秀山县 法律援助制度改革思考（共5篇）

第一篇：秀山县 法律援助制度改革思考

法律援助理论调研研究

法律援助制度改革思考

------重庆市秀山县法律援助中心 马学林 张斌

1内容摘要：法律援助制度是现代社会文明进步的标志，它符合我国发展社会主义民主、健全社会主义法制的要求。我国的法律援助制度于1994年初萌芽，经过1996年的《刑事诉讼法》和《律师法》在法律上确认，至2003年9月国务院《法律援助条例》颁布实施而正式建立，加之2012年2月21日司法部部务会议审议通过《办理法律援助案件程序规定》，可谓对法律援助体系的进一步完善。在以“依法治国”为主题的十八届四中全会背景下，法律援助必将更加绽放光彩，法律援助制度改革势在必行。

关键词：法律援助 制度 改革 思考 重构

法律援助这一新兴法律制度已成为我国法律体系中的一个有机组成部分，并在政治、经济和社会生活中发挥着越来越重要的作用。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“完善法律援助制度“的任务，但是，由于这项制度建立时间尚短，受实践上不成熟和认识上初浅的限制，仍有许多不够完善之处，在一定程度上影响了法律援助制度在推进加强和创新社会管理中作用的充分发挥，有必要改革。

一、完善法律援助机构框架

法律援助制度应由权力机关设立的专门部门来统领3。由人大部门权力机关的专门机构来统一领导、协调司法机关、政府相关部门和社会力量及资源，符合我国宪法和政体，能较好地解决和处理在法律援助体系中政府和司法机关之间的关系。同时，按现行法律援助制度的设计安排，省(自治区、直辖市）级、地市级法律援助机构既要具体办案，又要行使行政管理职能。行使行政管理职能要有行政权能，按行政法原理，非行政主体要行使行政职权要么被权力机关授权，要 12 作者简介：马学林 秀山县法律援助中心，联系电话***，邮箱：963310685@qq.com 张斌，秀山县司法局副局长，*** 3吴健，《对法律援助制度改革的几点思考》，《江海纵横》，2009年第一期 法律援助理论调研研究

么受行政主体依法委托，而现行法律、法规并没有授权法律援助中心行使监督管理某一区域内法律援助工作的职权，《法律援助条例》系行政法规，它也没有规定司法行政机关可以委托法律援助中心代为行使对法律援助工作的监管管理职能。如果由人大的专门机构来统领法律援助工作，并通过专门立法设立或授权某一社会组织行使管理法律援助的社会事务职能，则可从法理上解决这一问题。另外，随着法律援助范围的扩展，必然会发生涉及诉讼或非诉讼的行政案件，如果法律援助中心系行政主体或受行政主体委托，依法理不得代理状告行政主体的案件，如果法律援助中心代理受援人，一则受援人无异于“与虎谋皮”，二则法律援助中心构成双边代理，会失去公信力。如果这一中心变成由权力机关依法设置的独立于政府等行政主体和司法机关的部门或机构，则情况完全不同，法理上没有任何障碍。

二、必须重新配置法律援助资源

重新配置法律援助资源，包括国家力量的整合，社会力量的推动，财力人力的保障等。从国家力量的进一步整合看，《法律援助条例》出台后，法律援助服务局限于法庭诉讼过程和非诉讼事项的帮助，忽视了在刑事侦查阶段和法庭诉讼前对犯罪嫌疑人及有需要法律援助的人群的帮助4。如果将司法救助纳入到法律援助，且援助行动由一个机构统领，则完全有可能像不少国家那样，在刑事侦查机关、检察机关和法院设立值班律师办公室，为那些遭到警察和侦查人员询问的人或者在庭审前需要帮助的人群提供免费的及时的法律咨询和帮助。

三、必须制定专门的法律援助法

我国法律援助工作近几年取得了显著成就，但同建立法律援助制度有数百年历史的西方发达国家比较起来，我国的法律援助制度起步很晚，尚处在一个探索阶段。纵观世界范围内那些法律援助制度比较发达的国家，都有健全的法律援助体系作保障。我们应从我国实际情况出发，结合国情，开阔视野，借鉴西方国家的法律援助制度，制定专门的《法律援助法》。把分散在宪法、民事诉讼法、刑事诉讼法和部门法、地方法有关法律援助的规定集合于专门法中，根据实践时发现的当前法律援助制度里欠缺的问题，重新定夺，与时俱进，因地制宜。专门法中应当包括法律援助的性质、任务、类型、服务人员的权利义务和责任以及奖惩 4 白春花 ,《论中国法律援助制度的国家责任》，[期刊论文]-湖南第一师范学报2005(2)法律援助理论调研研究

机制，对经费管理、“经济困难”全国标准等问题加以明文规定。对整个弱势群体适用同一部法律法规不能照顾到每类个体。建议对残疾人、经济困难群体、老年人、妇女、未成年人、农民工的法律援助“量体裁衣”，分别制定有关的法律援助法规。为了适应法律援助国际化的发展趋势，我们在援助国内弱势群体的同时，也应该关注国际弱势人群，在法律中添加用于解决外国人法律援助案件的法律法规。

四、法律援助经费保障问题与对策

（一）法律援助经费收入来源构成和补贴支出两个标准。一方面有省级财政和地方财政对法律援助进行经费保障，但法律援助经费在支付时又依据不用的标准进行“补贴”，这样造成了当地截留了大部分或部分法律援助经费，给法律援助事业和工作开展带来极大的隐患。这也是当前全国各地普遍存在的棘手和瓶颈问题。

