修复和综合治理工作，积极争取并实施以乡镇或整村为单位的全域土地综合整治与流域、古城镇、美丽乡村振兴等生态修复试点示范项目等一批生态修复工程，加快推进已淘汰关停矿山企业土地恢复治理。建立健全依法建设占用各类自然生态空间和压覆矿产的占用补偿机制，落实和完善生态环境损害调查、损害赔偿磋商及损害修复管理办法等配套制度。鼓励和引导社会资本参与生态修复，通过赋予一定期限自然资源资产使用权等激励措施，提高社会投资主体从事生态保护修复的积极性。

（八）健全自然资源资产监管体系。

认真履行自然资源资产保护与自然资源监管责任，逐步建立科学合理的自然资源管理考核评价体系，完善自然资源资产产权信息公开制度，强化社会监督。基于自然资源“一张图”，逐步建立统一的自然资源数据库，构建自然资源资产管理与监测平台体系。推动自然资源行政执法与行政检察衔接平台建设，逐步实现行政执法数据互联互通。完善自然资源资产督察执法体制，建立重大问题转交、通报、处置、反馈等协调联动机制。加强督察执法队伍建设，严肃查处自然资源资产产权领域违法案件。

三、保障措施

统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管理和生态修复职责是机构改革后赋予自然资源管理部门的主要职责，也是各级政府的主要职责，县自然资源部门要以高度的政治责任感和使命感，做好全县自然资源资产管理工作，学深吃透国家有关政策法规，结合我县实际，认真研究积极探索新方法、创新型模式，通过土地储备交易中心的平台，全面实现“统一规划、统一收储、统一开发、统一配套、统一供应”的五统一管理模式，既要依法合理利用自然资源，又要保值增值自然资源资产，为我县经济社会发展提供资源保障。

第五篇：十八届三中全会精神关于自然资源方面

十八大三中全会精神关于自然资源方面内容

一、推进生态文明 建设美丽中国——生态文明体制改革

党的十八届三中全会提出，紧紧围绕建设美丽中国，深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制。十八届三中全会以来，各地各部门全力破解日益突出的资源环境问题，生态文明体制改革蓬勃展开，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

1、不简单以GDP论英雄，改善生态环境就是发展生产力

大范围雾霾天气在我国中东部地区持续数日，影响面积达上百万平方公里，京津冀及周边地区污染最重。严重的水污染威胁着人们的饮用水安全，“镉大米”事件则引发了人们对土壤污染问题的关注。高速发展30多年后，中国成为世界第二大经济体，日益积累的环境问题也集中显现，环境总体恶化的压力还在加大。在ＧＤＰ增长的同时，巨额的“生态赤字”出现。传统污染问题和新环境问题交织。如果不能采取积极有效的措施，我们的环境形势将面临巨大挑战。

在频频出现的环境事件面前，单一的经济增长考核指标苍白无力。数据显示，我国已是世界上能源、钢铁、水泥等消耗量最大的国家。2013年全国能源消费总量37.4亿吨标准煤；十大流域的704个水质监测断面中，劣V类水质断面占8.9%。如果继续沿袭粗放发展模式，建设美丽中国的梦想将难以实现。

实现中国梦、建设美丽中国，必须更加重视转变发展方式，提高发展质量。总书记2013年5月24日在中央政治局第六次集体学习时强调指出，要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。

十八届三中全会已确定，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。中央组织部近日印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，明确要求完善政绩考核评价指标，不搞地区生产总值及增长率排名。在明确取消相关地区生产总值考核的同时，通知要求对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业优先和生态保护优先的绩效评价；对生态脆弱的国家扶贫工作重点县重点考核扶贫开发成效。把生态文明建设和环境保护列为发展的红线和高压线，就是把资源与经济、社会协调发展作为考核的重要内容，把群众评价作为考核干部政绩的重要参考尺度。蓝天白云、绿水青山是民生之基、民心所向。良好的生态环境本身就是生产力，就是发展后劲，就是核心竞争力。

