建立健全民办高校教代会制度的调研与思考1

第一篇：建立健全民办高校教代会制度的调研与思考1

建立健全民办高校教代会制度的调研与思考

陕西省教育工会

我省是一个民办教育大省，工会关系隶属于或应当隶属于省教育工会的普通民办高等院校就有17所之多，教职工总数达15192人，在读学生总数达213125人。显然，民办高校已经成为我省高等教育事业的一支不可忽视的重要力量，民办高校教职工也已经成为我省高校教职工队伍中不可忽视的重要群体。建立健全以教代会为基本形式的民办高校民主管理制度，通畅广大教职工的利益诉求渠道，建立实施民主参与、民主管理、民主监督的平台，实现举办者、管理层、教职工的良性互动对于充分调动民办高校教职工的积极性和主动性，提升广大教职工对所在学校的归属感、认同感，集中智慧、齐心协力，实现学校的健康科学发展至关重要。

然而，由于办学主体、治理结构等各个方面与公办高校存在诸多差异，民办高校教代会建设很难适用原先针对公办高校制定的《高等学校教职工代表大会暂行条例》。由于没有符合民办高校实际的教代会制度，在实践中甚至出现了个别民办高校以制度欠缺为由，听任教代会流于程序和形式的情况。鉴于此，省教育工会以常务副主席张敏为组长，吸收教育行政部门、民办高校党委、行政、工会的同志组成专题调研组，通过对6所本科院校下发调查问卷；对3所学校进 行实地考察、查阅资料；召开12所学校参加的座谈会；学习外省先进等形式对我省民办高校教代会建设情况进行了的调查。通过历时4个多月的调研，摸清了情况、缕出了问题、找到了症结、提出了建立健全民办高校教代会制度的初步思考。

一、基本情况

调研中我们了解到，我省民办高校经过20多年的发展，已经站在一个新的历史起点上，基本上形成了多渠道、多层次、多规格的办学格局，全日制在校生人数、本科院校数、万人以上规模学校数、图书馆藏总量、学校硬件建设和师资队伍建设均处于全国前列，成为我省高等教育的重要组成部分。

（一）学校基本情况。隶属于省委教育工委的17所普通高校中，有本科院校7所，专科院校10所。万人以上学校有9所，万人以下学校有8所，5000人以下的学校仅有3所。总人数228317人，其中教职工人数15192人，学生人数213125人。这17所院校办学历史较长、理念较新、管理相对规范。特别是7所本科院校硬件设施健全、师资实力雄厚，在全国民办高校中有较大影响。这些学校都按照《民办教育促进法》的规定，实施了董事会（理事会）领导下的校长负责制，运行体制和工作机制完善。目前，大多数学校都已明确办学思路，逐步向稳定规模、规范管理、提高内涵的 方向发展。

（二）工会工作情况。17所院校中，有6所院校的工会关系隶属于省教育工会，这6所民办本科院校工会组织健全，都成立了工会委员会、经费审查委员会、女职工委员会，均有专门的工会工作机构，有1—3名专职工会干部，设立了二级分会，工会经费均能得到保障，能较好地履行维护、建设、参与、教育四项职能；其余11所院校，要么是还没有着手建立工会、要么是工会尚没有经过上级审批、要么是工会关系隶属于所在地市或其他产业工会，而且存在没有专职的工会干部、工会经费难以到位、工会和其他党群机构合并办公的现象，工会作用难以发挥。

（三）教代会工作情况。工会关系隶属于省教育工会的6所本科院校都召开了教代会，其中西京学院、西安翻译学院自2006年召开首次教代会以来，每年召开一次；教代会组织较为健全，成立有提案工作委员会、劳动调解委员会、民主管理委员会等机构；制定了本校“教代会实施细则”、“提案工作实施细则”、“校内申诉制度”等教代会规章制度；履行了教代会的相关职权，如听取校长工作报告、学校办学方针和建设发展规划，审议、通过学校劳动纪律方面的规定，收集提案并给予落实，有的学校还就改善教职工生活、住房条件、提高工资待遇、增加补贴等涉及教职工集体福利的事项进行了审议。其余11所民办高校尚未召开教代会。总体上讲，隶属于省教育工会的6所民办高校工会组织机构较为健全、经费能得到保证、教代会也能够正常召开，对于依法维护教职工利益、保障他们参与学校事务的民主权利起到一定的积极作用，但是这6所学校的教代会建设仍不够规范，教代会的职权没有得到很好的行使，存在教代会形式化、走过场的现象。其余11所学校工会组织建设尚处于起步阶段，还需要加快步伐理顺工会隶属关系、完善工会组织机构，尽快召开教代会。

二、存在的问题及原因分析

与我省民办高等教育迅速发展的态势相比，我省民办高校工会组织建设、教代会建设中还存在一些问题，主要是：有相当数量的民办高校没有召开教代会；民办高校教代会缺乏切实可行的操作标准，运行过程不够规范，流于形式和程序，难以每年如期召开，职权难以落实。这些问题，有的是全国民办高校普遍存在的问题，有的是我省民办高校出现的特殊问题，它们都不同程度制约了我省民办高校的教代会制度建设，对这些问题的原因分析如下。

（一）民办高校法人治理结构的特殊性。民办高校实行的是董事会（理事会）领导下的校长负责制，董事会作为学校的权力机构掌握着对学校人事、财务等重大事项的决策权。按照现代法人治理结构，民办院校董事会应当由比例合理的利益相关者组成，应包括：出资者或其代表、管理层代 表、党委代表、一线教师代表、学生家长代表等。这些利益阶层在董事会中都有发言权，通过相互博弈、相互妥协共同民主决定学校的大政方针。而在实践中，一些民办院校的则呈现家族企业经营的特征，举办者自任董事长并决定董事会成员的人选。于是，原本应是民主决策机构的董事会由举办者一人垄断了，学校的重大事务更是由举办者决定。这样一种家族垄断式的治理结构没有给教职工参与民主管理留有多少余地，即使有也是形式性的。特殊的法人治理结构和实践中一部分民办高校家族企业式的经营决定了民办高校与公办高校在管理模式上的分野，这也是我们在设计民办高校教代会制度时所需考虑的核心因素。

