经营性建设用地采取协议方式出让的效力认定

第一篇：经营性建设用地采取协议方式出让的效力认定

项目建设与城乡土地开发法律纠纷司法实践与解析（第3期）

—土地使用权出让转让篇

本期题目：经营性建设用地采取协议方式出让的效力认定

2007年国土资源部修订并公布了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，明确了工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。采取协议方式的，合同应认定无效。

【实务争论】

第一种观点认为：对于应采取公开方式而采取协议方式出让建设用地的，不应否定出让合同的效力，应对当事人进行行政处罚或补救。

第二种观点认为：国土资源部的规章不是认定合同无效的依据，且在《城市房地产管理法》未修改的情况下，协议仍是建设用地使用权出让的一种方式。因此，因协议出让而订立的合同不能认定为无效。

第三种观点认为：尽管国土资源部规章不能作为认定合同效力的依据，但是规章属于国家政策范畴，在法律没有明确规定的情况下应以政策认定协议出让的合同无效。

【司法实践与解析】

对于建设用地采取协议出让的，应认定合同无效。主要理由如下： 第一，国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》虽属于部门规章，但也属于国家政策的范畴。法律的协议方式出让建设用地能否认定无效没有明确的规定，但《民法通则》第六条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”以协议方式出让经营性建设用地违背了土地政策，应认定无效。

第二，以协议方式出让违背了社会公共利益，在法律没有明确规定的情况下以公序良俗来否定行为的效力是准确和必要的。

第三，《物权法》第137条将国土资源部的规章上升为法律规定，在民事基本法层面明确规定经营性建设用地必须采取招标、拍卖或者挂牌出让方式，严禁采取协议方式出让经营性建设用地使用权。

综上，《物权法》实施后，未采取招标拍卖或者挂牌等法定出让方式订立的经营性建设用地使用权出让合同应认定无效。

【法条索引】

《中华人民共和国物权法》第137条 设立建设用地使用权可以采取出让或者划拨方式。

工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。

项目建设与城乡土地开发法律纠纷司法实践与解析（第4 期）

—土地使用权出让转让篇

本期题目：土地管理部门要求建设用地使用权人支付土地闲置费或收回土地使用权案件的性质认定

土地管理部门要求建设用地使用权人支付土地闲置费或收回土地使用权案件应当作为行政案件审理。【实务争论】

第一种观点认为：此类纠纷应当作为民事案件受理。理由是，土地使用权出让合同属于民事合同，市县人民政府土地管理部门的行为根据只能是出让合同的约定。如果合同没有约定，其根据就是《城市房地产管理法》第26条的规定。应将土地管理部门收取的闲置费或收回建设用地使用权作为违约金来考量，可以请求因违约金过高而适当减少。

第二种观点认为：根据《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》及国土资源部《闲置土地处置办法》的规定，人民政府可以无偿收回或采取其他行政手段，这些都是政府行政管理行为，争议应当按照行政案件审理。

【司法实践与解析】

在审理房地产开发合同纠纷中，对于符合《城市房地产管理法》第26条规定的超出出让合同约定的动工开发日期满两年未动工开发，或者符合《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》第17条规定的土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发利用土地，人民政府或土地行政主管部门依法无偿收回出让的国有土地使用权的，市行政机关作出的具体行政行为，应当作为行政案件审理。

主要理由如下：

第一，土地管理部门和建设用地使用权人之间除了平等的民事权利义务关系外，还有因行政管理而产生的行政法律关系。对于征收闲置费或者无偿收回闲置土地，是土地管理部门基于土地行政管理机关的身份行使的行政管理权行为，在性质上属于行政处罚。

第二，对于政府的行政行为，民事审判不宜过多干预或者评论。第三，人民政府收回土地使用权是政府的具体行政行为，当事人不服可以提起行政诉讼，由人民法院行政审判庭负责对该行为是否符合《行政处罚法》的规定进行合法性审查。

综上，此类纠纷属于土地管理部门依法行使行政管理权而产生的纠纷，不属于因出让合同引发的民事纠纷，因而应作为行政案件审理。

【法条索引】

《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条 出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必须的前期工作造成动工开发迟延的除外。