2、探索路径日渐清晰，生态红线呼之欲出

将生态文明建设摆在了推动区域科学发展的重要位置，把生态文明建设作为统筹区域经济发展、社会进步、环境保护相协调的重要抓手，系统谋划生态文明建设工作。

重庆市：按照全市经济发展水平、资源禀赋、人口承载力不同，将全市划分为都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区“五大功能区”，配套相应政绩考核、财税金融保障机制，推动区域差异化、联动式发展。为确保功能区战略落到实处，重庆市正在建立各有侧重的绩效考核评价体系。

海南省：将划定生产、生活、生态开发管制边界，健全自然资源产权制度和用途管制制度，对自然资源实行最严格的保护措施。建设资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋生态资源超载区域实行限制性措施。

北京市：深化生态文明体制改革，创新城市管理体制机制，创新区域生态环境合作机制，破解首都环境建设难题。

贵州省：7项改革措施，如探索编制自然资源资产负债表，开展自然资源资产领导干部责任审计试点，推进环境税费改革，扩大生态补偿改革试点，探索建立生态环境损害责任终身追究制等。

环境保护部提出了构建以生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线为核心的国家生态保护红线体系，今年将完成全国生态保护红线划定任务，指南的发布标志着生态保护红线划定工作进入全国整体推进阶段。

3、搞好顶层设计，用制度和法律保护生态环境

十八届三中全会决定提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。

修改环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、土壤污染防治法等已列入十二届全国人大常委会立法规划。用生态文明的理念来看环境问题，其本质是经济结构、生产方式和消费模式问题。要从宏观战略层面切入，搞好顶层设计，从生产、流通、分配、消费的全过程入手，制定和完善环境经济政策，形成激励与约束并举的环境保护长效机制，探索走出一条环境保护新路。要实行最严格的资源环境管理制度，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。国家有关部门将制定实施生态文明建设目标体系，将生态空间、生态经济、生态环境、生态生活、生态制度和生态文化等内容纳入其中；深化环评审批制度改革，调整和简化建设项目环评分类管理，简化审批流程；建立健全生态补偿机制，着力推进国家重点生态功能区生态补偿；完善排污许可制度和企事业单位污染物排放总量控制制度，加快出台排污权有偿使用和交易试点工作指导意见。

大力推进生态文明 努力建设美丽中国

文/张高丽

一、推进生态文明建设的重大意义

生态文明是人类文明发展到一定阶段的产物，是反映人与自然和谐程度的新型文明形态，体现了人类文明发展理念的重大进步。建设生态文明，不是要放弃工业文明，回到原始的生产生活方式，而是要以资源环境承载能力为基础，以自然规律为准则，以可持续发展、人与自然和谐为目标，建设生产发展、生活富裕、生态良好的文明社会。

我国经济正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期叠加阶段。我们用几十年的时间走过了西方国家几百年的发展历程，在经济社会发展取得巨大成就的同时，各种矛盾和问题也开始集中显现。我们党把握规律，审时度势，及时作出大力推进生态文明建设的战略决策，对建设中国特色社会主义具有重大现实意义和深远历史意义。

第一，推进生态文明建设是保持我国经济持续健康发展的迫切需要。一直以来，人口多、底子薄、发展不平衡是我国的基本国情。现在还应看到，能源资源相对不足、生态环境承载能力不强也已成为我国的基本国情。经过30多年快速发展，粗放的发展方式已难以为继。我们必须更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，加快转变经济发展方式，改变资源消耗大、环境污染重的增长模式，努力走出一条代价小、排放低、效益好、可持续的发展路子。

第二，推进生态文明建设是坚持以人为本的基本要求。坚持以人为本，首先要保障好人民群众的身心健康。人民群众过去“求温饱”，现在“盼环保”，希望生活的环境优美宜居，能喝上干净的水、呼吸上清新的空气、吃上安全放心的食品。民之所望，施政所向。我们必须下大气力解决突出的环境问题，不断改善人民群众生产生活条件，以实际效果取信于民。