（二）举办者对建立教代会制度的必要性认识不到位。一些举办者没有真正把建立健全教代会制度和学校的健康发展联系起来。他们认为，民办高校实行的是董事会（理事会）领导下的校长负责制，在这种体制下决策权、执行权以及执行权在各个部门之间的分工已经很明确，能够很好的运行，无需在学校的管理体制中再加入教代会制度，教代会只是公办高校采取的管理形式；个别举办者“老板意识”浓厚，认为自己是投资者，冒了巨大的风险兴办学校，学校从无到有、从大到小，倾注了自己的大量心血，自己理应具有处理学校一切事务的权利，没有必要再搞个教代会，甚至认为，对教代会太重视，教代会权力过大会影响领导决策的贯彻和 执行，不利于学院稳定。基于实践中举办者在民办院校中的决策核心地位，他们的这些不到位认识严重影响了民办院校教代会建立，影响了已建教代会召开的质量。

（三）教职工民主参与意识淡薄。有的教职工认为，学校与自己之间是一种雇佣与被雇佣的关系，自己作为受雇者只有服从和做好工作的义务，没有“评头论足、指手画脚”的权利，上面怎么说，自己就怎么做，只要不违反学校的规定和上级的意图就行，对学校的大事不够关心，不为学校的长远发展着想，民主意识淡薄。部分退休返聘教职工（其数量在民办高校教师人数中占有相当比重，甚至构成教师队伍的主体）认为自己年龄已大，干不了几年，学校的发展以及教职工的福利与自己的关系不大，不愿过问学校的事。还有一部分教职工存有矛盾心态，一方面希望召开教代会，参与学校民主管理，有话语权，解决一些学校关注的待遇、福利、制度等方面有关切身利益的问题，一方面又对教代会的作用持怀疑态度，不敢大胆提意见，多数意见不疼不痒，太笼统。教职工中间存在的这些雇佣意识、临时意识、矛盾意识直接影响了他们参加教代会行使民主管理权利的积极性、主动性、有效性。

（四）符合民办高校实际的教代会制度缺位。首先，现行的《高等学校教职工代表大会暂行条例》（以下简称《暂行条例》）是基于公办院校党委领导、校长负责、教授治学、民主管理的现代大学体制制定的，而民办院校实行的是董事会（理事会）领导下的校长负责制，在机构设置、权力配置、运行机制等方面都与公办高校有明显的不同，不能照搬针对公办院校制定的教代会制度。比如，《暂行条例》就教代会的规定了审议通过权，即审议通过学校提出的教职工聘任考核办法、奖酬金分配办法、岗位津贴实施方案、教职工职称评定以及其他与教职工切身利益有关的改革方案、重大规章制度等。这一职权在董事会作为决策机构的民办高校就很难落实到由教代会来行使；《暂行条例》规定教代会要每年召开一次，这在民办院校确实有困难。此外，《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》等规范性文件虽然是针对民办学校制定的，但是就民办学校教代会制度只是原则性的提及而已，并没有对此作出详细的规定。于是，民办高校或者按照不符合自身实际的针对公办院校的《暂行条例》召开教代会，使之流于形式，或者干脆不召开教代会。制度的欠缺成为民办院校教代会建设与发展的重要制约。

（五）工会组织不健全。工会委员会是教代会的工作机构。教代会的筹备工作、会务工作，以及教代会闭会期间的日常性工作都由学校工会来承担。从某种意义上可以说，学校工会是教代会运转的载体，工会工作的质量直接影响甚或决定着教代会召开的质量。但是，从我们掌握的情况来看，民办学校的工会组织建设还不完善：有的学校工会关系隶属 混乱，难以接受上级工会的有效指导和有力支持；有的没有专门的工作机构，由党办、校办或者其他机构来承担工会办公室的职责；有的没有专职工作人员，只有一二名兼职的干部负责日常工作；有的缺乏活动经费，工会工作难以开展；还有的学校甚至没有建立工会等等。这些学校都不具备召开教代会的基本条件，即时召开了也只能是走过场、摆样子。

（六）教代会代表参政素质不高。首先是在一些学校教代会代表是由领导的指定而产生的，缺乏民主性和代表性，这些经指定而产生的代表主观上难以反映民意，至少有难以反映民意的嫌疑。其次是没有对代表进行有效地培训，一部分代表素质偏低，缺乏参政议政的能力。会前难以有效征集广大教职工的意见，会上不能对学校的建设和发展提出建设性的意见，不能有效维护教职工的合法权益，会后则更是放弃了教代会代表所应享有的权利、所应履行的职责。这在客观上导致了民意反映渠道不通畅，广大教职工的民主权利难以落实。

导致教代会建设不规范的原因还很多，诸如上级部门的监管不力，缺乏有效地激励奖惩措施，对教代会的宣传还不够，受民主建设大环境影响等等，这些都需要我们进一步的加以研究、总结。

三、建立健全民办高校教代会制度的思考

基于以上问题与原因的分析，民办高校在办学主体、治 理模式、利益相关方等各个方面都与公办高校存在着很大的差别，如果照抄照搬公办院校的教代会模式只会走进死胡同，产生形式框囿内容的怪胎。民办高校教代会建设必须结合民办高校的实际，在实践中走出一条符合自身特色的道路。对此，我们有以下几点思考。

（一）完善民办高校法人治理结构。

第二篇：对建立健全政协民主评议制度的思考

对建立健全政协民主评议制度的思考

加快推进政协制度化、规范化、程序化建设，是发展政协事业、推动政协在新形势新任务下更好发挥作用的必然要求。建立健全政协民主评议制度，是政协“三化”建设的具体体现，对加强和规范民主监督具有现实意义。

