重塑经营性建设用地供应机制

第一篇：重塑经营性建设用地供应机制

重塑经营性建设用地供应机制 ——兼论集体建设用地入市交易

导言

我国现行的建设用地供应制度，主要是根据《土地管理法》第四十三条的规定确立的。该条规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地，都必须依法申请使用国有土地。这就使得无论是公益性建设用地还是经营性建设用地，都可以通过征地的方式取得。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对我国征地制度改革提出了明确的方向和要求，其中之一是，“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”。本着促进公共利益的目的，国务院制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，对国防和外交的需要，以及政府为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要组织实施的各项建设项目，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。由此来看，《土地管理法》第四十三条的规定确立的建设用地供应机制，显然丧失了合法性，不仅与《宪法》相违背，而且与《物权法》也不一致。如果《土地管理法》经修改后明确，只有出于公共利益的需要才可以依法征收集体土地，那么经营性建设用地就失去了供应的渠道。因此，在确立公益性建设用地可以通过征地方式取得的同时，法律法规需要重塑经营性建设用地的供应机制。

重塑经营性建设用地的供应机制的指导思想如下 ：一是在坚持基本制度框架下的完善和成熟，二是在总结实践经验基础上的规范和提升，三是在适应新形势新要求中的探索和创新。

在实施推进中需要实现三个目标 ：一是坚持市场化改革方向，市场配臵资源是土地配臵的基本取向 ；二是改进政府管控方式，通过构建城乡统一的土地市场，规范引导农民自主参与工业化、城市化进程，通过税收（如土地交易税等）调节市场与农民收入，以实现地方政府财政收入的增加 ；三是促进经济转型升级、社会和谐稳定和生态环境改善。

一、建立城乡一体化土地市场 城乡一体化土地市场，是指城市与乡村的国有建设用地与集体建设用地，以同地同价和同样的交易方式进行交易的机制，也即国有建设用地与集体建设用地均可作为经营性建设用地，统一由土地市场向社会供应。城乡一体化土地市场的实物形态便是土地交易市场。

当前，集体建设用地已经不规范地大量进入了市场，尽管存在许多问题，但对经济发展也发挥着重大作用，再以法律来限制无助于解决问题，只有顺应经济发展的要求，允许集体建设用地进入市场，才是市场经济体制的必然选择。集体建设用地进入市场，使我国建设用地的供应规模有了进一步扩大，土地供应量的增加，不仅有利于缓解社会经济发展对土地使用的紧张局面，还有利于遏制土地价格不断上涨的趋势。

集体建设用地因土地所有权的特殊性，其作为经营性项目上市是有条件的。从集体建设用地方面说，一是要符合土地利用总体规划和城镇建设规划 ；二是要合法取得，拥有明晰的产权。至于市场方面的条件，一是我国土地产权制度的全面建立，二是土地市场的健全和完善。政府方面则需使土地利用总体规划和城镇建设规划能真正发挥作用。鉴于当前我国土地利用总体规划和城镇建设规划还不能完全有效地实施，对集体建设用地的用途应当有所限制。一般说来，工业厂房、商铺、服务业、旅游设施可以使用集体建设用地，城镇建成区和城市规划区内的集体建设用地，可以有限度地用作房地产开发建设项目。

集体建设用地面广量大，对集体建设用地入市可以不同区域采取不同政策，即对城镇建成区内的集体建设用地，可实行一定年限的集体所有（如依建筑物寿命确定为 50年），超过这一时期的则由国家购买 ；建成区之外，在土地利用总体规划和城市规划所限定的城市规划区内，集体建设用地不追求实现国有化，在国家和集体自愿的前提下，国家可以通过市场购买的方式取得土地所有权 ；在城市规划区外，不实行土地国有化。以上思路基于以下理由 ：一是《土地管理法》明确规定城市市区土地属于国家所有，在建成区内土地国有化符合法律规定 ；二是集体作为土地所有者，在非征收范围内，有权保留集体所有权 ；三是从公平角度考虑，进入市场的集体建设用地所有者与没有进入市场或者进不了市场的集体建设用地所有者之间应尽量做到公平。这需要我国在建立了以不动产税为核心的财产税制度后，允许城镇规划区内集体建设用地长期存在，因为科学的财产税制度可以解决财产初始取得及前期政策所带来的不公平。

二、农民应当成为集体建设用地交易主体

2011年底召开的农村工作会议强调，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。我国经济发展水平近年来有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化、城镇化成本，有必要也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。因此，赋予农民完全的土地财产权，让农民成为集体建设用地交易的主体，将是社会主义市场经济的客观要求和发展方向，也是土地交易管理体制改革发展的必然趋势。

当前，政府是土地交易市场的主体，这是工业化、城市化发展过程中的必经阶段，但从未来趋势看，政府最终将退出直接经营土地的活动，这是社会主义市场经济体制发展的必然选择。目前，农民成为集体建设用地交易主体已经具备了客观条件。三年前，国土资源部要求全面开展农村集体土地所有权确权登记发证工作，至今全国农村集体土地所有权确权登记颁证率已达 90% 以上。确权登记是法律依据，证书是法律凭证，是农民成为建设用地交易 主体的“身份证”。