第三，推进生态文明建设是实现中国梦的重要内容。拥有天蓝、地绿、水净的美好家园，是每个中国人的梦想，是中华民族伟大复兴的中国梦的重要组成部分，美丽中国正是承载着这一美好愿景。必须把生态文明建设放在突出地位，融入经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

第四，推进生态文明建设是实现中华民族永续发展的必然选择。生态文明既关系民生福祉，也关系民族未来。大自然哺育了我们的祖先，给予了我们生存与发展条件，还将养育我们的子孙后代。“既要金山银山，更要绿水青山”，我们要在发展经济的同时，把资源利用好、环境治理好、生态保护好，切实维护大自然对人类的永续供养能力，让大自然能够更好地休养生息，给子孙后代留下更大的发展空间。

第五，推进生态文明建设是应对全球气候变化的必由之路。当前气候变化已成为全球面临的重大挑战，维护生态安全日益成为全人类的共同任务。中国已与世界紧密联系在一起，我们必须同国际社会一道积极应对气候变化，尽自己所能承担应尽的责任和义务，大力推进生态文明建设，有效控制温室气体排放，更好地彰显负责任大国形象，为全人类的可持续发展作出贡献。

二、我国生态文明建设面临的形势

立足战略全局，运用底线思维，注重宏观思考，准确把握国内外形势，全面认识我国生态文明建设的成就和存在的问题，才能激发强烈的忧患意识和责任意识，进一步坚定信心，推动生态文明建设不断取得新进展。

（一）世界生态环境保护的趋势

一是生态环境保护已成为各国追求可持续发展的重要内容。全世界对走可持续发展之路、实现人与自然和谐发展已达成共识，生态环境与经济、社会一起成为可持续发展不可或缺的三大支柱。

二是生态环境保护已成为国际竞争的重要手段。一些发达国家为维持既得利益，保持全球竞争的领先地位，通过设置环境技术壁垒，打生态牌，要求发展中国家承担超越其发展阶段的生态环境责任。

三是绿色发展已成为全球可持续发展的大趋势。国际金融危机爆发以来，许多国家希望通过绿色发展，既保护生态环境，又推动经济复苏，进入强劲可持续增长轨道。

（二）我国生态文明建设取得的成就

邓小平同志把环境保护确定为基本国策，强调要在资源开发利用中重视生态环境保护。江泽民同志将环境与发展统筹考虑，把可持续发展确定为国家发展战略，提出推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。胡锦涛同志把节约资源作为基本国策，把建设生态文明确定为国家发展战略和全面建成小康社会的重要目标，强调发展的可持续性，把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总布局。习近平同志积极推进生态文明建设的理论创新和实践探索，明确提出走向社会主义生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容，强调良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉，要正确处理经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。

在这些重要理论和战略思想指导下，我国在生态文明建设方面采取一系列重大举措，初步建立了能源资源节约、生态环境保护的制度框架和政策体系，资金投入力度持续加大，节能减排、循环经济和生态环境保护工作不断加强，取得了明显成效。过去五年全国财政用于节能环保投入累计达1.14万亿元；2012年我国单位国内生产总值能耗比五年前下降17.2%。

（三）我国生态文明建设存在的主要问题

我国生态环境总体恶化的趋势尚未根本扭转。主要表现在：一是能源资源约束强化。人多地少、水资源紧张的问题日益突出，保障能源和重要矿产资源安全的难度越来越大。二是环境污染比较严重。我国相当部分的城市达不到新的空气质量标准。全国江河水系、地下水污染和饮用水安全问题不容忽视，有的地区重金属、土壤污染比较严重。三是生态系统退化问题突出。我国森林覆盖率不高，水土流失、沙漠化土地、退化草原面积比较大，自然湿地萎缩，河湖生态功能退化，生物多样性呈现下降趋势。四是国土开发格局不够合理。总体上存在生产空间偏多、生态空间和生活空间偏少等问题，一些地区由于盲目开发、过度开发、无序开发，已经接近或超过资源环境承载能力的极限。五是应对气候变化面临新的挑战。我国温室气体的排放总量大，减排任务繁重艰巨。六是环境问题带来的社会影响凸显。一些企业违法排污造成环境污染，群众和社会反响比较大。