一、建立健全民主评议制度的必要性

民主监督是政协三大职能之一，是我国社会主义监督体系的重要组成部分。毋庸讳言，在实际工作中，民主监督的作用弱化问题比较普遍地存在，既影响着政协作用的充分发挥，也影响着社会主义民主政治建设的进程。各级对此十分重视，胡锦涛总书记在庆祝人民政协成立60周年大会上指出：“要积极探索和完善民主监督机制，畅通民主监督渠道，建立健全制度”，“提高民主监督的质量和实效”。中办发„2011‟16号、川委发„2009‟18号文件对加强创新探索、完善民主监督机制、加快“三化”进程提出了明确要求。政协民主评议是在实践中探索形成的民主监督新方式，已在各地较为普遍地开展，已被实践证明是一项有效的方式。但这项工作毕竟开展不久，需要进一步完善和加强，特别是自上而下还没有统一的规范性制度，这在工作程序的严密性、运作的规范性、作用的有效发挥上缺乏制度保障，成为加强和改进这项工作的“瓶颈”，从而使建立健全这项制度显得尤为重要和迫切。

二、建立健全民主评议制度应突出规范的重点

一要把握评议原则。一是坚持社会主义民主的原则。开展民主评议，要发扬民主作风，体现民主精神，广泛收集听取各 方面的意见。二是坚持实事求是的原则。这是开展好民主评议的关键，情况把握要全面准确，提出问题要客观公正，批评要中肯坦诚，建议要切实可行，成绩要充分肯定。三是坚持以评促改原则。寓监督于支持中，把被评单位作风是否改进、工作是否推动、人民群众是否满意作为检验评议工作成效的主要标准。

二要规范评议范围和内容。《中国人民政治协商会议章程》明确规定：“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作”进行监督，中发„2006‟5号文件指出：人民政协的民主监督“也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的相互监督。对于我们党来说，更加需要来自各方面的监督”。因此，民主评议对象范围除了政府机关、司法机关外，还应包括党委工作部门。同时，提供公共服务的企事业单位，如燃气、公交、广电等，由于与群众生产生活密切相关，也应纳入评议对象范围。

在评议内容上，除政协章程规定的内容外，还要注重围绕地方党委、政府工作中心和阶段性工作目标任务，把被评单位落实党委、政府重要决议决定的情况、作风效能建设和党风廉政建设情况一并纳入评议内容。

三要细化评议程序。评议程序是评议结果的保障，要认真研究、统筹设计，使评议程序具体、周密、可操作。民主评议工作可按评议准备、调查自查、实施评议三个阶段进行。在评议准备阶段应重点推进以下工作：成立评议工作领导小组及办公室，召开民主评议工作领导小组会议，选定评议员；制定民主评议工作计划和实施方案，通知被评单位；结合被评单位工 作实际组建若干工作小组；制定调查问卷，问卷内容应紧密结合被评单位的工作实际，具有针对性和可操作性。在调查自查阶段应主要开展以下工作：召开民主评议动员大会，通报评议工作安排，听取被评单位汇报；评议工作小组开展专题调查，召开有关座谈会，开展问卷调查，深入实地了解，查阅工作资料，走访被评单位服务对象等；评议工作小组及时将调查中发现的问题报领导小组，领导小组梳理后及时通报被评单位；被评单位同时开展自查，对评议和自查中发现的问题及时采取措施，边整边改；该阶段工作完成后，评议工作领导小组应及时形成民主评议意见，提交政协主席会议、常委会议审议。在实施评议阶段应重点开展以下工作：政协主席会或常委会审定形成政协正式评议意见，报送党委、政府；召开面对面评议会，正式向被评单位全面通报评议意见。

四要强化评议结果应用。民主评议工作中，政协集中力量、集中时间、集中对被评单位进行监督，其工作的深入性、全面性尤为突出，更能把握准、把握全被监督对象的情况和问题。因此，在评议结果的应用上应予以强化。民主评议的总体结果可分为3至5个等级进行综合评定。首先，评议结果的应用应突出对存在问题的整改。被评单位根据评议意见，针对自身存在的问题及时研究，形成整改方案报政协评议领导小组审查，报党委、政府审定后抓紧实施整改。整改情况应及时向党委、政府报告、向政协反馈。其次，应突出对评议结果的综合利用。把评议结果与对被评单位绩效考核、干部管理使用挂钩，充分利用评议成果，切实增强监督实效。对问题较多、服务对象和社会反映强烈、评议等级靠后的被评单位，应由党委、政府相应采取在目标考核中予以降等、取消单位负责人评优评先 资格、对单位负责人诫勉谈话、调整单位领导班子、班子成员1年内不提拔等措施进行处理。对在民主评议中发现的重大违纪线索，报告党委安排有权部门进行查处等。对工作成绩突出、群众反映良好、评议等级居前的被评单位，应由党委、政府对应给以被评单位目标考核升等、优先评优评先、作为被评单位干部提拔交流的重要依据。

三、建立健全民主评议制度的保障条件

一要争取党委、政府重视支持。党委要加强领导，政府要大力支持，从加强民主政治建设的高度重视民主监督，支持政协拓展民主监督渠道、加快“三化”进程。支持政协对重要部门和单位开展民主评议，多为评议指方向、提重点，督促相关党政部门支持配合，创造更好的评议条件和工作环境，重视并切实有效地综合应用评议成果，支持增强民主评议监督力度。

二要注重评议员选任和培训。评议员的素质和专业能力直接影响着评议工作，不仅要选任综合政治素质好、参政议政能力强、作风正派、有一定政策水平和工作经验的政协委员担任评议员，还应邀请相关专家学者、党委组织部门、纪检监察部门人员担任评议员。同时，要组织评议员进行培训，学习相关法律、法规和政策、制度，熟悉被评单位的基本情况和职能职责，掌握评议的工作方法和要求，变“外行”为“内行”。

三是加强舆论宣传引导。加强对政协民主评议制度及工作成效的宣传，引导社会关注、了解、支持这一监督形式。民主评议工作开展期间，加强新闻宣传报道，营造良好舆论氛围，扩大社会影响。引导广大群众积极参与评议工作，实事求是地提供相关情况，畅所欲言地发表意见，促进民主评议工作有效开展。

