制度变革中的立法推动主义

第一篇：制度变革中的立法推动主义

制度变革中的立法推动主义（上）

——以律师法实施问题为范例的分析 陈瑞华 北京大学法学院 教授

关键词: 立法推动主义/司法能动主义/制度变革/立法技术

内容提要: 无论是从立法的内容还是立法技术的层面来看，“立法推动主义”的制度变革道路都存在着日益严重的问题。未来的制度变革应更多地重视司法机关自生自发的制度变革经验，采取一种“司法机关改革试验先行”、“立法机关将成熟的改革经验上升为法律”的法律发展模式。对于正在发生重大社会转型的中国而言，这是一条更有可能取得成功的制度变革道路。

一、引言

2007年颁布的律师法正式生效以来，社会各界对这部法律的实施问题给予了高度的关注。作为一个不争的事实，新律师法就辩护律师会见权、阅卷权和调查取证权所确立的诸项规则，在司法实践中并没有得到切实有效的贯彻。一些执法部门对于律师法与刑事诉讼法发生冲突的部分条款，采取了推诿甚至公开拒绝执行的态度，使得这部旨在推动律师制度改革的法律受到了前所未有的规避和抵制。

鉴于新律师法就律师会见权、阅卷权和调查取证权所确立的一些规则，与现行刑事诉讼法的相关规定存在着明显的冲突，法学界普遍呼吁立法机关尽快修改刑事诉讼法，使得两部法律所存在的冲突得到弥合，并将此视为解决律师法实施问题的必由之路。不过，作为我国制度变革中新出现的问题，律师法与刑事诉讼法的冲突也使人们开始关注一些基本的法律理论问题，如两部法律何者为上位法，何者为下位法；立法机关通过修改律师法来突破刑事诉讼法的规定，是否具有正当性；全国人大常委会是否有权修改那些本由全国人大通过的法律；在两部效力等级不同的法律发生冲突时，司法机关究竟要按照“新法优先于旧法”的原则进行司法活动，还是优先选择其中效力等级更高的法律规定，等等。对于上述问题，全国人大常委会法制工作委员会曾经给出明确的解释：全国人大常委会通过修改律师法，就辩护律师会见权、阅卷权和调查取证权问题所作的新规定，其法律效力就等同于对刑事诉讼法的修改。（注释1：2008年8月，全国人大常委会法制工作委员会针对政协委员的一份提案，作出了一份“对政协十一届全国委员会第一次会议第1524号（政治法律类137号）提案的答复”，该委员会在批复中指出：“依照宪法规定，全国人大常委会对于全国人民代表大会制定的法律，在不与其基本原则相抵触的情况下，可以进行修改和补充。新修订的律师法，总结实践经验，对刑事诉讼法有关律师在刑事诉讼中执业权利的有些具体问题作了补充完善，实际上是以新的法律规定修改了刑事诉讼法的有关规定，对此应按修订后的《律师法》的规定执行。”参见“新律师法与刑事诉讼法冲突，全国人大常委会法工委回复，应按修订后律师法规定执行”，《法制日报》2008年8月21日。）这实际等于宣告立法机关通过修改律师法的方式完成了一场涉及律师辩护制度的制度变革。对于这一解释，部分学者表达了赞同态度。但是，这一观点在法学界和司法界并没有达成共识。在目前立法机关尚未对刑诉法作明确修改的情况下，很多人对于律师法相关规定的法律效力仍然提出了各种质疑。

在笔者看来，有关律师法与刑事诉讼法之间的法律冲突固然是一个亟待解决的问题，却可能只是一个浅层次的技术问题。其实，立法机关只要痛下决心，完全可以如一些法学界人士所愿，“按照律师法的水准”来重新塑造未来的刑事诉讼法。但是，立法机关即便解决了律师法与刑事诉讼法之间的冲突问题，辩护律师“会见难”、“阅卷难”和“调查难”的问题，真的就可以迎刃而解了吗？答案恐怕是不容乐观的。这是因为，立法机关无论是修改律师法还是进一步修改刑事诉讼法，都是通过立法程序推动了一场涉及多方利益调整的制度变革。而在这一制度变革启动之前，公检法三机关在保障律师的会见权、阅卷权和调查权方面就存在各自的利益诉求，并与律师界存在着一系列严重的分歧和冲突。例如，公安机关对于辩护律师会见在押嫌疑人的权利就采取了各种规避措施，检察机关与律师界就律师阅卷权问题就存在着诸多方面的争议，而在律师的调查取证权问题上，不仅公安机关和检察机关表现出不予支持的态度，就连法院也未必有提供司法保障的完整思路。又如，刑法第306条至今仍然属于“悬在律师界头上的杀手锏”，随时随地会使那些从事调查取证的辩护律师陷入妨害作证罪的“职业陷 1

阱”之中。而这种任意追究律师刑事责任的事件，又往往与公安机关、检察机关的职业报复有着密切的联系，而法院在这一问题上却经常做“壁上观”，而没有参与其中、维护公平游戏的动力。

在律师界与公检法机关的利益冲突和观点分歧都尚未得到弥合的情况下，立法机关有可能完成一场旨在大规模加强辩护权保障的制度变革吗？要知道，立法机关在新律师法中所提供的都是一些略显超前的理想立法方案，无论是就侦查阶段“无障碍会见权”的设计，审查起诉阶段“全案阅卷权”的确立，还是对“调查取证无须取得被调查人同意”的制度安排，都带有“立法天平倒向辩护律师”的意味，并在不同程度上对侦查权、起诉权甚至审判权施加了限制和约束，甚至给公检法机关的办案活动带来了困难。立法机关在没有与公检法机关进行能够充分协商、没有展开任何实质性的改革试验的情况下，就通过行使国家立法权来强力推动这种制度变革，这本身就使改革的前景充满了风险和变数。

长期以来，中国法学界和司法界一直存在着一种通过变法修律来推动制度变革的思路。在某一领域缺乏法律规范、存在严重问题或者出现利益冲突的情况下，人们普遍将走出困境的希望寄托在那种自上而下的立法途径上，以为只要立法机关确立了某种新的制度框架，作出了新的制度安排，那么，社会生活中存在的难题、矛盾和冲突也就会得到自动的解决。在全国人大常委会通过新律师法之前，无论是法学界还是律师界，都在从事推动立法机关修改刑事诉讼法的工作，以为只要说服立法机关完成了刑事诉讼法的“再修改”工作，那么，诸如律师“会见难”、“阅卷难”和“调查取证难”的问题也就不难得到解决了。立法机关对律师法所作的修改，其实就是在这种立法运动的影响下完成的。对于这种试图通过立法修律来达到制度变革的思路，本文称之为制度变革中的“立法推动主义”。

本文拟透过对新律师法实施问题的分析，对中国制度变革中的“立法推动主义”问题进行初步的研究。笔者在对这一问题作出理论界定的前提下，讨论这一制度变革思路的由来，对其所带来的问题进行深刻的反思。本文认为，未来的制度变革应更多地重视司法机关自生自发的制度变革经验，采取一种“司法机关改革试验先行”、“立法机关将成熟的改革经验上升为法律”的法律发展模式。对于正在发生重大社会转型的中国而言，这显然是一条更有可能取得成功的制度变革道路。

二、立法机关在推动制度变革方面的局限性

立法机关通过立法途径推动某一领域的改革，这一旦获得成功，将是一种有效的制度变革道路。这是因为，立法机关以成文法的形式将制度变革的框架结构与具体内容确立下来，这不仅集中体现了制度变革的成果，而且还可以规范化的形式确保新制度的有效实施，使得最初作为改革方案的制度安排转化成为社会控制的有效手段。正因为如此，人们往往将“变法”与“修律”相提并论，以为作为改革标志的“变法”注定要通过作为立法活动的“修律”方式来最终完成。

通过立法途径来推动法律制度的变革，这在一个社会处于重大转型时期往往是最为人们青睐的，也是当政者为重建社会秩序所不得不采取的一条变革方式。（注释2：例如，20世纪初清王朝为了挽救摇摇欲坠的专制政权，在国际国内压力下进行的“清末改制运动”，催生出了一系列近代成文法律。又如，20世纪70年代末和80年代初，当政者在“文革”结束之后立即启动了一场“社会主义法制建设运动”，仅在1979年一年就颁布了包括刑法、刑事诉讼法、全国人大和地方人大选举法、地方各级人大和各级政府组织法、法院组织法在内的七部重要法律。）然而，立法决策者或许可以通过“修律”来发动起一场“变法”运动，却不一定能够保证“变法”运动的最终成功。其实，立法机关只要痛下决心，就可以推动一部法律的颁布和实施，这并不是一件困难的事情。甚至可以说，立法机关完全可以通过颁布法律来推动一项改革措施的实施。但是，法律的颁布是一回事，它能否得到切实的贯彻和执行却是另一回事。不仅如此，一项改革的推行是一回事，但相关制度的形成却是另一回事。

例如，20世纪初清王朝在短短不到8年时间里颁行了大量法律法规，甚至颁行了旨在推进宪政改革的“钦定宪法大纲”。然而，这一行事效率颇高的立法运动，最终仍以清王朝的覆灭而告失败。可以说，“清末改制”属于一个“立法推动主义”获致失败的例子。相反，有一些改革虽然不是由立法机关通过“修律”方式所发动的，却最终取得了成功。中国农村土地家庭承包责任制的建立就是这方面的例子。早在20世纪70年代末，中国一些

地方就开始了农村土地家庭联产承包责任制的改革探索。最终，这一自生自发的改革获得了当政者的首肯，获得了政治上的合法性和正当性，并在全国普遍推广开来，联产承包责任制也成为中国现行农村集体经济的基础性制度。但是，作为三十年来中国经济体制改革成功的典范，农村土地家庭承包责任制度最初并不是由立法机关通过“修律”方式建立起来的，而是由当政者通过总结部分地区农村改革的经验而推行的一项制度。而在长达二十多年的时间里，这一制度主要是通过一些政策性文件来加以推行的。1982年宪法对于这一制度并没有做出任何规定。直到1988年，立法机关通过修改宪法才确立了“联产承包责任制”。（注释3：根据1982年宪法第8条的规定，“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”1993年修改宪法时，第8条第1款被修改为了“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”直到1999年，宪法第8条才被修改为以下表述，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”这也是现行宪法的表述。）2002年8月29日，第九届全国人大常委会通过《农村土地承包法》，正式将这一实行二十余年的重要制度上升为专门法律规范。

上述两个例子都说明，立法机关通过“修律”方式可以发动一场法律改革运动，却不一定能确保制度变革的真正成功；而一场成功的改革却不一定是立法机关直接推动的，立法机关的修律活动，只不过将那些经过实践检验证明效果良好的改革措施给予规范化了。这显示出立法机关通过“修律”方式在推动制度变革方面具有很大的局限性。其实，新律师法在实施中所面临的法律规避问题，从本质上反映了“立法推动主义”的制度变革之路所存在的问题。而在新律师法颁行之前，中国立法机关1996年对刑事诉讼法的修订就曾出现过同样的问题。（注释4：有关刑事诉讼中的法律规避现象，可参见陈瑞华：《刑事诉讼的中国模式》，法律出版社2008年版，第295页以下。）

在笔者看来，新律师法试图要解决的辩护律师“会见难”、“阅卷难”和“调查难”问题，也恰恰是立法者1996年的刑事诉讼立法活动所直接带来的问题。立法者试图通过赋予辩护律师会见在押嫌疑人、查阅案卷材料、调查取证等项诉讼权利，加速推进刑事辩护制度的改革，确保律师的辩护活动从法庭审理阶段延伸到刑事审判前程序之中。然而，令立法者始料未及的是，修订后的刑事诉讼法对辩护律师诉讼权利的书本授予，在实践中却变成了权利实现上的困难。而如今新律师法在实施中所面临的法律规避问题，似乎仍然在重蹈1996年刑事诉讼立法的覆辙。这说明在长达十年多的时间里，“立法推动主义”作为中国辩护制度变革的主要道路，无论是对旧制度的废弃还是对新制度的形成都没有发挥有效的作用，这一道路出现了如此多的问题，以至于它越来越难以保证书本法律所作的立法承诺得到实现。

那么，立法机关在推动制度变革方面究竟存在哪些局限性呢？应当承认，在中国的司法体制改革没有发生重大突破的情况下，立法机关的“变法修律”活动对于推动相关的制度变革来说，具有很大的外部局限性。无论如何，立法机关都只能在现有的政治体制和司法体制框架内，来采取渐进式的制度变革之路。本文所要反思的是立法机关在推动制度变革方面的内在局限性。这体现为两个方面：一是立法机关在“变法修律”的内容方面所具有的局限性；二是立法机关在立法技术层面所具有的一些问题。对于后一层面的问题，笔者将在后面专门进行讨论，这里先就前一问题作出分析。

首先，立法机关在推动制度变革中经常具有一种理想主义的情怀，对于通过“修律”来推动“变法”的理性能力过于自信，大大忽略了法律规范的可行性问题，结果造成一些颇具超前性的制度改革难以得到实施。应当承认，立法机关的“修律”活动无非是将某些不合时宜的旧制度予以废弃，同时将一些体现特定价值和政策的新制度确立起来。这注定会导致新的制度设计与现行制度实践存在发生冲突的可能性。这种制度冲突所带来的“阵痛”和动荡，几乎在所有国家的立法活动中都有可能发生。假如立法机关具有推动新制度实施的强大力量，并对于负责执行法律的国家机构具有足够的权威，又假如新的制度设计不仅能够有效地克服旧制度所带来的主要问题，并为执法机构所大体接受，那么，这种制度冲突最终会演变成旧制度的消亡和新制度的实施，新颁行的法律也会相对顺利地渡过制度的动荡期和阵痛期。相反，一个相对弱势的立法机关一旦持有理想主义的情怀，提出一 3

种相对超前的立法方案，在没有经过任何制度试验和立法协调的前提下，就直接推行新的制度设计，那么，执法机构就可能对新制度的推行采取各种消极的抵制态度，从而导致新的法律制度无法得到实施，甚至最终被架空。

新律师法对辩护律师“持三证”进行“无障碍会见”的制度设计，就属于这一方面的例证。假如律师法所确立的这种“无障碍会见权”真的能付诸实施，假如律师在会见在押嫌疑人过程中，真的能够达到“不被监听”的境界，那么，中国律师的会见权无疑将得到有效的保障。但遗憾的是，无论是“无障碍会见权”还是“不被监听”的权利，都属于立法机关通过修订律师法所要达到的理想目标。这些带有理想化的制度设计，与10年来的相关司法实践产生了明显的冲突。例如，按照现行的律师会见制度，律师的会见权并不是一种单靠律师的积极作为就可以自动实现的权利，其实现过程包含着两个密不可分的阶段：一是律师的申请；二是侦查机关的批准和未决羁押机构的许可。而根据新律师法的规定，律师会见在押嫌疑人既不需要取得侦查机关的审批，也不必经过看守所的批准，而是持三种证件直接进行这种会见。又如，现行刑事诉讼法赋予侦查人员参与律师会见过程的权利，而司法实践中侦查人员由于担心律师会见可能带来嫌疑人翻供的问题，因此普遍对律师会见过程采取在场监视的做法。而根据新律师法的规定，律师会见在押嫌疑人时“不受监听”。这就意味着侦查人员不得参与律师的会见过程，也不能通过电话监听、设置秘密装置等方式监视律师的会谈过程。再如，10年来的司法实践表明，侦查人员对于律师与在押嫌疑人会谈的内容，可以实施直接或间接的干预，对于那些涉及“案情”的会谈，侦查人员可以直接予以制止，甚至直接中断律师的会见过程。而根据新律师法的规定，律师有权在侦查人员不在场的情况下进行会见，其会谈也就当然不受侦查人员的干预了。