农民可以用集体建设用地所有权人的身份，委托乡镇集体经济组织统一实施入市交易，以避免交易的无序和混乱。集体建设用地入市交易之前，应当首先征求当地土地管理部门的意见，即其是否符合土地利用总体规划和城镇建设规划。符合上市条件的，必须以农民自愿为前提，即由集体建设用地所有权名下的全体农民集体讨论决定是否上市交易，以什么方式（出让、出租、作价入股、投资合作等）上市交易。上海等地在实施国有土地上房屋征收过程中采取的“阳光征收”的做法可以借鉴，即由集体建设用地所有权的代表向全体农民征询意见，80% 以上农民同意以某种方式上市的，再征询集体建设用地价格和地上建筑物补偿方案，80% 以上农民同意方案的，由集体建设用地所有权的代表（委托乡镇集体经济组织）持征询意见结果和土地所有权证书等相关材料，向土地交易市场提出交易申请。

集体建设用地上市的收益主要归所有权名下的全体农民所有，应当改变前一段时期集体建设用地流转中收益大部分归乡镇以上政府的做法，政府只能采取税收的办法参与利益分配。集体建设用地所有权名下的全体农民可以用入股的方式参与利益分配。

三、经营性建设用地供应机制概述

应重塑经营性建设用地的供应机制，即创设集体建设用地的交易机制，并将此纳入土地交易市场，实现国有建设用地和集体建设用地的有偿使用和同等使用。

涉及出让、租赁，经济开发区成片开发的土地使用权分割转让，出让土地使用权随房屋建设工程转让，以划拨方式取得土地使用权的房地产转让（不包括居住房屋）的国有建设用地和所有的集体建设用地，凡有愿意上市交易的，土地使用权人（集体土地所有权人）向土地交易市场提出申请，由土地交易市场转呈土地管理部门审核。

经审核，符合上市条件并认为应该由土地储备机构储备的，双方协商收购价格，并签订收购协议，支付款项后，将土地使用权转移至土地储备机构。土地储备机构实施土地“五通一平”或“七通一平”，在土地、规划等相关部门确定土地用途和各项建筑参数后，在土地有形市场以“招拍挂”（公开交易）的方式出让、出租。交易结果应当在土地交易市场公示。土地供应可选择年租形式收取土地价款，不仅能降低一次性缴纳土地出让金给投资和房价带来的压力，也能使地方财政资金来源长期化，并可以根据市场情况对租金实行有限浮动，真正体现土地价值。

经审核，符合上市条件但不予储备的，在土地、规划等相关部门确定土地用途和各项建筑参数后，由土地使用权人在土地有形市场以“招拍挂”（公开交易）的方式出让、出租。有意向的用地者经竞价取得用地资格。当用地意向人只有一个时，由土地使用权人（集体土地所有权人）与用地意向人协商价格，签订转让协议。交易结果应当在土地交易市场公示。用地者支付款项后，土地使用权转移至用地者，实施土地开发和建设。

构建经营性建设用地机制，要特别强调政府土地管理部门和建设用地使用者遵循节约集约用地的原则。所谓节约集约用地，其实质包含三层含义 ：一是节约用地，即各项建设都要节约用地，想法设法不占或少占耕地 ；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度 ；三是通过整合、臵换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配臵和利用效率。节约集约用地不仅关系我国土地的综合利用，也事关我国能否在 13 亿人口规模和有限土地资源的现实条件下，实现新型城镇化建设要求，并通过新型城镇化逐步实现全面建成小康社会的宏伟目标。

四、关于工业用地供应的改革建议

从 2000 年到 2011 年，我国城镇建设用地年平均增长110 万亩，但开发强度普遍偏低，工业用地容积率一般只有 0.3—0.6，而发达国家和地区一般在 1 以上，我国的土地使用效率不及发达国家的一半。工业用地在土地供应的总量中，按年度平均约占 40% 左右，由于工业用地的价格比较低（相当于商业、服务业用地的 11%，房地产用地的 14%），一些地方在财政的压力下，不断推出低价土地，甚至以零地价吸引企业，导致工业用地增长的数量大，投资企业不注重提高生产技术，大量生产低附加值、低技术含量的产品来获取利润，从而无法实现产业结构的更新和升级。因此，工业用地的供应必须通过改革转化机制，以促进节约集约利用。

设想之一 ：提高工业用地价格，以接近或略低于住房用地价格出让或租赁工业用地，以价格杠杆遏制用地的冲动。设想之二 ：以投资强度和投资效益的约定强制土地节约集约利用，即公示工业用地行业投资强度和投资效益等指标，并在土地使用权合同中作出约定，用地者在开发经营三年后达不到指标规定的，从第四年起支付违约金（实际经营效益与约定效益之间的差额），并由土地管理部门在土地有形市场公示转让，转让价款支付给原用地者。

设想之三 ：变出让工业用地为出租标准厂房。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在有关论坛上指出 ：上海松江区原有工业企业共 12.6 万家，总共用了11.5 万亩的土地，平均每家企业占地 9 亩。他们通过转换机制，不是转让土地使用权，而是主要以出租标准厂房或者特定的设计厂房的形成，建了一个新的经济园区，入园的企业平均每家占地不到1.5亩。由于注重了科技进步，引进一些高新科技企业，效率大不一样。去年这个园区中，工业企业平均每平方公里的产出达到 136 亿元，比整个上海市级开发园区的平均产出 60 亿元高一倍。而这个园区所有的企业所交纳的税收平均每亩地为 60 万元，松江其他 11 万多亩地的 12.6 万家企业平均每亩地只交税 10 万元。