第二篇：以协议方式出让建设用地使用权时,出让金低于国家规定的最低价的,合同效力的认定

项目建设与城乡土地开发法律纠纷司法实践与解析

—土地使用权出让金篇

本期题目：以协议方式出让建设用地使用权时，出让金低于国家规定的最低价的，合同效力的认定。

对以协议方式出让建设用地使用权时，出让金低于国家规定的最低价的，合同效力的不同认定，将会直接影响到对合同双方权利义务的解释和判断、解决合同纠纷时的实体和程序法律适用等。

【实务争论】

第一种观点认为：《城市房地产管理法》第13条已明确规定，采取双方协议方式出让土地使用权的，出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。其目的就在于防止出让方和受让方随意甚至恶意串通，以极低的价格获取土地使用权，损害国家和社会公共利益。《民法通则》第58条、《合同法》第52条均对恶意串通、损害国家和社会公共利益的行为明确规定为无效。因此，对于协议方式出让土地使用权，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，应当认定土地使用权出让合同无效。

第二种观点认为：由于我国地域广阔，各地情况差异大，再加上某些人为因素，如何认定出让金是否低于按国家规定确定的最低价难度较大。同时，对此类情况一概认定合同无效，依据也不是很明确。而且，如果动辄允许以出让金低于按国家规定确定的最低价为由认定合同无效，会造成出让方滥用确认合同无效的诉权。这不仅不利于合同交易关系的稳定，不利于开展对土地的有效利用，更不利于保护受让方的合法权益。因此，应当仅认定出让合同约定的价格条款无效，而不是整个合同无效。

【司法实践与解析】

最高院认为对低于按国家规定所确定的最低价的协议出让土地使用权的合同，应当认定部分条款无效，而非土地使用权出让合同全部无效。主要理由如下：

第一，认定整个合同无效对受让人不公平。对低于按国家规定所确定的最低价的协议出让土地使用权的合同，如果单纯按照《合同法》第52条及《民法通则》第58条规定，并结合《城市房地产管理法》第13条的有关规定，应当认定为无效合同。但是必须考虑到，对于土地出让金是否低于按国家规定所确定的最低价问题，作为土地管理者和国家政策的执行者，出让方有更为清楚的认识，因而其过错责任应更大，在以协议方式出让建设用地使用权时，出让方的意志体现得更为充分。如果允许出让方可以任意解除合同，就大大增加了合同的不确定性，不利于维护交易的安全与稳定，同时也可能使出让方在签订合同时更为随意，甚至可以导致出让方滥用此项权利损害受让方权益现象的发生。此外，由于我国各地区实际情况不同，无法确定明确统一的出让金最低价的数额限定，一般都是由各地自行确定，而在有些地方，由于招商引资和其他一些利益的影响，往往会向投资方许诺许多优惠条件，其中最主要的优惠条件，就是在出让土地使用权时就出让金数额上作出优惠，出现一些地方政府对于协议出让土地使用权的出让金价格确定上的随意性。就造成客观上出现土地出让金低于最低价的结果，在这种情况下，认定出让金低于最低价并进而主张合同无效，对受让方来讲是极不公平的。

第二，认定整个合同无效有可能导致出让方牟取不法利益。从合同交易关系的稳定性以及保护受让方合法权益的角度来考虑，我国立法本着鼓励交易的原则，对合同无效采取了比较严格限制的态度。同时，如果单纯以出让金低于国家规定确定的最低价为由认定出让合同无效，将使受让方处于非常不利的地位。出让方完全有可能利用甚至滥用确认合同无效的诉权，以达到其侵占受让方权益的目的。因为我国法律明确规定，无效合同不受法律保护，一旦判定合同无效，将产生返还财产、缔约过失责任、行政处罚等法律后果。然而，仅仅因为出让金低于按国家规定确定的最低价使合同无效来确定缔约过失责任是比较困难的，最终只能是返还财产。而在房地产开发项目或其他一些与土地开发有关联的项目中，往往时间周期长，投资巨大，受让方投入的人力、财力和物力已经物化到土地中而无法与土地分开，已经承担了巨大的风险，如果仅仅因为出让金低于按国家规定确定的最低价使合同无效，受让方将承受额外的风险与损失，由此还有可能造成一些出让方恶意利用此项规定，以达到牟取不法利益的目的，从而损害到国家、集体、社会公众利益以及他人合法权益。可见，完全认定合同无效具有很大的弊端，并且容易形成更加尖锐的矛盾。