新律师法所确立的“书本会见制度”，与司法实践中存在的“现实会见制度”存在如此重大的差异，以至于各级公安机关普遍将新的制度设计视为对侦查机关批准会见权和看守所审批会见制度的严峻挑战。根据众所周知的事实，无论是负责起草这部法律的司法部，还是通过这部法律的全国人大常委会，都没有对新的律师会见制度进行过专门的改革试验，也没有对一些地方进行类似试验的效果进行数据统计和经验总结，甚至就连过去经常进行的立法协调工作也没有去做。于是在公安部门坚持对律师会见进行“双重审批”并进行现场监视的情况下，立法机关就强力推行一种近乎剥夺侦查机关审批权、看守所许可权以及侦查人员在场权的新制度，这就不可避免地带来各级公安机关抵制新律师法的问题。要知道这种“无障碍会见”制度一旦付诸实施，就意味着公安机关的侦查部门失去了对律师会见的约束力，嫌疑人在律师指引或暗示下推翻口供、改变陈述甚至建立攻守同盟的情形肯定会大幅度上升，这无疑会影响公安机关侦查破案的效果。公安机关出于侦查破案的考量和本部门利益的维护，而将全国人大常委会通过的律师法予以架空，使得这一法律的实施出现严重的危机，这肯定是立法机关始料未及的。

其次，法律移植已经成为中国立法机关迅速推进“法制建设”的重要途径。通过移植和借鉴西方国家的法律制度，立法机关固然可以在短时间内完成“修律”的工作，但这些源自异域的法律制度，由于缺乏必要的保障机制，最终变得难以实施。近三十年来，中国立法机关为了解决“无法可依”的问题，在一片法制空白的基础上迅速颁布实施了一部又一部的法律；为了完成初步建立“社会主义法律体系”的立法目标，立法机关对于社会生活的各个领域都作出了建立法律规范的立法努力。而在短时间内难以总结出较为成熟的法制经验的情况下，立法机关秉承“洋为中用”的宗旨，大规模地移植和引进西方国家的法律制度。尽管立法机关再三强调要借鉴西方国家的“有益经验”，法律移植要“符合本国的国情”，但是，一些带有鲜明西方特色的法律制度还是源源不断地被确立在中国成文法之中。与此同时，法学界对这种法律移植运动也采取了鼓励、支持甚至身体力行的态度，不仅通过法学论著倡导“以西方为师”的立法方式，而且还直接以西方法律为蓝本起草出带有超前性的“专家建议稿”，从而对立法机关的“修律”进程施加积极的影响。这一点在近年来的刑事诉讼立法和证据立法活动中体现得尤为明显。（注释5：近年来，有关刑事诉讼立法和证据立法的学者建议稿已经出版了多部，影响较大的有陈光中：《中华人民共和国刑事证据法专家拟制稿（条文、释义与论证）》，中国法制出版社，2004年版；徐静村：《中国刑事诉讼法（第二修正案）学者拟制稿及立法理由》，法律出版社2005年版；陈卫东：《模范刑事诉讼法典》，中国人民大学出版社，2005年版。）

但是，西方法律制度不是凭空产生的，而都有其特定的社会环境，也有一系列特定的制度保障机制。中国立法机关可以在短时间内将某一源自西方的制度引进过来，却很难同时将这一制度所赖以发挥作用的保障机制照搬过来。而法律制度与作为工具的器物并不完全相同，一旦脱离其所赖以维系的制度环境，往往就变成难以操作的技术规程而已。这一点在律师法的制定和实施过程中也有深刻的教训。

例如，为解决律师“阅卷难”的问题，新律师法确立了一项重要的规则：辩护律师在审查起诉阶段可以查阅、摘抄和复制全部案卷材料。假如这一规则能够得到顺利实施的话，那么，律师就可以在审查起诉阶段接触控诉方所掌握的案卷材料，从而可以进行充分的防御准备。但在中国刑事审判前程序中，任何法官都无法参与这一阶段的诉讼活动，审查起诉是检察机关在案件侦查终结后所实施的单方面审查活动，这一程序不仅缺乏中立司法官员的主持和参与，而且也不存在典型的控诉、辩护和裁判三方共同参与的诉讼形态。在这种由审查起诉的检察官与嫌疑人构成的二元构造中，前者既是发动刑事追诉的诉讼一方，又是审查起诉阶段所有问题的权威裁判者。这就应验了拉德布鲁赫的那句名言：“假如原告就是法官，那么，只有上帝才能充当辩护人”。法律即便明文确立了律师的阅卷权，允许律师在审查起诉阶段查阅、摘抄和复制全部案卷材料，主持审查起诉活动的检察官在决定是否准许方面也会拥有几乎不受限制的自由裁量权。这显然说明，阅卷权与会见权一样，也不是单靠律师的积极作为就可以自动实现的权利，辩护律师要成功地获得查阅控方案卷的机会，就只能向有关司法机关提出阅卷的申请。但是，预审制度的缺失，使得辩护律师的阅卷权缺乏充分的司法保障。律师向检察机关申请查阅案卷，这本身就带有“与虎谋皮”的意味，查阅案卷能否成功，最终依赖于检察机关的自由裁量；辩护律师一旦在查阅控方案卷方面受阻，也无法向法官申请发布强制阅卷令„„

其三，中国立法机关尽管可以通过“修律”来启动某一领域的制度变革，却很难通过具体的改革试验项目，来科学地评估有关制度变革可能产生的积极效果，也难以预测这种改革可能带来的社会风险，结果，一些凭借良善的意愿而推行的制度变革，在实践中却变得无法操作。

一般说来，中国立法机关主要是通过立法调研的方式来形成法律草案的。立法机关要么通过向法院机关、检察院机关、公安机关、律师界和法学界进行专门的座谈，要么通过召开由各界人士共同参与的综合性研讨会来征集需要重新规范的法律事项，形成有关的法律修改方案，并将初步拟定的法律草案进行征求意见。应当说这种立法方式对于争议不大的立法事项来说确实是无可厚非的。但对于那些涉及多个国家机关权力重新分配、关系公民基本权利保障甚至有可能带来法律制度重大变革的立法问题，这种立法方式就具有明显的局限性。立法机关所提出的法律修改方案没有经过专门的试点，无法考察这些改革措施的社会效果，使得这种立法活动带有不同程度的冒险性和不可预期性。有的时候，立法机关推行的某一改革恰好取得了积极效果。但这种“变法修律”的成功却往往带有相当大的偶然性。而在其他立法活动中，这种立法方式就未必有那么大的幸运。立法机关没有办法通过对相关制度变革进行有针对性的改革试验，在一定数量的法院、检察院和公安机关根据新的制度安排来办理案件，也无法进行跟踪观察和调研，从而收集旨在检验制度变革效果的案例、数据和分析资料。不仅如此，立法机关尽管也征求了社会各界的意见，但那些提供立法咨询意见的人士，要么在认识上存在一定的偏见和局限，要么与立法事项存在一定的利益牵连，所发表的意见未必就能切中相关立法问题的要害之处。结果有关制度改革方案即便全面、客观地吸收了各界人士的立法建议，最终通过的法律也未必会取得理想的实施效果。（注释6：有关1996年刑事审判方式改革的背景、方案及其实施效果，可参见陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》，中国人民大学出版社2000年版，第7章；另参见陈瑞华：《刑事诉讼的中国模式》，法律出版社2008年版，第107页以下。）

这种通过立法调研形成法律草案并推动法律颁行的做法，既难以发现旧制度的症结之所在，也无法提出一种具有可行性的新制度，更有可能使已经发生法律效力的规则不能发挥实际的规范作用。新律师法就律师“调查取证权”所作的立法努力，就是一个值得反思的例子。

根据1982年的《律师暂行条例》，律师作为“国家法律工作者”，有权向有关单位和个人调查取证，“有关单位、个人有责任给予支持”。1996年颁布的律师法将律师的身份确立为“为社会提供法律服务的专业人员”，并规定律师“经有关单位和个人同意，可以向他们调查情况”。与此同时，1996年修订后的刑事诉讼法也规定，辩护律师“经证人或者其他有关单位和个人同意”，可以收集有关证据材料。应当说，立法机关对律师调查权在

法律表述上发生的变化，有着对这一权利加以限制的意味。因为律师法和刑事诉讼法一旦要求律师的调查以“取得有关单位和个人同意”为前提，就意味着“有关单位和个人”拥有了配合和不配合律师调查的自由选择权，律师的调查取证不具有任何法律约束力。这一点，被几乎所有研究者视为造成辩护律师“调查难”的制度原因。10年来，律师界普遍呼吁取消这种调查要“取得被调查单位和个人同意”的法律条款，并将此视为解决律师调查难的关键步骤。在律师界的推动下，立法机关在新律师法中最终取消了这一限制性规定，允许律师有权向“有关单位和个人”进行调查，不需要取得他们的同意。然而，这部法律实施一年来的情况表明，律师“调查难”问题依旧存在着，而没有得到根本的解决。律师在向银行、海关、税务、工商管理、保险公司的调查取证方面，经常遇到无理拒绝的情况。立法机关的“修律”活动显然没有达到预期的效果。（注释7：有关新律师法实施后律师的调查取证困难问题，可参见王新友等：“新律师法实施一年，三大执业难题几何突破？”，《检察日报》2009年6月1日。另参见廉颖婷：“律师调查取证难寻求制度突破”，《法制日报周末版》2007年7月31日。）

律师既然不具有“国家法律工作者”的身份，不享有任何国家公权力，当然也就不拥有“强制调查权”。在这一方面，律师的“调查取证”显然与公检法机关的侦查权和调查权是不可同日而语的。事实上，律师的“调查取证”带有“任意调查”的属性，与一般的民间调查、社会调查并无实质的区别。立法机关无论是否规定律师调查要取得“有关单位和个人的同意”，律师都只能对那些愿意配合调查的单位和个人进行调查。对于那些拒绝——甚至“无理拒绝”——接受调查取证的单位和个人，律师并没有采取强制性措施的权利，也当然不能采取诸如威胁、引诱、欺骗、贿买等非法调查手段。中国立法机关没有进行任何形式的改革试点，也没有进行有针对性的立法效果的充分评估，就以为只要取消“被调查单位和个人的同意”这一限制性规定，律师的“调查难”问题也就迎刃而解了。这显然是一种一厢情愿的想法，也浪费了一次就辩护制度作出实质性调整的机会。

其四，中国立法机关的“修律”活动，过分关注对不同国家机关利益的协调和权衡，对有关机关的利益和诉求过于迁就，却忽略了一些原则和原理问题，导致制度设计因背离基本规律而难以得到实施。

迄今为止，中国立法机关采取了委托立法与单独立法相结合的立法方式。所谓“委托立法”，是指对那些涉及某一专门领域的立法事项，立法机关委托特定的国家机关提出法律草案，然后再加以审查、修改和通过的立法形式。例如，最高法院曾被委托提出法院组织法、法官法的草案，最高检察院被委托提出检察院组织法、检察官法的草案，公安部被委托提出人民警察法、治安处罚法的草案，司法部则被委托提出监狱法、律师法的草案。而“单独立法”则是指对那些涉及面广的重大立法事项，立法机关自行通过调研形成法律草案，并在征求各界意见后予以颁行的立法形式。例如，立法机关近期对合同法和物权法的制定，对民事诉讼法和刑法的修改，就都属于这种立法方式。

但是，无论是“委托立法”还是“单独立法”，立法机关都更多地关注对不同国家机关利益的协调。特别是对于那些经常涉及公安机关、检察机关、法院和执行机关权力再分配问题的立法事项，立法机关更是将大量精力投入到利益权衡过程之中。应当承认，没有妥协就没有立法，对不同国家机关的利益诉求和权力配置进行一定的权衡，在必要时作出适度的妥协，从而换取制度改革的推行，这是高明的立法者不能不掌握的政治策略。这种利益协调也会换来成功的制度改革。立法机关基于现实的功利考量，有可能违背基本的制度设计原理，使得相关的制度变革出现扭曲的现象。而在“委托立法”过程中，这一问题显得更加突出。由于那些具有直接利害关系的国家机关在主持法律草案的形成过程，而这一草案一旦提交立法机关，后者所能做的至多是技术层面的“修补”工作，而一般不可能将法律草案全部推倒重来，因此，这种“委托立法”中存在的利益权衡问题就显得尤为严重。

新律师法的出台过程就存在这方面的问题。这部由司法部主持提出草案的法律，充满了解决律师“会见

[1]难”、“阅卷难”和“调查难”的豪迈之情，体现了司法行政机关推进律师制度改革的立法意图。但是，这种立法活动的极端功利性决定了法律起草部门以快速通过法律作为其行动的目标，而不可能平心静气地进行相关的立法调研和征求意见工作，更不可能对制度变革所涉及的基本理论问题进行深入细致的研究，对相关的研究成果也缺乏相应的消化吸收过程。在新律师法中，法律的草拟者对几个重要的理论问题就没有给出令人信服的解释。例如，关于会见权的权利归属问题，立法者想当然地以为会见权就等同于“律师会见在押嫌疑人的权利”。但是，一个受到未决羁押的嫌疑人、被告人为什么就不能享有要求会见律师的权利？一个身陷囹圄的嫌疑人既不

熟悉法律规定，无法预测自己行为的法律后果，而且被剥夺了人身自由，无法进行诸如阅卷、调查取证等各种防御准备工作。在他最孤立无助、亟需获得法律帮助的时候，为什么就不能应他的请求，为其安排律师进行会见？其实，真正的会见权应当是律师申请会见嫌疑人与嫌疑人申请会见辩护律师的双重组合。立法者假如明白了这一点，就不会按照律师会见在押嫌疑人的单一思路进行制度设计了。立法者完全可以提出另一种立法思路：在拘留、逮捕后24小时之内，保障被羁押者会见律师的权利；建立律师值班制度，为提出请求的嫌疑人指定提供法律援助的律师；嫌疑人提出会见律师请求遭到无理拒绝的，看守所和侦查机关都构成程序性违法行为，要承担相应的法律责任„„

又如，对于阅卷权的制度设计，立法者以为“查阅、摘抄和复制案卷材料”属于辩护律师专属的诉讼权利，无论是嫌疑人还是被告人都无权亲自行使这一权利。但辩护活动的实践表明，嫌疑人、被告人假如不能亲自行使阅卷权，就会使其辩护权受到严重的消极影响。这主要表现在：无法查阅案卷材料的被告人难以向辩护律师提出针对性的证据线索，也无法与辩护律师一起制定有力的辩护策略；无法查阅控方案卷笔录的被告人根本不可能参与法庭上的质证过程，对于控诉方的证据难以提出有力的反驳意见，被告人实质上被排除于法庭调查活动之外；无法查阅控方案卷笔录的被告人对于案件所涉及的专门领域的证据材料，难以富有意义地参与法庭辩论过程，也无法提出有力的辩护理由。假如立法者进行深入的实证研究，就会发现那种拒绝被告人亲自阅卷的做法是没有任何合理性和正当性的。而将阅卷权只是局限在律师阅卷权的范围内，势必导致作为辩护权重要组成部分的阅卷权难以有较大的改革扩展空间。

再如，对于律师调查取证权的制度安排，立法者对律师的调查取证产生了误解，以为律师拥有“强制调查权”。这导致律师法在立法方向上出现了问题。其实，律师所享有的应当是“任意调查权”：只要被调查人服从和配合律师的调查活动，这种调查权就可以得到实现。但是，被调查人一旦拒绝配合和支持律师的调查，律师无法采取强制调查行为，而只能向司法机关提出调查取证的申请。可见，对被调查人而言，律师行使的是任意调查权；而对负有保障律师调查的司法机关而言，律师所享有的只是“申请强制调查权”。律师提出调查取证的申请之后，司法机关究竟是亲自协助律师采取调查行动，还是授权律师实施暂时的强制调查措施，这就是需要进一步考虑的问题了。对于律师“调查权”的这一制度设计原理，立法者显然没有给予准确的理解。立法者一味地满足司法行政机关的立法豪情，只知道顺应律师界所谓“解决律师调查难”的立法呼声，却没有研究律师调查取证问题的规律，结果作出了一种违背经验和常识的制度设计。