对此中央应统一制定标准，规范经费收入和支出。对用两个标准以各种理由截留挪用法律援助经费的行为和个人给予法律制裁，才能从源头杜绝经费用到实处而不是泛泛而谈。

（二）不同主体办案支付办案补贴不统一的问题。按照现行各地办理法律援助案件的主体主要可分为社会力量（律师事务所和法律服务所人员、高校志愿力量）和法律援助机构专职人员（法律援助工作者）两种，在争取经费时按照一个标准向上“争资”，在发放时搞区别对待，这样对各地经过经过近十几年发展培养壮大的法律援助专业机构人员是极大的浪费和极大的不公平，基于法律援助机构人员的“特殊身份”，有的事业编有的参公身份但对于法律援助工作都是兢兢业业，但办理案件的补贴待遇却是截然不同，造成法律援助队伍人才的浪费和法律援助经费的极大浪费。好钢没用在刀刃上，经费被挪用。

建议研究指定专门的法律援助机构办理法律援助案件支付补贴办法，一方面要事实就是、因地制宜，一方面要兼顾公平和效率，体现这类人群的价值，从而极大的发挥这支专门专业的法律援助力量的最大价值和积极性。参照社会力量办理标准与补贴支付办法通过中央部门专门立法予以规范，杜绝了各地“私立法“，截留克扣法律援助机构人员办案补贴。法律援助理论调研研究

五、法律援助专业化发展中存在的问题5

法律援助是一项专业性很强的工作，实现规范与专业化是法律援助工作发展的一个永恒主题，只是在不同的发展阶段有不同的要求。各地积极开展法律援助专业化建设取得了一定成效，但由于主观或客观的原因，法律援助专业化建设现状与工作实际需要相比仍有一定差距，主要表现在以下几个方面：

（一）基层法律援助机构经费短缺和经费监管机构不健全从根本上制约了专业化建设的进程。

西部一些省份基层法律援助机构自成立以来基本依靠中央或省级财政的拨款或中国法律援助基金会等社团组织的资助款项，本级政府经费投入问题长期得不到解决，有些省市还取消了法律援助人员的办案补贴，对法律援助工作开展无疑是雪上加霜，与我国的国情和群众对法律援助的渴求期待不同步。极个别的省份反映由于经费严重不足，少数机构被迫以案养案，通过办理收费案件所得维持机构运转。由于经费紧张，相当部分区县级法律援助机构没有专门的接待室，既不利于保护当事人的隐私，也影响正常工作的开展。一些法律援助中心所处的楼层较高，没有无障碍措施，不利于残疾人等行动不便的群众前来咨询或申请法律援助。大部分基层机构没有专门的档案室。

法律援助经费监督力度亟待加强。多数地方法律援助机构没有独立建账，由司法行政部门统筹开支，存在司法行政机关或多或少占用、挪用法律援助经费，法律援助机构不能按时足额发放办案补贴等问题。

（二）法律援助机构专业化建设中存在的问题比较突出，机构性质及职能定位需要进一步研究。

目前较多的问题是法律援助机构性质定位。性质定位不清不仅导致上下级法律援助机构之间管理体制不顺，还影响了优秀的人才加入法律援助队伍。一些事业性质的法律援助机构工作人员工资待遇上与同属于司法行政部门的行政编制人员有较大差别，导致法律援助机构人员不稳定，业务骨干缺乏。

法律援助机构名称不统一。部分区县级法律援助机构名称为“法律援助律师事务所”。或者“法律援助中心”和“律师事务所”两块牌子并存，很容易使群众对免费的法律援助和市场化的法律服务产生混淆。少数机构甚至没有挂法律援 5张文海，《法律援助专业化发展问题研究》，中国法律援助网，2010.10.28 法律援助理论调研研究

助的牌子。个别地方区级机构设置了两套体系，法律援助管理科和法律援助中心并存，运转并不顺畅，法律援助管理部门职能作用并没有充分发挥，增加了工作环节，影响了工作效率。区县级机构的主要职责是受理、审查、指派、办理案件，一个机构完全能够承担，是否有必要在区县级机构设置两套体系值得进一步考虑。6

相当部分法律援助机构编制缺乏，没有专职的法律援助人员，现有人员的知识结构、业务能力与工作岗位要求不相适应。还有一些机构的人员配备由司法局内部调剂解决。外来人口集中地区法律援助机构严重缺编，人员超负荷工作的现象普遍存在。一些地方把关不严，不具备管理和办案能力的人员进入到法律援助的队伍。

法律援助工作站如何充分有效发挥职能也需要进一步探索。目前，工作站在受理法律援助申请和进行非诉讼援助等方面开展了一些工作。工作大多依托司法所成立，工作人员身兼数职，工作职能之间存在交叉。一些地方法律援助案卷和人民调解案卷混合放置、区分不明显。人民调解和法律援助的宗旨都是解决纠纷，司法所工作人员在处理一起纠纷中可能具有多重身份。如何充分发挥法律援助工作站的职能作用，理顺法律援助和人民调解、安置帮教等职能之间的关系需要重点思考和解决。

（三）法律援助办案质量有待于进一步提高，质量监督力度有待于进一步加大。

部分法律援助人员思想认识不到位，不会见被告人即提供辩护意见，庭审准备不够充分，不能全面收集证据，代理意见和辩护词简单。一些法律援助人员的法律知识和业务水平难以适应专业化法律服务的需求。有的区县反映犯罪嫌疑人或被告人往往被羁押在偏僻地区，交通十分不便，会见当事人困难，有时仅靠阅卷就提供辩护意见。法律援助办案补贴标准普遍较低，不足以支付办案成本，需要办案人员垫付办案费用，单方面强调法律援助义务难以有效调动律师、基层法律服务工作者的积极性，在很大程度上影响了法律援助服务质量。

法律援助案件质量监督不到位。一些法律援助机构没有专门的案件质量监督制度，或者是有制度但不能做到严格执行。案件指派后缺乏对案件的后续跟踪和 6 《中国司法》2007年第四期，法律出版社 法律援助理论调研研究

