建立健全完善我国地方税征收管理模式

第一篇：建立健全完善我国地方税征收管理模式

建立健全完善我国地方税征收管理模式

省局邀请国家税务总局XXX司长为我们讲授了税源专业化管理改革的情况，明晰的阐明了下一步征管模式改革的方向。

税收征管模式是税务机关为了实现税收征管职能，在税收征管过程中对相互联系、相互制约的税收征管组织机构、征管人员、征管形式和征管方法等要素进行有机组合所形成的规范的税收征管方式，通常表现为征收、管理、稽查的组合形式。先进的征管模式应时刻注视变化着的现实，紧跟时代发展的步伐，适时调整，以确保征管效率的不断提高。

现行征管模式及其存在的问题随着我国经济体制改革和政治体制改革的不断深入，税收征管体制的改革也取得了可喜的成绩。从1997年开始，全国各地按照总局提出的“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新征管模式作为征管改革的目标。新的征管模式的成功实施，为保障税务机关各项工作任务的完成发挥了十分重要的作用，其效果是有目共睹的，但是，也暴露出一些问题，需要我们进行探索和完善，其存在的主要问题有：

过分注重征、管、查的外分离，降低了税务机关的整体行政效率。为实现专业化管理，加强对征、管、查三者之间监督与制约，各地税务机关对基层税务机构进行了精简合并，成立了征收分局、管理分局、稽查局。此举虽从机构上实现了征、管、查的外分离，但由于受到技术条件和人员配备的影响，征管业务流程没有也不可能实现完全的外分离，如纳税申报由征收分局受理，而纳税申报的催报、税款的催缴等仍需由管理分局负责。由此造成纳税人办税多头跑、税务机关多头管，增大了纳税人的办税成本；同时在税务机关内部增加了资料传递环节甚至出现互相推委扯皮现象，造成税务机关办事率效低下。

过分依赖集中管理、征收，导致税源监控乏力。由于各地建成了集服务、管理、征收于一体的功能齐全的办税服务大厅，税务机关过于依赖集中管理、集中征收，在对纳税人的税源监控上存在着一些问题。一是税务机关的监控形式以“门诊”为主，主要依靠征收人员在大厅内依靠计算机对申报表的逻辑关系进行审核和监控，对增值税专用发票抵扣联进行审核，对申报真实性的评估与判断准确性不高，这是导致零申报、负申报的主要原因。二是在认识方面的理解偏差，由于认为对纳税人的检查是稽查局的职责，管理分局人员只对纳税人的申报表、相关财务报表、资料为对象进行分析，对纳税人的上门辅导，了解纳税人生产经营情况、税负变化 情况等工作明显减少，削弱了对纳税人的全方位监控能力。三是税收监控存在着“盲区”。采取集中征收方式后，税务干部大部分时间在单位集中办公，很少深入生产经营一线调查实际情况，致使一些漏征漏管户不能有效地纳入税收监控。

计算机的依托作用未得以充分发挥。近年来，各地税务机关加大了对计算机的投入，初步建成了统一网络，但对现有设备、网络资源的利用程度较低。一是各地使用的应用软件不统一，如各省、地网上申报应用软件却由各省自行开发，造成各重复开发，资源浪费。二是基层税务人员的计算机应用水平仍较低，县局税务机关自身的软件开发能力又较差，未能将现有计算机网络资源用到税收征管实践中去，出现故障得不到及时解决。三是计算机信息利用率较低，与其它部门的信息联网、数据共享的步伐滞后，体现不出现代信息技术的优势。

缺乏对纳税人自行申报为基础这一概念的深层次理解。片面地认为税务机关只要对纳税人提出自行申报的要求就可以了，在培养和树立纳税人自行申报的观念意识上措施不多，工作缺乏深度。税收法规、政策的宣传、公告、税收知识的辅导也缺少必要的制度来保证。

稽查体现不出重中之重的地位。新的税收征管模式将税务稽查工作放在了“重中之重”的位置，一些大案要案的相 继曝光，有力地打击了纳税人的侥幸心理，也促使其主动纳税意识不断提高。但是，目前稽查环节存在的主要问题是“重查轻罚”、“重查轻执行”的现象比较普遍，即税务稽查工作受到重视的同时，其处罚力度却十分的不够，且大量的查补税款得不得到入库，体现不出重点稽查打击、威慑偷税的作用。大多数偷税案件都是以补税加轻微处罚了事，至于移送司法机关追究相应刑事责任的就更是凤毛麟角了，税务稽查的实际功效因此也被大打了折扣。

二、对征管模式实质的思考与认识

深化征管改革，进一步发挥好现行征管模式的潜力和作用，必须正确地认识和把握现行征管模式的实质。

“集中征收”的关键是税收信息的集中。以申报纳税和税款解缴入库为主要内容的税收征收，是事中控制，是整个税收征管的中心环节。集中征收可以防止专管员体制下“各税统管、统收”的随意性，实现税款征收的专业化、规范化、法制化，又可以通过人员的相对集中，实现税收征收机构少、征收人员少、税收干部的政策素质高、征管装备水平高、征收效率高的“两少三高”目标，但集中征收不能片面理解为单纯的征收地点的集中，其实质应该是纳税人的各项涉税信息通过网络实现集中接收和处理。税务机关应结合计算机网络建设，应用网上申报、电话申报等多种申报方式，加快税款征收方式的改革，实现税款征收的电子化、高效化。

依法治税是深化税收征管改革的最终目的。依法治税要求税务机关在执法过程中按照税收法律、法规严格进行征收管理，做到“有法可依、有法必依、违法必究”。在为国家履行职责的同时，保障纳税人的合法权益，而税收征管改革的最终目的，就是通过征管改革，逐步使征纳双方的行为走上规范化、法律化的轨道。因此，一方面现行征管模式应从内容和形式上作调整和完善，围绕这个目标进行设计，另一方面，应加快税务司法保障体系的建设，发挥国家司法力量的强制威慑作用，严厉制裁破坏国家税收秩序的严重违法犯罪行为，以保证税务执法的严肃性。

加强税源监控、实现税源管理专业化是提高税收征管质量的关键所在。税收管理的实质是对纳税人的管理，而对纳税人管理力度的大小一是看投入的人力、物力、财力的大小；二是看投入资源的利用率的高低。在现阶段全社会纳税意识普遍较低，纳税人素质还不能达到普遍、如实、准确、按时办理纳税申报的情况下，要提高申报准确率、提高征期申报率、入库率水平，减少漏征漏管户的发生，降低负申报、零申报率，必须要加强税源监控，而加强税源监控一是要结合科技兴税，将大量的管理服务工作交给计算机系统处理，把解脱出来的人力充实到税源监控岗位，加强税源监控力量；二是要合理配备监控力量，使税务机关能及时处理纳税人申报的各种信息，应用实地监控、计算机监控、纳税评估等多 种方式，以提高税源监控的全面性、主动性和准确性。

提高税收征管效率是征管改革的核心问题。税收征管效率是指税收成果与征管付出的数值之间的比较关系，是税收征管数量与质量的比较关系。在征管改革的过程中，我们必须充分考虑提高征管效率这个问题，一方面通过改革实现合理设置机构，实现科学分工以及现代科学管理技术的普遍应用提高征管机构效率，另一方面要致力于征管制度的建设，强化各项基础管理，严格依法治税，提高征管制度效率从而达到全面提高税收征管效率的目标。