三、立法技术问题

经过三十余年的努力，中国立法机关所颁布的法律不仅具有越来越大的规模，而且拥有了越来越健全的体系。但是，这些法律在实施中经常出现一种奇怪的现象：它们一经颁布实施，就很快被各种法律细则、法律解释甚至地方性法规所取代和架空了。这些细则、法律解释和地方性法规最终成为具有约束力的法律规范，而立法机关颁布的成文法典则仅仅成为提供抽象法律原则的宣示性文件。另一方面，在某一法律生效实施之后，一旦没有相关细则、法律解释来提供具体可行的操作性规则，那么，该法律往往会陷入无法实施的境地，无论是司法机关还是行政执法机关会因为对一些条文存在不同的理解，而对法律采取各取所需式的解释，以至于造成法律执行的混乱。1996年立法机关通过的刑事诉讼法在实施后不久，就出现了这一问题。（注释8：有关1996年修订后的刑事诉讼法实施中出现的问题，可参见陈瑞华：《刑事诉讼的中国模式》，法律出版社，2008年版，第8章。）

造成上述现象的原因究竟是什么？在笔者看来，这与立法机关一直坚持的“宜粗不宜细”的立法原则有着密切的关系。中国恢复法制建设之初，面对“百废待兴”的立法局面，一些立法决策人士在坚持立法宜吸收成熟经验的同时，也提出了“边立法、边完善”、“法律要备而不繁”的主张，认为法律要达到完备的程度，但基本法律的规定不能过于繁琐和细化，只能被用来解决最重要的问题。提出这一观点的背景在于，中国各地的情况千差万别，所要规范的事项本身也是十分复杂的，而在改革开放和法制建设刚刚起步，立法经验十分欠缺，立法工作具有很大程度的探索性和试验性。在此情况下，立法只能确立“原则性的规定”，而不可能颁行一些十分繁琐、具体的规定。于是，基本法律的概括性和原则性，只能靠相关的法律细则、法律解释和地方性法规来加以弥补。

[2]当然，在经验成熟之后，立法机关还可以吸收各方面的经验和教训，对法律进行逐步的完善（P.3）。

在法制建设恢复的初期，立法机关为解决“无法可依”问题所采取的这种立法原则，是有其合理性和正当性的。但是，在我国法律的完备性取得较大进展、法律体系已经初步形成的今天，这种“宜粗不宜细”的立法指导原则如果得到继续推行，立法机关就不可能掌握较为成熟的立法技术，更不可能在法律的有效实施方面获得成功。尤其是立法机关在很多方面所要追求的不再是“有法可依”的目标，而是如何通过修改法律推动制度变革的问题，这一立法原则所带来的立法技术问题就更为严重了。

事实上，立法机关要通过“修律”方式推动制度的变革，除了要有科学的立法方法，确立一些既符合基本原理又具有实施可能性的法律规范以外，还需要掌握较为成熟的立法技术，使得所通过的成文法典可以转化为有效规范人们行为的操作指南。换言之，一次成功的“变法修律”活动，注定是立法内容与立法形式的完美结合。不具备相对成熟的立法技术，立法机关所通过的法律就无法与执政者所宣示的政策严格地加以区分，可能变成一些不具有可操作性的宣言和口号，甚至变成令执法者无所适从的一纸空文。没有完备的立法技术加以保障，立法机关所推行的制度变革，纵然具有较为高远的立法意图，也难以完成废弃旧制度、推行新制度的使命。

在以下的分析中，笔者拟以新律师法所确立的新制度为样本，对相关的立法技术问题作出简要的分析（注释9：关于刑事诉讼法的立法技术问题，笔者以前曾进行过初步的研究，参见陈瑞华：《程序性制裁理论》，中国法制出版社2005年版，第一章。）。当然，作为一种主要旨在规范律师职业的组织法律，律师法注定只能提供一种“备而不繁”的立法样式，而不可能对辩护律师的“会见”、“阅卷”和“调查取证”问题作出完备的规定。但是，我们完全可以从立法技术的角度，分析该法就这三个问题所确立的新制度是否具有实施的可能性。

第一，现行法律确立了大量宣示性、口号性和倡导性的规范，条文表述过于原则、抽象和概括，不具有最起码的可操作性。这导致中国法律在立法技术上难以与政策产生实质性的区别。

在立法宗旨和立法目标方面，法律与政策确实具有十分密切的联系，甚至就连“法律是实现特定政策目标的手段”这一表述，也都具有一定的合理性。但在立法技术层面上，法律与政策就产生了较大的区别。一般说来，政策作为执政者治国方略和价值取向的表达，带有很强的宣示性、口号性和倡导性，而不一定具有较强的可操作性。法律规范中的“原则”部分，通常与各种“政策表述”较为接近。中国法律在其总则部分通常会明文确立一系列“原则”，但这些原则假如没有体现在具体的制度设计之中，最终也会形同具文，而难以转化为有效的行为规范。与政策表述区别较大的往往是法律规范中的“规则”和“制度”。前者是一种非常具体明确的行为规范，而后者则是若干个具有内在关联性的规则组成的综合体。无论是规则还是制度，都具有明确的权利内容、具体的义务要求以及清晰的责任条款，使得任何人都可以预测自己权利行使的方式以及行为的法律后果。

中国刑事诉讼立法存在的突出问题，就是“法律规范政策化”的问题。诸如“被告人有权获得辩护”、“证人应当出庭作证”、“严禁刑讯逼供”等法律规范的表述，就具有较为明显的政策表述的痕迹。即便在辩护律师诸项权利的表述上，刑事诉讼法也没有脱离政策表达的倾向，而无法确立真正意义上的法律制度。例如，根据1996年刑事诉讼法的规定，律师“有权会见在押的犯罪嫌疑人”，“有权向侦查机关了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名”，“可以为犯罪嫌疑人申请取保候审”，“可以查阅、摘抄、复制本案的诉讼文书、技术性鉴定材料”，“可以收集与本案有关的材料”，“可以申请人民检察院、人民法院收集、调取证据”。这些带有授权性的法律条款，所表达的只是法律允许辩护律师行使有关诉讼权利的意思。但是，侦查机关假如拒绝律师的会见和取保候审请求，检察机关一旦不批准律师的阅卷请求，法院如果拒绝律师的调查取证申请，这些法律规范将变成无法实施的一纸空文。又如，新律师法对律师权利所作的新规定，也同样没有超出政策表述的境界，而不具有法律规范所应当具备的明确性和可操作性。诸如律师“会见犯罪嫌疑人、被告人，不被监听”，“有权查阅、摘抄、复制与案件有关的诉讼文书及案卷材料”，“可以向有关单位和个人调查与承办法律事务有关的情况”等法律规定，在立法技术上与刑事诉讼法的相关规定几乎达到十分相似的程度。在立法技术层面上，如此多的法律规范竟然都采取了政策表述的方式，而没有建立起较为完整的逻辑结构，这不能不令人感到疑惑不解：立法者究竟是要建立一种具有法律约束力的行为规范，还是仅仅满足于倡导一种带有倾向性的原则？从新律师法的立法形式来看，几乎所有规范都缺少实施性条款、惩罚性条款和救济性条款。在下面的分析中，笔者将要证明，没有这些条款，任何法律规范都将是不具有可操作性的。

第二，现行法律对某一领域所做的制度变革，通常没有确立相应的实施性条款，使得权利难以实现，义务无法履行，禁令难以达到“令行禁止”的效果。

应当承认，任何一项立法活动所要解决的往往是若干个关键的问题，立法者只要在这些问题上取得实质性的突破，就可以达到“变法修律”的基本目标了。在刑事诉讼立法过程中，这些关键问题通常都以授权性、义务性或者禁止性规范的形式确立在成文法典之中，成为立法者所要力图完成的立法使命。但是，任何带有一定超前性的制度安排都不可能自动地得到实现，而必须有一系列具体的实施性条款加以保障，使得这些抽象、概括的制度能够通过可操作的规则来加以实现。

在律师会见权的实施方面，无论是刑事诉讼法还是律师法似乎都缺乏几个方面的法律条款：一是律师只需要向看守所提出会见的申请，会见无须取得侦查机关的批准；二是对于律师的会见申请，看守所只须审查律师携带的证件是否齐全，而无权进行其他任何形式的审查；三是看守所需要提供明确的接待律师会见时间表，在明确公示的时间内，律师会见持续的时间不受限制，会谈的内容也不受监听；四是律师会见一旦受到阻碍，有权向专门的司法官员（如法官）提出会见的申请，法官经过审查，可以直接发布要求看守所无条件服从的命令；五是在准许会见方面需要设定的例外情形„„

在律师阅卷权的实施方面，法律则没有确立以下实施性条款：一是律师查阅、摘抄、复制案卷材料的范围和具体方式；二是检察机关批准律师阅卷申请的时间；三是检察机关不批准阅卷的理由和情形；四是在不批准律师阅卷的情况下，准许律师阅卷的最后时间；五是在检察机关拒绝律师查阅案卷申请的情况下，律师向法院申请阅卷的方式„„

在律师调查取证方面，立法者要保障律师切实有效地行使这一权利，也应当确立以下实施性条款：一是律师调查取证权的具体内容，包括调取物证、书证、视听资料的权利，向证人进行询问案情的权利，要求证人出庭作证的权利；二是在有关单位和个人拒绝配合调查的情况下，律师申请司法机关提供司法保障的方式；三是在有关证人拒绝接受律师询问的情况下，律师申请司法机关通知其出庭作证的方式；四是司法机关一旦决定批准律师的调查取证申请，究竟是采取亲自派员调查取证的方式，还是采取授权律师实施强制性调查取证的方式；五是司法机关拒绝批准律师调查取证申请的理由和情形„„

正是这些带有较强技术性和操作性的法律条款使得律师的三项诉讼权利具有实现的可能性。但令人遗憾的是，新律师法所提出的制度改革方案，立法精神尽管是值得高度肯定的，所要实现的立法意图也是符合正义理念的，却由于没有任何实施性条款加以保障，造成律师的权利无法实现，公检法三机关也难以承担各自的法律义务。没有具体的实施性条款，任何法律规范将不会提供明确具体的行为指南，执法主体将在履行义务的方式、时间、范围、途径以及法定免责情形等一系列问题上无所适从。

第三，大量法律规范没有相应的惩罚性条款，使得违反法律规范的行为无法受到有效的制裁，被侵犯法律权利的人也无法得到及时的补救和抚慰。有法律则必有制裁。无论是授权性规范，还是义务性或禁止性规范，都必须在附有明确的惩罚性条款的前提下，才能得到有效的实施。惩罚性条款主要通过两种方式来发挥其行为规范的作用：一是制裁违法者和侵权者，使其因违法行为所获取的利益受到剥夺，使其因侵权行为而遭受利益上的损失，这既可以阻遏其进一步采取违法行为的动机，也对那些潜在的违法者构成一种严厉的威慑效应；二是补救和抚慰违法行为的受害者，使得这些权利遭受损失的人获得经济上、心理上的补救，并由此获得精神上的快慰。由此进行反向推论，假如不建立任何惩罚性条款，那么，授权性规范就将因为没有对侵权行为的制裁性后果而变得难以实施，相关的权利保障也难以得到实现；义务性规范会因为拒绝履行义务的人不受惩罚而变成一种不可实现的规范；禁止性规范也会因为违反禁令的人不受任何惩罚而导致无法“令行禁止”。

从惩罚的方式来看，惩罚性条款大体有实体性制裁和程序性制裁两种方式：前者是一种“责任自负”的惩罚方式，也就是通过追究违法者、侵权者个人的法律责任，使其遭受一定的的利益损失，如受到民事制裁，承受经济损失；受到行政制裁，承担名誉的、财产的或自由的损失；受到刑事责任的追究，在受到国家定罪谴责之后，遭受严厉的财产、自由乃至生命的代价。所谓程序性制裁，也就是“宣告无效”的惩罚方式，司法机关通过宣告

违法行为的“违法性”，回复到违法行为发生前的状态，令违法行为连同其所产生的结果都被排除于生效法律行为之外。而在回复到违法行为发生之前的状态之后，根据违法行为的不同程度，这种惩罚方式还有违法者可以补救与不可补救之分别。（注释10：例如，非法证据排除规则就体现了一种“不可补救的无效”的制裁方式，而撤销原判、发回重审制度则属于一种“可补救的无效”的制裁方式。参见陈瑞华：《程序性制裁理论》，中国法制出版社2005年版，第159页以下。）新律师法对于律师的“会见”、“阅卷”和“调查取证”所确立的法律规范，就属于没有惩罚性条款加以保障的规范。首先，对于看守所、侦查机关拒绝批准律师会见的行为，对于检察机关拒绝律师阅卷的行为，对于检察机关、法院拒绝保障律师调查取证的行为，新律师法都没有确立任何形式的“责任追究”条款，公检法三机关既不可能因此承受民事责任、行政责任，更不可能因此而受到刑事追究。其次，对于侦查机关、公诉机关和法院违反法律程序、剥夺律师各项诉讼权利的行为，新律师法没有确立任何形式的程序性制裁措施，法院无法对那种通过剥夺律师会见权来完成的侦查行为，作出排除非法证据的制裁方式，无法对那种拒绝律师查阅案卷材料的行为，作出否定相关证据之合法性的制裁，上级法院更无法针对下级法院无理拒绝提供调查取证之程序保障的行为，以及法院无理拒绝通知证人出庭的行为，作出撤销原判、发回重审的裁定。

第四，现行法律对公民权利所作的规定，没有相应的程序救济条款加以保障，使得大量权利成为“不可救济的权利”，被侵权者既无法获得行政层面的救济，也难以获得中立司法机构的听审机会。

无救济则无权利。如果说法律的生命在于实施的话，那么，权利的灵魂则在于实现。阻碍权利实现的主要问题在于经常发生的侵权行为，而权利实现的主要标志则在于对侵权行为的有效制裁。对于侵权行为，法律应当确立专门的救济途径，使得被侵权者有机会将被侵权的问题诉诸相关程序，主持这一程序的机构可以对侵权行为进行合法性审查，从而有效地适用相应的惩罚性条款。从提供权利救济的主体来看，权利救济有行政救济与司法救济之分，前者是指被侵权者向行政机关所提出的救济，后者则是指被侵权者向法院所提出的救济方式。但救济无论出自行政机关还是司法机关，所要达到的目标都是一致的，那就是通过相关机构侵权行为合法性的审查，为被侵权者提供诉诸法律程序、为权利而斗争的机会，从而确保相关惩罚性条款的有效适用。在一定意义上，没有救济性条款，也就没有惩罚性条款。

新律师法所确立的三项重要的辩护权利，都缺乏专门救济条款的保障。一方面，面对侦查机关、看守所无理拒绝律师会见的行为，面对检察机关无理拒绝律师阅卷的行为，律师无法向上级公安机关、上级检察机关提出重新审查的请求，或者这种请求即便提出，上级机关也要么不予受理，要么在受理后作出断然拒绝的决定。另一方面，对于上述拒绝律师会见、阅卷的行为，以及对于下级法院拒绝为律师的调查取证提供程序保障的行为，律师也无法向法院提出程序合法性之诉，或者即便提出，法院也往往会予以拒绝受理，律师根本不可能获得那种“由中立司法机构举行公正审判”的机会。近年来，针对看守所无理拒绝会见的行为，甚至针对个别行政机构无理拒绝接受律师调查取证的行为，有的律师在走投无路之下，向法院提出了专门的行政诉讼请求。但这种诉讼请求几乎都被法院以“诉讼不属于行政诉讼的受案范围”为由，作出了不予受理的裁定。迄今为止，对于律师在会见、阅卷和调查取证方面受到的侵权问题，法院仍然不可能提供有效的司法救济。

第五，对于国家机关剥夺或限制公民权利的行为，法律通常采取无限授予的立法方式，而没有对这种剥夺、限制公民权利的行为作出有效的规范和约束，使得国家机关享有太大的自由裁量权。根据现代法治的原则，对于国家机构剥夺、限制公民权利的行为而言，凡是法律不明文授权的，都应属于严格禁止的；而对于个人而言，凡是法律不明文禁止的，都应属于允许实施的行为。按照这一原理，法律应当对国家机关的权力采取严格限制和约束的方式，特别是对那些涉及剥夺或限制公民权利的官方行为，应当作出尽可能明确、具体的法律规范，使其可能出现的滥用自由裁量权的可能性降到最低限度。但是，假如立法者反其道而行之，在对公民权利作出政策性宣示之后，对国家机构剥夺、限制该项权利的行为作出无限授予的立法方式，而不作出任何明确、具体的限制性规定，那么，这种剥夺、限制公民权利的行为就几乎没有不滥用的。