第三，认定整个合同无效违反《合同法》中的有关规定。《合同法》第56条后半段规定：“合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”确立合同的部分无效，应当符合以下几个要件：一是必须限于一个单一的合同，而不是构成数个合同，否则就是一个分别无效的问题，而不是部分无效的问题。二是合同内容具有一定的可分性。所谓可分性，指将无效部分分离出来，并可以将其行为想象为有效的行为继续存在，而且这项行为并不与当事人的愿望相违背。三是合同部分无效，不影响其他部分效力的。如果合同表面上是一个行为，实质上由若干部分组成，或在内容上可以分为若干部分，即有效部分和无效部分可以独立存在，一部分无效并不影响另一部分的效力，那么无效部分被确认无效后，有效部分继续有效。但是，如果无效部分与有效部分有牵连关系，确认部分内容无效将影响有效部分的效力，或者从行为的目的、交易的习惯以及根据诚实信用和公平原则，决定剩余的有效部分对于当事人已无意义或已不公平合理，则合同应被全部确认为无效。四是合同部分无效需在除去无效的部分行为后，当事人将履行剩余部分行为的情况下，才发生部分无效，即部分无效不导致合同整体无效，如果部分无效将导致整个合同履行不公平，当事人也不愿意继续履行的，这种情况下应宣告合同全部无效。

【同类问题】

行政管理部门同意受让人缓交甚至免交出让金的，能否以受让人未交清土地出让金为由认定其转让建设用地使用权合同无效？

按照《城市房地产管理法》第39条规定，以出让方式取得土地使用权，转让房地产时，必须按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，否则不得转让。但在实践中，行政管理部门往往同意受让人缓交甚至免交出让金，因此，行政管理部门同意缓交或者免交出让金的，则不应以受让人未交清土地出让金为由认定其转让建设用地使用权的合同无效。行政管理部门虽然没有明确同意缓交，但其行为可以视为默认的，比如在没有交清土地出让金的情况下，行政管理部门给开发商办理了国有土地使用权证书或者预售许可证的，也不应以受让人未交清土地出让金为由认定转让建设用地使用权的合同无效。

开发商要求购房者支付国有土地使用权出让金的条款其效力如何认定？

审判实践中，有的开发商在商品房购房合同的附属条款中与购房人签订“土地出让使用金没有计入房价内，由购房者支付”的条款，此类条款的效力究竟如何判断？我们认为，根据现有规定，土地使用权出让金应由开发商支付，是开发商经营房地产的成本支出。购房者购买了商品房所有权，该商品房所占用的土地使用权也一并转移给购房人。让购房者自己承担土地使用权出让金，意味着开发商的义务转嫁给了购房者，这等于该条款不当地加重了购房者的负担，造成不必要的费用支出。因此，凡是开发商要求购房者自己支付国有土地使用权出让金的，该条款应认定为无效。

【法条索引】

《中华人民共和国合同法》第五十六条

无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条 土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。

采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。

第三篇：安徽省国有经营性建设用地出让管理办法

安徽省国有经营性建设用地出让管理办法

第一条 为强化土地市场管理，进一步规范国有经营性建设用地出让行为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《安徽省人民政府关于进一步强化土地节约集约利用工作的意见》（皖政﹝2013﹞58号）等规定，制定本办法。

第二条 本办法适用于本省行政区域内工业和商业、旅游、娱乐、商品住宅等国有经营性建设用地使用权的出让管理。

前款规定的工业用地不包括采矿用地。

第三条 市、县人民政府是国有经营性建设用地使用权出让主体，市、县国土资源行政主管部门具体负责组织实施。

第四条 国有经营性建设用地使用权出让实行计划管理。市、县国土资源行政主管部门根据当地经济社会发展计划、产业政策、土地利用总体规划、土地利用计划、城乡规划和土地市场状况等，会同当地发展改革、规划、住建、财政等部门编制国有建设用地供应计划，经同级人民政府批准，报省国土资源厅备案，于每年3月底前向社会公布。