第三篇：关于建立健全我国行政公益诉讼制度几点思考

关于建立健全我国行政公益诉讼制度几点思考

【摘要】如何建立健全行政公益诉讼制度，笔者认为行政公益诉讼应当由检察院作为起诉主体、诉讼的过程要更加公开、检察院诉权的处分要限制、受案范围要法定、要适当。

【关键词】行政公益诉讼

检察院起诉

程序公开

诉权处分

一、关于起诉主体

行政公益诉讼的主体笔者认为选择检察机关比较合适，主要有如下理由：

1.由检察机关提起行政公益诉讼符合我国中央政策的要求。习近平主席在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》（以下称为《说明》）指出“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”这表明我国以后行政公益诉讼制度的实践发展方向。理论研究是服务于实践，只有理论建议不脱离我国的实际才有意义，这份《说明》就表明我国行政公益诉讼的发展方向。

2.检察机关的性质决定的。《宪法》的第129条规定社会主义国家的检察机关是国家的法律监督机关，从维护国家和社会公共利益的角度来说，检察机关最适合担当监督统一正确实施法律的任务，或者可以说，检察机关本来就有的维护国家和社会公共利益的职能，实质上也是监督法律统一实施的职能。由此，法律监督职能中包括了维护国家和社会公益的权力和责任。我国检察机关的性质决定了它应当担负起对损害国家和社会公共利益案件进行行政公益诉讼的责任。在我国现实社会生活中存在着一些行政机关严重的损害国家利益和社会公共国利益侵害行为，需要通过赋予检察机关行政公益起诉权加以防范和遏制。这是在实行依法治国的形势下，所必须采取的一项重要的司法措施，也是完善我国法制建设的一项重要内容。

3.保护国家和公共利益是检察机关的职责所在在行政公益诉讼的场合，“原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益”。在一些情形下，起诉资格的实质问题是“申请人是否能表明一些实质性的不负责任或滥用职权，而不在于是否涉及他的个人权利或利益”。检察机关虽同被诉行政行为之间不存在利害关系，但出于其代表国家公共利益的特殊身份，从理论上讲允许其突破当事人适格理论限制，参与行政公益诉讼。为保护国家和公共利益，扩大原告资格势在必行;行政公益诉讼与我国国情相结合，由检察机关提起行政诉讼是从“利害关系人诉讼”向“公众诉讼”的有益转变。

二、行政公益诉讼过程要更加公开

西方古老的法律格言所说的：“正义不仅应当得到实现，而且应当以人们能够看得见的方式得到实现。”行政公益诉讼过程的公开绝不仅仅限于对具体案件的监督，应该看到，正是由于广大群众的参与，要使广大群众从切身的感受中体会到，我国的司法制度是不仅仅保护个人利益也保护国家利益和公共利益，即使是行政机关违法侵害了国家公共利益也是一样要受法律的制裁。这样有利于能消除民众的合理怀疑，督促检察机关依法公正办案，监督法院依法中立审判。

从某种程度上说，检察机关理性地、及时地对行政公益诉讼特别是在诉讼过程中的撤诉以及和解，要书面向公众说明理由、除涉及国家秘密、个人隐私等依法不能公开的外全部向公众公开。这种公开的程度要比检察机关进行的一般诉讼或者一般行政诉讼的公开范围大和程度深，这主要是因为：1.行政公益诉讼提出起诉的主体只有检察院一家，别无他人，如果公民、法人或其他组织向检察院提出起诉申诉，但检察机关不认真对待或者无视之，不然行政公益诉讼制度只存于纸面，束之高阁，全然无用，实现不了行政公益诉讼设立的目的。2.检察机关提起行政公益诉讼是为了保护国家和公共利益。这与检察机关的一般的侦查、审查起诉、监督法律实施职能不同，检察机关在行政公益诉讼中主要扮演的是保护国家和公共利益。由检察机关提起行政公益诉讼是“迫不得已”，由于与一般行政诉讼相比，检察机关与被诉行政行为无直接利害关系，检察机关本不是适格的起诉主体，而是在国家和公共利益在受到行政机关的侵害或侵害之虞时，其他人都不能起诉，所以只能法定由检察机关提起行政公益诉讼来将这些行政机关的违法行为推进司法程序。

三、诉权处分权的限制

检察机关并不是行政违法行为的直接受害者，它是以公众代言人或公众受托人的身份提起诉讼，与传统诉讼相对这是特殊意义上的原告，因此检察机关对争议的客体只有依法维护的权利，而没有一般意义上诉讼处分的权利，应当受到限制。

1.检察机关需要承担一定的诉讼责任。败诉责任并不是说只要检察机关一败诉就要承担败诉责任，因为只要是诉讼就有败诉的风险，如果是检察机关依法尽责起诉，不论诉讼结果如何，就不应当承担责任。在行政公益诉讼中，如果是检察机关存在检察机关恶意诉讼，滥用诉权等违法行为，侵害被告人或被害人合法权益的情况，就要承担国家赔偿责任、行政责任及刑事责任等责任。如果是被告人的合法权益受到检察机关侵害后或在胜诉以后，仍然有就其损失申请国家赔偿的权利。如果存在检察机关恶意诉讼、消极诉讼等，损害公共利益的情况，同样也要承担责任。正是检察机关有提起行政公益诉讼的权力，就应当承担不履行或不正当履行相应职权的责任，如些才能有效促进检察机关依法有效的维护公益利益。

2.应适当限制检察机关的处分权。一般行政诉讼的原告依法享有对自己诉讼权利的处分权，对些种处分权，法律只是要求这种处分权行使时不损害国家利益、社会公共利益和他人利益就行。但是对于行政公益诉讼的原告的诉权处分权来说则不同，因为行政公益诉讼是针对的与原告本人无利害关系的公共利益，不涉及私利，因此检察机关在提起行政公益诉讼后，不能像处分“自己权利”那样来处分行政公益诉讼的诉权处分权，如不能随意与被告自愿和解，不能随意撤诉，在庭审中也不能适用调解原则，如果检察机、关提出撤诉与和解，必须经法院批准，检察机关一定要向社会公布完整的撤诉与和解的理由，以防检察机关滥用起诉权等。