第二篇：建立和完善我国地方税体系的对策研究

建立和完善我国地方税体系的对策研究

郑振沂

摘 要：在分税制财政体制下，逐步建立规范、健全的地方税体系是实行分税制的根本保证。从目前我国现行的地方税体系的运行情况看，虽然发挥了积极的功效,但仍远远不能适应完善的分税制的要求和我国市场经济发展的需要。本文在对现行地方税体系存在的主要问题进行分析的基础上，进一步探讨改革和完善地方税体系的对策。

关键词：地方税体系问题完善对策

在市场经济条件下，分税制是处理和规范政府间财政分配关系的必然选择，分税制的关键就是按照税种划分中央和地方的财政收入，设立中央和地方各自的税收体系，以保证中央政府和地方政府有稳定的收入来源来行使其职能。1994年分税制改革，初步确立了较为完善的中央税体系。同时，我国在体制上相对固定了中央与地方之间的财政分配关系，这标志着我国地方税体系的初步确立。分税制改革十多年来，地方税体系的建设有了很大的发展，地方税的收入总量不断增长，地方税专门征收机构的设置提高了地方税征收管理的效率，地方聚财理财的积极性得到提高，促进了地方经济的增长。但是，由于我国当时分税制的改革是在保留既得利益的条件下进行的，过多考虑了中央集权的需要，使得地方税体系还存在着许多亟待解决的问题。本文拟对现行地方税体系存在的主要问题进行分析，并进一步探讨改革和完善地方税体系的对策。

一、我国现行地方税体系存在的主要问题

(一)税权划分不科学，不利于调动地方政府的积极性

我国目前实行的是不完全的分税制，税收立法权和管理权过于集中。中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，虽然为调动地方积极性也赋予了地方一定的管理权限，但总的看，地方税收法规制定权、解释权、税目税率调整权以及减免税权等都集中在中央。几乎所有的地方税税种的税法、条例以及大多数税种实施细则，都是由中央制定和颁发的，地方只有征收管理权及制定一些具体的征税办法和补充措施的权限。这样一种过度集中型的税收管理模式，一方面由于过多地考虑了中央利益，削弱了地方政府开辟税源、组织收入的能力，税权和事权的不对称，导致地方政府要么财力不济无所作为，要么将目光更多地转向了非税收入，以满足日益增长的地方政府支出的需要，由此造成基金、收费迅速膨胀。另一方面也很难符合我国各地复杂的经济情况和千差万别的税源情况，不利于地方政府利用税收杠杆调控地方经济和因地制宜处理当地的税收经济问题。地方政府没有税收立法权，不利于地方政府开辟新税源，组织财政收入；地方政府因缺乏必要的税收管理权而无法灵活运用税收手段调节地区经济；税权过分集中使地方政府求助于收费的形式来筹集收入，扰乱了分配秩序，不利于规范地方政府的分配行为。

(二)地方税制结构不合理，缺乏有效稳定的主体税种

现行地方税体系税种庞杂，与地方收入有关的税种有：营业税、(地方)企业所得税、个人所得税、增值税、城市维护建设税、资源税、城镇土地使用税、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税、土地增值税、筵席税、遗产赠与税(尚未开征)。其中营业税占38%，企业所得税占19%，城建税占10%，个人所得税占6%，农牧业税所占比重为10%，财产税的比重为7%，其他税约占10%。可以看出，我国现行地方税以营业税和地方企 1

业所得税为主要收入来源。但我国税种划分标准相互重叠，杂乱无序，在营业税、所得税中都有部分本属地方固定收入的税收划归中央，影响地方的财政收入。而且，随着增值税税制的改革，如果将建筑安装、交通运输企业的营业税改为增值税，营业税的税基会随之减少，收入占地方税收的比重也会下降。另一方面，按隶属关系划分企业所得税的做法本身就不合理，不利于克服地方保护主义和现代企业制度的建立，由于企业所得税涉及收入分配政策和地区间投资等重大问题，国际上大多数国家一般均将其划分为中央税。从长远来看，我国的企业所得税也应划为中央税。作为过渡，中央己从2002年1月1日起，实行所得税收入分享改革，地方所得税也失去了原有的地位。因此，现行地方税体系缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定有效的主体税种。地方税体系缺少主体税种，一是造成地方税收入不稳定。二是使地方税收入规模难以增长，收入总量上与地方政府应行使权力的需要相差悬殊，造成地方财政困难，直接诱发各种各样的地方收费。三是严重削弱了地方政府自主调控经济的能力，与地方经济发展的要求不相适应。

(三)地方税制改革滞后，与我国经济发展不相适应

近年来税制改革主要集中在中央税，对地方税制的改革力度不大。导致现行地方税制存在如下主要问题:一是税种内容老化，税负偏低。如城市维护建设税、车船使用税、房产税、印花税和城镇土地使用税的暂行条例都是1988年以前制定的，这些税种不仅在征收范围、计税依据、税率、征管办法等方面都己不适应经济形势发展的需要，而且税负也明显偏低；二是内外税制不统一，内资企业和外资企业税收负担不公平，不利于与国际税制接轨。如对房产、土地、车船的征税，内资企业征收房产税、城镇土地使用税、车船使用税；外资企业征收城市房地产税、车船使用牌照税；三是应开征的社会保障税、遗产税等税种未开征。

（四）地方税收入规模较小，难以满足地方财政的基本需要

适度的地方税收入规模是分税制体制顺利实施的基本保证,只有当地方税收入在地方财政收入中占优势地位,能够满足地方政府财政支出的较大部分时,才能够保证分税制体制的稳定性和有效性。从现实情况看,尽管我国的地方税收入在全国税收总额中已占有一定的比重,但满足地方政府财政支出的程度并不高,这说明我国的地方税收入规模偏低,既不符合分税制体制的要求,也不能满足现实的支出需要,不利于地方政府有效实现其职能。据调查，全国地方税占税收总收入的比重，呈下降趋势。地方税收入，从静态特征看：一是从总量上看地方税呈明显的收入规模偏小的特征；二是地方税级配比过小，共享税成为地方税收入支柱；三是地方税收入占地方财力比重小，地方税的财政功能日趋弱化。从动态特征看，地方税收入则表现为增幅波动大，缺乏稳定性；地方税级收入日渐萎缩，收入弹性较弱。由于地方税收入规模过小，用于经济建设的资金投入很少，在一定程度上给地方税源建设带来了潜在的影响，而且直接诱发地方政府的各种收费行为，扰乱了正常的分配秩序。

（五）地方税收征管不规范，法律体系不健全

首先，国税和地税两套税务机构的关系尚未完全理顺，税收征管范围划分不尽合理，主要表现在：一是按税种划分的收入分配体制执行不到位；二是税收归属与征收管理权不统一；三是税收征管工作相互配合不密切；四是税收征管操作程序不规范。国税局和地税局之间在征收管理的具体操作上极易发生互不协调的问题，在税务登记、纳税申报、发票管理、税款征收、纳税核查等日常的税收征管工作中出现了互相扯皮、拆台和争执，使纳税人无所适从，既影响分税制的正