现行刑事诉讼法为我们提供了大量的此类例子。在这部法律中，几乎到处充斥着这种无限授予国家权力的条款：公检法三机关对于法定情形下的嫌疑人、被告人，可以取保候审，也可以监视居住；审判人员在法庭审理过程中，可以通知证人出庭作证，也可以当庭宣读未到庭证人的证言笔录；法庭审理结束后，审判人员可以当庭

宣判，也可以定期宣判；二审法院对于事实不清的案件，可以发回重审，也可以直接改判„„（注释11：有关这类问题的详细分析，参见陈瑞华：《程序性制裁理论》，中国法制出版社2005年版，第28页以下。）中国司法实践的经验表明，只要法律对某一国家权力作出了这种无限授予的立法方式，这种权力的行使过程就都出现了问题。这是因为，有关国家机构在行使某一权力时既然享有近乎恣意的自由裁量权，那么，它就可以按照最便于行使权力、最有利于维护部门利益的方式来进行相应的选择。公安机关偏向于采取取保候审，检察机关则倾向于采取监视居住；在绝大多数案件中，法官都没有通知证人出庭作证，而是宣读证言笔录；在大多数案件中，法院都采取了定期宣判的方式，而在定期宣判方面甚至做到了没有任何期限的限制；二审法院对于事实不清的案件，几乎普遍优先选择发回重审的方式。

新律师法对律师三项权利的规定，很容易被那些旨在限制这些权利的条款所架空。早在1996年，立法机关在准许律师介入审判前程序的同时，还作出一些旨在限制这些权利的规定，例如，涉及国家秘密的案件，嫌疑人聘请律师，应当经过侦查机关的批准；律师会见在押嫌疑人，侦查机关根据案件情况和需要，可以“派员在场”；涉及国家秘密的案件，律师会见在押嫌疑人，应当经过侦查机关的批准。这些至今还在发生法律效力的条款，在限制律师会见在押嫌疑人方面，几乎授予侦查机关无限的自由裁量权。我们可以提出以下疑问：刑事诉讼过程中“国家秘密”究竟是什么？如何对这些涉及“国家秘密”的案件作出范围上的界定？究竟根据哪些“情况”和“需要”来作出“派员在场”的决定？假如案件不涉及“国家秘密”，律师会见要不要经过侦查机关的批准？侦查机关究竟委派哪一部门来批准律师的会见请求„„正是由于刑事诉讼法对这些问题的规定是含混不清的，侦查机关事实上拥有了任意解释的空间，而在限制、剥夺律师会见权方面，达到了恣意选择的程度。侦查机关既然成为是否批准律师会见、是否派员在场等问题的裁判者，那么它势必按照最有利于本机构行使权力的方式来作出相应的裁判。而根据众所周知的事实，侦查机关显然更关注富有效率的侦查、成功的破案，而侦查人员则关心大幅度的立功嘉奖和减少负面的业绩考核问题，而这一切都要取决于在押嫌疑人供述犯罪事实、不翻供以及提供更多的犯罪事实线索。在这种部门利益的激励下，享有无限自由裁量权的侦查机关还会选择有利于律师行使权利的做法吗？答案显然是否定的。中国司法实践的情况充分表明，无限授予国家机构权力的立法方式必然带来权力的滥用，并导致公民权利的萎缩甚至消亡。就律师的会见权而言，律师会见几乎普遍需征得侦查机关的批准，侦查机关几乎普遍对律师的会见“派员参加”，而在场参加会见的侦查人员动辄限制律师会见的时间、律师与嫌疑人会谈的内容，甚至动辄采取警告律师和中断会见的行为。这种为律师界所普遍抱怨的“会见难”，难道不就是在这种无限授予国家权力的立法方式所引发的问题吗？

注释:

[1]郭晓宇：“司法部副部长称需修改律师法深化律师体制改革”，载《法制日报》2005年9月26日。[2]顾昂然：《立法札记——关于我国部分法律制定情况的介绍（1982-2004年）》法律出版社2006年版。

四、制度变革中的司法能动主义

根据前面的分析，在推动制度变革方面，立法机关的“变法修律”活动既存在立法内容方面的局限性，也具有立法技术层面的缺陷和不足。那么，在这种问题重重的“立法推动主义”之外，是否还存在其他的制度变革道路呢？其实，无论是一般意义上的法律改革，还是司法体制的改革，都存在着多种推进改革的路径。从中共中央政法委员会、国务院一直到最高司法机关，都在推动着中国的制度变革。20年来的法律改革经验表明，立法机关在推动制度变革方面所发挥的作用呈现出逐渐萎缩的发展趋势。一方面，立法机关所颁行的基本法律，往往都是对那些已经富有成效的改革经验的立法确认，甚至就连立法机关对宪法的修改也具有这种确认既有改革成果的性质。另一方面，一些制度变革的推动者本着“摸着石头过河”的理念，在现有法律没有发生修正的情况下，通过在部分司法机关开展试验的方式，对一些制度设计进行具有突破性的改革尝试。这些改革试验尽管在“合法性”上存在着争议，有时被视为“背离了现行法律的框架”，却对于中国诸多领域的制度变革起到了积极而有效的推动作用。在这一方面，中国的法院和检察机关在制度变革的推动方面进行了一系列的改革努力，对于中国刑事司法制度的改革作出了持续不断的改革探索，使得一种“司法能动主义”的改革道路得以形成。

近年来，司法机关对于刑事司法改革的探索应当首推最高法院收回死刑核准权的改革。2007年1月1日，最高法院正式结束长达二十余年的死刑核准权下放的做法，将死刑核准权统一收回，这一改革甚至对于中国的刑事司法改革具有一种“牵一发而动全身”的辐射效应（注释1：有关死刑复核权收回及其所带来的“牵一发而动全身”的影响，可参见陈瑞华：《刑事诉讼的中国模式》，法律出版社2008年版，第197页以下。）。

在死刑核准权收回的改革之外，最高法院、最高检察院以及各级地方司法机关还在一系列领域取得了改革的突破，形成了一种蔚为壮观的“刑事司法制度改革集群”现象。早在2000年前后，部分基层法院就开始试行“普通程序简易审”的程序改革，最终推动那种“被告人认罪案件的普通程序”得以确立。从2000年以来，一些基层检察机关和基层法院对刑事和解制度进行了积极的改革探索，对于那些被害人与被告人双方就民事赔偿达成和解协议的案件，采取“和解不起诉”或者从轻处罚的处理方式，这一制度逐渐被各地、各级司法机关所采纳（注释2：关于刑事和解制度兴起的情况，可参见陈瑞华：《刑事诉讼的中国模式》，法律出版社2008年版，第1页以下。）。早在2005年前后，最高法院就在若干个地方法院进行了量刑程序的改革试点。按照改革者的设想，量刑制度改革最终的目标是逐步实行适用于全国各级法院的“量刑指导意见”和“量刑程序”（注释3：有关量刑程序的改革，参见陈瑞华：“论量刑程序的独立性”，《中国法学》2009年第1期。）。不仅如此，在长达25年的时间里，少年司法改革走过了一条基层法院进行探索、最高法院吸收成熟经验的改革道路，在诸如圆桌审理、法庭教育、延伸帮教、社会调查报告、合适成年人、量刑答辩等一系列方面取得了制度创新。甚至在较为敏感和复杂的少年罪犯的“前科消灭”方面，一些地方司法机关都在进行改革探索，并取得了初步的经验（注释4：有关少年司法改革的情况和问题，可参见陈瑞华：“自生自发：刑事司法改革新经验”，《上海法治报》2009年2月11日。）。

那么，这种由司法机关推动的制度变革为什么能够取得较大进展呢？与“立法推动主义”相比，“司法能动主义”究竟具有哪些方面的优势，以至于成为一种不容忽视的制度变革道路呢？对于这一问题，笔者将结合上述几个刑事司法改革的经验，从四个方面做出分析。

“司法能动主义”的优势之一，在于司法机关所推动的改革具有试验性和探索性，在一个或者若干个基层司法机关进行改革尝试，在一定时间周期内观察制度实行的效果，经过反复的试验过程，来逐步发现适合中国国情的法律制度。在很大程度上，中国究竟应当选择怎样的法律制度，这并没有一个现成的答案。“立法推动主义”的改革道路有一个难以克服的缺陷，那就是误以为立法决策人士凭借其理性能力，可以寻找到各种切合中国实际情况的制度安排。然而，由于这种立法的灵感要么来自于一些基本理念和基本原则，要么来自于其他国家和地区的法制经验，而没有经过一场对中国相关法制经验的总结和提炼，因此，很多制度改革未必能够产生良好的效果。与立法机关不同，司法机关一般不会贸然推动那种抽象的法律改革，而是通过改革试验和制度试点的方式，探索制度变革之路。无论是最高法院还是最高检察院，都可以运用自身的资源优势，将一些新的制度设计运用于基层司法机关的办案活动之中，然后在一定时间内观察新制度试验的效果。通过这种观察和总结，一些富有成效的改革经验得到及时的积累，而那些效果不甚理想的改革试验则被排除于改革决策的根据之外。其实，这种反复进行的试错过程也就是通常所说的“法律发现过程”。通过较长时间的改革实验和制度总结，最高司法机关可以逐渐发现那些适合中国情况的制度设计，并将其上升为普遍适用的法律规范。

量刑程序改革就是这方面的典型例子。本来，中国的刑事审判制度更接近于大陆法的审判制度，似乎不可能采纳那种源于英美法的定罪与量刑程序相分离的制度安排。但是，中国实行的这种定罪与量刑程序一体化的制度设计，在司法实践中产生了越来越多的问题。例如，在量刑过程依附于定罪程序的情况下，整个量刑决策具有不公开、不透明甚至暗箱操作的程序问题，法官既不允许控辩双方充分提出法定和酌定的量刑情节，也不允许各方就量刑情节对量刑的影响进行公开的辩论，从而在量刑裁决方面非常容易滥用自由裁量权。基于对法官滥用自由裁量权问题的担忧，一些地方的检察机关早在上世纪90年代就尝试过“量刑建议制度”的改革，但并没有取得各级法院的积极响应。而一些基层法院的少年审判部门也曾经在法庭辩论阶段尝试过“量刑答辩”或者“量刑听证”的改革试验，但由于这种改革仅适用于少年案件，并没有产生普遍的影响力。直到2005年以后，最高法院才开始在部分法院试验建立“相对独立的量刑程序”。从2009年6月开始，这种改革试点逐步向全国120所 12

中级法院和基层法院进行推广。迄今为止，这种在法庭调查和法庭辩论阶段分别建立专门量刑程序的改革试点，被证明在规范和约束法官自由裁量权方面取得了积极效果，量刑程序改革显然具有被推广到全国各级法院的可能性（注释5：参见“严格程序，规范量刑，确保公正——最高人民法院刑三庭负责人答记者问”，《人民法院报》2009年6月1日。）。

司法能动主义的优势之二，在于司法机关所推行的改革具有自生自发和自下而上的性质，改革往往是由基层司法机关主动实施，然后逐步被最高司法机关接纳为正当的制度变革，因此切合中国司法制度的实际情况，具有可操作性和可实施性。“被告人认罪案件的普通程序”的形成过程就是一个典型例子。最初，立法机关基于对审判方式改革效果的不可预期，在对普通程序作出加强对抗性的改革之余，还确立了一种仅适用于轻微刑事案件的简易程序。但是，很多地方的基层法院发现，如果对那些可能判处三年有期徒刑以上刑罚的案件全部适用普通程序，法院的审判资源将变得不堪重负。而即便是在适用普通程序的案件中，仍然有大量被告人当庭作出了有罪供述，而控辩双方对这些案件的事实也并不存在太多的争议，这些案件的审理程序仍然有进一步简化的空间。于是，一种被称作“普通程序简化审”的特殊程序应运而生，并在一些地方的基层法院逐步得到了推行。从这一特殊程序试行的效果来看，在被告人当庭放弃无罪辩护的情况下，法院采用较为简易的程序进行审理，这在不同程度上缩短了结案周期，提高了诉讼效率，但同时也没有带来明显的负面效果，因为被告人通过作出有罪供述和选择这一特殊程序，可以换取法院的从轻量刑，获得量刑上的实惠，一般也就不再持抵触态度。通过总结这一基层法院的改革经验，最高司法机关最终发现了一条有效简化审判程序、提高诉讼效率的改革道路

[1]。

这一例子足以显示，法律制度犹如一株株富有生命力的有机体，只要有合适的“土壤”、“水分”和“环境”，就有诞生、成长和发育的可能性。由于基层司法机关对中国法律制度存在的问题有着较为深切的认识，也十分清楚那些书本法律制度的局限性，因此，它们所进行的改革试验往往能够切中问题的要害，所进行的制度安排也通常具有很强的可操作性。这种“自下而上”、“自生自发”的法律改革，具有较为鲜活的生命力，体现着基层司法机关发现新规则、创造新制度的巨大能量。经过最高司法机关的观察和总结，那些具有普遍推广价值的制度创新最终被转化为一系列的法律规范，成为具有法律约束力的制度安排。其实，在前面所说的“普通程序简化审”制度之外，包括量刑程序、刑事和解、少年司法制度在内的一系列制度创新，就都是先由基层司法机关进行试验，然后由最高司法机关总结、提炼为普遍适用的法律制度的。

而相比之下，那种由立法机关所推动的自上而下的法律改革，则要么因为制度设计过于理想化，要么因为动辄从国外移植一些现成的法律规则，而难以产生积极的社会效果，甚至无法为基层司法机关所接纳。有时就连最高法院和最高检察院所推行的一些法律改革措施，假如不善于从各级司法机关的改革经验吸取灵感，总结经验和教训，也会出现这种“种下龙种，收获跳蚤”的尴尬局面。不仅如此，一些法学研究者基于对推进立法进程和司法改革的热心，也会提出各种旨在改革中国刑事司法制度的“立法建议”或“改革方案”。但假如这些研究者不进行深入细致的经验研究，不进行有针对性的改革试验，就动辄提出一些十分具体的制度设计，那么，这种对策研究也是难获正果的。自从1996年刑事诉讼法的修订完成以来，法学界提出了多部旨在推动刑事诉讼法再修改的“专家建议稿”，但这些建议稿对于刑事诉讼法的修改进程并没有发挥有效的影响，而大都被“束之高阁”了。究其原因，“专家建议稿”过于脱离中国的司法实践，所提出的改革方案理性有余，而可操作性不足，很多制度设想来自西方国家的成文法典，对于解决中国刑事司法制度的问题未必富有实效，甚至会引发新的更大的问题。

或许，真正有生命力的法律制度，既不是立法机关通过成文法典所创设出来的，也不是最高司法机关凭借一厢情愿的努力所想象出来的，更不是法学研究者凭借“理论教条”、借助逻辑推理所“研究”出来的。“法律的生命在于经验，而不在于逻辑。”霍姆斯大法官的这一论断早就提醒我们，法律制度往往是由司法机关在司法过程中发现和创造出来的，属于对那些行之有效的规则、规范和制度安排的经验总结。“司法能动主义”的道路在我国已被证明是法律制度诞生、成长和发育的必由之路，也是成功的制度变革得到推行的有效路径。

司法能动主义”的优势之三，在于司法机关推动的改革试点普遍产生了积极的社会效果，可以有效地解决实践中存在的问题，化解原来存在的矛盾。

一项法律制度要得到有效的实施，需要具备两个重要前提：一是符合某种公认的价值理念，具有理论上的正当性；二是取得了积极的社会效果，成功地解决了实践中的问题，具有现实的必要性。前者一般被视为内在的评价视角，后者则属于一种带有功利性和实用性的评价标准。