四、受案范围的法定性、适当性

根据我国的国情，检察机关提起行政公益诉讼应局限于对国家和社会公共利益受严重损害的案件，而不能任意扩大起诉范围。笔者认为主要要考虑以下几方面：

1.确定行政公益诉讼范围的标准。检察机关提起行政公益诉讼范围不能随意和理想化，需要遵循一定的原则加以确定：一是维护国家和社会利益原则;二是维护实体法律的正确、统一实施原则;三是维护司法权威和司法公正原则。如何更加具体的确定标准，笔者同意些标准：符合起诉的一般条件;涉及国家与社会的重大利益;无具体当事人或者当事人可能不愿提起诉讼。

2.损害国家、社会重大公共利益的案件。社会实践中有不少双方当事人相互串通，以合法形式掩盖侵害和侵吞国家或社会的公共利益的非法目的的案件。比如，在我国经济转轨时期，在一些行政机关或者行政机关的某些人的干预或默许下，一些人以合法的形式掩盖非法目的，在国有资产联营、合资、签定合同、产权交易过程中，通过各种手段侵吞国家资产、损公肥“私”，造成巨额国有资产流失，但是在这种情况下，双方当事人有着共同的相互利益关系，他们不会主动向法院提出诉讼，这样受损害的就只能是国家利益。

3.没有起诉主体的案件。在我国即使有合法权益受到侵害，如果没有法律规定的有起诉权的主体，也仍然无法向法院提起诉讼，而受害人的利益也就无法得到法律救济。例如，对于己经破产的国有企业，在资产清算过程中因行政机关的某些违法行为的因素遗漏了债权，在无法继续向债务人主张权利的情况下，检察机关可以作为原告提起诉讼，代表国家向债务人主张权利。

4.其他行政机关损害公共利益的案件。这种情况必然造成社会公众的不满，长久下去必然会引起争议与纠纷，对国家形象造成不良影响。按照我国现行的法律规定，对于这种案件的起诉权只有两种情况：（1）只有极少人数享有起诉权;（2）任何公民、法人对这种行为都没有起诉权，这种情况居多。这时，检察机关应当作为代表公共利益的法律主体向法院起诉以保护公共利益。

参考文献：

[1][意]莫诺?卡佩莱蒂著，刘俊祥等译.福利国家与接近正义[M].法律出版社，2000.[2]张明华.环境公益诉讼制度刍议[J].载于法学论坛，2002.[3]杨柏林等著.检察机关提起民事诉讼问题研究[J].载于检察论丛，第4卷，法律出版社2002.

第四篇：调研与思考

失地农民社会保障问题调研与思考

摘 要： 失地农民的社会保障问题是我国工业化和城市化进程中一个影响面非常广泛的社会问题，是需要重点关注和解决的民生问题，是涉及贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要问题。当前失地农民面临的两大难题是社会就业的出路问题和养老保障的退路问题。根据政府关于失地农民的一系列政策，在实践中必须积极探索切实可行的途径和方法，要确保“以土地换保障”政策的落实到位；要确立失地农民就业优先的理念，逐步实现城乡统筹就业；要充分体现惠及全体农民的“低水平、有弹性、广覆盖”的农村基本养老保障制度的精神，实事求是地制定、完善和落实相关的配套政策。

关键词：失地农民；就业和社会保障政策;社会保障制度

二元经济结构是由农业社会向工业社会转变的必然结果。随着我国工业化城市化进程的加快，城市周边地区的农民失去了赖以生存、发展和保障的土地。土地无疑是失地农民对城市化的巨大贡献，但是目前失地农民的补偿安置制度和地方政府在解决失地农民出路上的作为不得力和不到位，显然影响到这一群体的民生问题，影响到社会稳定和经济发展的大局。笔者通过在陕西省咸阳市大量调查研究，对失地农民的社会保障问题作了一些思考。

一、失地农民面临的两大难题

由于政府在城市化进程中对失地农民的相关政策配套的不完善，可以说相当一部分失地农民目前处于“进无出路、退无保障”的两难境地。

（一）出路问题

被征地农民一旦失去土地，也就失去了维持家庭可持续生计的主要来源。要切实保障他们的基本生活，根本出路在于就业。从调查情况看，失地农民的就业状况不容乐观，以咸阳市秦都区陈杨寨街道办事处为例，截止到2006年7月底，8个村10 233名失地农民中，劳动年龄段内（男16-60岁，女16-50岁）的有9 001人，其中目前暂无业和处于失业状态的有8 309人，失业率高达84%。

失地农民就业难，既有自身条件的原因，也是现行征地安置政策不够健全的结果。首先，农民的土地被征用，意味着他们失去了原本所拥有的生产资料，不得不抛弃世代相传的生产方式，而在竞争激烈的就业市场中，他们则明显处于劣势，这集中表现为年龄偏大、文化程度不高和缺乏非农劳动技能三个方面。调查显示，陈杨办劳动年龄段内的9 001位失地农民中，初中及以下文化程度的占84.6%，技术缺乏或无技术专长的占88.2%，35-45岁年龄段的占45.6%。上述三大就业弱势，再加上农村就业信息服务渠道不畅等因素，严重制约了失地农民向二、三产业转移。即使已实现了就业转移的失地农民，一旦合同期满或精减人员，他们往往首当其中被裁减。其次，随着企业用工制度逐渐市场化，目前地方政府普遍采取货币安置的方式（对失地农民的征地、拆迁、就业等进行的一次性货币补偿）解决失地农民的就业问题,货币安置引发的突出问题是，在大量的失地农民再就业极为困难的背景下，安置补助费用远远不能取代以往土地所具有的“最后的保障”［1］的社会功能，在市场经济条件下，有限的资金难以为失地农民再造一个可持续生计。

（二）退路问题

养老保障是失地农民普遍担心的问题。对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障的双重功能。一旦土地被征用，他们的养老保障便成了后顾之忧。而目前普遍实行的货币安置政策没有很好地解决这一难题。首先，货币安置只是为失地农民提供必要的生活补偿，就业机会则要到劳动力市场上去竞争，而他们的养老需求则没有充分考虑；其次，现行征地价格满足不了失地农民养老保障制度的需要。据咸阳市劳动和社会保障部门测算，仅养老保险一项的费用，若按低标准（全年社会平均工资的17%）缴费、低标准享受的“双低”标准一次性交费方案，每个失地农民的养老保险需要5.18万元,而现行的安置补助费每人只有3万元，缺额2.18万元。再次，一次性货币的补偿金直接发到农民手中，则可能因为他们只注重眼前利益或使用不当,反倒成为对解决养老保障问题的一个不利因素。事实上，调查显示，咸阳市秦都区陈杨办2006年7月20日前，10 233名失地农民中，几乎没有人参加基本养老保险。