第五条 国有经营性建设用地使用权出让方案由市、县国土资源行政主管部门会同城市规划等有关部门共同拟定并报市、县人民政府批准，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。出让方案应包括拟出让地块的空间范围、用途、年 1 限、出让方式、时间和其他条件等。

出让方案自批准之日起1年内有效。

第六条 国有经营性建设用地使用权出让应当遵循公开、公平、公正和诚信的原则，并纳入全省县级以上统一的公共资源交易平台进行。工业和商业、旅游、娱乐、商品住宅等国有经营性建设用地除国家规定可以协议出让外，必须实行招标、拍卖或者挂牌方式出让。

招标、拍卖、挂牌出让活动由市、县国土资源行政主管部门负责组织实施，也可指定或授权下属事业单位具体承办，或委托具有相应资质的交易代理中介机构承办。

第七条 市、县国土资源行政主管部门需按规定在土地有形市场或者指定的场所、媒介发布国有经营性建设用地使用权出让公告，公告内容应包括宗地基本情况、招标、拍卖、挂牌活动时间、地点等事项，公告期限不少于20日。

公告期间，出让公告内容发生变化的，市、县国土资源行政主管部门应当在当地土地有形市场及时发布补充公告。涉及土地使用条件变更等影响土地价格的重大变动，补充公告发布时间距招标拍卖挂牌活动开始时间少于20日的，招标拍卖挂牌活动相应顺延。发布补充公告的，市、县国土资源行政主管部门应当书面通知已报名的申请人。

第八条 市、县国土资源行政主管部门负责国有经营性建设用地储备和前期开发，土地储备机构负责土地储备工作的具体实施，从严控制政府以外的单位和个人进行土地一级开发。

第九条 经营性用地出让前应进行地价评估，确定出让起始 2 价，出让底价应当实行集体研究，综合确定。土地估价机构在向委托方提交土地估价报告前通过登陆国土资源部“土地估价报告备案系统”进行报告备案。土地估价报告的有效期为1年。省国土资源厅每季度组织抽检。出让中溢价率超过50%及成交总价或单价创历史新高的，应及时向省国土资源厅和国土资源部备案出让结果，并在市级媒体上公示。

第十条 拟出让地块应严格按照《安徽省建设用地使用标准》、《工业用地控制指标》核定用地数量。对国家和地方已经颁布土地使用标准和建设标准，但因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求，确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，以及国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，县级以上国土资源主管部门应当组织开展建设项目节地评价，并将其作为建设用地供应的依据。

第十一条 大城市、中等城市、小城市（建制镇）商品住宅项目用地，单宗出让面积分别不得超过300亩、210亩、105亩。

第十二条 国有经营性建设用地使用权实行“净地”出让、“净地”交付。市、县人民政府是实施“净地”主体，具体工作由区、镇人民政府负责组织实施。

“净地”是指土地权利清晰、安置补偿落实到位、无法律经济纠纷、土地开发利用规划条件明确、具备动工开发所必需的水、电、路等基本条件的地块。

第十三条 鼓励实行工业用地弹性出让年期制和租赁制。建立工业用地“长期租赁、先租后让、租让结合”供应机制。

第十四条 新建工业项目建筑容积率不低于1.0（单层厂房层高达到8米的按2层计算，层高达到12米的按3层计算），建筑密度不低于40%（不含道路），其中国家级开发区、市管省级开发区新建工业项目建筑容积率不低于1.2；国家级开发区、市管省级开发区、县管省级开发区新建项目土地投资强度一般分别不低于300万元/亩、200万元/亩、150万元/亩，或预期亩均税收（不含土地使用税）不少于30万元/年、20万元/年、10万元/年。对达不到上述标准的新建项目，相应核减建设用地面积。石油、化工等生产工艺有特殊要求的，按国家标准执行。对国家级开发区固定资产投资额低于1亿元或省级开发区固定资产投资额低于6000万元的单个工业项目，不单独供地。

第十五条 市、县国土资源行政主管部门应通过土地市场动态监测与监管系统在线填报《国有建设用地使用权出让合同》，并将合同约定的内容告知规划、住建、房产、财政等部门及所在地人民政府（开发区管委会）。