三、推进生态文明建设的基本思路和主要任务

十八届三中全会对深化生态文明体制改革提出了明确要求，强调必须建立系统完整的生态文明制度体系，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制，必将为加强生态文明建设提供强大动力。我们要认真学习、深刻领会，以抓铁有痕、踏石留印的作风，坚定信心，求真务实，真抓实干，务必抓出成效。

推进生态文明建设，总体上要把握六个重要原则：一是坚持把改革创新作为推进生态文明建设的基本动力。二是坚持尊重自然、顺应自然、保护自然的基本理念。三是坚持在发展中保护、在保护中发展的基本要求。四是坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的基本方针。五是坚持绿色发展、循环发展、低碳发展的基本路径。六是坚持政府主导、企业主体、多方参与、全民行动的基本工作格局。

（一）以主体功能定位为依据，加快优化国土空间开发格局

国土是生态文明建设的空间载体。要根据我国国土空间多样性、非均衡性、脆弱性特征，按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，统筹人口、经济、国土资源、生态环境，科学谋划开发格局，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

一是坚定不移实施主体功能区战略。严格按照主体功能区定位推动发展，完善与主体功能区规划相配套的法规和政策，加强规划实施监督，在推动科学发展中形成各功能区的区域特色和竞争的比较优势。

二是大力提高城镇化集约智能绿色低碳水平。城镇化蕴含着巨大的需求潜力，只要规划好、布局好、建设好，就可以有效促进集约开发、均衡协调发展。

三是大力建设海洋强国。我国是海洋大国，保护海洋、经略海洋不仅涉及我国发展空间，也涉及国家战略安全。

（二）以调整优化产业结构为抓手，有效减轻经济活动对资源环境带来的压力

从源头上缓解经济增长与资源环境之间的矛盾，必须抓好转方式、调结构、促转型，加快形成有利于生态文明建设的现代产业体系。

一是下大决心化解产能过剩。要严控增量，各级政府和主管部门必须按中央要求，严禁核准产能严重过剩行业新增产能项目，违规项目尚未开工建设的不准开工，正在建设的项目一律停工。

二是加快推进产业转型升级。要大力发展战略性新兴产业、先进制造业，改造提升传统产业，推动服务业特别是现代服务业发展壮大。节能环保产业是重要的战略性新兴产业，是我国经济新的增长点，发展空间巨大。要通过深化改革，探索新机制、新方法，在更大范围、更广领域吸引更多社会资本参与到节能环保领域中。

三是充分发挥科技创新对生态文明建设的支撑作用。科技创新具有特别重要的意义，要坚持实施创新驱动发展战略，推动我国经济发展更多依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新，减轻对生态环境的压力。

（三）以全面加强资源节约为突破口，推动资源利用方式转变

节约资源是保护生态环境的根本之策。必须在全社会、全领域、全过程都加强节约，采取有力措施大幅降低能源、水、土地等资源消耗强度，努力用合理的资源消耗支撑经济社会发展。一是狠抓节能减排降低消耗。二是狠抓水资源节约利用。深入推进万家企业节能低碳行动和重点污染源治理行动，继续推进节能改造、节能技术产业化示范、城镇污水垃圾处理设施及配套管网建设等节能减排重点工程。要实施最严格的水资源管理制度，严把水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”，加快建设节水型社会。三是狠抓矿产资源节约利用。要建立健全覆盖勘探开发、选矿冶炼、废弃尾矿利用全过程的激励约束机制，引导所有环节的生产企业自觉节约利用各种资源，进一步提高开采回采率、选矿回收率、综合利用率，提高废弃物的资源化水平。四是狠抓土地节约集约利用。坚持最严格的耕地保护制度，严守18亿亩耕地红线和粮食安全底线。