常运行，也制约了地方税的管理作用；五是政策不规范。既造成征收范围的交叉和重叠，导致国税、地税征管工作的矛盾和困难，又形成税负不平等、税款流失、收入混库等问题。其次，地方税法律体系不健全。一是税收法律级次低，削弱了税收法律的约束力和强制性。二是部分税收实体法的修改完善工作滞后，不能适应社会经济形势的变化。三是地方税收工作缺乏司法保障。由于地方税务机关负责管理的税种多、税源零星分散、征管难度大，加上公民纳税意识普遍薄弱的因素，致使偷逃骗税行为得不到严厉的打击，暴力抗税的案件也时有发生，地方税务机关的执法得不到有力的司法保障。

二、完善我国现行地方税体系的对策

（一）赋予地方政府必要的税收管理权限。

税收管理权限在不同级别政府之间进行划分是发展社会主义市场经济的客观要求。市场经济要求分散决策，不论是企业还是政府都是如此。现代公共经济学认为，公共产品具有层次性，按其收益范围，可以划分为全国性公共产品和地方性公共产品。若由中央政府提供全部公共产品，则可能影响到公共产品的提供效率。这是因为，公共产品的提供过程实际上是一个公共决策过程，决策需要以准确的信息为基础。相对而言，地方政府较接近于当地人民，在对地方性公共产品需求的了解上远胜于中央。当人们处于经济信息不完全境地，且难以通过直接控制来实现所确定的目标时，就需要采取分散决策的方式来进行资源的配置。地方政府具有相对独立性，这也是激励机制设计的需要，相应的，地方应拥有较为独立的税权。只有这样，才能保证地方支出的需要，才能有效的提高政府机构的运行效率。目前应逐步下放部分地方税种的税收管理权限，将涉及社会收入分配公平、具有宏观调控意义、在全国普遍征收的地方税种，如企业所得税、个人所得税、营业税等的税收征收权、税款支配权划归地方，税收减免权限适度下放到省和计划单列市一级，便于地方根据自身特点贯彻实施。对于税源普遍、税基不易产生区域流动的税种如车船使用税、房产税、城建税等，除税收立法权归中央外，其他权限都可下放给地方，便于各地因地制宜，促进本地经济发展。对税源零星分散、纳税环节不易控制、征收成本大的税种，如屠宰税、筵席税等，其他税收立法权、解释权和开征停征权都可下放到省级地方政府。

（二）改革地方税税种体系。

首先，改变目前企业所得税按行政隶属关系征收和划分收入的方法，在统一内外资企业所得税的基础上，将企业所得税改为共享税，由国税部门征收，地方分成；其次，完善个人所得税，由分类所得税制向分类综合所得税制转变，简化税率，统一扣除项目；第三，改革城市维护建设税。将课税范围扩大到包括外资企业的所有企业，改变其现行计税依据依附于流转税的做法，直接对商品销售额和营业额课税。同时，结合地方“费”“税”改革，将城建方面征收的市政建设配套费、城市公用事业附加占道费纳入其中，由地方政府确定适用税率；第四，开征教育税和环境保护税。将教育费附加、教育集资等规范为教育税。排污费、超标排污费等环境收费规范为环境保护税；第五，改革房地产税，将房地产税、城镇土地使用税、城市房地产税合并，并将土地管理方面的相关收费纳入其中，成为新的房地产税；第六，改革农业税，取消农村一切不合理收费，将农业税与农业税附加合二为一，将农业税的计税依据改为农作物的常年产量。

（三）确立地方税收主体税种。

作为地方税主体税种必须有以下主要特征：一是税基较广，收入规模大，以满足地方政府支出的需要；二是具有适度的弹性，能随经济的增长而增长；三是

由地方征管效率高，减少税收成本；四是税基流动性较差，避免因地区间税收负担的差异造成资源配置的扭曲。按照以上标准，可以成为地方税收体系中的主体税种有：一是营业税。营业税是地方税种中最具增长潜力的税种，由于营业税的课税范围覆盖了整个第三产业，我国是发展中国家，正处于经济高速增长阶段，第三产业发展空间较大，与此密切相关的营业税也将有较大的增长空间。二是个人所得税。个人所得税也是一个颇具发展潜力的税种，随着经济的增长，我国公民个人的收入也呈现快速增长的趋势，个人所得税收入也逐年增长。三是城乡维护建设税。改革后的城乡维护建设税由于其计税依据的改变和课税范围的扩大，收入数量在地方税收收入中的比例必然大大提高，有能力充当地方税收体系中的主体税种。四是财产税。随着经济的发展和市场机制的不断完善，财产的存量也将迅速增加，增值速度也将加快，财产税也应当有能力成为地方税的主体税种。

（四）确定合理的地方税收入规模，明确国税、地税机关征收管理权

首先，确定合理的地方税收入规模，使地方税成为地方财政收入的主要来源和依靠，这样转移支付可以更多地用于特定项目而不是一般补助上，既可以体现分税、分权、分责的原则，又有助于增强中央的调控能力。为此，必须解决“两个比重”的问题：一是确定地方税收入占地方财政收入的合理比重，二是确定中央财政收入占全部财政收入的合理比重。可以通过有选择的费改税提高地方税占地方财政收入的比重，加大地方税的收入规模。把目前地方具有强制性、固定性、无偿性、普遍性的规费项目转化为税收，使其成为规范的财政收入形式，由税务机关集中征收。

其次，为了提高我国税收征收管理水平，防止国税、地税在征收管理问题上发生磨擦和“撞车”，必须明确国税、地税各自的税收征收管理权限。可以对国税、地税机关在税务登记、发票管理、纳税申报、税款征收等方面管理权限进行明确的划分。在税务登记方面，可仍按现行的“统一代码，分别登记，”的办法，可以把税务登记的稽核权明确给将来需要成立的税务警察部门，这样有利于加强对漏登漏管户的管理，不断提高税务登记率。在发票管理方面，应按收入归属权的流转税归属来划分，属中央税和共享税的流转税纳税人的发票管理权属国税部门，属地方固定收入的流转税纳税人的发票管理权归地税部门。在纳税申报方面，要坚持分别申报的办法，中央税向国税申报，地方税向地税申报，中地共享税必须同时向国税、地税申报。在税款征收方面，国税、地税的征收边界应严格划分。中央税由国税局征收，地方税由地税局征收，对共享税，可以由国税或地税统一征收分别入库，也可以实行国税、地税分别征管的办法。

（五）完善地方税收法律体系，构筑高效的地方税征管平台

首先，必须加强税收的法制建设，以法律规范征纳双方的行为。在合理划分税权的基础上，各级政府应按照各自的权限，完善地方税的立法工作，使地方税的征收管理工作步入法制化轨道。强化税收法律的严密性和规范性,减少地方税流失的法律漏洞；优化征管方法和手段,提高征管效率,改善征管服务质量；建立和完善税务人员培训系统,强化对税务人员进行培训,增强税务人员的政治业务素质,建立完善的税务人员监察系统,杜绝以权谋私,保证执法效果。其次，随着地方税税制改革的推进,应逐步做到地方各税统一由地方税务局征收管理。将目前由财政部门征收的农业税、耕地占用税,由社会保险经办机构征收的社会保险费,由环境保护部门征收的环境保护费,在“费改税”之后,统一交由地方税务局征收,方便纳税人,降低税收成本。第三，围绕《税收征收管理法》的落实，尽快制定税务代理、税务稽查和税收处罚等法规章程，严格区分征、纳、代三方的法律责