短期看，失地又失业的农民尚可靠一次性安置费勉强维持生计，实际生活水平不致于明显下降。但长远讲，随着安置费用逐渐用完，失地农民的就业和社会保障问题势必凸现，给社会稳定留下隐患。

二、对失地农民的保障政策

2004年以来，咸阳市政府根据国务院28号文件及《关于进一步完善土地补偿制度的指导意见》等文件的有关精神，为解决失地农民的生产生活问题，制定了一系列的政策，其精神是:

（一）促进就业

第一,把失地农民纳入城镇就业体系，与城镇居民享有同等待遇。市政府有关文件规定：凡劳动年龄段内的失地农民，均可进入城镇劳动力市场，享受就业培训、择业指导、职业介绍等多种就业服务，在接受职业培训、就业援助、自主创业等方面享受与市区城镇人员、就业困难人员同等政策待遇等。

第二,重点加强失地农民的就业技能培训，提高他们的就业竞争能力。秦都区陈杨办的经验是：以市场的需求和农民的需求来确定培训项目（对失地农民实行菜单式和订单式培训），以竞争选择培训机构（对就业技能培训机构实行面向全社会的招标制），以补贴促进参与（对参加就业技能培训的失地农民按照每人1 000元额度予以补助）。据不完全统计，陈杨办通过培训的农民就业率达到了60%以上。



（二）改变货币补偿方式,建立基本养老保障制度

第一是分年龄、多层次、全覆盖的基本养老保障。咸阳市政府规定：对征地时年龄在16周岁以下的失地农民，实行一次性货币安置；对征地时在劳动年龄段内的失地农民，参加城镇职工养老保险缴费能满15年的，给予参加者城镇职工基本养老保险；不能满15年的，参加市政府规定的“低标准缴费、低标准享受”（简称“双低”）基本养老保险金；对征地时年龄在50-60周岁的妇女、又不符合参加城镇职工城镇基本养老保险或“双低”基本养老保险的，参加农村养老保险；对征地时年龄在60周岁以上的失地农民建立基本生活补助制度。第二是资金筹集主要源于失地农民的土地征用款，个人无需额外缴费。无论是市政府的“两大部分”（70%在征地安置补偿费和征地补偿费中列支，30%在政府土地出让金收益或社会保险后备金中列支），还是秦都区的“四个渠道”（安置补助费、土地补偿费的60%、从级差地租总额中提取20%和从招标拍卖增值收益中提取部分资金），养老保障资金的融资均直接或间接来自土地收益。

第三是留地安置。咸阳市政府2004年6号文件规定，对失去土地的8个村实行留地安置，即每人35平方米的开发用地，用以解决失地农民的长远生计。

咸阳市的这几项很有针对性的新政策既为为失地农民打开就业出路，又为失地农民提供养老保障，体现出解决失地农民问题的一条求真务实、讲究实效的新思路。

三、对失地农民保障的现行政策中需解决的问题

自20世纪80年代以来，失地农民的安置工作大体经历了四个阶段：第一阶段的做法是招工，第二阶段是定期定额地发放生活费，第三阶段是一次性货币补偿，第四阶段才把养老保险提上议事日程。第一阶段招工安排的失地农民，由于已经转变了身份，是按城镇职工养老保险政策解决问题的。现在的问题集中在第二类和第三类。第二类失地农民每月领取85元或100元生活费，有无工作，政府的生活费必须照发。如果没有工作，这样的待遇又确实太低了。第三类在把一次性货币补偿用完以后，一旦生活发生困难，政府就“难辞其咎”，所以实际上成了一个难以摆脱的包袱。目前主要存在着以下问题：

（一）新老政策的衔接问题

新老政策衔接涉及两个层面：一是养老制度本身的衔接问题，二是失地农民安置政策的衔接问题。

在咸阳这样的经济欠发达地区，目前同时运行着四套养老保障制度，即社会养老保障制度、“双低”基本养老保障制度、农村基本养老保险制度和城镇职工基本养老保险制度。咸阳市目前的做法是根据失地农民的不同情况，让他们分别参加不同的养老保险制度。自新政策实施之日，农民的养老保障关系基本理顺。

（二）失地农民养老保障制度的可持续问题

失地农民养老保障制度的可持续问题，实际上是养老保险基金的支付能力问题。按咸阳市的现行办法，一个失地农民一次性缴纳24 128元，达到法定退休年龄就可每月享受263元。按这两个数据测算，预计基金可支持约92个月，亦即7年半。如果按人均预期寿命70岁计算，还差2年半。秦都区按目前的情况测算还有很大缺口，填补这个缺口只有靠政府的财政托底。这一点必须引起必要的重视。

（三）保障失地农民利益与优化投资环境的关系问题

据秦都区有关人士介绍，该区失地农民养老保障制度的方案几易其稿成型后，区五套班子历时一年，先后几次召集镇(街道)领导会议统一思想，才得以公布实施。一个重要的因素就是，即将实施的新办法会提高征地价格，增加企业用地成本，对企业投资产生不利影响，降低区域经济的竞争力。如何既保障农民的切身利益，又能优化投资环境，是地方政府较为头痛的问题。事实上，秦都区把失地农民享受的最低生活保障金额确定在只相当于当地城镇居民最低生活保障标准上，是平衡各方利益的结果。

（四）就业观念转变问题

目前失地农民邻近城区，陈杨寨村是城中村，出租私房收入可观，经济较为宽裕。据陈杨办干部介绍，这里有相当一部分人对苦、脏、累工作不屑一顾，对工资不到800元以上或不坐办公室以外的工作免谈，对政府组织的劳动技能培训抱有无所谓的态度，甚至有相当一部分人存有对政府“等、靠、要”的消极态度。如何帮助失地农民转变就业观念，不能就培训抓培训，而要引导他们增强市场就业意识。