二十年来，中国法学界所坚持的就是上述第一种立场，秉承道德理想主义的旗帜，将诸如“无罪推定”、“正当程序”、“程序正义”、“保障人权”等奉为刑事司法改革的价值目标，并以这些价值理念为标准，对国外的司法制度加以遴选，对国内的制度设计和制度实践作出评价，对未来的制度变革提出设想和预测。然而，由于受种种因素的制约和牵制，这种以“正当程序”为标志的改革思路经常遭遇挫折，改革之路步履维艰。但另一方面，那些由司法机关所推动的法律改革，尽管在理论正当性方面每每受到诟病，在合法性上也备受争议，却往往能够产生积极的社会效果，取得社会各界的赞誉。在处于社会转型期的中国，面对刑事司法实践中涌现的层出不穷的问题，那些具有积极社会效果、可以有效解决问题的法律改革，往往会受到各级司法机关的普遍青睐。

刑事和解的改革就属于这方面的例子。本来，根据国家追诉主义的理念，对于犯罪的刑事追诉应当由国家公诉机关依法统一进行，不受被害人意志的约束。被害人可以就民事赔偿问题提起附带民事诉讼，但对于刑事追诉问题并不拥有决定权，而最多可以通过参与诉讼过程而发挥积极的影响作用。但是，在诸如轻伤害、过失犯罪、少年犯罪等案件中，公诉机关即便取得刑事追诉的成功，也最多带来三年以下有期徒刑的刑罚结果，而这往往导致附带民事诉讼赔偿的困难。因此，一些地方的基层检察机关逐渐进行刑事和解的改革尝试，对于被害人与被告人就民事赔偿达成和解协议、被告人及时作出民事赔偿的案件，可以做出“和解不起诉”的决定。不仅如此，一些地方的基层法院也尝试对被告人与被害人达成和解协议、被告人及时履行赔偿义务的案件，作出从轻处罚的裁决。由于这种改革试验很有效地解决了附带民事诉讼赔偿的问题，对于减少被害人的申诉、信访也具有明显的积极效果，从而有效化解了被告人与被害人之间的矛盾，减少了双方结为世仇的可能性，有利于维护社会的和谐稳定，因此，最高司法机关逐渐承认了刑事和解制度的正当性，这一制度目前已经被推广到全国各地，进行较为广泛的改革试点。

当然，刑事和解制度的推行，从一开始就面临着理论上的争议和道德层面的非议。人们通常会质疑这一制度的推行会不会带来“同样情况无法受到平等对待”的问题，也就是被告人因为贫富不均难以平等地获得正义的问题。由于司法机关依据被告人承担民事赔偿责任的情况来确定其刑事责任，民事赔偿甚至可以变成折抵刑期的砝码，因此，刑事和解也被批评为“混淆了民事赔偿责任与刑事责任的界限”。不仅如此，司法机关的刑事和解过程具有一定的秘密性和不透明性，这也引起了人们对其自由裁量权滥用的普遍忧虑

[2]。

尽管面临前述理论上的争议，刑事和解制度仍然得到了普遍的推行。在立法机关没有修改刑事诉讼法、最高司法机关没有制定相应司法解释的情况下，地方各级司法机关就已对这一制度进行了改革尝试，这充分显示出该项制度在司法界受到欢迎的普遍程度。或许，那种“正当程序”的理念并不是一种没有例外的的制度评判标准。

“司法能动主义”的优势之四，在于司法机关推动的改革具有很大程度的渐进性，制度的形成不是来自某种抽象的理念，而是来自基层卓有成效的实践经验，并被提升为普遍的制度设计，避免了那种剧烈的制度变革所可能带来的社会震荡。

多年以来，法学研究者对于中国法律制度的变革大都持一种较为激进的观点。这一方面是基于中国法律实施状况难以令人满意的现实，人们普遍有一种“寻求改变”的想法，另一方面也是因为越来越普遍的国际交流和对国外法制状况的了解，使得人们有着促成“另一种法律秩序”的向往。于是，在法学研究者提供的立法蓝图和制度改革设想之中，各种追求尽可能彻底地抛弃旧制度，尽可能全面地建立新制度的改革思路，跃然纸上，成为“对策法学”研究的基本立场。在很大程度上，法学界的这种激进立法观念对于立法部门的“变法修律”活动构成了某种压力，一个再稳重的立法决策人士，在法学研究者持续不断的说服和倡导之下，也会发生某种程度的改变，在不知不觉之间受到一些抽象理念的影响。

然而，这种激进的立法理念可能会带来成文法典的大幅度变化，但对于法律制度的有效实施却未必都是福音。通常情况下，过于激进的“修律变法”所带来的制度变化，会使执法者和公众无所适从，甚至可能因为利益

上的损失和执法的不便而产生抵触情绪。中国1996年修订的刑事诉讼法在实施的最初两年，受到各地公检法机关的质疑，2007年修订的律师法在实施的一年多时间里，个别条款受到各地公安机关的抵制，就是两个值得反思的例子。

而那种由司法机关自行推动的改革试验，却恰恰可以弥补“立法推动主义”的缺憾和不足。相对于立法机关的“变法修律”而言，“司法能动主义”所带来的制度变化具有明显的渐进性，带有“逐步推行”和“水到渠成”的特征。表面看来，这种制度形成过程有些保守，改革的步子迈得不是很大，但实际上，这种渐进式的制度变革过程恰恰具有明显的优势。主持改革试验的司法官员不仅熟悉司法制度的运作方式，而且对这一制度中存在的诸多问题有着较为深刻的认识。更为难能可贵的是，这些官员对于改革的边界和困难都有清晰的把握，知道哪些改革是不可操作的，哪些改革是可以顺利实施的，而哪些改革通过创造条件又是有可能取得成功的。在宏观层面的司法体制改革难以取得突破的背景下，由司法机关自行推动的制度变革会面临重重的困难和障碍。一些高明的改革者通常善于避开这些障碍，在貌似不可能发生变革的环境中寻找可资改革的资源。就如同山间溪流一样，制度变革也可以在“层峦叠嶂”之间经过迂回曲折的探索，最终找到突破口。在很多情况下，这种渐进式的制度变革方式一旦获得成功，就等于某种新制度“在夹缝之中”获得发现，能够为作为“业内人士”的司法官员所普遍接受和采纳。这种发生在司法机关内部的制度变革方案，是作为“外部人士”的立法官员、法学研究者所难以发现的，甚至也是非“业内人士”所想象不出来的。

发端于上世纪80年代的少年司法改革，就经历了这样一个渐进发展的历程。最初，无论是基本法律还是司法解释，都没有对少年案件的司法程序作出明确的成文规定。从1984年开始，一些基层法院开始探索建立“少年法庭”，由相对固定的法官负责审理少年案件，从而逐渐培育出一个相对专业化的少年审判队伍。到1990年前后，本着“教育、感化与挽救相结合”的刑事政策，一种被称为“圆桌审判”的新型审判方式开始出现，并得到了各地少年法庭的普遍接受。作为专门程序的“法庭教育”逐步被引入法庭审理过程之中，“寓教于审”的理念得到了推广。后来，鉴于法院对少年案件适用非监禁刑的比例较高，为了规范法官在量刑方面的自由裁量权，尽量减少非监禁刑适用中的风险，各地少年法庭先后探索“量刑答辩”或“量刑听证”制度，有些地方甚至出现了“缓刑听证”这样的制度探索。而在量刑过程越来越受到重视的情况下，为了使各种法定和酌定的量刑情节集中地出现在法庭上，各地法院开始尝试建立“社会调查报告”或“人格调查报告”制度，从一些非政府组织或者司法行政部门委任一些“社会调查员”，就少年被告人的家庭、学校、平常表现、前科劣迹、犯罪原因、再犯可能等问题作出专门的调查，并将调查报告提交给少年法庭，使其成为法院科处刑罚的直接依据，也使其成为缓刑考验机构对少年罪犯实施帮教的依据。为了解决部分没有监护人或者监护人监护不力的少年被告人的利益，一些司法机关还引入了源自英国的“合适成年人”制度，将一些社会工作者或司法行政机关的工作人员委任为“合适成年人”，使其有机会参与到少年司法程序之中。

当然，少年司法改革的历程也时常面临困难阻挠。特别是在这一改革进展到一定阶段之后，中国固有的政治、社会、经济、文化等因素就越来越多地成为改革的障碍。例如，社会工作机构和社工组织的不发达，制约了社会调查报告制度的普遍推行，使得少年案件的量刑答辩程序难以持续发展；无论是社会调查报告还是“合适成年人”制度，都通常只针对属于本地“常住居民”的少年被告人适用，而在户籍制度仍然存在、公民尚不享有“迁徙自由”的背景下，那些户籍不在本地的“外地少年”，就无法有效地获得这些程序保障；少年被告人一旦被法院生效判决宣告为犯罪人，就将在政治、道德、社会保障层面以及就业、参军、上大学等方面受到种种歧视待遇，并在这一点上与成年被告人没有实质性的区别，但要改变这一现状，推行所谓的“前科消灭”或“前科封存”制度，法院就不得不面临着诸多方面的制度困难，特别是政审制度的普遍存在、学校的应试教育体制等问题„„犹如中国的经济体制改革一样，少年司法改革目前已经进入“深水区”，面临着“攻坚”的难题。在这一方面，那种动辄强调某种价值理念的改革方案经常显得没有任何说服力，那种动辄强调从英美法或者大陆法引入某种制度设计的对策研究，也都显得曲高和寡，无法引起少年司法改革者的兴趣。或许，少年司法制度远远还谈不上成熟和完善，甚至面临一系列的改革困境。但是，改革者们通常都具有一种“坚忍不拔”的品性，一旦发现现行体制中较为薄弱的环节，就会抓住时机，大胆进行新制度的尝试，以期取得制度变革的突破。

五、制度变革的另一条道路

相对于“立法推动主义”而言，“司法能动主义”的改革道路在形成一些具有操作性的法律制度方面具有明显的优势。尽管如此，这一道路并不是完美无缺的。事实上，这一制度改革之路经常在合法性问题上面临种种争议。比如说，一些基层法院早在10年前就在少年案件中曾探索过“暂缓判决”制度，一些基层检察机关也进行过类似的“暂缓起诉”制度的改革尝试，这些改革尽管取得了一些积极效果，却因为“面临合法性方面的争议”而被最高司法机关叫停。这反映出司法机关主导的改革一旦走得太远，就有可能背离立法机关通过的基本法律，通常被认为挑战了国家法律的的权威性，造成国家法律实施方面的不统一。

近20年来，立法机关通过的法律明显滞后于社会的转型和发展，司法实践中存在的问题堆积如山，而立法进程的缓慢又导致法律无法对这些问题给出及时的回应，这迫使司法机关难以继续被动地等待立法机关的“变法修律”，而不得不自行探索相关的制度改革。一时间，上至最高法院、最高检察机关，下至基层法院和基础检察机关，都言必称“改革试验”和“制度创新”，这就导致本来主要承担法律实施职能的司法机关，普遍在充当法律制度创制者的角色。这种“遍地开花”的改革试验活动，在频繁发生社会转型和制度变革的时期，或许是不可避免的制度形成之路，但从建立法治秩序的角度来说，这种由各地、各级司法机关所主导的“制度创新”活动，可能会出现不尊重国家基本法律，甚至破坏法律秩序的问题。人们不禁会提出疑问：假如司法机关成为制度变革的领导者，那么，究竟谁来负责执行立法机关通过、代表全民意志的法律呢？

不仅如此，这种由司法机关主导的法律改革，几乎普遍落入到利益重新分配、权力再行配置的陷阱之中，而难以在推进法治、加强人权保障等方面取得实质性的突破。无论是法院、检察机关、公安机关还是司法行政机关，都普遍拥有自己的利益诉求，也都普遍希望通过制度变革来增加自身的权力和权威，更希望在司法权力的“重新洗牌”中争得更多、更大的权力和利益。正因为如此，笔者前述所分析的一些制度变革，往往都是那些仅仅涉及某一司法机关管理体制和工作机制的改革，而不涉及不同司法机关相互间权力的重新分配问题。而这种改革一旦涉及不同国家机关权力再分配的问题，就很难取得成功。例如，法院对民事生效裁判的执行权，检察机关的侦查权，公安机关对看守所的管理权等，就因为直接涉及这些机关权力的重新配置问题，因此，虽然长期受到尖锐的质疑，却仍然没有发生体制上的变化。不仅如此，成功的制度变革也往往都是一些容易给司法机关带来收益的改革，这种收益可以体现在办案效率大幅度提高（如“普通程序简化审”制度），要么有助于化解矛盾，减少申诉和信访问题（如刑事和解制度），要么有助于上级对下级权力的控制和约束（如量刑程序、最高法院收回死刑核准权）。至于在嫌疑人、被告人、被害人基本权利保障方面的改革，司法机关很少主导加以推行，而最多在保障前述实用性目标实现的前提下，附带地加以关注和实施。

在辩护律师诉讼权利的保障方面，无论是公安机关、检察机关还是法院，都没有推进制度变革的迹象。由于辩护律师权利的扩大势必会为公安机关的侦查、检察机关的公诉设置更多的程序障碍，也对法院提高法庭审判的效率、缩短结案周期不仅于事无补，反而可能带来更多的麻烦和不便，因此，这些机关几乎都没有就辩护律师权利的加强作出任何形式的改革试验。例如，对于辩护律师会见权的保障，公安机关不仅不提供便利，反而在制造各种障碍；对于辩护律师的阅卷权问题，检察机关不仅没有提供有效的程序保障，反而经常推诿证据展示的责任，甚至在法庭审理中实施突然袭击式的公诉活动；对于辩护律师在调查取证和通知证人出庭作证方面面临的困难，法院通常不予受理，更谈不上提供积极有效的司法保障了。

如此看来，与“立法推动主义”一样，“司法能动主义”的改革道路也有其明显的局限性。这种由司法机关所主导的制度变革对于旧制度的废弃和新制度的形成，也未必是一条尽善尽美的路径。那么，面对着现实中存在的两种制度变革之路，我们究竟何去何从呢？

其实，假如对这两条道路加以认真的评估和比较的话，我们会发现，“司法能动主义”与“立法推动主义”在很多方面恰恰可以形成一种相互补充的状态。例如，相对于司法机关而言，立法机关更有可能站在中立、超然和利益无涉的立场上，对相关国家机关的利益进行协调，对这些国家机关的权力进行合理的重新配置。与此同时，立法机关也可以保持国家法律制度的连续性，保证法律规范之间的协调一致，即便是作出重大的制度变革，也会 16

考虑改革的合法性问题，使得所形成的制度不背离宪法和法律的基本框架，同时适度考虑制度设计的内在正当性，而不仅仅着眼于制度安排的便利性和实用性。又如，相对于立法机关而言，司法机关更擅长通过制度试点和改革试验的方式，在一定时空范围内加以探索性实施，从而观察改革试验的效果，发现那些行之有效的制度安排，经过这种改革试验所最终形成的制度设计往往既能解决司法实践中的固有问题，又不至于引发太大的制度震荡，从而实现新旧制度的稳步过渡。与此同时，较之那种时常受到法学家理想情怀影响的立法机关而言，司法机关在制度选择方面显得更为慎重，也更为脚踏实地，经过各种“深思熟虑”、“顺水推舟”式的制度形成过程，最终可以发现一些为外部人士所难以发现、也无法想象出来的制度安排。

从近20年来的法制建设历程来看，中国立法机关的“变法修律”与司法机关的改革探索似乎保持着平行发展的态势，而基本上没有形成一种“优势互补”、“相互交错”的局面。应当说，这既与现行的宪法体制有着密切的关系，也大体符合中国当下立法机关和司法机关的权力运作方式。但是，这两种国家机关为什么不能扬长避短，通过相互交错的方式来推动新制度的形成，并保证其具有最大限度的可实施性呢？为什么立法机关不能通过观察、总结和提炼司法机关改革试验中的成熟经验，将其转化成为可操作的法律规范呢？为什么司法机关在启动某一改革试验之前，不能与立法机关进行充分的协商，以便共同参与这种法律制度的发现和创立过程，并尽量摆脱部门利益的过度干扰呢？