第十六条 依法取得国有经营性建设用地使用权的单位和个人应按照《国有建设用地使用权出让合同》约定和规定缴纳土地出让价款。

未按照《国有建设用地使用权出让合同》约定按时缴纳土地出让价款的，须严格按照国家有关规定征收违约金；延期付款超过60日，且经催交仍不支付土地出让价款的，出让人有权解除合同，定金不予返还，并可要求受让人赔偿损失。

单宗土地出让价款，首次缴纳比例不得低于全部价款的 4 50%，分期缴纳的余款1年内缴清，特殊项目（不含房地产项目）用地经批准最长不超过2年缴清。依照《国有建设用地使用权出让合同》约定付清土地出让价款的，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。未按《国有建设用地使用权出让合同》约定缴清土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地使用权证书，不得以任何方式返还或者变相返还土地出让价款。

第十七条 依法取得国有经营性建设用地使用权的单位和个人，应当按照《国有建设用地使用权出让合同》约定的容积率、土地用途等规划条件开发建设。

第十八条 严格国有出让土地使用条件管理。任何单位和个人不得擅自改变土地使用条件。确需改变土地用途，须经出让方和规划管理部门同意，原土地使用权人可以与市、县国土资源管理部门签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》或重新签订《国有建设用地使用权出让合同》，调整国有建设用地使用权出让金，但《国有建设用地使用权出让合同》、法律、法规等明确应当收回土地使用权重新公告出让的除外。

原土地使用权人应当按照国有建设用地使用权出让合同变更协议或重新签订的国有建设用地使用权出让合同约定，及时补缴土地使用权出让金额，报经同级人民政府或土地管理决策机构批准并在媒体上公示。

第十九条 市、县国土资源行政主管部门应当建立土地利用动态巡查制度，依据《国有建设用地使用权出让合同》，通过信 5 息公示、预警提醒、开竣工申报、现场核查、跟踪管理、竣工验收、闲置土地查处、建立诚信档案等手段，加强建设用地供后开发利用全程监管。

土地利用动态巡查结果应实时上报，市、县国土资源行政主管部门应根据不同监测阶段，将交地、开工、竣工、土地闲置认定及处置、竣工验收等监管信息及时录入土地市场动态监测与监管系统。

第二十条 市、县人民政府应对城镇布局散乱、利用粗放、用途不合理以及未达到规定容积率、亩均投资强度、亩均税收标准等低效建设用地，通过规划统筹、政府收储、异地置换、退二进三和就地转型等措施，开展再利用。

第二十一条 单位和个人未按照合同约定的时间开工，构成土地闲置满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，按照土地出让价款的20%缴纳土地闲置费。闲置土地满两年的，由市、县国土资源行政主管部门报经有批准权的人民政府批准后，无偿收回建设用地使用权。

第二十二条 未履行《国有建设用地使用权出让合同》，欠缴土地出让价款、闲置土地以及不履行土地使用合同等失信行为，依据《安徽省国土资源市场领域失信行为惩戒标准》，在未处置前，国土资源管理部门暂不受理其新的建设用地申请。

第二十三条 中介机构违反规定泄露与出让活动有关的保密事项、与竞买人串通损害国家利益、采取不正当手段排斥其他竞买人的，除由有关部门依法追究其法律责任外，市、县国土资源行政主管部门不得再安排或者委托其从事有关中介活动。

第二十四条 国家工作人员在国有经营性建设用地使用权出让中，有下列行为之一的，按照有关规定给予行政处分：

（一）非国家规定采取协议方式出让国有经营性建设用地使用权的；

（二）在国有经营性建设用地使用权招标拍卖挂牌出让中，与投标人、竞买人恶意串通，故意设置不合理的条件限制或者排斥潜在的投标人、竞买人等方式，操纵中标人、竞得人的确定或者出让结果的；

（三）违反规定减免或者变相减免国有经营性建设用地使用权出让金的；

（四）国有经营性建设用地使用权出让合同签订后，擅自批准调整土地用途、容积率等土地使用条件的；

（五）违反规定颁发国有经营性建设用地使用权证书的；

（六）其他违反规定出让国有经营性建设用地使用权的行为。

第二十五条 本办法自发布之日起施行。

第四篇：进一步规范经营性房地产用地出让

进一步规范经营性房地产用地出让

5月12日，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于进一步规范经营性房地产用地出让工作的意见》，对我省进一步规范商品住宅用地以及捆绑商品住宅用地在内的其他经营性用地出让工作，提出了健全土地出让决策机制、建立土地出让公告审查制度、强化土地出让信息公开、杜绝随意变更土地用途和规划条件、规范土地出让金收支管理、加大监督检查力度等６个方面16条具体措施。