任和依法享有的权利，以保证税收征管的每一环节都有法可依，有章可循；结合全国各地实际，积极稳妥地推行纳税申报、税务代理和税务稽查“三位一体”的征管模式，尽快实行税收征管手段现代化，保证新征管模式的顺利发展，推动我国税收征管体制走向法制化、规范化。

参考文献：

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第三篇：我国土地征收程序的完善

我国土地征收程序的完善

[摘要]土地征收关系到国家、集体和个人的利益冲突与平衡，对深远，必须有合理的法定程序作保障。但当前，我国土地征收程序尚存在很多缺陷，需要在事业的认定、征收范围的决定、征收补偿以及征收的执行与完成等阶段加以改革、完善。[关键词]土地征收土地征收程序土地征收程序的缺陷土地征收程序的完善土地在我国具有特殊的重要地位，既是重要生产资料和财产，也是人民安身立命之本，还是重要的环境资源要素。土地征收意味着对所有权的剥夺，牵涉的权益很多，权益之间的冲突也很大，需要按照严格的法定程序进行。没有科学合理的土地征收程序作保障，就会严重地影响土地征收活动和国家建设活动的顺利进行，也会加剧和激化政府与农民之间的矛盾，更会影响和整个社会的安定团结。1所以，建立科学完善的土地征收程序迫在眉睫。

一、土地征收程序的作用实体法公正性的实现，必须以程序的公正为保障。没有程序的公正，实体法的公正就不能实现。科学合理的土地征收程序可以限制土地征收权的滥用，防止行政权力的泛滥，通过预先设定行政机关的权限，规范行政机关的行为，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄为等现象的出现，以保证行政权力的公正合理行使；可以缓解征收者与被征收者间的矛盾，通过对土地征收施加严格的程序制约，对被征收者的利益进行必要保护，使被征收者明白征收的决策、执行依据和步骤等信息，增强征收者的权威性和公信力，有利于土地征收的顺利进行和征收目的的实现；可以节约成本，提高行政效率，通过规定征收者决策、执行的依据和步骤等重要，具有明显的条件导向性，有利于减少不必要的论证、内部决议等过程，保证结果的一致性和稳定性，避免行政机关专断和反复无常，同时也可以增加被征收者的可预见性，增强其对行政机关征收行为的信服度，避免产生纠纷，保证土地征收的顺利进行。总之，科学合理的土地征收程序有利于平衡国家、集体和个人的利益，维护各方的合法权益，实现社会公平正义，并促进土地征收的顺利进行，带动和社会。

二、我国土地征收程序的缺陷如上所述，科学合理的土地征收程序起着巨大作用，但在我国，由于立法经验的不足和立法技术的落后，土地征收程序规定得粗糙，简单，存在着明显的缺陷与不足。

（一）我国关于土地征收程序的规定我国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征收程序作了较为详细的规定。根据上述和行政法规的规定，我国的征地审批权和农用地转用审批权集中到国务院和省两级政府，县市政府只有执行权，起到约束土地征收、防止耕地流失的作用。我国的征收程序可分为四个阶段，即建设单位申请、拟定补偿方案、政府核准方案、拨付发证。其程序从表面看与其他国家差异不大，但在具体规定和实质内容上却存在着较大差距。

（二）我国土地征收程序的缺陷1.有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙，在许多具体的制度设计上存在漏洞。具体表现在：（1）土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。土地征收目的必须合法，必须是为了公共利益需要才能征收土地，这是国际上通行的原则，亦为我国法律所接受。但这一原则在实施过程中却受到了严重扭曲，表现在：首先，我国对公共利益的界定不够明确。现行立法对“公共利益”语焉不详，仅做出了概括性规定，为征收权的膨胀和滥用提供了可乘之机。新近出台的《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这一规定强调了“公共利益的需要”，但对何谓“公共利益”却只字未提，无法为“公共利益”提供把握尺度，极易成为政府扩大征收范围的借口。更为甚者，《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地„„前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”，这实际上将公共利益的界定无限扩大，严重侵害农民的合法权益。其次，公共利益在程序上没有保障。土地征收目的审查机制既包括土地征收申请、批准前，有关机关对土地征收目的合法性的事前审查，也包括土地征收被批准后，被征收人认为土地征收目的不具有合法性时的救济机制，可以称为事后审查。1我国现行立法中，没有充分考虑征地利害关系人的利益，未赋予其广泛的参与权；土地征收审批程序中没有征地目的合法性的专项审查，在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明；当集体或农民对公共利益的认定存在疑虑，对征收的程序存在异议时，却缺乏合法有效的救济方式，这样的一个直接后果是，无论在实际操作中还是在观念上都淡化了对征收土地目的合法性这一基本前提的重视，导致一些经营性用地也采用征收方式，从而严重侵害了集体土地所有权和土地承包经营权。2（2）缺少对行政机关的监督机制。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位，必须严加监督，防止权力滥用，但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制，如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定、具体实施，缺少对行政机关的必要监督，导致行政机关既当运动员又当裁判员，为权力寻租提供机会。实践中，政府集土地征收者、土地交易者、土地争议裁决者等多种角色于一身，根本无从监督，导致违法征地行为大量发生，侵害了集体和个人的合法权益，也带来了行政权力的泛滥，破坏政府和人民的关系，危害社会稳定和繁荣。2.土地征收程序中对被征收者的保护不足。这主要表现在以下几个方面：（1）土地征收程序透明度和公示性不够。作为征收利害关系人的集体和农民在征地前被剥夺了知情权、协商权和申诉权，几乎处于任人宰割的地位。1从土地征收的决定，到补偿费的标准和征收争议的解决等，都完全由行政机关决定并实施，实难保障征收程序的公示性，无法避免暗箱操作行为的发生，因而难以保障被征收者的利益获得公正的保护。（2）被征收者在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会。整个征地过程中，被征收者都处于比较被动的局面。《土地管理法》第48条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，但既然征地补偿方案已经确定，被征收者的意见所起的作用是微乎其微的。因此，尽管土地征收中有“两公告”制度，但实际上是让农民到指定单位办手续的“通知书”，因为征收方案和补偿安置方案均是在经批准之后方才公告的，此时，对农民提出的意见只有在确需修改的情况下才改动方案，极大地限制了农民的参与权。2除此之外，被征收者在征收目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的机会。（3）对被征收者的救济措施规定不足。根据《土地管理法》及其《实施条例》的规定，被征收者在征地范围、补偿标准等方面存在争议的，由县级以上地方政府协调；协调不成的，由批准征地的政府裁决，该裁决为终局裁决，并没有规定被征收者向司法机关获得救济的权利，导致征地纠纷被拒于司法审查的大门之外。这种制度安排，给征收者以过大的权力，而被征收者连起码的司法救济权都没有。双方的攻防武器严重失衡，无法通过司法权来制约政府征地行为，也不能有效地维护被征收者的利益。对于土地征收出现争议时的行政和司法救济措施，现行立法缺乏明确全面的规定。