第二篇：岳阳县经营性建设用地容积率管理办法

岳阳县人民政府办公室 岳县政办发[2011]10号

岳阳县人民政府办公室关于印发岳阳县经营性建设用地容积率

管理办法的通知

岳阳县人民政府办公室

关于印发岳阳县经营性建设用地容积率

管理办法的通知

各镇、乡人民政府，县直各有关单位：

《岳阳县经营性建设用地容积率管理办法》已经县人民政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。

二〇一一年五月二十四日

岳阳县人民政府办公室 2011年5月24日印发

岳阳县经营性建设用地容积率管理办法

第一章 总则

第一条 为加强对经营性建设用地供应前后容积率的跟踪管理，防止国有土地资产流失，保障城乡规划的顺利实施，根据《中华人民共和国城乡规划法》、国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》(建设部令第22号)、住房和城乡建设部、监察部《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》(建规〔2008〕227号)和《关于对房地产开发中违规变更规划调整容积率问题开展专项治理的通知》（建规〔2009〕53号）、湖南省财政厅《关于进一步规范国有土地使用权出让收支管理有关问题的通知》（湘财综〔2007〕65号）以及岳阳市人民政府《关于印发＜岳阳市经营性建设用地容积率管理办法＞的通知》(岳政发〔2010〕20号)等规定，结合我县实际，制定本办法。

第二条 本行政区域城乡规划区内经营性建设用地容积率的管理，适用本办法。

第三条 城乡规划主管部门负责本行政区域城乡规划区内经营性建设用地容积率管理工作。

国土资源、住房和城乡建设、房地产、监察等部门按照各自职责，协同做好经营性建设用地容积率管理工作。

第四条 任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门举报和控告违反经营性建设用地容积率管理规定的行为，对查证属实的，依法给予奖励。

第二章 规划管理

第五条 城乡规划主管部门应当将经营性建设用地容积率指标纳入城乡规划区内控制性详细规划，严格按控制性详细规划规定的容积率进行建设项目规划设计条件、规划方案审查、规划行政许可，并依法公示审批结果。第六条 经营性建设用地出让前，城乡规划主管部门应当严格按照经依法批准的控制性详细规划规定的容积率向国土资源部门抄告拟出让地块的容积率、使用性质等规划条件。

第七条 城乡规划主管部门依法确定的容积率等规划条件，国土资源主管部门应当载入国有建设用地使用权出让合同。未载入的，该国有建设用地使用权出让合同无效。

第八条 经营性建设用地使用权一经出让，任何单位和个人都无权擅自改变规划设计条件确定的容积率。

第九条 城乡规划主管部门对依法批准的建设工程项目实行全过程监管，依法核实己竣工建设工程建筑面积，确定竣工项目的实际容积率。

利用地下空间修建停车场、人防设施及储物区，地下建筑面积不纳入容积率计算范围。

利用地形高差而建设的围合空间，两面开敞的，其建筑面积的25％计入容积率；三面开敞的，其建筑面积的50%计入容积率。

第十条 凡有下列情形之一的不得调整容积率：

（一）同一项目用地已完成部分建设，并已公告预售，剩余土地申请调整容积率的；

（二）以招标、拍卖、挂牌方式取得土地使用权未达到两年的；

（三）违法建设项目；

（四）法律法规规定不得调整容积率的其他情形。第十一条 凡符合国家和省有关技术规范，且同时满足下列条件的建设项目可以调整容积率：

（一）建设用地所在区域因城乡规划调整，可以提高开发强度，并符合已依法批准的控制性详细规划的；

（二）建设用地所在区域满足环境容量的；

（三）法律法规规定可以调整容积率的。

第十二条 本办法实施以前，土地使用权出让合同中没有明确容积率的，按以下原则确定初始容积率：

（一）出让时已有批准的控制性详细规划的，以控制性详细规划确定的容积率为初始容积率；

（二）出让时无批准的控制性详细规划，但已有批准的修建性详细规划的，以修建性详细规划确定的容积率为初始容积率；

（三）受让时既无批准的控制性详细规划，又无批准的修建性详细规划的，以宗地所在地域级别基准地价设定的容积率为初始容积率；

（四）以现状挂牌的土地，按现状挂牌时核定的容积率为初始容积率。

第十三条 调整容积率，按以下程序办理：

（一）建设单位或个人向城乡规划主管部门提出书面申请，陈述调整理由，并附规划设计方案；

（二）城乡规划主管部门对资料齐备的申请项目，组织有关部门和从专家库中随机抽取的专家，对规划调整的必要性和规划设计方案的合理性进行论证；

（三）在本地的媒体和现场进行公示，并征求利害关系人的意见，必要时应召开听证会；

（四）经专家论证、公示、征求利害关系人的意见后，对符合调整条件的，城乡规划主管部门应当依法提出容积率调整建议并附论证、公示（听证）等相关材料报同级人民政府审批后下达《调整容积率告知书》，并及时将依法变更后的规划条件抄告国土资源部门和利害关系人；

（五）建设单位持《调整容积率告知书》到国土资源部门补缴土地价款；国土资源部门在建设单位交清应当补缴的土地价款后与建设单位签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》；