健全土地出让决策机制

●加强土地出让计划管理

●完善土地出让决策程序

各市、县（区）政府要按照“城乡统筹、节约集约、结构合理、供需平衡”的原则，科学制订建设用地供应计划，特别是经营性房地产用地出让要规模适度、有序释放，防止出现土地闲置和房地产市场大起大落。出让经营性房地产用地，应由市、县（区）国土资源部门会同规划等部门编制土地出让方案，并按供地权限报政府审批；市、县成立的土地管理委员会等土地出让议事协调机构，其负责人由政府主要领导或分管领导担任；涉及国有土地资产处置和土地出让重大事项的，应向本级党委报告；各级政府要按照“专业评估、集体研究、结果公示”的要求，依法履行土地出让管理职责，决策过程应公开透明、有案可查、永久追溯。

建立土地出让公告审查制度

●实施土地出让公告动态监测预警

●禁止违规设定前置条件

●限制挂牌出让和“毛地”出让

建立健全土地出让违规预警体系，对土地出让公告中的出让条件实施网络审核过滤和违规预警；上级国土资源部门应加强对各类土地出让公告的动态监测监管，发现违规设定前置条件的，应责令暂停出让活动，限期纠正，并追究有关责任人责任，已成交的，其土地出让合同无效。各市、县（区）在出让经营性房地产用地时，不得违规在土地出让公告及相关出

让文件中为特定竞买人设定以下前置条件：要求竞买人必须具备已建成项目达到一定数量的营业额、纳税额、产值等经营业绩，要求竞买人必须具备已建成项目达到特定规模或标准的营业规模（面积）、建筑规模、建筑高度等建筑业绩，要求竞买人必须在某行业协会、著名媒体公布的行业排名中位居前列，或者提交相关证明文件，要求竞买人必须具有某特定品牌，或者提供某品牌企业愿意入驻的意向书（承诺书）等相关证明文件，要求竞买人必须是上市公司、国有企业或本地企业，上述情形以外的其他具有排他性的前置条件；土地出让公告应当使用统一编制的规范文本，公告发布后，不得在竞买须知或其他相关文件中加设排他性条件。经营性房地产用地应主要采取招标或拍卖方式出让，确需采取挂牌方式出让的，其土地出让公告方案及相关出让文件应当报送上一级国土资源部门审查；严格执行净地出让规定，凡拟“毛地”出让的，在批准土地使用权出让方案之前，应按权限将土地使用权出让方案、土地出让公告方案报送上一级国土资源部门审查；土地使用权出让方案、土地出让公告方案及相关出让文件未经审查通过的，不得向社会公开发布并实施出让活动。

强化土地出让信息公开

●实行统一平台集中交易

●定期更新公布基准地价

●改进出让信息公开方式

在试点完善的基础上，逐步将全省经营性用地挂牌、拍卖出让纳入土地使用权出让网上交易系统，实现在统一平台上进行集中交易。各市、县（区）政府要对不同用途、不同等级土地的基准地价及时进行更新并予以公布；基准地价原则上每二年更新一次，并根据市场变化适时进行调整；基准地价的基本内容、调整系数须在省国土资源厅门户网站、土地使用权出让网上交易系统等媒体上向社会公布。土地出让公告和出让结果应通过土地使用权出让网上交易系统、中国土地市场网等媒体向社会公开；要建立经营性房地产用地数据库，编制地价查询图，公布各类经营性房地产用地的成交地价（楼面地价）、土地用途、规划条件、出让年限等信息，接受公众查询和社会监督。