其实，只要认真观察近年来的立法活动，我们就不难发现，立法机关在关注法律实施中出现的诸多问题的同时，也越来越重视司法机关通过改革试验所发现和创立的新制度。在1996年修改刑事诉讼法过程中，立法机关就吸收了法院“审判方式改革”的经验，对中国刑事审判方式进行了全方位的改造，促成了现行“抗辩式”或“辩论式”审判程序的形成。尽管这一新的审判方式在实践中出现了诸多问题，但作为一种审判模式的战略选择，这种由传统职权主义向对抗式诉讼的制度转型，确实是很少受到非议的。立法机关1996年颁布的律师法，将律师的身份从“国家法律工作者”确定为“社会法律工作者”，确立了合伙制、合作制并存的律师事务所体制，确立了律师协会的地位和职能，初步形成了司法行政机关与律师协会“两结合”的律师管理体制。这些制度设计都不是立法机关凭空产生的，而是直接来自对十余年来律师管理体制改革经验的总结和提炼。相对于律师管理体制的改革试验而言，律师法无非是对这种改革经验的规范表达而已。而2002年颁布的“农村土地承包法”，则更是对二十多年来农村土地承包改革试验结果的立法总结。应当说，没有这种农村经济体制改革的试验和探索，立法机关就不可能制定出这部法律。从时间顺序上看，先有农村土地承包改革试验，后有这部土地承包法；从两者的关系上看，农村土地承包改革试验所产生并不都是成功的经验，土地承包法不过是将那些较为成熟、行之有效的改革经验给予法律规范化罢了。

通过上述分析，我们似乎发现了另一条推动制度变革的道路，那就是“相关制度改革试验先行”、“立法机关将成熟的改革经验总结成为法律规范”的变革之路。这一改革道路吸收了“立法推动主义”的有益经验，那就是强调立法机关的中立性和利益无涉性，强调即便是改革试验也应当在宪法和法律的框架内进行，并保证这些改革试验有效地得到总结和提炼。这一改革道路也吸收了“司法能动主义”的改革思路，那就是强调制度变革的探索性、自下而上性和渐进性，发挥司法机关在发现和创制新制度方面的主观能动性，强调任何制度变革除了要考虑制度本身的内在正当性以外，还要关注制度实施的社会效果，使得那些有助于解决现实问题、能够化解矛盾的制度设计，最终被转化为国家的法律规范。

但是，鉴于现行立法方式具有前面所说的各种不可克服的缺陷，依靠这种立法方式来推进制度的变革，又是不合时宜的。从立法技术层面来看，立法机关应当抛弃那种“宜粗不宜细”的立法观念，不再仅仅满足于法律的颁布和法律体系的完善，而应将法律的可实施性视为立法的生命和灵魂。法律规范要得到有效的实施，不能过分依靠相关细则、行政法规、司法解释甚至地方性法规，否则，立法机关颁布的基本法律就有可能被这些规范性文件所架空，而变成一纸空文。而从立法的指导准则来看，立法机关应当放弃那种动辄“为变法而修律”的想法，真正从“制度变革的推动者”变成“改革经验的总结者”。立法机关应当保持谨慎的立法态度，尽量不在法律中确立那种未经任何试验、也无从考察其实施效果的新制度，从而最大限度地避免法律虚置化和法律失灵的问题，使得立法机关所颁行的法律都是可实施的法律。与此同时，立法机关也应当保持一定的开放性，秉承对法律实施 17

中的问题与改革试验中的经验同时兼顾的原则，及时而有效地将那些成熟的改革经验上升为国家的法律规范，从而促进法律制度的健康发展。

不仅如此，为避免司法机关的改革试验各行其是的局面，立法机关有必要颁布专门的法律，对这种改革试验活动加以引导和规范，确定这种改革试验的时限、地域范围、改革措施与现行法律的关系以及改革经验的总结方式，为司法机关的改革试验设置“特区”，并设定明确的限制性规范。而司法机关在进行特定改革试验之前，也应当向立法机关进行呈报，并遵守相关的授权立法条款。另一方面，在相关改革试验进行到一定阶段之后，司法机关应当对改革的经验作出总结，并呈报立法机关作为立法的依据和参考。而在立法机关尚未就此确立为生效法律规范之前，司法机关在向本系统推行相关改革经验之时，应当报请立法机关批准。这既体现了对改革试验效果的慎重态度，又显示出对立法机关以及国家现行法律的尊重。

从这一角度来看，司法机关所进行的诸多改革试验，包括最高法院的死刑核准程序、量刑程序、刑事和解程序以及少年司法程序，都不应当停留在地方司法机关提供改革经验、最高司法机关制定司法解释的阶段，而应当由立法机关进行全面的经验总结，将其中较为成熟的部分上升为国家法律规范。甚至对于最高司法机关在死刑案件的司法解释中确立的证据规则，以及一些地方司法机关普遍确立的证据规则，立法机关也可以选择其中较为成熟的部分，充实到三大诉讼法典之中，使之转化成为证据制度的有机组成部分。

在辩护律师的权利保障方面，立法机关一方面可以针对其中较为突出的问题，研究相应的立法方案，另一方面也可以对司法实践中出现的一些改革动向，作出经验的总结，从而设计出一种既能解决律师辩护难题又具有可操作性的制度。例如，越来越多的地方法院开始在民事诉讼中实施调查令制度，对于律师调查取证遇到困难的，[3]经过律师的申请，发布旨在强制被调查单位或个人接受调查的司法令状。这一改革尽管在合法性上引起了[4]一定的争议，却对于解决刑事诉讼中的律师调查难问题具有相当大的启发性。又如，一些地方为避免检察机关滥用对辩护律师的刑事追诉权，要求对那些辩护律师涉嫌妨害作证罪的案件，一律要经过省一级检察机关批准，才能对律师采取强制措施。这种改革探索对于有效遏止个别检察机关任意对律师采取刑事追诉行为的现象，维护辩护律师的法律安全，都具有积极的意义。再如，早在十多年前，一些地方就建立证据展示制度进行了改革试验，确立了一种旨在激励检察机关保障律师阅卷权的互惠机制，也就是在检察机关向律师全面展示案卷材料的前提下，要求律师也要向检察官展示本方掌握的无罪证据材料和线索。这种互惠机制的设置要比那种单纯强调检察机关证据展示义务的制度设计，更有利于调动检察官保障律师阅卷权的积极性。

很显然，中国制度变革成功的经验和失败的教训都表明，立法推动主义不可能是中国制度变革的惟一道路，司法机关主导的改革试验虽有其内在的局限和不足，却不失为一条引导法律制度取得健康发展的道路。立法机关应当接受一种“立法改革探索先行”的思路，允许司法机关在一定范围内进行相关领域的制度变革试验，并将其中富有成效的改革经验上升为普遍适用的法律规范。立法机关应当放弃那种动辄从西方法律制度中进行移植和借鉴的立法思路，而更多地关注本土自生自发的改革经验。对于那些经过试验取得良好社会效果的改革经验，立法机关应当在全面研究的基础上，对其进行规范化的改造，经过立法技术的转化使其转变成为新的法律规范。换言之，立法机关应当在制度变革进程中重新调整自己的角色和位置，从改革的推动者转变为改革的关注者、研究者和总结者。

“徒法不足以自行”。经验表明，任何一项改革都不可能通过立法先行的方式加以推动，而只有首先在司法过程中展开相关的改革试验，通过“摸着石头过河”的探索，对于那些经验表明不具有切实可行性或者实施效果并不理想的改革措施，及时地予以抛弃，而对于那些具有良好社会效果的改革措施加以总结，并将其上升为具有普遍约束力的法律制度。这才是法律制度得以稳步发展的正常道路，也是制度变革取得成功的基本规律。

注释:

[1]陈瑞华：《刑事诉讼的中国模式》，法律出版社2008年版。

[2]陈瑞华：“刑事附带民事诉讼的三个模式”，载《法学研究》2009年第1期。

[3]“北京律师首次拿到调查令，律师具有调查权”，载《北京娱乐信报》2004年7月29日。[4]高俊玲：“法院无权向律师签发调查令”，载《检察日报》2006年7月5日。

第二篇：推动行政复议的制度变革

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推动行政复议的制度变革

2003年9月20日，中国社会科学院法学研究所行政复议制度司法化研究课题组、《法学研究》编辑部、《经济观察报》联合主办了“加入WTO后中国行政复议制度：挑战、机遇与改革理论研讨会”，与会学者就我国行政复议面临的现状与问题、复议与信访的关系、复议与诉讼的关系等问题作了认真而富有成效的讨论，并对域外的行政复议制度予以检视，提出了完善我国行政复议制度的设想。

一、行政复议制度面临的现状与问题

自我国行政复议法实施以来，经历过最初短暂的收案率之后，就出现了连续下滑的趋势，这使得行政复议制度的作用打大折扣。

国务院法制办协调司青锋指出，近年来行政复议案件数量有下滑趋势，而且制度本身缺乏必要的物质基础和理论支撑，机构和法律脱节，行政复议机构人单力孤，而理论研究的薄弱也制约了制度实效的发挥。青锋司长还对行政复议制度的价值趋向加以探讨，认为在效率

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多位与会代表分别从实证数据和切身感受出发，指出直至目前，许多行政复议机构依然和信访、秘书、提案或督察科室合署办公;对于行政复议工作人员的任职资格也缺乏统一的规定，复议工作人员的素质不算太高，很难胜任对专业性、技术性问题的处理工作;行政复议经费、装备、交通工具得不到保障;而且行政复议人员缺乏对案件的决定权，这些都制约了行政复议制度实效的发挥。

江苏省政府法制办公室高建新副主任指出，现行的行政复议制度实行审决分离的工作程序，不利于及时公正的作出复议决定;他认为行政复议以书面审查为主的工作程序，不利于贯彻全面审查的原则，难以查明案情，且剥夺了当事人双方质证辩论的权利;并且行政复议决定的种类斧凿《行政诉讼法》的痕迹过浓。

建设部法规司执法监督处王荣梅处长则对近来备受关注的城市房屋拆迁争议问题展开了探讨，她指出，目前城市房屋拆迁类行政复议案件呈逐年递增的趋势，案件大多集中于对拆迁裁决的复议，建议应该进一步明确城市房屋拆迁相关行政复议的管辖权，完善行政复议机构的运作程序，并且对所涉及的房屋资产评估问题进行实体化的全面审查。

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二、行政复议与信访

从我国目前的实践来看，行政复议案件的维持率相当高，这种结果势必导致老百姓走向了另外一条救济之路-信访。

青年社会学者中国政法大学应星博士梳理了信访制度的历史源流，认为信访与中国古代的非常上诉制度有着某种微妙的联系，他还将1949年之后的信访制度分为大众动员型信访、拨乱反正型信访以及改革开放以来的安定团结型信访三种类型，指出信访在中国仍是一种较为有效的替代性的权利斗争方式，并具体剖析了信访救济机制的“潜规则”。认为信访救济作为一种“内部解纷方式”，和法治之间的关系可谓是亦敌亦友，不能一概而论。中国社会科学院法学研究所刘作翔教授则认为信访是我国特色政治文化的产物，认为应该关注的问题在于，信访权是不是一项权利?信访权的实现是指什么?

北京大学法学院湛中乐教授认为可将宪法第2条、第41条作为信访的宪法依据，并就信访制度的特征与实践效果与行政复议制度加以比较。并认为应以现存信访制度为基础，将其改造为申诉制度，让不服复议决定的人有提起行政申诉的可能。

三、行政复议与行政诉讼的衔接

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最高人民法院行政审判庭蔡小雪法官就申请人、被申请人、复议机关、复议第三人及利害关系人在诉讼中的地位，不服复议决定的诉讼受理，复议机关审查与法院审理的关系等问题展开了讨论，并着重探讨了最终裁决与行政复议、行政诉讼的关系问题。国务院法制办法制协调司方军处长和南开大学法律系赵正群教授则分别从不同的角度，指出世界贸易组织规则的核心在于提供司法救济的选择权，我们的现有法律法规并不违反入世承诺，所进行的制度变革，包括对《专利法》和《商标法》的修改，更多的是自身的需要，而非世贸规则的要求。商务部条约法律司杜宝忠副处长则指出，世界贸易组织规则只管辖以贸易为核心的领域，其他的如劳工标准、环境保护、知识产权等领域，都非WTO规则所能涵盖。

中国社会科学院法学研究所周汉华教授认为，现代行政法崇尚多元的纠纷解决机制，较为理想的状态在于一律复议前置，同时法院对行政复议决定的审查模式和力度，要依行政机关的性质而定，不可一概而论。

四、域外行政复议制度的评介

行政复议制度作为行政过程的一环，作为救济程序的重要一部分，发挥着重要的作用。而无论是法国的行政救济制度、德国的异议审查制度、英国的行政裁判所制度、美国的行政法官制度、日本的行

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赢了网s.yingle.com 政不服审查制度以及我国台湾地区的诉愿制度，都潜在着与我国行政复议制度进行比较的可能性。为此，就更有必要对域外的相关理论研究成果和制度实践予以关注。

中国社会科学院法学研究所吕艳滨博士对日本和韩国的行政复议制度分别加以梳理，其间他对日本的《行政不服审查法》，韩国的《行政审判法》作了客观全面的评介，并对特色化的日本行政审判制度、日本的国税不服审查制度予以评介。他指出，韩国行政复议制度的成功之处，一方面在于提高行政复议机关的独立性、客观性方面进行了有意的制度创设，另一方面在于不断完善复议案件的审理程序，其贯穿始终的一点便是行政复议制度的准司法化。

中国社会科学院法学研究所李洪雷博士则对德国的行政复议制度以及我国台湾地区的诉愿制度分别加以梳理，对复议的适用范围、复议机关、复议的提起、复议程序的进行、复议审查的范围、复议决定以及不服复议的起诉都做了详细介绍。

五、完善我国行政复议制度的构想

从行政复议的制度建构和组织变革的角度上，许多学者都发表了精辟的见解。中国社会科学院法学研究所所长助理冯军教授认为，提倡行政复议制度司法化，是强调在行政复议中增强司法的特征，从权

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赢了网s.yingle.com 力分立的角度看，机构要尽量独立，复议程序要公正、简洁、迅速。浙江大学法学院朱新力教授则从一种“动态的、积极的纠纷观”入手，指出行政复议应逐步向司法化逼近。

还有学者指出了现行行政复议管辖体制的缺陷，建议引入专门的行政复议委员会制度，重构管辖体制。

从行政复议程序的层面，全国人大法工委许安标处长指出，行政复议程序应该多样化，既不能过于简单，也不能过于复杂，应该针对不同的案件来设计不同的程序，他认为应将行政复议程序分为严格程序、简易程序和书面程序三类。华东政法学院朱芒教授则认为探讨行政复议制度司法化，就要关注其可能的路径，从目前看，提倡程序上的司法化，或许比从提倡组织上的司法化更有意义，因此要对具体行政复议案件处理时的程序予以关注，例如是否采用“实质性证据”规则，是否引入了合议制审理的因素，等等。