三、我国土地征收程序的完善针对当前我国土地征收程序所存在的，笔者认为应结合本国实际情况，重点是在其具体规定和实质内容上加以改革、完善，构建科学合理的土地征收程序，明确各方的权利义务关系，限制征地过程中政府广泛的自由裁量权，以保障土地征收的公平正义。

（一）公共利益的认定。这一阶段要解决的首要问题是合理界定公共利益。公共利益常随实践的发展而变化，难以通过法律的直接设定穷尽公共利益的事项。立法上应采取概括式和列举式并举，1直接设定与间接设定相结合的形式，从财产利用的目的和利用的效果两方面进行解释，将商业性用地严格排除在外，为“公共利益”提供尺度把握，增强可操作性。在法律不便直接设定公共利益时，转而为行政机关判断公共利

益设定标准，授权行政机关依照这些法定标准判断公共利益。2另外，当发生争议时，政府部门或其他强势主体必须就某一项目是为了公共利益的需要这一主张承担举证责任。这一阶段包括两个环节：申请和核准。首先，由需用地人向政府有关部门提出征地申请，申请人应就征地目的、条件、补偿等方面做出详细说明，并举行征地条件听证会和补偿安置听证会，充分保障有关人员的知情权、参与权和异议权，通过公告和听证程序听取有关专家和民众的意见，使得各种不同甚至彼此针锋相对的观念、意见、利益全部一一展现，从而有可能根据法律的精神和规则对它们进行、斟酌、识别、协调、衡量，做出最能平衡各方利益的征地方案，保障各方的合法权益。接着，由政府有关部门根据需用地人提出的申请文件和有关法律规定进行审查，重点审查其目的合法性，要严格按照法定标准，对其是否符合公共利益进行专项审查。一旦符合即可以结合其他因素，做出是否批准土地征收的决定。土地征收的申请被批准以后，必须予以公告并通知被征收者。这一环节对保证土地征收程序的公开性和透明度非常重要，有利于保障最终决策结果的科学性、民主性和正确性。此外，土地征收核准的公告在土地征收程序中对土地权利的确定、需用地人和土地权利人行为的限制等具有特殊的效力。

（二）土地征收范围的决定。政府有关部门应严格按照规定，通过必要的听证和论证程序，广泛听取各方意见，确定征收土地的范围，并及时予以公告，通知被征收者，允许被征收者乃至公众提出异议。如果对征地范围有争议的，利益关系人可以向政府有关部门提出复议或者申诉，对复议或者申诉不服的，可以向法院提起诉讼；当然，也可以直接向法院提起诉讼。这样的规定，既有利于对行政机关行使权力进行监督，加强对其约束，防止其滥用征收权，同时赋予被征收者选择权，为其提供有力的救济途径，切实维护其合法权益。

（三）土地征收的补偿。补偿方案的制定是土地征收补偿实施的前提和基础。征地方案确定后，征收者与被征收者应对征地的补偿标准等进行谈判、协商，由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收补偿方案，意见不一时，由批准征收土地的政府裁决，对裁决不服的，可以向法院起诉，由法院裁定，以保证补偿方案的公正性。这种做法，有利于减少土地征收中的不公平性，使双方可以在相对平等的基础上进行协商，实现各方利益的最大化和平衡化。接着，对补偿方案进行公告，这是土地补偿的必经程序，也是有关地方政府的义务和职责。对征地补偿进行公开，让征地补偿透明，既保护了集体组织和农民的知情权，方便了国家机关、社会团体、农村集体经济组织和农民的监督，又可以避免因土地权属不清等而产生的纠纷。1第三，听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。根据《征用土地公告办法》有关规定，土地征收补偿方案公布以后，有关市、县政府土地主管部门应当认真听取被征地的农村集体经济组织和农民对土地征收补偿方案的意见和建议，以保证土地征收补偿的公平与合理以及土地征收工作的顺利进行。最后，公布补偿费用的收支状况。补偿费用分配是否及时、合理，使用是否正确，关系到每个农民的合法权益，因此，法律赋予并保障政府部门和农民的依法监督权，任何单位和个人均不得阻挠和干涉。

（四）土地征收的执行与完成。如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定，则可确定具体征收事宜。首先，由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用，之后双方到土地管理部门进行登记，需用地人获得征收土地的所有权。这样既有利于被征收者尽快获得合理的补偿，又有利于需用地人早日获得土地的所有权，有利于双方利益的实现，避免不必要的纠纷，维护交易安全。当然，在整个土地征收过程中，要增加透明性，在征收过程的每一个环节都要进行公示并向公众或者相关利害关系人随时提供可查阅的相关文件报表，以对行政主体的行政行为进行有力制约，以权利制约权力，防止征收权滥用；2要加强协商性，注重被征收者在征地行为过程中的参与，让他们在征收目的性、征收范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会，并能采取足够的措施及时保障自己的合法权益；要明确可诉性，设置、合理的救济措施，保证在被征收者存有争议时，可以通过多种救济途径，有效地维护自身合法利益。允许被征收者采取复议、申诉或者诉讼等救济措施，在条件成熟时，还可设立由专业人员组成的征地仲裁机构，主持有关征地过程中产生的异议仲裁，以更好地维护被征收者的合法利益。通过以上程序，可以使我国的土地征收程序更细致、科学和具有操作性，有力地维护各方合法权益，促进土地征收的顺利进行和土地征收目的的最终实现！结 语综上所述，科学合理的征收程序起着重要作用。但当前我国的土地征收程序尚存在不少缺陷，需要进一步改革、完善，以构建严格、周密的土地征收程序。笔者相信，随着我国经济和社会的，随着我国立法经验的丰富和立法技术的进步，必将构建出科学合理的土地征收程序，以实现各方利益平衡，更好地促进经济和社会的发展！：

[1] 王兴运。土地征收补偿法律制度[A]，转引自杨紫火亘。经济法研究[C]，北京大学出版社2005.[2]李强。《中国土地征收法律制度研究》

http://.cn/weizhang/default.asp？id=17110.[3]梁亚荣、李雪艳。修宪与土地征收制度的完善[J]，实事求是2004（6）。[4] 丁文，温世扬。土地征收侵权责任机制研究[J]，浙江社会科学，2006（4）。[5] 段应碧。改革现行土地征用制度，切实保护农民的土地权益[J]，中国（海南）改革发展研究院简报，2003（4）。[6] 符启林。土地征用中公共利益的考量[A]，经济法研究[C]，北京：北京大学出版社，2005.[7] 王兴运。集体土地所有权补偿问题探析[J]，河北法学，2005（4）。[8] 张玉东。公益征收程序的探讨——以一般征收程序为对象[J]，政法论丛，2006（6）。＊ 中山大学法学院06级经济法研究生，研究方向：与公司法、经济法。1 王兴运：《中国土地征收补偿法律制度研究》，载杨紫火亘主编：《经济法研究》，北京大学出版社2005年版，第190页。1 李强：《中国土地征