监督指导，对当地有影响的疑难复杂案件集中研究论证不足，监督手段有限。

（四）法律援助机构衔接机制需要进一步加以规范和完善。

一些法院在实施司法救助时，对法律援助机构受理的案件没有做到免除审查和缓交、减交诉讼费用。少数群众因交不起相关费用，不能及时立案和取得相关证据材料，甚至有的案件在审理过程中面临撤诉的困境。刑事法律援助中，犯罪嫌疑人或被告人不知道有申请法律援助的权利，诉讼权利保障无从谈起，法律援助人员会见被告等方面仍存在一定障碍，部分地方仍按照相关手续、层层报批，到相关单位查阅复印案件材料时仍被收取一定费用，法律援助成本居高不下，一些案件只能通过法律援助机构进行个案协调，部门之间未建立长效工作机制。

六、进一步推动法律援助专业化发展的对策建议

（一）提高思想认识，以改革创新的精神投入到专业化建设中。

法律援助与构建社会主义和谐社会紧密相关，法律援助在实现民主法治、公平正义等方面具有独特的功能和重要作用。法律援助机构要认识到专业化工作的重要性和长期性，立足现状，抓住工作中的薄弱环节破题，以改革创新的工作面貌不断开创法律援助新局面，努力使各个阶段法律援助发展状况与群众的法律需求相适应，与经济社会发展相适应7。

（二）加强法律援助队伍建设，理顺内部管理体制，推动机构专业化发展。针对目前普遍存在的法律援助机构性质、人员编制不一的问题，司法部要继续与编办、人事部、财政部沟通协调，争取早日出台相关政策，推动法律援助机构专业化建设。同时，地方司法行政机关也要加强与相关部门之间的沟通协调，逐步解决本地法律援助机构人员规范管理问题。对于西部地区存在的人员不足问题，可以通过发展壮大法律援助志愿者队伍等措施加以解决。

（三）完善法律援助规章制度体系，确保已经制定的规章制度得到切实的贯彻执行。

制度建设和狠抓落实是法律援助机构专业化运行和保障办案质量的两个关键因素。目前法律援助的建章立制工作还不能满足实际工作的需要。表现为还没有形成完整的制度体系，一些机构“重硬件轻软件”，在重要工作环节缺乏必要的制度对其加以规范，影响了法律援助的高效运行。在实际工作中，要确保各项 7 《中国司法》2009年第二期，法律出版社 法律援助理论调研研究

制度落实到位。一些地方工作不规范，不是因为缺少制度，而是因为在工作中将规定置于一边，自行其是。要将“纸上的制度”变成“规范实际操作的制度”，就必须牢固树立办案质量是法律援助的生命线、办案数量服从办案质量的意识，自觉地践行各项规章制度，为人民群众提供合格的法律援助服务8。

（四）完善法律援助工作衔接机制，优化法律援助外部环境。

目前，法律援助机构与相关部门的工作衔接不畅、相关规定得不到全面的贯彻执行是比较普遍的现象。为此，司法行政机关和法律援助机构要借助各种机会、采取多种方式向有关部门宣传《法律援助条例》及配套规定，通过具体的协调工作，争取他们的理解和支持。特别要研究制定执行有关规章的操作性规定，形成协调配合的长效工作机制。要发挥人大、政协监督和参政议政的职能作用，督促政府及相关部门职责的落实。要积极争取人大、政协对法律援助工作的调研和考察，形成全社会共同关心法律援助的局面。

（五）完善司法行政机关对法律援助工作的监督管理体制和法律援助机构的服务体制。

司法部已经明确授权法律援助中心对全国法律援助工作进行监督和管理，而对于省级法律援助管理机构，考虑到我国财政实行分灶吃饭、分级管理和部分法律援助案件由地方办理难度较大的实际情况，可以组织和协调处理高级法院指定辩护的案件和一些在本省影响较大、地方法律援助机构办理确有困难的案件，但要明确不能由这些机构内部的工作人员办理。

《法律援助条例》中规定法律援助机构的服务体制可以“根据需要确定”，是指各直辖市、设区的市和县级地方司法行政部门确定本行政区域内的法律援助机构的布局和数量，经济落后、律师资源稀缺、目前设立法律援助机构确有困难的地区，司法行政部门可以指派本部门内专业人员代行法律援助，也可以委托律师事务所组织实施。法律援助机构相互之间是平等的服务主体，没有层级差别。

（六）以政府投入为主导、多渠道筹措资金、完善法律援助经费监管机制，为专业化建设提供强有力的物质保障。

必要的经费是法律援助制度存在的物质保障。没有足够的经费投入，法律援助就有可能成为一句空话。务必要提高法律援助专职人员的待遇。虽然《法律援 8金源 适应新形势新要求进一步提高法律援助工作水平[期刊论文]-出国与就业2009(16)法律援助理论调研研究

助条例》规定“县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支付，保障法律援助事业与经济、社会协调发展”，但就目前来看，法律援助资金严重匮乏却是个不争的事实。解决这一问题，除依靠政府加大投入，保障一定比例的主要资金外，必须完善机制，加大宣传，多方位、多渠道的筹措资金。这样，才能更好地满足广大公民对法律援助的需求。

笔者认为想单纯依靠政府的财政拨款实施法律援助显然有些力不从心，只有通过多种方式筹集资金，才是解决这一问题的关键。可以依靠以下几种渠道：

第一，财政拨款。这是占主导地位的基金模式，各地方政府要加大法律援助资金的投入力度，不能仅依靠中央财政的拨款。《法律援助条例》虽然规定了县级以上人民政府应当提供财政支付，但是，目前绝大多数法律援助所需要的经费尚未纳入地方财政预算，这点急需改善。必须保证各级政府将法律援助资金列入到财政预算之中，每年按时按量拨款，而且该经费不必经过申报审批程序，可以成立专门小组或派专人监管，保证专款专用。中央财政拨款应更多地用来缩小由于各地区经济发展不平衡所带来的地方政府拨付援助经费上的差距，从而使不同地区的公民享受一定程度上的平等待遇。