此外，学者和实务部门的同志还围绕《中华人民共和国行政复议法实施条例》(试拟稿)展开了讨论，发表了许多有见地的真知灼见。

 被强制执行期限是多久

http://s.yingle.com/w/xz/623997.html

 私装接收器被罚状告广电局法院协调案结事了 http://s.yingle.com/w/xz/623996.html

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赢了网s.yingle.com  行政拘留探视时间是多久

http://s.yingle.com/w/xz/623995.html

 最高人民法院关于不服政府或房地产行政主管部门对争执房屋的确权行为提起诉 http://s.yingle.com/w/xz/623994.html

 特许经营与直营连锁的区别是什么 http://s.yingle.com/w/xz/623993.html

 行政案件的管辖范围

http://s.yingle.com/w/xz/623992.html

 没收违法所得的处理方式有哪些

http://s.yingle.com/w/xz/623991.html

 永寿法院行政审判独创立案前协调新途径 http://s.yingle.com/w/xz/623990.html

 强制执行法院期限是什么时候

http://s.yingle.com/w/xz/623989.html

 宿迁市政府办公室关于市政府行政应诉案件处理 http://s.yingle.com/w/xz/623988.html

 行政拘留不执行的后果是什么

http://s.yingle.com/w/xz/623987.html

 行政诉讼法第1章第17节标题：地域管辖 http://s.yingle.com/w/xz/623986.html

 没收违法所得缴纳方式是怎么样的 http://s.yingle.com/w/xz/623985.html

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赢了网s.yingle.com  法援经费专款专用严禁侵占挪用

http://s.yingle.com/w/xz/623984.html

 强制执行的后果是什么

http://s.yingle.com/w/xz/623983.html

 怎样理解行政诉讼期限

http://s.yingle.com/w/xz/623982.html

 行政拘留可以复议吗

http://s.yingle.com/w/xz/623981.html

 附带民事诉讼与行政诉讼的关于审判组织怎么体现 http://s.yingle.com/w/xz/623980.html

 不执行行政拘留与罚款的情形有哪些 http://s.yingle.com/w/xz/623979.html

 江西婺源行政首长出庭应诉超九成 http://s.yingle.com/w/xz/623978.html

 行政处罚的实施机关如何处罚

http://s.yingle.com/w/xz/623977.html

 谁是行政诉讼案的被告

http://s.yingle.com/w/xz/623976.html

 委托申请强制执行律师费是多少

http://s.yingle.com/w/xz/623975.html

 行政申诉处理 http://s.yingle.com/w/xz/623974.html

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赢了网s.yingle.com  治安巡逻队员是协警吗

http://s.yingle.com/w/xz/623973.html

 行政条件当事人的举证期限条件

http://s.yingle.com/w/xz/623972.html

 行政拘留释放时间是多久

http://s.yingle.com/w/xz/623971.html

 广州小伙不满5元举报奖励状告地税局二审获胜 http://s.yingle.com/w/xz/623970.html

 现行行政强制执行模式是如何的

http://s.yingle.com/w/xz/623969.html

 金湖法院向行政执法人员“纳谏” http://s.yingle.com/w/xz/623968.html

 刑事案件移交治安大队是如何的

http://s.yingle.com/w/xz/623967.html

 河南法院加大行政争议协调促官民和谐 http://s.yingle.com/w/xz/623966.html

 申请恢复强制执行期限

http://s.yingle.com/w/xz/623965.html

 行政强制执行行为的可诉性

http://s.yingle.com/w/xz/623964.html

 行政拘留的时间是怎么样的

http://s.yingle.com/w/xz/623963.html

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赢了网s.yingle.com  哪些案件可以提起行政诉讼

http://s.yingle.com/w/xz/623962.html

 民事强制执行的期限

http://s.yingle.com/w/xz/623961.html

  撤诉 http://s.yingle.com/w/xz/623960.html 扣留与

行

政

拘

留

时

间

一

样

吗

http://s.yingle.com/w/xz/623959.html

 政机关不履行或者拖延履行义务的，人民法院会怎么判 http://s.yingle.com/w/xz/623958.html

 行政拘留保证金标准(2018http://s.yingle.com/w/xz/623957.html

年)是多少

  行政判决的特点 http://s.yingle.com/w/xz/623956.html 特许经

营的基

本

种

类

有

哪

些

http://s.yingle.com/w/xz/623955.html

 人民法院审理上诉案件如何处理

http://s.yingle.com/w/xz/623954.html

 行政收费的含义是什么

http://s.yingle.com/w/xz/623953.html

 夫妻离婚后，未与子女共同生活的一方是否还有监督权 http://s.yingle.com/w/xz/623952.html

 行政拘留行政处罚分别指什么

http://s.yingle.com/w/xz/623951.html

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赢了网s.yingle.com  男子举报逃税只获1元奖励感觉受辱起诉国税局 http://s.yingle.com/w/xz/623950.html

  违法所得怎么追缴 http://s.yingle.com/w/xz/623949.html 行政附

带

民

事

诉

讼

范

围

是

什

么

http://s.yingle.com/w/xz/623948.html

 申请强制执行执行期限是多久

http://s.yingle.com/w/xz/623947.html

 最高人民法院关于印发《人民法院审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的 http://s.yingle.com/w/xz/623946.html

 一套房子能被强制执行吗

http://s.yingle.com/w/xz/623945.html

 谁是国家赔偿的赔偿义务机关

http://s.yingle.com/w/xz/623944.html

 暂停行政拘留的情形

http://s.yingle.com/w/xz/623943.html

 一起行政处罚案研析

http://s.yingle.com/w/xz/623942.html

 行政拘留的后果是什么样子的

http://s.yingle.com/w/xz/623941.html

  起诉的期限 http://s.yingle.com/w/xz/623940.html 申请法

院

强

制

执

行的期

限

http://s.yingle.com/w/xz/623939.html

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赢了网s.yingle.com   再审申请书的格式 http://s.yingle.com/w/xz/623938.html 行政拘

留

和

刑

事

拘

留的区

别

http://s.yingle.com/w/xz/623937.html

 重庆市万州区人民政府办公室关于印发万州区行政机关负责人出庭参与行政诉讼 http://s.yingle.com/w/xz/623936.html

 行政拘留保证人的条件

http://s.yingle.com/w/xz/623935.html

 构建行政附带民事诉讼制度的必要性 http://s.yingle.com/w/xz/623934.html

 申请强制执行劳动报酬的期限

http://s.yingle.com/w/xz/623933.html

 为什么有人称行政诉讼法是“民告官”的法律 http://s.yingle.com/w/xz/623932.html

 行政拘留的条件是什么样子的

http://s.yingle.com/w/xz/623931.html

 德兴“四抓”提高行政案件质量

http://s.yingle.com/w/xz/623930.html

 违法所得的认定办法

http://s.yingle.com/w/xz/623929.html

 三部委被诉后公开信息清华女生拟撤诉 http://s.yingle.com/w/xz/623928.html

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赢了网s.yingle.com  单位被申请强制执行仲裁裁决赔偿需交多少钱 http://s.yingle.com/w/xz/623927.html

 行政诉讼法第1章第4节标题：审理原则 http://s.yingle.com/w/xz/623926.html

 行政机构和行政机关的区别

http://s.yingle.com/w/xz/623925.html

 无争议而不作合法性审查的经济合同 http://s.yingle.com/w/xz/623924.html

 行政强制措施的基本特征是什么

http://s.yingle.com/w/xz/623923.html

 北京市高级人民法院关于印发《关于行政案件协调处理有关问题的意见》（试行 http://s.yingle.com/w/xz/623922.html

 被治安拘留算结案了吗

http://s.yingle.com/w/xz/623921.html

 全国首例起诉政府行政立法不作为案一审被驳回 http://s.yingle.com/w/xz/623920.html

 强制执行的期限是多久

http://s.yingle.com/w/xz/623919.html

 行政诉讼审判监督程序简述

http://s.yingle.com/w/xz/623918.html

 行政强制执行模式有哪几类

http://s.yingle.com/w/xz/623917.html

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赢了网s.yingle.com  谁是本案适格的被告

http://s.yingle.com/w/xz/623916.html

 解除行政拘留的条件有哪些

http://s.yingle.com/w/xz/623915.html

 国航将启动法律程序起诉欧盟碳排放交易体系 http://s.yingle.com/w/xz/623914.html

 判决书上追缴违法所得如何执行

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  行政诉讼庭审规定 http://s.yingle.com/w/xz/623912.html 法院强制执行查封房产期限是多久 http://s.yingle.com/w/xz/623911.html

 负有赔偿义务的公安机关应在多长时间作出处理 http://s.yingle.com/w/xz/623910.html

 提前解除行政拘留合法吗

http://s.yingle.com/w/xz/623909.html

 为什么说行政立法之不足得不到有效的弥补 http://s.yingle.com/w/xz/623908.html

 滥用财产保全权利的危害是什么

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 行政附带民事诉讼的概念是什么

http://s.yingle.com/w/xz/623906.html

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赢了网s.yingle.com  行政强制执行告诫应当载明哪些内容 http://s.yingle.com/w/xz/623905.html

 般规范性文件在行政诉讼中地位如何 http://s.yingle.com/w/xz/623904.html

 实施行政许可和对许可事项监督了解 http://s.yingle.com/w/xz/623903.html

 新田县法院行政审判重协调促和谐 http://s.yingle.com/w/xz/623902.html

 公证强制执行期限是多久

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 国家法律对保护残疾人受教育的权利有何具体规定 http://s.yingle.com/w/xz/623900.html

 有行政管理权是否就一定有行政处罚权 http://s.yingle.com/w/xz/623899.html

 乘客购买动车二等票坐餐车起诉铁道部胜诉 http://s.yingle.com/w/xz/623898.html

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第三篇：推动文化金融变革

推动文化金融变革

中国文化金融50人论坛秘书长、中国传媒大学文化经济研究所研究员金巍发表了题为《以“梅花与牡丹”精神推动文化金融变革》的主题致辞。金巍表示，文化金融，是中国的一种创造，至少目前在概念层面是这样。要真正推动文化金融成为一种产业业态，需要宏大的视角和严谨规范的研究态度，需要紧密联系产业实践的工匠精神。

“文化金融发展难点：信息不对称”

金巍表示：文化金融最大的难点还是如何破除信息不对称。

障碍首先在人，拥有金融与资本话语权的人对深度介入文化产业研究和实践还缺乏足够的动力，这必须通过有效的平台加强交流和沟通。

其次是机制，没有机制性破解方案，也就没有信息对称，很多民间资本也无法释放，比如股权众筹在政策上就遇到很多困难。通过加强研究，通过关注主体下沉和聚焦版权的趋势，积极进行政策、机制研究，推动改革，我们应该能探索一条有特色的文化金融发展新路径。

“文化金融一块招牌值几亿？需市场认可”

文化产业金融的特殊性源于文化产业的特殊性，文化产品的再生产过程与传统产业不一样。文化金融须分门别类地来对待。一个完善的文化产业金融的运行体系，必须要紧紧围绕文化产业的创作、生产、传播和消费各个文化再生产环节，而且要是一个独立的运行系统。

对于文化企业来说，无形资产的评估必须要慎重。比如一些老牌国营文化企业，现在可能资不抵债了，但这家企业在市场上的信誉等无形资产是有价值的，如果不做评估就会导致国有资产流失。

但反过来说，一些文化企业说自己的一块招牌就值几亿元，这也不是企业自己说了就算，而是需要得到市场认可才行。

“文化金融 “筹投贷”模式势在必行”

大力发展众筹的必要性：当前文化产业最主要的矛盾是日益增长的文化消费需要和文化生产力不足。其背后是急剧日益增长的文化产业资本需求和资本供给乏力之间的矛盾。筹投贷模式是对资本供给体系的一个设想，其基础是大力发展众筹。

依靠我国金融大环境和文化产业发展的关系，各类资本对文化产业“追逐”看起来热烈，但是与其他行业比较起来是很小的一部，信贷、风投看起来都不可靠。多层次资本市场构建的根本出路是金融主体多元化，需要激活民间资本，这在文化产业也是如此。那么众筹就是这种新金融的主体形态，所以众筹是文化产业新金融的突破口。

中国文化金融50人论坛秘书长金巍说过：文化产业的转型发展离不开金融资本的创新支持。金融要想真正发挥作用，就必须深入与文化产业的合作。分割线 “ 金巍强调，文化金融本质上是文化产业金融，“既然是产业金融就一定要有产业特征，一定要聚焦在内容产业上”。

文化金融的发展需要创新，特别是科学进步所推动的金融创新。2016中国·西安金融产业博览会主题论坛上，金巍先生将就“金融科技如何驱动文化金融发展”进行深入剖析，解读如何实现文化、科技、金融三者有机结合，为陕西文化金融业做大做强提出意见，促进文化金融实现产业升级。

第四篇：坚持质量第一 推动质量变革

坚持质量第一 推动质量变革

——对新时代下推进质量工作的认识与思考

□ 顾维中

党的十九大报告指出，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民日益增长的美好生活需要，实质是对高质量、高品质的追求；解决不平衡不充分发展的问题，关键还要靠质量变革。解决新时代社会主要矛盾，必须坚持质量第一，推动质量变革，促进质量发展。

推动质量变革是个新课题。初步理解，所谓质量变革，应当包涵思想变革、组织变革、格局变革和方式变革等几个方面。

推动思想变革

思想是行动的先导。要推动质量变革，首先必须推动思想变革，树立新时代质量观，从而实现从理念到目标、从思路到举措的全方位变革。

一是增强“质量第一”意识。党的十九大报告首次提出“质量第一”“质量变革”“质量强国”“经济质量优势”等重要论断。质量被赋予了前所未有的高度、深度和广度。这是我们党审时度势，根据形势任务的变化发展作出的科学论断和战略考量，是构成习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。从强调“又快又好发展”，到“又好又快发展”，再到“更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展”，对质量的要求越来越高。这就要求必须在各层各级牢固树立全面、全程、全员的质量观，把中央的新要求固化为质量意识、内化为质量自觉、转化为质量行动，真正让“质量第一”成为全民共识。

二是确立质量强国理念。总书记在党的十九大报告中明确提出“质量强国”，充分说明中央对质量的空前重视。质量是实现中国梦不可或缺的坚强基石。实现质量强国，不是建空中楼阁，而必须从质量强企、质量强县、质量强市、质量强省抓起，向各行各业拓展，一个企业一个企业抓，一个组织一个组织抓，一个行业一个行业抓，一个地区一个地区抓，让质量工作成为党委政府中心工作的核心内容，让质量融入经济社会发展的各方面、全过程。

三是运用质量发展思维。新时代是质量发展的时代，想问题、做决策，必须从质量的高度谋划发展大局，从质量的维度创新治理工作，以质量的标准检验执政能力，树立时时讲质量、事事讲质量、处处讲质量的辩证思维和系统思维，并真正落实到实践之中，融入到社会生产生活的各行各业、方方面面。

推动组织变革

质量变革，需要全社会齐抓共管，从更高层面、在更大范围、以更大力度进行资源的再组织、再动员，汇聚成质量发展的强大合力。

一是加强党对质量工作的领导。坚持党对一切工作的领导，包括质量工作。《中共中央 国务院关于开展质量提升行动的指导意见》强调“加强党对质量工作领导”，构建统一权威的质量工作体制机制。按照“党委领导、政府主导、部门联合、企业主责、社会参与”的 1 要求，切实把“质量第一”落到实处，就必须坚持“一把手”讲质量、抓质量。否则，质量发展就会成为一句空话。

二是加强顶层设计。实现质量变革，既需要自下而上摸着石头过河的实践探索，更需要自上而下科学完善的顶层设计，制定总体规划，明确实施路径，寻求变革最大公约数，注重变革的系统性、整体性、协同性，提高变革的科学性、连续性和可行性，扎实推动质量治理改革、体制机制改革、监管模式改革，从而在质量变革中激发质量发展活力。三是加强督查考核。加强质量工作，不仅要“一把手”抓，还要抓“一把手”。要通过建立健全质量发展责任制，进一步改进和强化质量工作考核，加大督察问责力度，优化宏观质量统计分析，科学评价质量水平，把质量发展的责任压实压紧，把压力持续地传递下去，不断优化“质量第一”的实现路径。

推动格局变革

“质量时代”的质量一定不是狭义的质量，而是广义的质量。推动质量变革，应当围绕全领域、全链条、全过程来展开，从而不断激发质量发展新动能，提高全要素生产率，增强经济质量新优势。

一是从经济工作到日常生活的全领域变革。党的十九大报告提出“让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”“提高就业质量”“不断提高党的建设质量”等等，充分说明质量已经超越产品生产制造的范畴，涵盖社会发展各个领域。全面提升发展质量，既要抓好产品、服务、环境、工程等质量，更要抓党委决策执政能力、政府服务效率、干部能力水平和劳动者素质的提升，实现全领域的质量提升。对泰州而言，要加速推进“品质泰州”建设，大力实施“五大品质”提升工程，使经济发展更优化，社会文化更优良，生态环境更优美，公共服务更优质，市民生活更优越。