（五）让农民分享城市发展成果的问题

就失地农民这一特定群体而言，咸阳市现行养老保障制度基本实现了全覆盖，在城市化

进程中，城市近郊农民无疑也是受益者。然而就长远和全局看，如何使这一制度也涵盖全体农民，如何使失地农民和全体农民能够分享城市化的发展成果，还有很长的路要走。尤其是连片土地被国家征用储备的城市近郊农村，无论是集体还是个人，都是城市化进程的参与者，也理应是受益者。［2］57

四、解决失地农民就业和社会保障问题的几点对策

解决这个问题的指导思想就是要稳步推进农村社会保障体系建设。农村社会保障体系主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障等。外地一些城市通过建立覆盖全体农业劳动者的新型农村基本养老保险并为老年农民建立社会养老补贴制度，不仅从根本上解决了广大农民的基本生活，而且减少了征用土地中许多矛盾。因此要适应农村城市化、户籍制度改革的发展需要，必须积极创造条件，加快建立以国家、集体和个人共同负担的新型农村基本农民养老保障体系，加快原有的各种养老保险向城镇保险、新型农村养老保险的接轨，形成城乡相对完善的社会保障制度。

（一）确保实行“以土地换保障”政策，建立失地农民基本养老保障制度

“以地换保障”是指从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本养老保障制度。咸阳市的实践表明，只要政府坚持科学发展观，注重城乡的统筹发展，在土地被征用过程中，解决失地农民的养老保障问题就能够切实可行。这是因为，土地征用款是农民失去土地后维持可持续生计的唯一资本，政府在这种时候积极引导农民投资于养老保障，是维护他们切身利益的重要举措。［3］

（二）更新理念，制定合理的政策，促进失地农民充分就业

要确立就业优先的理念，按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的原则，彻底取消限制失地农民的就业歧视性政策，清理各种乱收费现象，逐步实现城乡统筹就业，使失地农民真正享受市民待遇。

要以强化失地农民培训教育为重点，着力提高失地农民的素质和就业竞争能力；要按照 “政府促进就业，个人自主择业，市场调节就业”［4］79的原则，制定促进失地农民就业配套政策；大力鼓励用地单位和企业把合适的岗位优先安排给失地农民；要制定和完善关于鼓励支持个体私营经济发展的政策，鼓励失地农民通过非全日制、临时性、季节性工作等灵活多样的形式实现就业。只有切实解决了失地农民的后顾之忧，才能降低企业吸纳失地农民的成本，增强失地农民的就业竞争力，从而为他们的长远发展拓展空间，进而形成“以土地换保障，以保障促就业，以就业促发展”［2］的良性循环。当然，建立失地农民基本养老保障制度虽然会增加城市用地成本，但与政府向社会高价出售的土地相比相距甚远。调查显示，秦都区陈杨办征地补偿安置费每亩只有6.55万元，而政府公开拍卖价格每亩在40万以上；有些村最高的征地补偿安置费每亩只有7.4万元，而政府公开拍卖价格最高的每亩达到50万元以上。不难看出，其间级差地租的空间很大。在一定程度上说，“以土地换保障”是对现行征地补偿标准偏低的修正，除了养老保险以外，实际上也可以一并考虑解决就业问题和医疗问题。这样才是切实保障“可持续生计”被中断的失地农民权益的良性补偿。

（三）抓住城市化进程的历史机遇，积极探索惠及全体农民基本养老保障制度的框架从土地被征用的角度看，农村居民大体可以被分成两类人群：已经失地的农民和可能面临失地的农民。虽然有研究表明，目前全国失地农民的总数估计在4 300万人左右，每年还要新增200多万人，如何抓住目前能够“以土地换保障”这一历史机遇期，从战略高度认识并开始着手探索惠及全体农民、城乡一体化的基本养老保障制度，是政府应尽早筹谋的大事。这需要处理好以下三大关系：

一是农村中两类不同群体养老保障制度的关系。对于失地农民和可能面临失地的农民，咸阳市现行低门槛进入的基本养老保障制度具有一定的优越性。今后可能更需要解决的是农民的养老保障问题。事实上，相对于失地和可能面临失地的农民，纯粹的传统农民身份的经济实力和抵抗风险的能力最差，他们的土地又难以变现，为了真正促进粮食生产，逐渐地把他们的养老保障一并考虑进来最好。

二是城乡居民养老保障制度的关系。从咸阳市的情况看，城乡居民中目前并存的四种基本养老保障制度，即城镇职工基本养老保险、“双低”基本养老保险和农村养老保险以及社会基本养老保险制度并存。四种制度之间如何衔接和过渡，并融合为一个城乡一体的基本的养老保障制度是新制度设计中需要面对的问题。

三是建立农村居民基本养老保障制度与提升城市竞争力的关系。城市发展需要优化投资环境，而降低企业发展成本和城市建设成本是重要方面之一，也恰恰是建立农村居民基本养老保障制度所必须付出的代价。如何在两者之间取得平衡，是制度设计需要考虑的问题。我们在完成调研后的初步设想是：农村居民基本养老保障制度应本着“低水平、有弹性、广覆盖”的原则进行设计。

所谓低水平，指的是低标准缴费、低标准享受。实际缴费基数、缴费比例和缴费年限，以居民达到法定退休年龄，每月领取的养老金应以当地基本生活需求标准为宜，其数额至少不能低于当地城镇居民最低生活保障标准。这个问题属于政府的基本职责之一。

所谓有弹性，是指在基本保险的基础上配套设计一个市场化运作的补充保险部分。其缴费水平由用工单位和个人根据自身经济实力自主确定，可采用个人帐户的方式，多缴多得。所谓多覆盖，体现在农村中各类人员均可参保，尤其是纯粹的传统农民身份也能得到基本养老保障。显然，制度的低水平设计在兼顾提升城市竞争力和各种制度可相互折算转换的同时，也确保了所有农民有条件参与；制度的弹性化处理适应了不同经济水平人群的多元化养老保障的需求。

