新农村建设用地合理利用研究（大全5篇）

第一篇：新农村建设用地合理利用研究

新农村建设用地合理利用研究

张新国

 2013-04-10 15:07:53

来源：《农村经济与科技》2012年第10期

摘 要：选择新农村建设用地为研究对象，从土地合理利用角度分析新农村建设用地合理利用内涵；通过对新农村用地利用驱动机制的分析，提出可供借鉴的农村建设用地合理利用的评价体系，并将其运用于新农村建设实践；评价与分析新农村建设用地利用问题，并提出合理配置土地的建议，以实现新农村建设用地布局优化调整。

关键词：新农村，建设用地，用地合理性分析，用地合理利用评价，用地合理利用优化模式

本文从调查和分析国内外农村建设理论实践入手，以农村建设用地为对象，通过分析农村建设用地驱动力、构建农村建设用地合理评价体系对农村建设用地进行研究，并以江苏省邳州市为例对农村建设用地进行了研究。通过研究证明，建设社会主义新农村客观上要求农村土地利用具有合理性，以保证在今后时期内逐步改善农民生产生活条件，对解决我国目前主要的“三农”问题，全面推进社会主义新农村建设，有着十分重要的意义和作用。农村建设用地合理性分析

1.1 规模定位

从微观角度，农村建设用地合理利用即是一个村庄内部建设用地结构的优化整合，主要包括：居住、生产、公共服务、道路广场、绿地五个功能分区。

(1)根据邳州市居民的生产生活的需求，配置相应的设施，根据邳州农民的生活习惯和喜好配置居住建设用地，根据主要的经济发展类型确定需要的生产用地类型，以及绿地的合理分布，树种的选择等。基础设施，公共服务设施的完善、健全是重点，另外生活废弃物的处理以及居民的活动中心是建设的重点。合理规划生产建设用地，以特色经济和主导加工业来支撑中心村镇产业发展。

(2)根据村落的规模，确定各功能区及其规模。按照我国《村镇规划标准》(GB50188—93)对农村的级别规定确定村庄规模级别，然后确定需要配备的基础设施以及面积。主要设立的公共服务包括：居委会(村委会)中小学，托儿院(托儿所)，卫生院(所室)等，其面积行政管理为0.2～0.4m2人，教育机构为1.5～5.0m2人，文体科技为0.3～1.6m2人，医疗保健为0.1～0.3m2人，商业金融为0.2～0.69m2人。

1.2 结构定位

根据邳州市的特定情况将宏观农村建设用地分为三类：

一是集中在邳州市周围地域的农村建设用地，其建设活动的主要目的是缓解城市用地压力，疏散城市人口。建设主体部分应为村域内积聚中心村，集中建设，提高人口密度，与市区相协调，完善配套设施和服务功能，合理引导中心村的建设活动以及经济活动，控制中心村规模，有规划、有步骤地引导零星居民点向靠近市区中心村集中。

二是分布于东部平原区，是零散分布、规模较小的、以合并为主的村庄建设为主导的空间地域。其基本特征：选择村庄经济实力比较强，或者地理位置比较优良的村庄作为聚居点，采用一次性整体搬迁或有计划逐步搬迁实现村庄合并。其发展策略：有规划、有步骤地引导零星居民点向中心集中，在确保基本农田保护区不被侵占的同时适当发展工业企业。

三是限制发展地区，主要为西部和南部的低山丘陵地区。这些地区相对来说水土流失较为严重，同时受采矿等的影响，造成生态环境比较脆弱。规划严格划定开山采石区，对采石地区及时进行生态环境恢复工作。

从微观角度农村建设用地主要满足农民生产生活的需要，应进行村庄功能区的合理布置，主要包括功能区的完善类型的确定和相应的面积规模，公共服务设施和基础设施是完善的重点。

(1)公共服务设施。教育设施规划。根据邳州市2020年预计人口规模，对照江苏省教育现代化对学校设置及必备办学条件的有关要求的规定，镇区根据每5000人一所幼托的配置标准，各聚集居民点各配置一所幼托；按照镇域人口每1.0～1.5万人配置一所小学，镇域面积较大的乡镇，可以在社区及村庄内适当配置小学；按照镇域人口每4万人配置一所中学，中学集中布局于镇区范围内；按照市域人口每10万人配置一所高中，高中根据服务半径分片配置。医疗设施规划。邳州市的医疗设施按照医院、卫生院、卫生室三级布置。市区设综合性医院及必要的专科医院；各镇镇区配备卫生院；各居民点配备卫生室。城乡社区形成完整的卫生服务网络，要完善医疗保健机构的配置和设施建设，使传染病防治、疾病控制、计划免疫等均达到省标。