（六）城乡规划主管部门依据《国有建设用地使用权出让合同变更协议》、土地价款补缴凭证，办理后续的规划审批；

（七）将容积率调整的相关档案资料归档备查。

容积率调整幅度在10%以内的，可根据实际情况，适当简化有关办理程序。

第十四条 调整容积率的建设项目，不得提高建筑密度，不得降低绿地率。

第十五条 调整容积率应补缴的土地价款，按以下方法计算确定：

（一）应补缴土地价款评估基准日的确定：以国土资源主管部门所出具的评估委托书确定的日期为评估基准日。

（二）计算方式：该宗地现时市场价下楼面地价乘以新增建筑面积。

第三章 监督管理

第十六条 城乡规划主管部门应严格监督规划的实施，加大执法巡查力度，对在建过程中改变规划审批内容的，必须及时依法予以制止并限期改正。

第十七条 住房和城乡建设主管部门应当根据《建设工程规划许可证》等相关资料核发《建筑工程施工许可证》，并督促施工单位按照审定的施工图施工。对施工单位擅自改变施工图施工的，住房和城乡建设主管部门应责令施工单位停工，督促建设单位到城乡规划主管部门接受处罚并补办相关手续，否则，不得办理竣工验收备案。

第十八条 房地产主管部门必须凭城乡规划主管部门颁发的《建设工程规划许可证》及相关资料办理房屋预售许可证。

工程竣工验收后，房地产主管部门应当依据城乡规划主管部门颁发的《建设工程规划许可证》（正本）和《规划竣工验收合格通知书》办理房屋产权证书。

第十九条 国土资源主管部门在核发国有土地使用权分证时，应当对超容积率部分土地价款的补缴情况进行复核，如未缴清，不得核发国有土地使用权分证。第二十条 监察机关应加强对城乡规划、国土资源、住房和城乡建设、房地产等主管部门在容积率管理工作中履行职责情况的监督检查。第四章 罚 则

第二十一条 未经合法批准擅自超过原容积率建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除；不能拆除的，没收实物或者违法收入，并处建设工程造价10%以下的罚款。

第二十二条 城乡规划、国土资源、住房和城乡建设、房地产等主管部门工作人员在经营性用地容积率管理工作中违法违纪的，依法依纪给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第五章附 则

第二十三条 本办法自公布之日起三十日后施行。

第三篇：岳阳市经营性建设用地容积率管理办法

各县、市、区人民政府，岳阳经济技术开发区、南湖风景区、屈原管理区，市直各单位，中央、省属驻岳有关单位：

现将修订后的《岳阳市经营性建设用地容积率管理办法》印发给你们，请认真遵照执行。

二○一○年十月二十六日

岳阳市经营性建设用地容积率管理办法

岳政发〔2010〕20号

第一章 总则

第一条 为加强对经营性建设用地供应前后容积率的跟踪管理，防止国有土地资产流失，保障城乡规划的顺利实施，根据《中华人民共和国城乡规划法》、国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》(建设部令第22号)、住房和城乡建设部监察部《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》(建规〔2008〕227号)、住房和城乡建设部监察部《关于对房地产开发中违规变更规划调整容积率问题开展专项治理的通知》（建规〔2009〕53号）以及省财政厅《关于进一步规范国有土地使用权出让收支管理有关问题的通知》（湘财综〔2007〕65号）等规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本行政区域城乡规划区内经营性建设用地容积率的管理，适用本办法。

第三条 城乡规划主管部门负责本行政区域城乡规划区内经营性建设用地容积率管理工作。

国土资源、建设、房地产、监察等部门按照各自职责，协同做好经营性建设用地容积率管理工作。

第四条 任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门举报和控告违反经营性建设用地容积率管理规定的行为，对查证属实的，依法给予奖励。

第二章 规划管理

第五条 城乡规划主管部门应当将经营性建设用地容积率指标纳入城乡规划区内控制性详细规划，严格按控制性详细规划规定的容积率进行建设项目规划设计条件、规划方案审查、规划行政许可，并依法公示审批结果。