良好的制度设计需要辅之相应的资金保障。笔者的看法是：政府应及时抓住城市化进程中“以土地换保障”的历史机遇期，放眼长远和全局，着眼于全体农民，尽力筹措可以惠及全体农民的养老保障基金。资金来源可以由以下几部分组成：被征地单位的征地补偿费、政府土地出让金收益提成；政府财政每年专项列支。这笔基金主要用于两个方面：一是充实基本养老保障制度中基本保险部分，二是对农民职业技能培训费用进行补贴。

总之，失地农民的社会保障问题是我国工业化和城市化进程中一个影响面非常广泛的社会问题，是需要重点关注和解决的民生问题，这就要求各级政府在工作中积极探索切实可行的途径和方法，以科学发展观为指导，制定相宜的系列配套政策。

参考文献：

［1］李绍光.政府在社会保障中的责任［J］.经济社会体制比较,2002（5）：64-67.［2］ 涂文明.城市化进程中失地农民社会保障模式的选择和建构［J］.理论导刊,2004

（12）：50-53.［3］ 赵国辉.失地农民养老堪忧［J］.中国保险,2005（9）：88-90.

第五篇：关于建立健全创先争优活动长效机制的思考1

关于建立健全创先争优活动长效机制的思考

建立创先争优活动长效机制，目的是要建立能够较长时间持续发挥促进和保障创先争优活动扎实开展，不断取得实效的运行机制。那么，如何建立健全创先争优活动的长效机制？一是要认清建立健全创先争优活动科学的管理机制的重要意义；二是要建立创先争优活动有效的运行机制；三是要建立创先争优活动有力的监督机制，才能较好地长效发挥促进和保障创先争优活动，势头强劲、活力不减、成效不断的积极作用。

一、建立健全创先争优活动长效机制的重大意义 建立健全创先争优长效机制，是加强党的先进性建设的基础工程，是完成党的执政使命的根本保证，是深入实践科学发展观的需要。

党的十七大报告中指出：“党的基层组织是党执政的组织基础”。党的十七届四中全会《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》又指出“党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，是落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒”。同时，党章中指出：“党的干部是党的事业的骨干”。构建长效机制，不断推进党的基层组织和党员先进性的制度化、规范化进程。学习实践科学发展观是必须长期抓好的重大战略任务。建立健全创先争优活动的长效机制，就是要通过持续加强党的基层组织和党员干部的先进性建设，从而推动科学发展观的持续贯彻落实。

二、构建有效的运行机制

机制的活力在于运行，一台机器要持续正常运转，必定要遵循科学的运作规律和运行方向，同样创先争优长效机制要有效运行并取得实效，必定要确定具体的争创目标和努力方向，而且要规范建立并认真落实相关制度，才能确保创先争优活动努力有方向，争创有标杆，规定的动作不走样，自选动作有创新。

（一）科学确定争创目标，确保争创活动规范有序 创先争优活动的目标应当包括近期目标、远期目标和具体标准等。创先争优近期目标要围绕创先争优活动的阶段性任务和业务工作实际来制定。创先争优远期目标要与落实“十二五规划”和党的“十八大”任务相结合。创先争优具体标准要依据争创“五个好”先进党组织和争当“五带头”优秀党员的共性标准来分别制定党组织和党员创先争优的具体标准；

（二）规范建立各项制度，以落实制度体现机制效能

制度与机制密不可分，制度是机制的构成要素，机制是制度的联动和有效运行。要有效运行创先争优活动的长效机制，关键要从建立全局性、根本性的制度入手，通过建立和落实规范化、科学化的制度来体现机制的有效运行和长效保障作用的发挥。1.建立公开承诺制。建立党组织和党员创先争优活动公开承诺制，明确党组织争创“五个好”、党员争当“五带头”的承诺目标、承诺内容、履诺措施等。2.建立联系点制。根据各单位实际情况领导干部每人联系若干基层党组织作为党建工作暨创先争优活动的联系点，适时深入联系点了解开展党建工作和开展创先争优活动情况，进行现场指导和检查。

3.建立分级点评制。建立并认真落实领导分级点评制度，通过召开创先争优活动点评专会、集中汇报会、现场检查等方式，对党组织开展创先争优活动中取得的成绩、存在的问题和今后努力的方向等情况进行点评。

4.建立群众评议制。采取述职测评、设置意见箱、开通热线电话、进行网络评议、发放调查问卷、召开群众评议会、入户走访等多种形式，广泛征求党员和社会各界干部群众的意见，真正把创先争优活动打造成“群众满意工程”。5.建立活动台账制。创先争优活动台账是创先争优活动的真实记载，是履诺践诺的执行手册，是解决实际问题的书面见证，是开展创先争优活动必备的档案资料。各单位都应当及时建立党组织和党员承诺践诺情况台账、点评情况台账、创先争优及学习实践科学发展观续改问题台账，办实事办好事台账，典型选树台账等。

三、完善考评监督机制

坚持科学求实、简便实用、分类考评、公开公正、群众满意的考评原则，在实践中完善考核评价体系，强化考核监督，促进考核成果转化。

（一）成立常设考评机构，确保考评科学公正。一是常设创先争优活动考核评价领导小组和办公室，认真履行考核工作职责，落实考核工作责任；二是建立层层抓落实的考核评价机制，做到一级抓一级，一级考一级；三是建立考核评价档案，将考评结果录入考核档案。考核领导小组办公室要认真负责地及时将汇领导分级点评，日常抽查、月小结、季度专评、半年检查和年终考核以及群众评议和满意度测评结果录入考核档案备用。

（二）强化监督评价机制，推动创先争优社会化。一是做好党内民主监督，重点围绕党员民主权利、党务公开、党员廉政行为、履诺践诺情况进行党内评议;二是做好党外群众监督,通过群众满意度调查、行风评议,督查通报等监督评价方式,把创先争优活动的履诺践诺情况置于群众监督之下,引入科学化、制度化、规范化轨道。三是推动创先争优践诺监督的社会化,通过向报纸、电视、网站、服务对象等公开党组织承诺履诺情况,使创先争优活动向全社会透明,接受社会公众的全方位监督;通过典型宣传和辐射作用，广泛营造比学赶帮超的浓厚氛围,使创先争优活动成为全社会全员的自觉意识和积极行动,以最优异的成绩向党的“十八大”召开献礼。