(2)基础设施布局规划。公路系统。以连霍高速公路、两横(310国道和323省道)、三纵(250省道、中心城区西外环延伸线-宿邳公路、251省道-邳睢公路一级公路)以及一条放射状公路(机场路)组成邳州整体公路框架。另外全面提高邳州中心城区至市域各乡镇、村庄的公路技术等级，达到高级次高级路面要求。规划期末，邳州市至市域各城镇的联系公路等级达到二级以上，与连霍高速公路以及国省道相连接的城市出入口道路达到一级公路以上标准。供排水系统。随着邳州市各乡镇经济发展和人民生活水平的不断提高，社会对自来水的水质、水量要求越来越高，改善供水状况、改善农村饮用水卫生条件、实施全市村镇统一供水工程十分必要。根据用水人口、用水量标准和自来水损耗预测供水量，全市规划总供水能力为51.05万m3日。邳州市及周边主要城镇及区域管网附近农村实施区域供水，另外在地表水资源较贫乏乡镇，合理开采地下水，建设井群式自来水厂，对地下水开采进行集中管理。电信、邮政、广电系统。全市以邳州622局为主汇接局，覆盖全市用户。市域近期固定电话主线普及率30线百人，固定电话局用交换机总容量58万门，移动电话普及率20部百人，移动电话用户31万户。远期固定电话主线普及率40线百人，固定电话局用交换机总容量79万门；移动电话普及率40部百人，移动电话用户63万户；住宅的有线电视覆盖率达100%，环境卫生规划。村庄设置生活垃圾收集点，镇区和社区设置垃圾中转站，垃圾中转站以压缩式为主。近期城区生活垃圾进入位于西郊的垃圾处理场卫生填埋。远期生活垃圾分类收集，无机垃圾回收利用，有机垃圾仍以卫生填埋为主。

1.3 视觉定位

在进行农村建设和布局时，不仅仅是考虑人们工作、居住、交通、休息的功能需要，还应该注重布局、建筑物的美观以及与当地的特殊景观相结合，创造的特色景观。

邳州市在进行新村建设时参照省建设厅对农村居住模式的要求是要倡导省地节能型住宅。控制独立式住宅，引导联排和双拼住宅，推广公寓式住宅。市区周围，如运河镇域内保留农村居民点应采用城市型公寓式宅区，享受城市的各项基础设施。

另外，对于邳州市内的弱质生态空间内的村庄要着重建设相应的生态保护用地，主要类型包括沿路沿河防护带、风景名胜区、水体空间和山林空间等生态用地。农村建设用地合理利用评价

2.1 农村建设用地合理利用评价

运用建立的农村建设用地评价指标体系和确定的权重，对邳州市土山镇的刘井村农村建设用地评价，根据选择的有关方法和指标，综合评价的基本步骤如下：

(1)给出各指标的量化值。评价指标的量化值可分为两类：第一类，定量指标，即可直接由统计资料或通过计算得到的，如建设用地占用耕地比例、农民人均收入建设用地经济密度指数等，如刘井村建设用地为29.35hm2，耕地为85.73hm2，通过换算得出建设用地比例为0.342；第二类，定性指标，即根据经验和专家意见对各项指标的满足水平进行模糊量化的，如建设用地结构合理度、社会人文环境等，由于前湖村庄建设起步较早，在建设用地以及和力度方面优于刘井村，通过专家以及经验得出前湖村为0.8，刘井为0.6。

(2)数据的标准化处理。多指标评价中，由于各个指标的单位不同、量纲不同、数量级不同，不便于分析，甚至会影响评价的结果。因此，为统一标准，首先要对所有评价指标进行标准化处理，以消除量纲，将其转化成无量纲、无数量级差别的标准分，然后在进行分析评价。

2.2 评价结果分析

通过对港上镇前湖村和土山镇刘井村的建设用地评价，可以得出以下几点：

(1)在建设用地开发层面，前湖村得分0.233，刘井村得分0.217。前湖村优于刘井村，前湖村在前期的开发中前湖投资较大获得较好的效果，街道的整洁和生活的舒适，引起了居民更强的改善环境的欲望，给村庄的进一步改善奠定了基础；前期的农村建设用地重整并没有引起刘井村的注意，在村庄的政治方面明显落后，但是村民有改善环境，提高生活质量的要求，村委会应给予合适的引导，在建设用地开发方面加大力度。

(2)在建设用地集约程度方面，前湖村得分0.297，刘井村得分0.330，虽然前湖村在人均建设用地以及闲置和低效用的比例方面略微优于刘井村，但是由于主要的经济来源为银杏的种植，建设用地所占成本较少，在其建设用地经济密度指数方面与以粉丝加工以及大蒜、棉花等经济形式为主的刘井村相距甚远。

(3)在建设用地综合效益方面，前湖村得分0.228，刘井村得分0.216，农村居民点的主要效益体现在社会效益以及生态效益方面，经济方面相对次要，在前期的农村建设用地的重整中，前湖投资较大，有较高的生态、社会收益。刘井在经济方面略有突出但是在建设用地社会和生态收益方面有较大差距。农村建设用地合理利用优化模式

在实际操作中针对不同的村庄类型，邳州市形成了不同的建设模式，主要包括以下三种：

3.1 农民公寓化

公寓化模式适用于城中村和城市空间扩张范围内的城市郊区村庄。该模式的具体做法为：政府给予城中村和表现出较强城镇化趋势的城郊村庄适当的政策引导，采用一次性整体搬迁、公寓化安置，由政府或村庄自筹资金建设小区或公寓，配套完备的基础设施，逐步吸引周边类似条件村庄推进社区建设。其具有的基本特征为：①基础设施、管网等与城市(镇)相衔接，有利于城市(镇)的外延扩展；②集中居住有利于节约集约建设用地；③搬迁后的村庄节约面积可用于“城乡挂钩”增抵城市建设用地指标；④因涉及二元结构转变，要求政府统一组织协调。