（四）以加强污染治理为着力点，切实提高生态环境质量和水平

一是坚决治理大气污染。把加强大气污染防治作为改善民生的重要着力点，作为建设生态文明的具体行动，及时研究出台了《大气污染防治行动计划》，明确提出经过5年努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少。把环境治理同经济结构调整结合起来，同创新驱动发展结合起来，突出抓好重污染城市治理、能源结构调整、机动车污染减排、高污染行业及重点企业治理、冬季采暖期污染管控等重点工作，努力走出一条以治理污染促进科学发展、转型升级、民生改善，环境效益、经济效益和社会效益“多赢”的新路子。

二是大力治理水污染。要加强饮用水保护，全面排查饮用水水源地保护区、准保护区及上游地区的污染源，强力推进水源地环境整治和恢复，不断改善饮用水水质。

三是加紧治理土壤污染。要着力控制污染源，严格执行高毒、高残留农药使用的管理规定，在抓好现有重污染企业达标排放的同时，对土壤环境保护优先区域实行更加严格的环境准入标准，禁止新建有色金属、化工医药、铅蓄电池制造等项目。

四是切实保护生态系统。良好美丽、功能强大的自然生态系统是生态文明的重要标志。要在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区划定并严守生态红线，下决心退出一部分人口和产业，降低经济活动强度。

五是积极应对气候变化。我国已经向世界承诺，到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%，非化石能源占一次能源消费的比重达到15%左右，森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米。

（五）以健全法律法规、创新体制机制为核心，加快生态文明制度建设

一是进一步健全促进生态文明建设的法律法规。要改革生态环境保护管理体制，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法，提高执法工作的权威性。对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。二是进一步完善发展成果考核评价体系。管理必须有标准。要按照生态文明建设要求，将资源消耗、环境损害、生态效益指标全面纳入地方各级党委政府考核评价体系并加大权重。

三是进一步健全市场体制机制和经济政策。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。

（六）以促进绿色、低碳消费为重点，加快形成推进生态文明建设的良好社会氛围

必须加强宣传教育，引导全社会树立生态理念、生态道德，构建文明、节约、绿色、低碳的消费模式和生活方式，把生态文明建设牢固建立在公众思想自觉、行动自觉的基础之上，形成生态文明建设人人有责、生态文明规定人人遵守的良好风尚。

一是加快培养生态文明意识。要建立制度化、系统化、大众化的生态文明教育体系，做好国情认知教育，普及环境科学和环境法律知识，大力宣传环境污染和生态破坏的危害性，让群众认识到改善生态环境质量的紧迫性、艰巨性和长期性，充分理解和支持生态文明建设，为生态环境持续改善奠定广泛、坚实的社会基础。要努力使生态文明成为主流价值观并在全社会普及，通过让生态文明知识理念进课本、进课堂、进校园，提高青少年对节约资源、保护环境重要性认识，树立正确的生态价值观和道德观。

二是积极倡导绿色生活方式。推进生态文明建设，必须改变不合理的消费方式。当前，要以落实中央八项规定为契机，坚决反对享乐主义、奢靡之风，引导居民合理适度消费，鼓励购买绿色低碳产品，使用环保可循环利用产品，深入开展反食品浪费等行动，使节约光荣、浪费可耻的社会氛围更加浓厚。

三是有效发挥公众监督作用。公众对生态环境的监督最直接、最有效。要主动及时公开环境信息，提高透明度，更好落实广大人民群众的知情权、监督权，积极发挥新闻媒体和民间组织作用，自觉接受舆论和社会监督。