第六条 经营性建设用地出让前，城乡规划主管部门应当严格按照经依法批准的控制性详细规划规定的容积率向国土资源部门抄告拟出让地块的容积率、使用性质等规划条件。

第七条 城乡规划主管部门依法确定的容积率等规划条件，国土资源主管部门应当载入国有建设用地使用权出让合同。未载入的，该国有建设用地使用权出让合同无效。

第八条 经营性建设用地使用权一经出让，任何单位和个人都无权擅自改变规划设计条件确定的容积率。

第九条 城乡规划主管部门对依法批准的建设工程项目实行全过程监管，依法核实己竣工建设工程建筑面积，确定竣工项目的实际容积率。

利用地下空间修建停车场、人防设施及储物区，地下建筑面积不纳入容积率计算范围。

利用地形高差而建设的围合空间，两面开敞的，其建筑面积的25％计入容积率；三面开敞的，其建筑面积的50%计入容积率。

第十条 凡有下列情形之一的不得调整容积率：

（一）同一项目用地已完成部分建设，并已公告预售，剩余土地申请调整容积率的；

（二）以招标、拍卖、挂牌方式取得土地使用权未达到两年的；

（三）违法建设项目；

（四）法律法规规定不得调整容积率的其他情形。

第十一条 凡符合国家和省有关技术规范，且同时满足下列条件的建设项目可以调整容积率：

（一）建设用地所在区域因城乡规划调整，可以提高开发强度，并符合已依法批准的控制性详细规划的；

（二）建设用地所在区域满足环境容量的；

（三）法律法规规定可以调整容积率的。

第十二条 本办法实施以前，土地使用权出让合同中没有明确容积率的，按以下原则确定初始容积率：

（一）出让时已有批准的控制性详细规划的，以控制性详细规划确定的容积率为初始容积率；

（二）出让时无批准的控制性详细规划，但已有批准的修建性详细规划的，以修建性详细规划确定的容积率为初始容积率；

（三）受让时既无批准的控制性详细规划，又无批准的修建性详细规划的，以宗地所在地域级别基准地价设定的容积率为初始容积率；

（四）以现状挂牌的土地，按现状挂牌时核定的容积率为初始容积率。

第十三条 调整容积率，按以下程序办理：

（一）建设单位或个人向城乡规划主管部门提出书面申请，陈述调整理由，并附规划设计方案；

（二）城乡规划主管部门对资料齐备的申请项目，组织有关部门和从专家库中随机抽取的专家，对规划调整的必要性和规划设计方案的合理性进行论证；

（三）在本地的媒体和现场进行公示，并征求利害关系人的意见，必要时应召开听证会；

（四）经专家论证、公示、征求利害关系人的意见后，对符合调整条件的，城乡规划主管部门应当依法提出容积率调整建议并附论证、公示（听证）等相关材料报同级人民政府审批后下达《调整容积率告知书》，并及时将依法变更后的规划条件抄告国土资源部门和利害关系人；

（五）建设单位持《调整容积率告知书》到国土资源部门补缴土地价款；国土资源部门在建设单位交清应当补缴的土地价款后与建设单位签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》；

（六）城乡规划主管部门依据《国有建设用地使用权出让合同变更协议》、土地价款补缴凭证，办理后续的规划审批；

（七）将容积率调整的相关档案资料归档备查。

容积率调整幅度在10%以内的，可根据实际情况，适当简化有关办理程序。

第十四条 调整容积率的建设项目，不得提高建筑密度，不得降低绿地率。

第十五条 调整容积率应补缴的土地价款，按以下方法计算确定：

（一）应补缴土地价款评估基准日的确定：以国土资源主管部门所出具的评估委托书确定的日期为评估基准日。

（二）计算方式：该宗地现时市场价下楼面地价乘以新增建筑面积。

第三章 监督管理

第十六条 城乡规划主管部门应严格监督规划的实施，加大执法巡查力度，对在建过程中改变规划审批内容的，必须及时依法予以制止并限期改正。

第十七条 建设主管部门应当根据《建设工程规划许可证》等相关资料核发《建筑工程施工许可证》，并督促施工单位按照审定的施工图施工。对施工单位擅自改变施工图施工的，建设主管部门应责令施工单位停工，督促建设单位到城乡规划主管部门接受处罚并补办相关手续，否则，不得办理竣工验收备案。

第十八条 房地产主管部门必须凭城乡规划主管部门颁发的《建设工程规划许可证》及相关资料办理房屋预售许可证。

工程竣工验收后，房地产主管部门应当依据城乡规划主管部门颁发的《建设工程规划许可证》（正本）和《规划竣工验收合格通知书》办理房屋产权证书。

第十九条 国土资源主管部门在核发国有土地使用权分证时，应当对超容积率部分土地价款的补缴情况进行复核，如未缴清，不得核发国有土地使用权分证。

第二十条 监察机关应加强对城乡规划、国土资源、建设、房地产等主管部门在容积率管理工作中履行职责情况的监督检查。

第四章 罚 则

第二十一条 未经合法批准擅自超过原容积率建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除；不能拆除的，没收实物或者违法收入，并处建设工程造价10%以下的罚款。

第二十二条 城乡规划、国土资源、建设、房地产等主管部门工作人员在经营性用地容积率管理工作中违法违纪的，依法依纪给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章 附则 第二十三条 本办法自公布之日起施行。岳阳市人民政府《关于印发<岳阳市经营性建设用地容积率管理办法>的通知》（岳政发〔2009〕13号）同时废止。

第四篇：《金坛市经营性建设用地容积率管理规定》

江苏省金坛市人民政府关于印发《金坛市经营性建设用地容积率管理规

定》的通知

各镇人民政府，开发区管委会，市各办局，市直各单位：

《金坛市经营性建设用地容积率管理规定》已经市政府第22次常务会议讨论通过，现印发给你们，希认真遵照执行。

二〇〇九年十一月二十三日

金坛市经营性建设用地容积率管理规定

第一章 总则

第一条 为进一步规范经营性建设用地容积率的管理，维护建设市场的公开、公平、公正，创优服务发展环境，提高依法行政水平，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政许可法》、建设部、监察部《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》、《关于对房地产开发中违规变更规划、调整容积率问题开展专项治理的通知》和江苏省建设厅、监察厅《关于切实加强经营性用地容积率规划治理和监督检查的通知》等有关文件，结合本市实际情况，制定本规定。