收法律制度研究》，http://.cn/weizhang/default.asp？id=17110.2 梁亚荣、李雪艳：《修宪与土地征收制度的完善》，载《实事求是》2004年第6期，第64页。1 丁文、温世扬：《土地征收侵权责任机制研究》，载《浙江社会科学》2006年第4期，第65页。2 段应碧：《改革现行土地征用制度，切实保护农民的土地权益》，中国（海南）改革发展研究院简报2003年第4期。1梁慧星教授便是主张采用一般概括式和列举式的，具体可参见：梁慧星：《中国物权法草案建议稿》，中国社会科学文献出版社，2000年以及《中国民法典草案建议稿》（物权编），法律出版社，2004年。2 符启林：《土地征用中公共利益的考量》，载杨紫火亘主编：《经济法研究》，北京大学出版社2005年版，第167页。1 王兴运：《集体土地所有权补偿问题探析》，载《河北法学》2005年第4期，第40页。2 张玉东：《公益征收程序的探讨——以一般征收程序为对象》，载《政法论丛》2006年第6期，第42页。

第四篇：浙江省外出经营地方税征收管理办法

浙江省地方税务局关于印发《浙江省外出经营地方税收征收管理办法》的通知

状态:有效 发布日期:1998-11-09 生效日期: 1998-11-09 发布部门: 浙江省地方税务局

发布文号: 浙地税征［1998］114号

现将《浙江省外出经营地方税收征收管理办法》印发给你们，请认真贯彻执行。

浙江省外出经营地方税收征收管理办法

根据《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第 十六条规定及现行税收法规，为加强和规范我省跨县(市)从事生产、经营纳税人外出经营的税收管理，保护合法经营，确保地税收入足额入库，结合我省地税征管实际，特制定《浙江省外出经营地方税收征收管理办法》。

一、外出经营的凭证使用和管理

根据《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则规定，从事生产、经营的纳税人到外县(市)从事生产、经营活动的，必须持所在地税务机关填发的《外出经营活动税收管理证明》(以下简称《外经证》)，向经营地税务机关报验登记，接受税务管理。

(一)《外经证》的使用范围、式样

纳税人到外县(市)销售货物或承建工程应统一使用《外经证》。《外经证》由省地税局指定专门印刷厂印制，并采用防伪油墨印制。《外经证》字轨分地区编制，例如嘉兴市及所属市、县《外经证》字轨应为“浙地税嘉证字”。《外经证》规格为32K横式，一式四联，第一联存根联，印色为黑色；第二联证明联，报经营地税务机关，票头正中用红色荧光油墨套印“浙江省地方税务局票证管理监制章”，印色为棕色；第三联回执联返回所在地主管税务机关，印色为蓝色；第四联，纳税人留存备查，印色为绿色。

(二)《外经证》的审批程序

《外经证》由税务机关填开，不直接发给纳税人使用。纳税人需跨县(市)从事外出经营的，应持税务登记证副本和有关外出经营合同等资料向其所在地主管地税分局(所)申请填开，并填写《纳税人填开外出经营税收管理证明单申请表》，经税务文书受理窗口审核后转送有关部门审批。凡在本省境内外出经营的，由纳税人机构所在地主管地税分局(所)核发；出省经营的，应由其机构所在地县(市、区)地方税务局核发。

赴沪经营的建筑安装企业《外经证》的核发，一律向省政府驻沪建筑办事处税务组申请核发，企业所在地地方税务机关一律不得核发赴沪建筑安装企业的《外经证》。

(三)《外经证》的有效期

纳税人到外县(市)销售货物的，《外经证》的有效期一般为1个月；到外县(市)从事建筑安装工程的，有效期限最长不得超过1年，因工程需要延长的，应当向原《外经证》核发机关重新申请。

(四)《外经证》的管理

《外经证》应按地税普通发票的有关规定加以管理。对填发的《外经证》要限期收回，以维护其有效性和严肃性。市、地、县税务机关应建立填发登记、运销后退回核销和保管制度，以堵塞管理上的漏洞。主管税务分局(所)每月应对填发《外经证》检查核对一次，每季度清理汇总一次，并及时销号。

纳税人所携货物未在《外经证》注明地点销售完毕而需易地销售的，必须经过注明地点税务机关验审，并在其所持《外经证》上转注。易地销售而未经注明地点税务机关验审转注的，视为未持有《外经证》。

主管税务机关在填发《外经证》时，可按填开总金额的一定比例(相当于应交税款数额)收取纳税保证金。

二、外出经营的纳税规定

(一)纳税人持《外经证》跨县(市)从事货物销售的，经经营地税务机关审核后，回纳税人所在地向主管地税分局(所)缴纳城建税、教育费附加、企业所得税等其他地方税。

(二)纳税人持《外经证》跨县(市)从事建筑安装，则应向劳务发生地主管税务机关申报缴纳营业税、城建税、教育费附加等税种(承包的工程跨省、自治区、直辖市或接受分包、转包的工程除外，下同)；企业所得税回纳税人所在地向主管地税分局(所)申报缴纳。

(三)纳税人外出经营到达经营地，应立即向经营地税务机关递交《税务登记证》副本或《注册税务登记证》副本及《外经证》，同时将携

带货物和经营项目的合同资料如实向经营地税务机关报验登记、申请购领发票，并按《中华人民共和国发票管理办法》规定缴纳不超过1万元的发票保证金。

纳税人外出经营结束后，应向经营地税务机关填报《外出经营活动情况报告表》，并缴销有关证件及购领的发票、结清税款。分期回机构所在地税务机关申报缴纳有关地方税的，应在经营行为结束后的15日内或《外经证》有效期届满10日内(申报缴税期以孰短为先)回机构所在地，将经营地地税机关核查盖章后的《外经证》第三联交机构所在地税务机关，申报缴清所有应缴而未缴的地方税款。超过有效期限未缴销的，一般不得继续填发《外经证》(特殊情况，应报经县以上地税机关批准方可办理)，并应按有关规定进行处罚。

对未按规定回所在地税务机关申报缴纳有关地方税的，所在地税务机关应敦促纳税人限期持经营地税务机关签章后的《外经证》，凭完税证和有关资料纳税，同时通知稽查部门进行检查，追缴未缴的税款。

三、外出经营的监督、检查

各市、地、县税务机关应依照有关规定，加强对纳税人外出经营的监督、检查。

(一)经营地税务机关对纳税人持《外经证》报验的，应核对应税货物名称、数量、有效期限，填发税务机关公章及防伪标志等。对持证申请购领或填开发票的，应按规定允许领购或填开相应发票。

(二)经营地税务机关发现纳税人应持而未持有《外经证》的，可根据《中华人民共和国税收征收管理法》第 三十七条规定，责令限期改正，纳税人在限期内不改正的，可处2000元以下的罚款；如销售未税货物的，可根据《中华人民共和国税收征收管理法》第 二十六条规定，按规定程序可采取税收保全措施。对在税收保全措施规定的期限内未改正的，按规定追补相关地方税款，其中企业所得税或个人所得税全省统一预征率为1一3%。对按汇算清缴办法缴纳企业所得税和个人所得税的纳税人，其在经营地预缴的所得税可在所得税汇算清缴时按已预缴税款扣除。对上述在经营地已纳税收入，凭经营地地税机关的缴税凭证，在机构所在地不再缴纳地方税收；对在经营地未缴纳的地方税收，纳税人应在机构所在地地税机关补缴。