杜绝随意变更土地用途和规划条件

●严格规划条件变更审批

●规范地价评估和收取

●禁止擅自改变保障性住房用途

土地出让后，不得随意改变批准的土地用途和容积率等规划条件；符合规定需变更土地用途和容积率等规划条件的，应根据相关规定，严格履行专家论证、公示（或听证）等规划修改程序，不得以政府会议纪要等形式替代规定的调整变更程序；国土资源、建设、规划部门需加强土地出让后合同约定、规划条件执行情况的监督检查。对经批准改变规划条件的，必须补交土地出让价款，补交价款必须按规定进行专业地价评估后按程序集体研究确定；各市、县（区）政府要制定补交价款的统一标准，不得采取“一事一议”、“一案一策”的做法随意确定土地出让价款的补交数额，不得未经评估直接确定土地出让价格、依据错误或失效的评估报告确定土地出让价格、先议定土地出让价格再委托评估；各级国土资源部门要加强对土地估价中介机构的监管，会同土地估价行业协会严肃查处土地估价过程中恶意串通、出具虚假失实评估报告的违规执业机构和人员。严禁以建设保障性住房名义取得用地审批后变相进行经营性房地产开发和销售；承担保障性住房开发建设的单位擅自增加建筑规模的，其增加部分不得进入市场销售，市、县（区）政府及国土资源、规划、房产主管部门不得采取补办土地出让手续、补收土地出让价款的办法，准许其按商品住宅进行销售，也不得予以办理土地、房屋产权登记手续；对历史上已建成并剩余的保障性住房，应由政府按规定收回并统一进行公开处置。

规范土地出让金收支管理

●严格“收支两条线”管理

●不得违规减免土地出让价款

土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理，收入全额纳入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理；不得直接委托企业出资对出让前的经营性房地产用地进行一级开发，约定出让后返还投资，并对土地

出让收益或溢价进行分成，不得违规通过签订协议等方式，将应缴地方国库的土地出让收入，由受让方作为征地和拆迁补偿费直接支付给农村集体经济组织或农民。土地出让成交后，土地出让价款必须全部缴清方可发放土地使用权证，不得按土地出让价款缴纳比例办理土地使用权分期分割登记手续；未按出让合同约定履行各项义务，未缴清土地出让价款、未取得土地使用权证、未完成开发投资总额的２５％以上（不含土地出让价款）等法定条件，以及出现土地闲置的，不得办理土地转让手续。

加大监督检查力度

●强化对土地出让行为的全程监督

●严禁违规干预土地出让

●落实共同责任机制

建立健全土地出让网上监管机制，实现对土地出让权力运行链条进行在线监控；经营性房地产用地出让计划、基准地价（或最低出让价格）、宗地出让公告、出让方案、出让底价评估确定、批准变更土地用途和规划条件等基本信息，必须在政务信息系统上接受全程电子监察。各级党政领导不得滥用手中权力，以打招呼、批条子、私下授意等各种形式干预土地出让工作；经营性房地产用地在公开出让之前，不得通过会议议定、投资协议等形式事先确定开发业主、约定或承诺优惠地价，或者以承诺返还土地出让金等形式变相低价出让土地；土地出让行为被认定违法违规的，应追究相关单位责任人员的责任。各级党委要切实负起党风廉政建设的主体责任，把预防和治理土地出让领域腐败工作作为落实党风廉政建设责任制的重要内容来抓；各级纪检监察机关要切实负起党风廉政建设的监督责任，督促各地各有关部门在土地出让中认真履职；省委巡视组要把土地出让领域是否存在违法违纪问题作为巡视的重要内容，强化巡视监督；审计部门要把土地出让专项审计作为经济责任审计和领导干部离任审计的主要内容，不断强化审计监督工作力度；各级国土资源、建设、规划部门要加大执法力度，省国土资源厅要组织开展对土地出让领域违法违规行为的专项整治，及时依法处理到位，并建立健全与任免机关、监察机关的案件移送机制。

第五篇：协议出让国有建设用地使用权

协议出让国有建设用地使用权

协议出让国有土地使用权，是指国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地出让金的行为。

一、协议出让国有土地使用权范围

出让国有土地使用权，依照法律、法规和规章的规定采用招标、拍卖或挂牌方式外，方可采取协议方式，主要包括以下情况：

1、供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地及工业用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的；

2、原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准，可采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》、《国有土地租赁合同》、法律法规行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；

3、划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》，法律法规行政规定等明确应当收回国有土地使用权重新公开出让的除外；