本规定适用于本市行政区划内以招标、拍卖、挂牌方式取得国有土地使用权的经营性建设用地。

第二条 符合以下条件之一，即认定为超容积率：

(一)建设工程设计方案或施工图中总建筑面积超出规划条件确定的总建筑面积；

(二)按国家规定计入容积率的建设工程竣工规划核实房产面积比建设工程规划许可证核发建筑面积超3%以上的。

第三条 建筑面积的计算统一执行本规定。

(一)有顶盖、不封闭的空中花园，其进深(不规则的，按其进深的平均值控制)不大于3.0米时，按其水平投影面积的1/2计算建筑面积；进深大于3.0米时，按其全部水平投影面积计算建筑面积；每套住宅只能设置一个空中花园。

(二)住宅每户进深大于3.0米的阳台数量超过1个或进深大于3.0米的阳台累计面宽超过1个最大居室开间宽度的，超过部分的阳台建筑面积按水平投影面积计算。

(三)多层、中高层、高层住宅的合理层高为2.8-3.0米；低层住宅的合理层高为3.0-3.6米；办公用房、普通商业用房的合理层高为不大于4.5米。

建筑物的设计层高原则上不得大于上述规定。

(四)窗台与室内地坪高差不小于0.45米的飘窗不计算面积。飘窗的窗台与室内地坪高差小于0.45米时，窗台至窗顶的净高大于2.1米的飘窗计算全面积，小于等于2.1米且大于等于1.5米的计算一半面积，低于1.5米的不计算面积。

(五)地下室、半地下室建筑面积单独计算建筑面积，不计入容积率。

其它按国家标准《建筑工程建筑面积计算规范》(GB/T50353-2005)计算。

第四条 建设单位或个人在报送建设工程设计方案或施工图申领建设工程规划许可证时，须另外报送建设工程设计方案或施工图的电子文件，电子文件须与文本文件相一致且真实有效。

设计文件的深度须达到《建筑工程设计文件编制深度规定》(2008版)规定的要求。

第五条 对同一建设项目，在给出规划设计条件、进行建设用地规划许可、规划方案审查、建设工程规划许可、建设项目竣工规划核实过程中，市规划局给定的容积率指标均应符合法定规划确定的容积率指标，并将各环节的审批结果公示，直至该项目竣工验收完成。对于分期开发的建设项目，各期建设工程规划许可确定的建筑面积的总和，应该与规划设计条件、建设用地规划许可证确定的容积率相符合。

第二章 建设前容积率管理

第六条 建设用地出让前，市规划局应根据地块控制性详细规划和地块的实际情况，科学确定容积率和其他开发强度指标等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。规划条件中容积率指标如果突破控制性详细规划或其他规划的规定，应当依据《城乡规划法》的规定，先行调整控制性详细规划，涉及其他规划的须先行调整涉及到的其他规划。所有涉及建设用地容积率调整的建设项目，其规划管理的有关内容必须依法公开，接受社会监督。