(三)经营地税务机关查验《外经证》时，应收缴纳税人持有的外经证，待纳税人经营行为结束或外出经营有效期限到期且结清税款及缴销发票后，经营地税务机关应填写其相关栏目并加盖查验章，将《外经证》回执联、备查联及有关完税凭证交纳税人。

(四)经营地税务机关和其他税务机关在检查中发现纳税人持有的《外经证》系伪造或利用《外经证》弄虚作假等违章行为的，应按《中华人民共和国发票管理办法》的有关规定予以处罚，对情节严重的追究当事人的法律责任。未缴或少缴税款的，以偷税论处。

(五)对纳税人丢失《外经证》的，经营地税务机关可按上述第(二)款应持而未持有《外经证》行为予以处理；机构所在地税务机关应按《中华人民共和国发票管理办法》第 三十六条规定责令限期改正，并处以一万元以下的罚款。

四、赴沪建筑企业的税收征管

对我省赴沪建筑企业有关税收征管规定，仍应继续执行原省税务局(87)税稽23号《关于我省建筑企业赴上海施工税收管理的通知》、(1989)浙税稽008号《关于赴沪建筑安装企业实行定率预征所得税的通知》以及浙税稽(1991)2号《关于赴沪建筑安装企业实行定率预征所得税的补充通知》等文件，各地税务机关不得采取与之相违背的征管措施。

五、各市、地、县税务机关应根据本办法制定外出经营税收征管具体实施意见，本办法自1998年7月1日起施行，原《外经证》的使用过渡到1998年12月31日为止，1999年1月1日开始一律启用新版《外经证》。

第五篇：“营改增”改革试点后完善我国地方税体系的策略

沈行峻（上海市财政局 200030）【摘要】文章针对“营改增”改革试点深入后我国地方税体系建设所面临的问题，通过分析目前我国地方税体系的特点，借鉴美国、加拿大等西方国家地方税收制度，按照中共十八届三中全会关于推进财税体制改革的精神，提出进一步完善我国地方税体系建设的相关建议。【关键词】地方税体系 改革模式

一、我国地方税体系建设面临的挑战

（一）地方税种类逐步归并减少 历经调整变革地方税税种已由分税制改革初期的三大类17 项缩减为目前的两大类10 项。以上海市为例，因未开征烟叶税，实际征收地方税种只有9 项。虽然中央政府承诺在“营改增”未覆盖所有征收营业税行业之前，“营改增”行业的增值税100% 仍归属地方，但随着“营改增”改革的最终完成，营业税也将彻底退出地方税体系并改为中央与地方共享的增值税，因此无论今后增值税收入如何确定中央与地方的分享比例，完全归属于地方政府的地方税种类将进一步减少已是一个不争的事实。

（二）地方税收入在全国税收收入中占比持续下降 与中央税和共享税相比，地方税虽然种类较多，但其税收总量仍然偏低。如在全国层面，2011 全国地方税收收入25 684 亿元，占当全国税收总收入的29%，较1994 年时下降9 个百分点；在上海市层面，2011 本市地方税收收入1 625 亿元，仅占当全市税收总收入的17%，较1994 年时同样下降9 个百分点。另外，地方税收入规模增速明显滞后，1994 年至今，全国地方税收入总量增长约13 倍，同期全国税收总收入增长17 倍。

（三）地方税收入对于地方经济支撑度逐年弱化 地方税收入在地方财政收入中的比重逐年下降，以上海市为例，1994 年地方税收占本市地方财政收入比重为73%，至2011 年对地方财政的贡献度已不足50%。其中，营业税收入已占到全部地方税收入的64%，占本市地方财政收入的30%，在此情况下，如营业税在“营改增”后彻底退出地方税体系，仅依靠其他地方税种是无法支撑地方财政支出责任之刚性需求的。

二、推进我国地方税体系的基本考量

（一）“十二五”时期我国地方税体系改革的整体思路近年来，我国税制改革高度重视地方税体系建设。2010 年10 月，中共十七届五中全会明确：“十二五”时期，我国要“逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限”。2012 年11 月，中共十八大强调要“构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”。2013 年11 月，中共十八届三中全会进一步在深化财税体制改革的总体部署中指出：“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。”由此可见，中央政府也已注意到“ 营改增”改革试点的深入既促进了服务业的快速发展，也在一定程度上导致地方财政收入减少。在此过程中，为保持现有中央和地方财力格局总体稳定，将进一步完善税收制度，构建地方税体系。

（二）按照税收法制化路径推进地方税体系建设 税收法制化是我国构建现代法制化国家的重要组成部分，中共十八届三中全会首次明确提出“落实税收法定原则”，体现了我国宪法尊重和保障纳税人基本权利的立法精神，也反映了我国经济转型发展对税法的权威性与稳定性的客观需求，今后地方税体系的进一步完善，将涉及与纳税人切身利益密切相关的财产税等诸多税种的调整，因此坚持税收法定原则，由全国人大等各级国家权力机构通过法定形式来决定地方税的有关税收问题，对平稳有序推进地方税体系建设，切实保障纳税人权益具有重要意义，同时，也是落实我国政府依法治理理念的重要步骤。

（三）按照我国经济发展水平确定地方税体系建设目标 鉴于我国目前地方税体系建设所面临的客观形势，一是“营改增”以后，营业税作为地方税税收收入主体税种的角色须有相应现行税种替代，才能延续其筹集财政收入的基本职能，保持地方财政收入的基本格局稳定。二是备受社会关注的财产税、环境税等地方税改革受到多种因素的制约，还需经过较长时期才能真正实施并发挥税收职能作用，因此，我国地方税体系的建设应根据不同经济社会发展阶段的客观需要来确立分阶段目标，在维护社会经济稳定的前提下，循序渐进地推进我国地方税体系建设。

三、地方税收制度建设的国际经验

（一）税权高度分散，地方政府独立行使归属于本级政府的税收立法权和管理权 在美国，联邦、州和地方议会都可以在联邦宪法规定的范围内确立自己的税收制度。州税收由州政府立法，地方税收由地方政府立法。州政府可以开征除关税和财产税以外的几乎所有税种；地方政府可以开征除遗产税和社会保险税以外的所有税种。这样，美国形成了统一的联邦税收制度和有差别的州及地方税收制度并存的格局。而加拿大的税收制度与美国基本类似，实行联邦、省（或属地）和地方（指省以下的市、区等）三级征税制度。联邦和省各有相对独立的税收立法权，但其省级税收立法权不能有悖于联邦税收立法权，并且不能自行决定开征新税种。