第二，专项提取。从律师协会、公证员协会、法官协会、检察官协会等社团的会费中提取一定比例的资金，由各地司法行政机关会同律师协会共同确定每个律师应当资助的份额，以体现专业协会和专业人员对社会应承担的责任和应尽的义务。

第三，社会捐赠。法律援助既是一种国家行为也是一项社会公益事业。虽然我国已在1997年5月成立了法律援助基金会，专门负责募集、管理和计划使用国内外包括单位、团体、个人的捐赠，并通过开展公益活动，如义卖、晚会义演、社会募捐等方式筹集辅助法律援助事业。但笔者认为，目前的宣传力度仍然不够，应广泛开展宣传活动加大舆论引导，使全社会都了解法律援助工作的意义，关心支持法律援助工作，尽其所能捐赠资金。

第四，被援助人赞助。《司法部关于开展法律援助工作的通知》第八条规定：“受援人因需援助案件或事项的解决而获得较大利益时，应当向法律援助机构支付服务费用。”即要求被援助的民商事案件的当事人，在诉讼结束之后，从自己胜诉所取得的资金总额中，拿出一定比例，如2%或5%，作为支持国家法律援助法律援助理论调研研究

事业发展的赞助金。尽管如此，能够保证这样做的寥寥无几，可以借助香港“法律援助指导计划”的有关做法，由受援人在获得法律援助的同时，签署“承诺书”，表明其在胜诉获利后愿意付给法律援助中心一定比例的服务费用，以保证这一规定落到实处9。

第五，在经济发达地区实行律师交纳法律援助金制度。是指律师每年交纳一定数额费用作为法律援助专项经费的制度。对发达地区律师尤其是其中客观上没有履行法律援助义务的律师要求其交纳法律援助金是可行的。2003年专职律师承办一件法律援助案件的经费仅为308.21元，不足与支付律师在办理法律援助案件时所需的交通费、差旅费、通讯费、文印费以及调查取证费，更为重要的是，律师在承办法律援助案件的时候付出了昂贵的机会成本——律师在承办案件的时候丧失了承办其它有偿案件的机会。假定律师在可以从有偿案件中获利5000元，即其机会成本的货币表现为5000元，远高于律师所获得的办案经费308.21元，作为理性经济人的律师权衡利益之下难免内心不愿承办法律援助案件，这也是社会律师缺乏办理法律援助案件热情的重要原因。实践上，青岛、桂林、北京等城市已经实行了这方面的做法，并收到了律师的欢迎和好评。

第六，发行法律援助福利彩票。司法部法律援助中心曾同有关部门协商争取在福利彩票公益金中划拨一定比例用于法律援助事业，这个想法目前因现有的所有福利彩票公益金都已有规定用途而没有实现。既然已有的彩票公益金都有规定的用途，那么可以考虑发行法律援助福利彩票。这样一方面可以彰显法律援助的公益性，促使社会公众意识到自己对公益事业的社会责任；另一方面，彩票本身包含的不菲奖金也足以吸引布满中奖期待的公众踊跃购买。按照通行国际经验，一个国家正常的彩票销售发行规模大约为其国内生产总值的1%左右。以此计算，我国彩票发行潜力可达1000亿元。发行法律援助福利彩票是可行的。

第七，其他途径。除了以上方式，法律保险制度惩罚性损害赔偿费、提交对执业律师的强制性免费服务要求等，都可以成为实施法律援助的资金来源。此外，还有学者建议将罚金、没收的取保候审保证金及其利息、对保证人处以的罚款等，也通过适当的途径用于法律援助事业。

9白春花 法律援助制度的基本理念分析--民事法律援助与刑事法律援助理论基础之比较 [期刊论文]-河南司法警官职业学院学报2003(2)法律援助理论调研研究

结束语

法律援助作为一项神圣而伟大的“民心工程”，作为法律界的“希望工程”，作为惠泽人民的“光彩事业”，法律援助制度虽然在我国的发展只有短短十几年，但取得了显著成就，诚然，我们应该看到也应该重视法律援助所面临的困境，反思法律援助制度的诸多不足和缺陷，尤其是法律援助的规范化、专业化程度不高，影响制约了法律援助工作的深入开展及法律援助制度的科学发展。法律援助制度要想走得更远，获得长足的发展与进步，早日实现与国际接轨，真正担负起围绕中心、服务大局的重要职能作用，法律援助必须向规范化、专业化方向发展。

（作者简介：

马学林，男，宁夏人，1977年生，西南民族大学诉讼法专业研究生，秀山县法律援助中心副主任

张斌，男，重庆秀山人，秀山县司法局副局长，1976年生，***）

参考文献：

[1]孙文恺.李卫东 对中国法律援助制度之“政府责任”的反思 [期刊论文]-学习与探索2009(4)[2]金源 适应新形势新要求进一步提高法律援助工作水平[期刊论文]-出国与就业2009(16)[3]高淑鹏 法律援助国家责任新论 [期刊论文]-工会论坛——山东省工会管理干部学院学报2008(5)[4]王永杰 福利三角结构视野下的中国法律援助制度 [期刊论文]-社会科学2007(6)[5]胡玉霞.刘尧华 我国法律援助制度的完善 [期刊论文]-江淮论坛2007(3)[6]孙艳 论我国法律援助制度的现状与完善 [期刊论文]-黑龙江省政法管理干部学院学报2005(4)[7]白春花 论中国法律援助制度的国家责任 [期刊论文]-湖南第一师范学报2005(2)[8]白春花 法律援助制度的基本理念分析--民事法律援助与刑事法律援助理论基础之比较 [期刊论文]-河南司法警官职业学院学报2003(2)法律援助理论调研研究

[9]周济生 论法律援助制度的国家责任 [期刊论文]-河南司法警官职业学院学报2003(2)