第七条 国有土地使用权一经出让，任何单位和个人都无权擅自更改规划设计条件确定的容积率。确需变更规划条件确定的容积率的，必须符合以下条件之一：

(一)城市总体规划(分区、专业)规划调整或修编造成地块发展条件变化的；

(二)因城市基础设施、公益性公共设施建设需要导致已出让地块的大小及相关建设条件发生变化的；

(三)国家和省的有关政策发生变化的。

符合以上条件的，在不影响国家利益和公众合法权益的前提下，市规划局可以按照本办法规定的程序重新核定建设用地的容积率指标。

第八条 变更的容积率与规划条件确定的容积率相比，增幅在0-3%(含)范围内的，市规划局按下列程序核定批准，核发建设工程规划许可证：

(一)建设单位或个人向市规划局提出书面申请并说明变更的理由；

(二)市规划局从规划评审委员会专家库中随机抽调专家，并组织专家和规划评审技术组对调整的必要性和规划方案的合理性进行论证；

(三)在我市主要媒体上进行公示，采用多种形式征求利害关系人的意见，必要时应组织听证；

(四)经专家论证、征求利害关系人的意见后，市规划局依法提出容积率调整建议并附论证、公示(听证)等相关材料报市政府批准；

(五)经市政府批准后，市规划局办理后续的规划审批，并及时将依法变更后的规划条件抄告市国土局、财政局、监察局备案；

(六)建设单位或个人应根据变更后的容积率向市国土局办理相关土地出让金补交等手续；

(七)建设单位或个人提交补交土地出让金差价和相关建设规费证明后，市规划局发放建设工程规划许可证。

涉及容积率调整的相关批准文件、调整理由、调整依据、规划方案以及专家论证意见、公示(听证)材料等均应及时向城建档案馆移交备查。

变更的容积率不符合控制性详细规划的，应当依法先调整控制性详细规划。

第九条 变更的容积率与规划条件确定的容积率相比，增幅在3%-6%(含)范围内的，市规划局按下列程序核定批准，核发建设工程规划许可证：

(一)建设单位或个人向市规划局提出书面申请并说明变更的理由；

(二)市规划局从规划委员会专家库中随机抽调专家，并组织专家和规划评审技术组对调整的必要性和规划方案的合理性进行论证；

(三)在我市主要媒体上进行公示，采用多种形式征求利害关系人的意见，必要时应组织听证；

(四)经专家论证、征求利害关系人的意见后，市规划局依法提出容积率调整建议并附论证、公示(听证)等相关材料报市政府批准；

(五)经市政府批准后，市规划局办理后续的规划审批，并及时将依法变更后的规划条件抄告市国土局、财政局、监察局备案；

(六)建设单位或个人应根据变更后的容积率向市国土局办理相关土地出让金补交等手续；

(七)建设单位或个人提交补交土地出让金差价和相关建设规费证明后，市规划局发放建设工程规划许可证。

涉及容积率调整的相关批准文件、调整理由、调整依据、规划方案以及专家论证意见、公示(听证)材料等均应及时向城建档案馆移交备查。

变更的容积率不符合控制性详细规划的，应当依法先调整控制性详细规划。

第十条 变更的容积率与规划条件确定的容积率相比，增幅在6%以上的，市规划局不予批准，不予核发建设工程规划许可证。

第十一条 建设单位或个人在领取建设工程规划许可证后，由于变更设计文件引起容积率发生变化的，按本规定第四条、第八条、第九条、第十条重新办理相关手续。

前款所指容积率变化，是相对与土地出让合同中规划条件确定的容积率而言。

第十二条 提高容积率需补交土地出让金。

超出原规定容积率0-3%(含)范围内的，其超出部分的土地出让金按市国土局制定的补缴土地出让金标准进行补交；

超出原规定容积率3%-6%(含)范围内的，其超出3%部分的土地出让金按上述标准的2倍补交。

第十三条 变更容积率造成控制性详细规划其它强制性内容发生变化的，市规划局不予批准，不予核发或重新核发建设工程规划许可证。

第三章 建设后容积率管理

第五篇：安徽省国有经营性建设用地出让管理办法

安徽省国有经营性建设用地出让管理办法

第一条 为强化土地市场管理，进一步规范国有经营性建设用地出让行为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《安徽省人民政府关于进一步强化土地节约集约利用工作的意见》（皖政﹝2013﹞58号）等规定，制定本办法。

第二条 本办法适用于本省行政区域内工业和商业、旅游、娱乐、商品住宅等国有经营性建设用地使用权的出让管理。

前款规定的工业用地不包括采矿用地。

第三条 市、县人民政府是国有经营性建设用地使用权出让主体，市、县国土资源行政主管部门具体负责组织实施。

第四条 国有经营性建设用地使用权出让实行计划管理。市、县国土资源行政主管部门根据当地经济社会发展计划、产业政策、土地利用总体规划、土地利用计划、城乡规划和土地市场状况等，会同当地发展改革、规划、住建、财政等部门编制国有建设用地供应计划，经同级人民政府批准，报省国土资源厅备案，于每年3月底前向社会公布。

第五条 国有经营性建设用地使用权出让方案由市、县国土资源行政主管部门会同城市规划等有关部门共同拟定并报市、县人民政府批准，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。出让方案应包括拟出让地块的空间范围、用途、年 1 限、出让方式、时间和其他条件等。

出让方案自批准之日起1年内有效。

第六条 国有经营性建设用地使用权出让应当遵循公开、公平、公正和诚信的原则，并纳入全省县级以上统一的公共资源交易平台进行。工业和商业、旅游、娱乐、商品住宅等国有经营性建设用地除国家规定可以协议出让外，必须实行招标、拍卖或者挂牌方式出让。

招标、拍卖、挂牌出让活动由市、县国土资源行政主管部门负责组织实施，也可指定或授权下属事业单位具体承办，或委托具有相应资质的交易代理中介机构承办。

第七条 市、县国土资源行政主管部门需按规定在土地有形市场或者指定的场所、媒介发布国有经营性建设用地使用权出让公告，公告内容应包括宗地基本情况、招标、拍卖、挂牌活动时间、地点等事项，公告期限不少于20日。

公告期间，出让公告内容发生变化的，市、县国土资源行政主管部门应当在当地土地有形市场及时发布补充公告。涉及土地使用条件变更等影响土地价格的重大变动，补充公告发布时间距招标拍卖挂牌活动开始时间少于20日的，招标拍卖挂牌活动相应顺延。发布补充公告的，市、县国土资源行政主管部门应当书面通知已报名的申请人。

第八条 市、县国土资源行政主管部门负责国有经营性建设用地储备和前期开发，土地储备机构负责土地储备工作的具体实施，从严控制政府以外的单位和个人进行土地一级开发。

第九条 经营性用地出让前应进行地价评估，确定出让起始 2 价，出让底价应当实行集体研究，综合确定。土地估价机构在向委托方提交土地估价报告前通过登陆国土资源部“土地估价报告备案系统”进行报告备案。土地估价报告的有效期为1年。省国土资源厅每季度组织抽检。出让中溢价率超过50%及成交总价或单价创历史新高的，应及时向省国土资源厅和国土资源部备案出让结果，并在市级媒体上公示。

第十条 拟出让地块应严格按照《安徽省建设用地使用标准》、《工业用地控制指标》核定用地数量。对国家和地方已经颁布土地使用标准和建设标准，但因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求，确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，以及国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，县级以上国土资源主管部门应当组织开展建设项目节地评价，并将其作为建设用地供应的依据。