二是从产业基础到消费终端的全链条变革。质量就是竞争力。质量管理贯穿于生产、流通、消费、监管的全生命周期，要着眼于全产业链、全价值链，将质量管理向“微笑曲线”两端延伸，将管理边际由单个组织拓展、链接到行业、产业群，将质量融入发展的所有环节，打造独具特色、富有竞争力的质量传递链条。

三是从制度安排到责任落实的全过程变革。质量概念的宽泛化和质量现象的复杂化，决定了建立质量宏观管理机制，必须理顺市场、社会和政府三大质量监管体系，提高战略发展规划力、质量监管机制执行力和基础工作现场力。正确处理好放、管、服的关系，推进简政放权，完善质量管理服务机制，提高质量监管能力和效率。

推动方式变革

质量变革，如何有效实施？方式创新是关键。应当以方式变革，推动思想变革指导实践、组织变革高效运转、格局变革落地生根。

一是由微观监管向宏观主管延伸。精准定位质监工作职能，摆脱狭隘的微观质量思维，在中观、宏观质量发展上发挥好牵头组织作用。以建设“品质城市”为载体和抓手，依据DB32/T 3304-2017《品质城市评价指标体系》标准，建立以“五大发展”理念为基本遵循的品质城市指标体系评价机制，让质量发展导向入脑入心，让质量发展状况可知可判，让质量发展措施见效增效，当好党委、政府参谋助手。二是由技术监督向综合服务拓展。质监部门最大特点和优势是“靠技术执法、凭数据说话”，技术监督是我们的看家本领。应当运用共享思维，注重和善于发挥优势，进一步夯实标准、计量、认证认可、检验检测等质量基础，拓展技术监督和综合服务，整合各类资源，集中力量打造“泰检易”等零距离、一站式公共服务平台，谋划质监部门促进质量发展、维护质量安全、筑强质量基础设施的新思路、新举措，努力为企业提供质量管理、技术攻关、标准建设、检验检测、品牌创建等综合服务。

三是由单打独斗向共建共享转变。应当摆脱条条思维，打破部门界限，加强宣传发动，充分发挥社会各界的积极性和创造性，不断强化协作配合，变单兵作战为联合作战。进一步强化相关部门职能作用，既科学分工，又通力合作，全方位无缝隙推进质量工作。大力弘扬质量文化和城市质量精神，引导社会各界和广大市民，将对品质的追求和对美好生活的需求融入到从自己做起、从现在做起的质量行动中，推动社会质量共治，促进质量发展成果全民共享，满足人民群众日益增长的美好生活需要。

贯彻学习十九大精神 提升质量工作成效

十九大报告作出我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重大论断，提出坚持质量第一、推动质量变革、显著增强经济质量优势、建设质量强国等重大命题，提出了更高要求，为进一步做好质监工作指明了方向。我理解，新时代、新气象、新征程，贯彻学习十九大。作为质监人，要响应号令，坚持使命担当，一切围绕质量，一切为了质量。

一、坚定立场强信念，旗帜鲜明讲政治

十九大报告明确指出旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求。党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果。作为质监人就是要深刻领会和深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，牢固树立“四个意识”，在思想上、政治上、行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。坚决贯彻十九大精神，用习近平新时代中国特色社会主义思想统领各项工作，切实把思想和行动统一到十九大精神上来，统一到党中央的决策部署上来，把学习贯彻十九大精神转化为自己的政治自觉和行动自觉。认认真真、原原本本地学习党的十九大报告和党章修正案，着力在掌握精神实质上下功夫、在学深学透上下功夫、在融会贯通上下功夫，完整准确地领会党的十九大提出的新思想、新论断、新要求，真正用于武装头脑、指导实践、推动工作，真正把十九大精神内化于心、外化于行，在工作岗位上创造新业绩。在新理论的指导下，不忘初心，砥砺前行，进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想。

二、严明纪律强党性，学深悟透抓落实 新时代要有新气象，更要有新作为。要在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，紧密联系实际，认真思考和研究贯彻落实好十九大精神的具体思路、具体路径、具体举措，切实把十九大精神体现到各项工作中。一是要时时刻刻保持清醒的头脑，坚定地遵循总书记治国理政新理念、新思想、新策略，严格执行党的方针政策，严守规矩、恪守纪律，不断强化服务群众的理念，办事作风，不断加强自我素质锻造，自觉做到从严要求自己、从严管好自己。二是要切实增强廉洁自律意识，自觉遵守廉政准则，严格执行中央八项规定，坚持把纪律和规矩挺在前头，永葆共产党人清正廉洁的政治本色。三是要增强狠抓落实本领，以钉钉子精神做实做细做好各项工作。“一分部署，九分落实”，我们必须用钉钉子的精神卯足劲，撸起袖子加油干，凝心聚力抓落实。

三、对标对表有遵循，质监工作创成效

十九大报告中16处直接提到质量并特别强调“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，必须坚持质量第一、效益优先，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革”。这些都充分说明质量被党中央放在了十分重要的战略地位，充分体现了总书记在质量发展方面高瞻远瞩的战略定位。作为质监人就是要对照十九大相关要求和中央指示精神推动质监工作。一是应有质监人的责任担当，自觉地把自身工作融入更好地服务于党和国家工作大局及提高工作站位，在新时代树立质监新形象、展现质监新作为，真正做到履一份职，就担一份责。二是树立端正办事理念，提高我们一心为民的意识。我们是质量监督者，也是服务者，要做“质监卫士”，更要当好“质量服务员”。应当努力提高思想觉悟，转变作风，致力于服务基层、服务群众。三是要把市委“大学习、大落实”的要求落实到实处，坚持不懈地深入学、持续学、反复学，把党的十九大部署转化为我们的理念、思路、举措和方法，真正做到学在深处、谋在新处、干在实处，结合实际，扎实开展质量提升行动。紧紧抓住建设质量强国、质量强市这一重大历史机遇，进一步坚定职业自信，以最饱满最积极的状态迎接新任务、接受新挑战、实现新突破，积极推进质监工作稳步有序开展。

第五篇：交警信息化建设推动警务变革

德阳市公安交警支队以信息化建设推动警务变革纪实

社会的大发展带来了经济的大繁荣、物流的大增长，同时也带来了车流和道路里程的快速增长。到2008年，德阳全市道路里程达到10242公里、注册机动车51万辆、拥有机动车驾驶员70万人，“人-车-路”的矛盾十分突出，改变道路交通现状、缓解警力不足的压力已成为社会和人民群众的迫切需求。

公安部、省公安厅交管局作出推进“三项建设”的战略部署以来，德阳交警按照市公安局“1373”工程建设总体规划和“夯基础、搭平台，建机制、强应用，促管理、惠民生”的工作思路和原则，大力开展信息化建设，强力突破制约公安交通管理信息化工作的瓶颈，努力推进公安交通管理工作深刻变革，积极探索创新型的具有德阳特色的信息化建设道路。

A、建设篇

党政主导、内外统筹

打响信息化建设大会战

公安交警信息化不能单打一，建设、应用都需要全社会共同参与。德阳市交警支队坚持争取党政支持和自我发展并重，走出一条“党委政府领导、公安机关推动、交警部门主抓、相关部门协作、全警全民参与”的发展道路。

首先，各方积极支持参与。公安交警信息化纳入党政工程重点保障。一是德阳党委政府主导。德阳市公安局党委积极争取市委政府重视，将公安信息化建设纳入党委政府工作日程。德阳市委、市政府专门成立了由主要领导任组长、10多个部门主要负责人为成员的领导小组，并制定实施意见，将公安及交警信息化建设作为德阳“数字城市”建设的第一个项目优先启动。二是相关部门支持。加强与财政、交通、建设等部门沟通协调，在资金上给以倾斜、在手续上给以减化、在施工上给以配合，打破按部就班的常规，在信息化建设项目调研、报批、立项、建设、应用等环节“开绿灯”，加速信息化建设启动进程。三是社会各界参与。公安交通管理工作涉及社会的方方面面，医院、保险等数十个单位参加了公安交警信息化建设，从信息采集录入、业务合作等实现了公安交警信息化建设服务全社会，全社会广泛参与公安交警信息化建设的良好局面。

其次，交警部门强势推进，公安交警信息化置于中心工作优先发展。一是认清形势，明确目标。二是抓住关键，突破难点。三是汇贤聚能，凝聚智慧。

最后，交通民警热情高涨，公安交警信息化氛围浓厚，全警参与。一是激发民警应用的自觉性。二是做大信息数据活水源头。三是增强建设应用强制力。

需求引领、重点攻坚

推进信息化基础建设跨越发展

信息化建设的目的是要提高公安交通管理工作水平，解决面临的各种困难和问题。为此，德阳市交警支队坚持“立足工作需求，面向未来发展”的建设思路，大力推进信息化建设。

第一，规划力求科学性。为解决当前公安交通管理工作中面临的城市交通拥堵、事故多发等问题，德阳市交警支队在德阳市公安局的安排下，先后派出5批次，20多名骨干深入北京等地考察学习、跟班作业，借鉴先进单位的建设经验。同时，在全市公安交警系统内部组织大调研活动，摸清底数。按照“夯基础、搭平台，建机制、强应用，促管理、惠民生”的工作思路，建设“一个中心、三个平台”，完善“三套机制”——即建设“智能交通指挥中心”；建设“无线移动警务、交警基础信息、科技应用服务”三个平台；完善“信息更新维护、应用技能培训考核、信息研判”三套机制。力争走出一条创新型的、可持续发展的、具有德阳特色的信息化建设道路。

第二，方法力求创新性。一是创新资金投入方式。二是创新开发应用模式。三是创新项目管理举措。

第三，系统力求先进性。在“一个中心”建设中，集中了DLP电子显示、警力定位等功能。通过交通信号灯联网控制系统建设，减少

车辆在路口的无序滞留；通过交通指挥视频监控系统建设，实现现场可视化；通过闯红灯抓拍系统建设，增强了非现场处罚的震慑作用；通过公路治安卡口系统建设，在治安防控中形成了“一警为主，多警联动”的格局。在“三个平台”建设中，突出了系统的实用性、基础性和服务性。

第四，功效力求实用性。把握一线需求，坚持不做表面文章，不搞形象工程，深入各个部门、各大队以及中队，采取选点入轨解剖、业务工作反馈等方法，对涉及全支队的共性需求进行集中搜集、整理，找准实战应用最急需，服务群众最迫切的问题集中攻坚。

集中培训、强制提高

壮大信息化建设应用队伍

提高民警素质能力，是推进公安交警信息化建设的关键。支队以“坚持强制入轨，确保全警信息应用水平整体达标”为目标，喊响“不懂信息化的领导失去指挥权，不会计算机应用的民警失去工作岗位”，号召动员全体民警要坚持敢为人先，挑战自我，采取了八项措施开展应用训练，即：领导班子带头练，全体民警集中练，骨干指导跟班练，开工必用逼着练，年龄差异分层练，新老帮扶结对练，不同岗位分类练，奖励兑现激励练，不断提高民警信息化应用水平。通过“警察夜校”和“假日警校”，深入开展信息化应用技能大练兵。为确保效果，对培训人员严格实施考核，“以考促训”，对不合格的实行“待岗”再培训，确保“人人过关”。尤其是市局建立信息化应用技能“准入制”，将其作为晋职、晋级、晋衔的必考内容，考试不合格者一律取消“三晋”资格，在中层领导干部及民警中产生极大的震动。支队全体民警、职工经上级考核验收，信息应用考试合格率达100%，为实战奠定了坚实的基础。

着眼长远、健全机制

推动信息化建设可持续发展

公安交通管理信息化建设的蓬勃生机与旺盛活力，离不开制度和机制作保障。德阳市交警支队从建设伊始，就把机制建设置于突出位置来抓。一是建立信息更新维护工作机制。制定下发《信息采集录入工作规范》等一系列规章，分门别类规定信息采录范围、渠道、内容、方法、流程、格式、标准，明确职责任务，使信息采录工作常态化。健全网上信息日常维护制度，落实“谁采录、谁维护”责任，确保信息资源的丰富、准确、鲜活。二是健全应用技能培训考核机制。对不同岗位制定明确的操作技能标准，把信息分析研判、传递反馈、网上运用等作为民警培训考核的重要内容。每年举行一次信息应用比武竞赛和应用标兵评选活动，每年对工作中应用科技信息手段取得显著成效的民警进行表彰奖励。三是完善信息研判工作机制。进一步明确信息上报、检索、整理、发布、行动、反馈的工作职责、工作流程和责任追究制度。定期对事故、秩序、车（驾）管、队伍等交通管理工作相关信息进行研判，剥茧抽丝，去伪存真，提出针对性意见和建议，每周在支队办公会议上报告。

B、成绩篇

工作创新带动警务机制变革

德阳市交警支队通过一年的信息化建设，推动了全市公安交通管理工作创新发展：一是带动警务机制变革。通过智能交通指挥中心建设，使交通管理模式由人力密集型向科技密集型转变；通过信息研判和应用，使工作决策由经验决策向科学决策转变；通过GPS定位

系统和“天网”视频系统，使勤务管理模式由传统型向数字型转变。通过工作考核平台，使民警绩效考核模式由主观认定型向客观评判型转变。

二是带动事故预防能力增强。通过对事故、秩序等信息进行综合分析研判，提出超前性、预警性和改进性工作意见，加强事故预防工作的主动性、针对性和科学性，实现了警力跟着警情走，提高了道路交通事故防控能力。

三是带动执法质量提高。依托警务综合平台，全面导入ISO9000质量管理体系，将公安交警全部执法管理活动纳入

规范化轨道，实现执法管理网上全程运行和实时监控；依托信息化网络，将民警的执法教育和培训纳入日常化、规范化和制度化的轨道；依托前端先进的信息采集设备和后台强大的数据资源库，对各种违法处罚证据进行保全，为执法争议、行政诉讼提供证据材料，使执法更加规范、更加公正和透明。

四是带动警民关系和谐。依托无线网络安全接入平台，使车管业务前置，建成交通管理社区服务站和网上车管所，实现车管业务网上咨询，业务受理网上预约，车辆号牌网上选取，体检证明网上提交，努力实现“足不出户办理车管业务”。推行交通事故处理“三二三”工作法，使事故处理进入一个依托科技、创新服务、人性化关怀的全新发展阶段。通过科技应用服务系统，让交警为群众的出行提供全程的优质服务。

C、启示篇

信息化建设历程积累了有益启示

回首一年来信息化建设历程，德阳市交警支队付出了艰苦的努力，取得了一些成效，也积累了一些有益的启示。

党委政府主导、公安机关主动，是信息化建设的源动力。信息化建设是一项系统工程，市局党委作出了睿智选择和正确决策，推动和争取市委政府高度重视。只有将公安及交警信息化建设上升到党委政府行为，纳入政府总体规划，才能突破人、财、物及智力支持等制约信息化建设的瓶颈。

社会广泛参与、相关部门支持，是信息化建设的助推力。信息化建设是一项社会工程，离开了社会力量的支持将举步维艰、寸步难行，只有充分利用无限的社会资源，形成整体合力，才能有效发挥资源整合的倍增效应。

班子转变观念，民警提高认识，是信息化建设的支撑力。信息化建设是一场深刻的警务革命。没有全警上下思想观念的更新，就很难获得强劲、持久的动力

支撑。只有坚决打破传统思维方法和警务模式桎梏，牢固树立科技强警和信息主导警务理念，使广大民警切身体会到信息化应用的好处甜头，才能坚定抓好信息化建设的决心和信心。

工作需求引领、建用紧密结合，是信息化建设的生命力。信息化建设是新形势下科技强警服务实战的必由之路。建设和应用脱节，必将造成盲目建设、资源浪费。只有以应用为方向、以基层为对象，尽可能适应一线业务实际，满足一线应用需要，提升一线实战水平，才能有效释放信息化建设的巨大潜能。

建立长效机制、强化督导考核，是信息化建设的保障力。信息化建设是一项长期的战略工程。只有立足当前、着眼长远，通过长效机制的规范和强有力的制度约束，才能坚持不懈地保持信息化建设的可持续发展，实现短期效益的最大化与中长期效益的不断提升。