[10]《中国司法》2007年第四期，法律出版社

[11]《中国司法》2009年第二期，法律出版社

第二篇：增值税制度改革的思考（共）

继出口退税制度改革、企业所得税“两法”合并之后，增值税改革已成为当前我国税制改革的重点。

一、以推行消费型增值税和扩大增值税征收范围为主要内容，对增值税制度进行全面改革

现行增值税制度存在的一些弊端已制约经济发展。在抵扣范围上，纳税人购买的固定资产的进项税额不能得到抵扣，导致制度性重复征税和税收征收管理的复杂性。在征收范围上，仅对货物和部分劳务征收增值税，绝大部分的服务业和农业没有纳入增值税征收范围，致使增值税运行的链条断裂。现在，增值税管理中诸如货运发票抵扣、农产品收购进项抵扣、商业税收征收管理等难点，从根本上说都是因为增值税征收面偏窄所致。在具体征收方式上，将增值税纳税人区分为按规范化办法征税的一般纳税人和按简易办法征税的小规模纳税人是国际上通行的做法，但我国现行增值税制度中两类纳税人是按照销售收入界定的，不利于中小企业的生存与发展。只有很少一部分纳税人按照规范化的办法缴纳增值税，而众多的纳税人被排除在按规范化办法征收增值税的范围之外，且要负担较高比例的增值税。据统计，2006年，河南省一般纳税人户数为6.2万户，仅占整个增值税纳税人73.7万户的8.41%；小规模纳税人户数为67.5万户，占整个增值税纳税人户数的91.59%。小规模纳税人实际增值税税负大大高于一般纳税人。

目前，社会各方面对增值税制度的改革有较高期望。2003年10月，中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》，明确了新一轮税制改革八个方面的内容。排在前三位的是改革出口退税制度、统一各类企业所得税制度、增值税由生产型改为消费型，将设备投资纳入增值税的抵扣范围。前两项改革已经完成，增值税改革自然成为社会各界关注的重点。

二、消除增值税改革进程的两大思想障碍

1．消除孤立地看待改革、过分担心增值税改革减少财政收入的思想障碍。

现有税收规模和收入稳定增长机制能够承载减税的压力。河南省国税局税收调查资料显示，2007年全省增值税一般纳税人外购固定资产519亿元，如果全面扩大增值税抵扣范围，2007年将减少增值税75.4亿元，占同期全部增值税的14.38%，占同期国税部门组织收入总额的9.38%。而这一统计口径尚未考虑享受减免税企业等方面的情况，实际影响收入的数额比这个数要小。据有关专家测算，实行增值税转型改革，全国一年约影响增值税收入1300亿元～1500亿元。近几年税收增收的总额都在5000亿元以上，2007年增收近12000亿元，这样的增长规模完全能够承载增值税转型所带来的财政减收。

税制结构的进一步优化将带来税收增收。在研究税制改革时，我们绝不能孤立地看待某一个税种、某一项改革措施对税收的影响，而是要全面、系统地看待税制结构变化所带来的综合性影响。企业所得税改革、增值税改革等必定会促进税收与经济发展同步稳定增长的较优税制的形成。财产税等新税种的开征、企业所得税和个人所得税的快速增长、增值税和其他税种在经济发展基础上的稳定增长将在一定程度上弥补增值税转型带来的减收。

2．消除我国目前难以实施规范化增值税制度的思想障碍。

只有实施规范化的增值税制度，即彻底地扣税和保证尽可能宽泛的征收面，增值税的职能才能得到有效发挥。有学者指出，我国当前社会经济文化基础决定了西方模式增值税的不可行性，即使强制推行也会造成制度规定和实际结果的巨大不一致。因此，不少人提出诸如要实行实耗扣税法、进一步扩大按征收率征税的纳税人范围等。笔者认为，尽管我国在法制环境、纳税人的税法遵从度和经济交易结算制度等方面还有很多亟待解决的问题，但我国已具备实行规范化增值税制度的条件。

增值税在我国实践了近30年，较为规范的增值税制度实施了14年。增值税不仅保障了我国税收的稳定增长，而且较好地避免了重复征税的矛盾，体现了公平税负的原则，符合市场经济发展的内在要求。尽管增值税制度在运行中存在这样或那样的问题，但总体运行是有效的。

三、增值税改革的基本设想

笔者认为，对增值税改革不应再迟疑观望、局部试点、缓慢推进，而应明确时间、综合改革、整体推进，建立起符合国际通行的规范化的增值税制度，实行彻底扣税，将条件成熟的服务业纳入增值税的征收范围，并采取税收立法的形式巩固增值税改革的成果。应在2009年底完成增值税改革和立法任务，从2010年开始全面实行规范化的增值税制度。增值税改革要重点考虑“三个扩大”、“两个降低”，并实现“三个配套”。

1．“三个扩大”。一是扩大增值税的抵扣范围，实行消费型增值税。对纳税人外购固定资产所支付的增值税税金给予一次性抵扣；对于期初存量固定资产所含增值税可采取分抵扣的办法。二是扩大增值税的征收范围，尽可能将服务业纳入

增值税的征收范围，在征收范围的确定上可以采取分步走的方法。在当前至少要将交通运输、建筑安装等与货物生产、流通关系密切的行业纳入增值税的征收范围，待条件成熟时再将其他服务业和农业纳入增值税的征收范围，逐步把断裂的增值税链条连接起来。三是扩大按规范化办法征收增值税的纳税人规模。在科学确定增值税一般纳税人和小规模纳税人划分标准的基础上，允许纳税人自由选择是按一般纳税人规范化的征税办法缴税，还是按小规模纳税人的简易办法缴税。

2．“两个降低”。一是降低增值税的整体税收负担，进而降低流转税收入在整个税收中的比重。扩大抵扣范围实质上是缩小了税基，未来可以维持增值税的现行税率不变。二是降低小规模纳税人的税收征收率。从世界范围看，实行增值税的国家和地区对小规模纳税人或是给予免税或是确定较低的征收率。例如，韩国对特别纳税人按销售总额适用2%的特殊税率。我国台湾地区小规模纳税人增值税（台湾称之为营业税）的征收率为1%。就我国目前情况而言，增值税的征收率，工业纳税人应降为4%，商业纳税人应降为2%或者1%。与此同时，与个人所得税的费用扣除相配套，调高增值税的起征点，体现对社会弱势群体的照顾。