（二）地方政府间税权划分清晰，主体税种相对独立 在美国，联邦、州及地方政府都有明确的事权和独立的税权，因此各级都有自成体系的税收制度和主体税种。如联邦以个人所得税、公司所得税和社会保险税三大直接税为主体税种；州政府以销售税、总收入税为主体税种；地方政府以财产税为主体税种。税种自成体系，明确地方主体税种，并且在事权和范围明确以后，严格遵循“谁办事、谁花钱”的原则。加拿大各级政府的主体税种设立原则也与美国基本类似，联邦政府以个人所得税为主，辅之以社会保障税和商品劳务税；省级政府以个人所得税和商品劳务税为主，辅之以社会保障税；省以下地方政府以财产税作为其主要的收入来源。

（三）地方税种以财产类和资源类为主 总体上看，美国和加拿大的国情虽有所差异，但地方政府收入大多以财产（不动产）类、资源类及行为税为主要来源。财产税类地域性较强，税基稳定，纳税面宽，且具有明显受益性，可以为基层政府提供稳定的税收来源，所以地方政府一般都选择将其作为地方税，其中：包括房（地）产税、不动产税、车船税等财产税通常在州（省）以下的地方税收收入中占比较大。另外，地方政府一般也较多开征了土地类的税收作为地方税。

四、完善我国地方税体系的若干建议

（一）按照“集权为主、适度分权”的改革思路，赋予地方政府适度的地方税税权 推动我国地方税体系改革，需要借鉴成熟市场经济国家的成功经验，同时又要充分考虑我国的具体国情。我国是单一制国家，政治上高度集中，政府级次较多，地区间发展差异较大，行政体制改革有待深化。因此，我国地方税制的改革完善要紧密地结合自身国情，坚持“集权为主、适度分权”的改革方向。1.在合理划分中央政府和地方政府事权与支出责任的基础上，以税收基本法等法律形式明确中央政府与地方政府间的地方税分权模式等重大问题。建议可以通过全国人大制定条例等形式明确中央税、共享税、地方税所涵盖的税种范围，保证中央政府和地方政府均按照税收法定的原则，共同实施近期、中长期地方税体系的改革目标，减少地方政府对中央政府运用行政管理权调整地方税税种的顾虑，同时，也保证中央政府对地方政府地方税税权的规范控制，避免地方政府运用地方税政策进行区域间不公平竞争。2.在推进房地产立法的进程中，以提高地方政府财政自主性和预算平衡能力为目标，考虑将部分税源分布较为普遍、税基与所属地区关联度较高且跨区域转移较难的地方税税种（如房产税、土地使用税、耕地占用税、契税、车船税等）的部分税收立法权下放至地方政府（省、直辖市、自治区）。建议同样可通过全国人大立法的形式，明确中央政府可只负责上述税种的基本法，其征收管理办法、税目税率调整和具体税收优惠政策的制定等权限下放至地方政府，使地方政府能够根据本区域经济发展的特点和财政状况，在不同经济发展阶段，灵活运用地方税相关政策促进本地区特色产业发展，建立有助于支持地方财政收入稳定持续增长的地方税体系。

（二）在深化分税制财政体制改革的进程中，改革共享税的收入分配方式，拓实地方税体系建设的财力基础 目前，占地方政府财政收入重要部分的增值税、企业所得税和个人所得税的收入主要是由中央和地方采用一定比例分成方式进行分配。在“营改增”改革完成后，原营业税收入也可能并入增值税按此模式分配。从长期看，税收按比例分成方式会给分享双方留下“讨价还价”的调整空间，不利于形成有法制保障的稳定长效的共享税收入分配机制，也在一定程度上影响了地方政府立足于中长期经济发展目标来参与筹划地方税体系。建议借鉴加拿大的个人所得税（联邦和省）和美国的销售税（州和地方）的立法模式，以税率分享制代替现行的收入分成制。在税率分享制下，税基由全国人大以立法形式做出统一规定，设定中央和地方的各自税率（地方人大可在统一法律框架内确定地方税率），由同一税收征管机构征收后按税率在政府间划拨收入，未经全国人大或地方人大的法律程序，中央政府和地方政府的税率均不得变更。上述方式有利于中央政府与地方政府平等参与税收收入主体税种的分享。地方政府可以在明确掌握自身全部税收收入构成框架的前提下，对本地区享有部分税收立法权的地方税税种做出中长期性的税制安排，更好地发挥地方税促进地区经济发展，提供可持续稳定税收收入的作用。

（三）根据我国经济发展的水平和特征，分阶段选择和培育地方税主体税种 1.现阶段选择有一定收入规模且具有地方税属性的税种代替营业税成为地方税主体税种。地方税主体税种的确定，直接关系到地方政府财政收入目标的实现途径。现阶段我国地方税种已与其他国家开征种类范围大致趋同，即使要新增地方税种，无论是环境税还是社会保障税，其实质上都是对既有收费项目的“平移更名”，对地方税收入增收有限，均不足以成为地方税主体税种。而房产税改革虽已成为深化地方税改革的热点问题，但受到房地产评估技术、财产申报登记制度、社会诚信体系建设等诸多因素的制约，房产税改革将需要一个很长的周期，近期内无法担当地方税主体税种的重任。“营改增”改革将在“十二五”期间完成到位，营业税占地方财政收入的缺口急需现有一定收入规模的税种进行填补。我国现行税制体系中，消费税的税源地为零售和购买特定消费品的所在地，将其作为地方税的主体税种符合“税收与税源地一致”的原则，同时其现有的较可观的收入规模，可在一定程度上支撑“营改增”后地方税收入在地方财政收入中的比重。为此，近期可考虑适时将消费税、车辆购置税从中央税改为地方税，有效解决地方税体系在“营改增”改革试点完成后的主体税种缺失问题，保证地方财政收入总体稳定。建议上述改革推进时可首先将现行的消费税在推进“营改增”改革的同时也进一步扩大征税范围，将由营业税调节的部分奢侈行为和车辆购置税一并纳入。其次，考虑到我国现行税收征管手段已日趋成熟，可将消费税的征收环节从生产环节移至零售环节，以公平生产环节和消费环节的税负。具体操作上可分两步走：首先，将能够体现“税收与税源地一致”原则的实体店消费税应税行为在零售环节征收，作为零售地地方政府的税收收入；其次，对电商等依托网络等信息技术平台的消费税应税行为因暂无法准确区分零售地，可由国家税务局在零售环节统一征收后再将税收收入按一定方式分配给各地方政府。2.从发达国家的税制发展历程分析，我国地方税主体税种的中长期建设目标还应是以房产税为主的财产税。财产税是世界公认的较为理想的地方税主体税种。一是其覆盖面广、税基较宽且不易转移，可以为地方政府提供稳定的税收来源。二是财产税可以通过财政支出直接体现“纳税受益”原则，让全体市民在地方政府提供的治安、环境、教育、防火等高质量公共服务中分享区域财产的增值收益。建议首先应做好推进房产价值评估技术完善、建立全国联网的财产申报核查制度等现代税收征管基础性工作，在此基础上，逐步将房产税、土地使用税和耕地占用税合并，并将房产税的税基转为市场价或评估价。参考文献 [1] 财政部《税收制度国际比较》课题组.外国税收制度丛书——美国税制[m].北京：中国财政经济出版社，2000.[2] 财政部《税收制度国际比较》课题组.外国税收制度丛书——加拿大税制[m].北京：中国财政经济出版社，2000.