第十一条 大城市、中等城市、小城市（建制镇）商品住宅项目用地，单宗出让面积分别不得超过300亩、210亩、105亩。

第十二条 国有经营性建设用地使用权实行“净地”出让、“净地”交付。市、县人民政府是实施“净地”主体，具体工作由区、镇人民政府负责组织实施。

“净地”是指土地权利清晰、安置补偿落实到位、无法律经济纠纷、土地开发利用规划条件明确、具备动工开发所必需的水、电、路等基本条件的地块。

第十三条 鼓励实行工业用地弹性出让年期制和租赁制。建立工业用地“长期租赁、先租后让、租让结合”供应机制。

第十四条 新建工业项目建筑容积率不低于1.0（单层厂房层高达到8米的按2层计算，层高达到12米的按3层计算），建筑密度不低于40%（不含道路），其中国家级开发区、市管省级开发区新建工业项目建筑容积率不低于1.2；国家级开发区、市管省级开发区、县管省级开发区新建项目土地投资强度一般分别不低于300万元/亩、200万元/亩、150万元/亩，或预期亩均税收（不含土地使用税）不少于30万元/年、20万元/年、10万元/年。对达不到上述标准的新建项目，相应核减建设用地面积。石油、化工等生产工艺有特殊要求的，按国家标准执行。对国家级开发区固定资产投资额低于1亿元或省级开发区固定资产投资额低于6000万元的单个工业项目，不单独供地。

第十五条 市、县国土资源行政主管部门应通过土地市场动态监测与监管系统在线填报《国有建设用地使用权出让合同》，并将合同约定的内容告知规划、住建、房产、财政等部门及所在地人民政府（开发区管委会）。

第十六条 依法取得国有经营性建设用地使用权的单位和个人应按照《国有建设用地使用权出让合同》约定和规定缴纳土地出让价款。

未按照《国有建设用地使用权出让合同》约定按时缴纳土地出让价款的，须严格按照国家有关规定征收违约金；延期付款超过60日，且经催交仍不支付土地出让价款的，出让人有权解除合同，定金不予返还，并可要求受让人赔偿损失。

单宗土地出让价款，首次缴纳比例不得低于全部价款的 4 50%，分期缴纳的余款1年内缴清，特殊项目（不含房地产项目）用地经批准最长不超过2年缴清。依照《国有建设用地使用权出让合同》约定付清土地出让价款的，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。未按《国有建设用地使用权出让合同》约定缴清土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地使用权证书，不得以任何方式返还或者变相返还土地出让价款。

第十七条 依法取得国有经营性建设用地使用权的单位和个人，应当按照《国有建设用地使用权出让合同》约定的容积率、土地用途等规划条件开发建设。

第十八条 严格国有出让土地使用条件管理。任何单位和个人不得擅自改变土地使用条件。确需改变土地用途，须经出让方和规划管理部门同意，原土地使用权人可以与市、县国土资源管理部门签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》或重新签订《国有建设用地使用权出让合同》，调整国有建设用地使用权出让金，但《国有建设用地使用权出让合同》、法律、法规等明确应当收回土地使用权重新公告出让的除外。

原土地使用权人应当按照国有建设用地使用权出让合同变更协议或重新签订的国有建设用地使用权出让合同约定，及时补缴土地使用权出让金额，报经同级人民政府或土地管理决策机构批准并在媒体上公示。

第十九条 市、县国土资源行政主管部门应当建立土地利用动态巡查制度，依据《国有建设用地使用权出让合同》，通过信 5 息公示、预警提醒、开竣工申报、现场核查、跟踪管理、竣工验收、闲置土地查处、建立诚信档案等手段，加强建设用地供后开发利用全程监管。

土地利用动态巡查结果应实时上报，市、县国土资源行政主管部门应根据不同监测阶段，将交地、开工、竣工、土地闲置认定及处置、竣工验收等监管信息及时录入土地市场动态监测与监管系统。

第二十条 市、县人民政府应对城镇布局散乱、利用粗放、用途不合理以及未达到规定容积率、亩均投资强度、亩均税收标准等低效建设用地，通过规划统筹、政府收储、异地置换、退二进三和就地转型等措施，开展再利用。

第二十一条 单位和个人未按照合同约定的时间开工，构成土地闲置满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，按照土地出让价款的20%缴纳土地闲置费。闲置土地满两年的，由市、县国土资源行政主管部门报经有批准权的人民政府批准后，无偿收回建设用地使用权。

第二十二条 未履行《国有建设用地使用权出让合同》，欠缴土地出让价款、闲置土地以及不履行土地使用合同等失信行为，依据《安徽省国土资源市场领域失信行为惩戒标准》，在未处置前，国土资源管理部门暂不受理其新的建设用地申请。

第二十三条 中介机构违反规定泄露与出让活动有关的保密事项、与竞买人串通损害国家利益、采取不正当手段排斥其他竞买人的，除由有关部门依法追究其法律责任外，市、县国土资源行政主管部门不得再安排或者委托其从事有关中介活动。

第二十四条 国家工作人员在国有经营性建设用地使用权出让中，有下列行为之一的，按照有关规定给予行政处分：

（一）非国家规定采取协议方式出让国有经营性建设用地使用权的；

（二）在国有经营性建设用地使用权招标拍卖挂牌出让中，与投标人、竞买人恶意串通，故意设置不合理的条件限制或者排斥潜在的投标人、竞买人等方式，操纵中标人、竞得人的确定或者出让结果的；

（三）违反规定减免或者变相减免国有经营性建设用地使用权出让金的；

（四）国有经营性建设用地使用权出让合同签订后，擅自批准调整土地用途、容积率等土地使用条件的；

（五）违反规定颁发国有经营性建设用地使用权证书的；

（六）其他违反规定出让国有经营性建设用地使用权的行为。

第二十五条 本办法自发布之日起施行。