3．“三个配套”。一是对增值税管理制度进一步进行配套改革。尤其是在商业领域要全面推行税控收款机和有奖发票制度将纳税人的营业收入纳入税务部门的监控。二是对银行结算制度进行配套改革。最大限度减少经济交易中的现金结算，并实现银行信息和税务管理信息的联网。三是对分税制财政体制进行配套改革。扩大增值税的征收范围势必要减少营业税的收入，扩大增值税的抵扣范围势必影响原有的财政收入格局，并且增值税转型对不同地区税收的影响程度不同。因此中央财政在增值税改革的同时，应采取转移支付的形式综合解决因税制改革而出现的地方财政收入减少问题。

第三篇：公务用车制度改革思考论文

公务用车制度改革思考论文

公务用车制度改革思考论文

公务用车制度改革后相关问题的思考与研究

公务用车改革是一项具体工作改革，也是一项引领性改革，这次公车改革主要是取消一般性公务用车，保留必要的机要通信、应急处理、特勤等专业技术车辆和一线执法、执勤岗位车辆。针对这次公车改革相关政策，结合当前各级政府机关的实际，笔者对公务用车制度认真研究和思考公务用车制度改革的后续管理工作，一、司勤人员去向安置要有新思路

这次公务用车改革政策出台后，在编在岗的司勤人员思想反映强烈，今后面临的去留问题处境难料，难免会影响到他们的工作积极性和行车安全性。是去是留？是公车改革涉及的司勤人员思考的问题，也可能成为他们思想和心理上的一道障碍。人员的去向主要有两个方面：一是快到退休年龄的人员在政策之内可提前安排退休，这部分人员的思想波动相对较小；二是相对年轻的、包括刚安置不久的部分社会化人员，思想波动可能就会大一些，他们考虑的是自己在解除合同后的各种待遇、保险等现实问题。对以上两种情况，都要有着长远的考虑。我们认为，公车改革政策出台后，相关职能部门应先期做好调研，尽快拿出可操作性强的具体实施方案，同步做好司勤人员的分流预案等准备工作。同时，各地各部门要针对司勤人员的现实思想，开展有针对性的教育和引导，可侧重于解读好中央政策，让他们在思想上有充分的认识和准备，并取得他们的理解。

政府机关公车改革势在必行，也是人心所向。但在新的形势下面临着新的情况和新矛盾，司勤人员的分流就是比较突出的问题，处理不好，会制约和影响公车改革的进程和效果。作为这次公车改革的参与者，各级机关事务管理部门要认真履行职责，增强责任意识，强化沟通协作，及时加强与编办、财政、人社等部门的沟通协调，分工不分家，形成工作合力，切实解决好司勤人员的安置工作，使司勤人员没有后顾之忧。

二、保留公务用车管理要有新制度

公务用车制度改革明确：改革公务用车实物供给方式，取消一般公务用车。那么，普通公务员出行方式就实行了社会化，以补贴方式来代替实物保障；一些保留的领导公务用车，以及机要通信、应急、特勤、一线执法执勤等保障用车，又该如何使用和管理呢？必须坚持管车和管人相结合：一方面，要完善各单位各部门公务用车的使用范围、标准、时间。公务用车改革后，对各类公务活动的用车保障，各级必须认真研究和思考新的管理制度，科学规范公务用车的保障范围、使用规定和人员类别，要有一套更祥细的公务用车派遣程序，建立健全新的公务用车保障管理制度。特别是相关业务和职能部门，要深入调研和研究，为制定保留公务用车和公务活动保障用车管理制度提供参考，尽可能地做好改革后各单位的用车衔接问题，避免因为改革而造成公务用车保障脱节，影响正常的公务用车秩序。另一方面，要加强改革后保留的司勤人员管理。改革后各单位原有的司勤人员除内部消化部分外，还有部分人员还须整合到车辆管理集中单位，这部分人员在车改中多少带有一些情绪，整合后不免会存在一定的思想包袱。针对这一情况，各地各部门要有专门的部门和人员，对保留司勤人员队伍进行严格的教育和管理，使之磨合期顺利有序，尽可能地减少矛盾发生，确保政府机关公务用车保障有序，确保公务用车行车安全。

三、解决停车次生矛盾要有新办法

经调查了解，各级政府机关大院的停车矛盾日益凸出。公车改革后，机关私家车数量会有一定程度的攀升，各级政府机关的停车矛盾将更加突出。解决这一现实问题，应从三方面入手：一要优化机关办公楼周围停车管理体制，可考虑统一开发、经营公共停车资源。联合相关部门制定统一的政府机关办公楼周围相关停车场所管理措施，停车场有偿服务标准规定，以及管理用工待遇、场地维护保养等相关制度，安排专职人员对其进行管理；二要合理利用民资投资，合资或独资开发城市停车资源。由政府主导，对周边地下资源进行合理开发，建设大型的机械化停车场所，既解决了机关停车难问题，又可作为战时防震、防空设施；三要科学调整和增设机关办公区域周围快速公交线路，考虑将现有的车次作息时间进行调整，可根据需求视情适当增加相应班次；还可考虑采取主干线免费乘车来减轻交通压力，引导机关工作人员少开车、不开车，这样既可缓解公车改革后部分上下班和来机关办事人员的停车难问题，又可推动绿色低碳出行。

四、转变公务用车保障要有新模式

公车改革后，普通公务出行方式由公务人员自行选择，实行社会化提供用车，适度发放公务交通补贴。对于参加公车改革的人员，笔者认为，可采取三种模式保障其公务用车：

（一）混合型。强化市场化管理接轨理念,引入社会化汽车租赁公司，通过招投标确定公务用车社会化保障单位，为机关公务活动提供用车保障。同时，着眼车改后公务用车保障特点和需要，可考虑由政府利用公车改革后的原党政机关和事业单位及国有企业的部分弃用车辆,成立政府独资的车辆租赁公司。这样一来，能避免完全的市场行为带来的不良情况，且有一定的竞争行为，有利于提升公务用车的服务水平和保障能力。