4、出让土地使用权人申请续期，经审查准予续期的，可以采取协议方式；

5、法律法规行政规定明确可以协议出让的其他情形。

二、新增建设用地供地环节的协议出让

1、公开出让信息，接受用地申请，确定工地方式；

市、县国土资源管理部门将经批准的国有土地使用权出让计划向社会公布（同时必须报省厅备案，在中国土地市场网上公布）,公开接受申请。根据申请人的数量和需求，确定工地方式。

2、编制协议出让方案

市、县国土资源管理部门会同规划等部门，依据国有土地使用权出让计划，城市规划和意向用地者申请的用地类型、规模等，编制国有土地使用权协议出让方案。

3、地价评估，确定底价。

4、协议出让方案，底价报批。

5、协商，签订意向书。

根据经批准的协议出让方案和底价，与意向用地者就土地出让价格进行协商谈判，达成一致且出让价格不低于底价的，签订《国有土地使用权出让意向书》。

6、公示

《国有土地使用权出让意向书》签订后，市、县国土资源管理部门将出让地块的具体信息，在当地土地有形市场等指定场所及中国土地市场网进行公示，公示时间不得少于5日。

7、签订出让合同，公布出让结果。

公示期满，按照约定与意向用地者签订《国有土地使用权出让合同》。签订后7日内，将协议出让结果通过中国土地市场网及土地有形市场等指定场所向社会公布，接受社会监督。

8、核发《建设用地批准书》，交付土地。

9、办理土地登记。

三、原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让。

1、原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让的，分别按下列情形办理：

（1）不需要改变原土地用途等土地使用条件，且符合规划的，报经市、县人民政府批准后，可采取协议出让手续；

（2）经规划管理部门同意可以改变土地用途等土地使用条件的，报经市、县人民政府批准后，可办理协议出让手续；但《国有土地划拨决定书》、《国有土地租赁合同》、法律法规行政规定等明确应当收回划拨土地使用权公开出让的除外。

2、申请与受理。

原划拨、承租土地使用权人持相关资料，向市、县国土资源部门提出申请。市、县国土资源管理部门接到申请后，进行初审，决定是否受理。

3、审查，确定协议出让方案。

经审查，申请地块用途符合规划，并且符合办理协议出让手续条件的，经地价评估后，根据土地估价结果、产业政策和土地市场等情况，会同规划等部门拟定出让方案，集体决策出让金额。

出让金缴纳按下列公式核定：

不改变用途等土地使用条件的应缴纳的土地使用权出让金额=拟出让时的出让土地使用权市场价格—拟出让时的划拨土地使用权权益价格或承租土地使用权市场价格。

改变用途等土地使用条件的应缴纳的土地使用权金额=拟出让时的新土地使用条件下出让土地使用权市场价格—拟出让时的原土地使用条件下划拨土地使用权权益价格或承租土地使用权市场价格。

4、出让方案报批。

5、签订出让合同，按规定公布出让结果。

6、办理土地登记。

四、划拨土地使用权转让中的协议出让

划拨土地使用权申请转让，经市、县人民政府批准，可以有受让人办理协议出让，但《国有土地划拨决定书》、法律法规行政规定等明确应当收回划拨土地使用权重新公开出让的除外。

1、申请与受理。

2、审查，确定协议出让方案。

应缴纳土地使用权出让金应当按下式核定：

转让后不改变用途等土地使用条件的应缴纳的土地使用权出让金额=拟出让时的出让土地使用权市场价格—拟出让时的划拨土地使用权权益价格 转让后改变土地用途等土地使用条件的应缴纳的土地使用权出让金额=拟出让时的新土地使用条件下出让土地使用权市场价格—拟出让时的原土地使用条件下划拨土地使用权权益价格

3、出让方案报批。

4、公开交易。

5、签订出让合同，按规定公布出让结果。

6、办理土地登记。

五、出让土地改变用途等土地使用条件的处理

出让土地申请改变用途等土地使用条件，经出让方和规划管理部门同意，原土地使用权人可与市、县国土资源部门签订《国有土地使用权出让合同变更协议》或重新签订《国有土地使用权出让合同》，调整国有土地使用权出让金，但规定应当收回重新进行公开出让的除外。

调整国有土地使用权出让金额应当根据批准改变用途等土地使用条件时的土地市场价格水平，按下式确定：

应补缴的土地出让金额=批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场价格—批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格。