（二）复合型。根据中央有关公务用车制度改革精神，取消一般公务用车。党政机关的公务用车面向社会市场化运营，定点社会化的保障势在必行。通过对社会化汽车租赁公司的资质、规模、信誉等方面进行全方位的调查和审核，由相关职能部门通过市场化招投标，确定2至3家社会化汽车租赁公司为定点的公务用车保障单位，各单位使用公务用车实行经费自行结算。公务用车保障经费可按照中央要求，结合“三公”经费管理规定，年初做好预算编制，以为一个周期进行考核和专项审计。

（三）单一型。由政府主导，成立政府机关车辆管理服务中心。不同的是，服务中心在保障政府机关公务用车的同时，也可进行社会化服务，实行市场化运营管理。此举可以最大限度地合理利用国有固定资产，利用空闲车辆进行社会化盈利，确保国有资产保值增值，有利于公务用车保障的持续良性发展。

五、公务用车动态监管要有新机制

完善改革后公务用车的监督检查制度势在必行。一要根据各地各部门实际，成立适当规模的公务用车服务中心，加强公车集中管理、统一调度，提高使用效率、避免浪费；二要严格公车使用申报登记和公示制度，对其使用时间、到过地点、行驶里程等信息进行公示，着力构建公务用车的监督网络，把动态监管贯穿于公务用车保障的全过程。三要严格实行公车用车“定点、定卡、定责”管理制度，强化保险、维修、加油、政府采购等制度执行力，进一步建立健全公务用车油耗统计、运行费用核算和节奖超罚等机制，降低运行成本，提升保障质量。四要按照“谁主管、谁负责”的原则，落实“问责”机制，严格分工要求，把公务用车的使用管理工作纳入领导干部党风廉政建设责任制、节能减排等检查考核中，促进公务用车监督管理更加有力。）

第四篇：土地利用制度改革的有关思考

土地利用制度改革的有关思考

一、宅基地有偿使用制度改革的重大意义

一是解决了急需批划宅基地的群众的需求。通过推行宅基地有偿使用制度，从制度、经济上倒逼一户多宅、超站面积的宅基地得以腾退并收归集体，进而调整给急需分户划院的群众，一方面提高了集体建设用地的集约高效利用水平，另一方面减少了对耕地的占用和违法占地的发生。

二是促进了美丽乡村建设。通过对废弃、闲置、老旧宅基地使用权的收回、复耕、美化、改建等，一方面使破败不堪、久无人居、废弃闲置的宅基地得以绿化美化或重新利用或复耕，改善了乡村的村容村貌；

另一方面通过腾退出来的宅基地，使乡村在编制村庄空间规划的时候，有了更大的空间来安排村里的公共实施布局（诸如村双委驻地、老年活动中心、健身场所、文化娱乐阵地、小型垃圾中转站、生活用水处理站、绿化用地等等）。

二、集体土地入市制度改革的重大意义

一是解决了乡村小微企业用地难问题。虽然我们提倡工业集聚发展，但对于占地少至几分、多至三两亩的小微企业而言，无论是产值还是效益，都很难达到入住工业集聚区的标准。但农民致富、农村发展还离不开这些小微企业发挥主力军和主战场的作用。通过农村土地制度改革，进一步激发农村闲置、低效建设用地的内生活力，一方面解决了小微企业的用地需求及周边群众就近就业问题，另一方面使得低效闲置的土地得以盘活利用，同时还相应了国家“万众创新、万众创业”的号召，可谓一举多得，相得益彰。

二是缩短了企业用地的审批时间。以往我们的企业用地，从有意向用地到各级审批到公开招拍挂再到最后的开工建设，快则一年，倘若不符合规划，更是遥遥无期。而如果利用村里盘活的现有建设用地，通过协议出让的方式，企业用地在一个月时间就可以解决，极大缩减了审批环节和审批时间。

三是为乡村振兴战略注入了强大的经济支撑。无论是美丽乡村建设还是乡村振兴战略，没有强大的财力支撑，无疑会步步维艰。通过推行集体建设用地入市改革，很多村庄能取得几百甚至上千万的土地收益，这些巨大的财力对下一步编制村庄空间规划、乡村道路建设、改厕及排污处理、村庄绿化美化等，将会为之注入新鲜的活力。

三、宅基地有偿使用、集体土地入市两者之间的辩证关系

个人认为，这两项制度改革是相辅相成、互为因果和对立统一的辩证关系。是一个系统性的改革，任何单一性的改革都很难收到明显的成效。

（一）宅基地制度改革是集体土地入市改革的前提和基础

集体建设土地入市，需要盘活村庄闲置、低效、废弃的原建设用地，这些土地很大一部分来源于一户多宅、超站宅基地以及废弃老旧久无人居等等扎基地的收回，倘若不推行宅基地有偿使用制度改革，就不能腾退这些土地，集体土地入市改革就成了无源之水无本之木。

（二）集体土地入市改革激发了宅基地制度改革的内生动力

马克思主义告诉我们，物质基础决定上层建筑。对中国最基层的村双委而言，无论是乡村振兴还是美丽美丽乡村建设，都需要巨大的财力物力做后盾。而绝大多数村子的村集体经济几乎都是一穷二白，村子里的各项建设没有上级拨款扶持几乎寸步难行。而集体土地入市改革可以为村里注入大量急需的资金支持，从这方面来说，无疑为推行宅基地制度改革注入了强大的动力支撑。

三、当前我们急需要开展的工作

作为全国***个试点县市，长垣县无疑走在了前面，取得了成功经验。但对我们而言，在法律法规没有授权以前，我们应积极借鉴长垣县的经验，探索开展宅基地有偿使用制度改革和集体土地入市改革，超前谋划，超前布置，为下一步开展土地利用制度改革奠定坚实的基础。

一是利用第三次国土调查，彻底摸清全市乡村闲置、低效建设用地现状。尤其是对废弃的学校、工矿、养殖用地、打谷场、晾晒场、砖瓦窑、坑塘等用地分门别类、逐一登记造册。

二是利用农房一体化确权登记，对全市乡村的宅基地现状进行摸底调查。尤其是对一户多宅、超标准占用、空闲、废弃、残破、久无人居的宅基地，要深入调查，详细登记造册，为下一步开展宅基地制度改革奠定基础。

三是尽快启动实用性村庄规划编制工作。借助全省村庄规划“千村试点”的时机，一方面选好典型，另一方面全面铺开，力争年底前完成一半以上行政村的规划编制工作。

四是尽快出台相关政策。以市委、政府的名义，印发《宅基地有偿使用制度改革》、《集体土地入市制度改革》以及《征地制度改革》等有关制度及实施方案。

20**年*月*日

第五篇：财政收支制度改革建议思考

我国的公共财政体系建设方向，必须明确界定各级政府的财政支出责任，合理调整政府间财政收入划分，建立健全财力与事权相匹配的财税体制，反映到制度建设上，就是要改进和完善政府间财政收支划分制度。财政收支划分是为了充分发挥各级财政的职能而对中央政府与地方政府以及地方各级政府之间在财政收入和财政支出等方面所享有的职责和权限所进行的划分。

它是国家处理中央与地方、地方各级政府之间的分配关系，确定各级财政收支范围和管理权限的重要制度。目前，我国财政收支划分的重点在于中央与地方的财权与事权的划分，本文试图对这一问题提供一些思路和建议。

一、合理界定政府与市场的关系

各国的财政收支划分都必须建立在政府与市场关系的准确界定之上。改革开放以来，我国投入了大量的精力解决政府与企业的关系，本质即是在于处理政府与市场的关系。但是，实践中出现的甘肃兰州“牛肉面限价令”和贵阳某区政府的西红柿救“柿”事件都表明，政府与市场的关系是非常复杂的，而我国目前政府与市场关系的处理依然存在不少问题。

经济学家的研究表明，市场是最有效的资源配置手段，建立在利益主体多元化基础之上的市场机制，用价格信号诱导，调节社会生产和消费，协调供求关系以及人们日常的经济活动，成为自动协调经济运行的神奇的“看不见的手”。但是，市场存在天生的缺陷，那就是市场会失灵。在市场这只“看不见的手”失灵的情况下，政府这只“看得见的手”就需要介入。

但是，如何界定政府在介入时的职能，就成为了一个难题。政府的职能可分为收入分配职能、资源配置、稳定和发展经济等三方面。但之三种职能的优先次序在不同的国家会有差异。例如，西方成熟的市场经济国家，其经济已较发达，更重要的是强调稳定的职能，而在我国，财政的收入分配职能应置于首要地位，然后顺次为资源配置，稳定和发展经济职能。

缘于上述对政府与市场关系的认识，现代市场经济国家的公共财政，必然是缺陷财政，也即公共财政必须是以弥补市场缺陷为前提。而在我国构建社会主义和谐社会的进程中，财政应该优先发挥收入分配的职能，特别是在再分配领域，强调更加注重社会公平的原则，以有效弥补追求效率的市场存在的天然缺陷。其次，稳定经济发展和优化资源配置是公共财政要解决的重要问题。我国的财政收支划分也必须建立在这种认识基础之上。

二、充分考虑我国非典型市场经济的国情

考虑我国的财政收支划分，还必须关注我国的经济国情，那就是非典型市场经济。我国作为非典型市场经济国家，具有三大特征：

首先是体制转轨。我国是在计划经济体制的背景下开始市场化改革的，改革采取了渐进策略。由计划经济向市场经济的转轨，意味着属于非公有制企业所承担的社会职责需要转移出来，也意味着政府体制改革需要逐步进行，转变为只在市场失灵的范围内活动，还意味着既得利益的丧失，而由此引发的多种利益集团的博弈造成了体制转轨难度的增大，因此，非典型市场经济体制的完善需要更多的智慧。

第二是发展中大国。作为一个发展中大国，我国需要更多地依靠内部力量，发展经济。如何培育国内市场，实现内外均衡，需要转变改革以来选择的外向型经济发展战略，同样是一个大难题。

第三是文明古国。长期的农业社会现实，决定了我国文化必然植根于农业社会背景。我国农业社会的许多特征依然存在，而农业社会不同于市场经济所依托的商业社会，如何在二者之间找到均衡点，或者寻找到对应于农业社会向商业社会过渡的社会治理良方，就成为我国进一步完善社会主义市场经济体制的难点，也成为我国非典型市场经济的一大特征。

非典型市场经济的国情提醒着我们，市场化的改革并不意味着我们步入的市场经济和典型的市场经济国家一模一样。因此，在我国的市场化改革进程中，照搬或移植的做法行不通。我国的财政收支划分也不可能照搬或移植国外的现成经验。例如，在支出责任的划分方面，就必须考虑基层政府面对的“三农”问题的压力，中央政府以及地方上级政府有责任来共同承担此部分责任。再如，我国财政收支划分制度的改进还必须考虑政府体制改革与经济体制改革的不同步问题，很难完全借鉴国外的经验在收支划分体制改革方面一步到位。

三、改革财政收支划分制度的建议

根据政府与市场关系的理论以及我国非典型市场经济的国情，笔者建议我国的财政收支划分制度重点关注以下问题：

1．合理划分中央与地方的事权职责。

划分中央与地方的事权职责，应当遵循分职治事与受益范围的原则。分职治事是指在政府事务与民间事务按效率原则合理分工的基础上，对政府有充足理由承担的事务，在政府内部按照凡是低