3.2 村庄归并

村庄归并模式多适用于因便于耕作等因素自然形成的规模较小、布局较为分散的自然村庄。该模式具体做法为：选择村庄经济实力比较强，或者地理位置比较优良的村庄作为聚居点，采用一次性整体搬迁或有计划逐步搬迁实现村庄合并；在政府或村庄自筹资金建设完备的农村基础设施后，逐步吸引周边村庄人口向该聚居点集中。

邳州市八路镇祠堂村行政村面积6.67km2，现有村民1146户、4321人，分散在18个自然村。该村现有居民宅基地面积86.67hm2，村内空闲地47.33hm2，废汪塘面积53.33hm2，户均占地约0.12hm2。

邳州市选择该村进行新农村的建设试点。规划户均占地约188.761m2，30排，每排40户，主干道12m，其中8m宽的水泥路面，没侧各1m的下水道，1m绿化带，排于排之间4.5m水泥道路，0.5m宽的地下水道。规划通过整理合并成一个行政占地面积约30hm2，户均占地188.761m2，新增耕地面积157.33hm2。

3.3 村庄内部优化

村庄内部优化模式适用于人口、用地规模较大，不适宜搬迁、合并的或者发展历史悠久，有自己独特特色的村庄。该模式具体做法为：改外延式发展为挖潜式发展，由村委会组织对空心村、占用大量耕地分散居住的农户进行统一规划调整；利用政府扶持和村民自筹资金，利用村内空闲地、旧住宅以及土地使用证以外土地，完善功能分区、健全基础设施。

前湖村位于邳州港上镇东北部，全村560户，由前湖、新庄、冯庄三个自然村组成，7个村民小组，人口1862人，土地面积188.761m2。该村邀请中国矿业大学的专家、学者来前湖村论证研究，结合“三清三创工作”，制定改造规划，结合村庄实际，制定出长远的建设规划，实施“九纵三横，十六板块”村庄整治建设方案。具体举措：一是下大力气整治村庄环境。二是加快基础设施建设。三是建设社区服务中心。

结束语：由于影响农村建设用地的因素很多，村庄之间建设用地利用程度差别很大，另外，不同经济发展条件、区位条件和等级规模村庄的建设用地利用标准也有所差异。因此，现阶段还无法制定出一套评价标准去衡量所有的村庄，这有待于农村建设用地合理利用的进一步研究。

作者简介：张新国(1963—)，男，江苏邳州人，本科，讲师，研究方向：经济管理。

（作者单位：邳州市委党校）

第二篇：新农村建设土地合理利用技巧说明

新农村建设土地合理利用技巧说明近年来，国家不断加强对房地产开发的宏观调控，连续3年出台土地、金融、税收等系列政策紧缩地根、紧缩银根。同时，按重庆2005～2020城市总规划至2010年，城镇建设总用地580平方公里；至2020年，城镇建设总用地820平方公里，即每年规划城市建设用地新增规模仅24平方公里，城区建设用地指标异常紧张。因此，对于房地产开发企业来讲，城市土地获取难度加大、持有成本增加，无疑对企业的土地经验策略提出了新的挑战。但同时我们应该看到，城市的发展、区县的城市化建设离不开房地产业持续发展的支持，因此对于地方政府来讲，为了加快城市发展和促进经济的繁荣，其必然会在紧缩的政策环境中寻找谋求发展的出路，地方与中央政府必然处于一个长期的博弈过程中，这为地产企业协同地方政府操控土地游戏提供了可能。根据康维投资咨询公司的深入调查，并结合各地的实际操作的经验，康维认为，当前地产企业的土地经营策略可着重从以下几个方面考虑。

一、城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点

（一）、城乡建设用地挂钩的内涵

“城乡建设用地增减挂钩”模式，是对近年来在“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”中所采用的一种新的土地整理、利用和管理模式。其具体内涵是，依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。

（二）、挂钩试点工作的总要求

必须贯彻落实严格保护耕地特别是基本农田、保证耕地总量动态平衡，并促进建设用地节约集约利用的总要求。具体要求包括：

1、建新地块的总面积不得大于拆旧地块的总面积；

2、建新地块中用于安置拆旧地块农村居民的土地面积应低于原宅基地占用面积；

3、建新地块中其他建设用地的集约利用水平应高于现有存量建设用地；

4、拆旧地块复垦耕地的数量、质量应不低于建新占用的耕地，并与基本农田建设和保护相结合。

（三）、挂钩试点的规模控制和管理

通过下达一定数量的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的周转指标来进行。挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。

（四）、挂钩为地产企业提供的契机

据了解，重庆已将“建立城乡建设用地置换机制”列入全国的试点计划，即将报国务院审批。据重庆市发改委主任杨庆育透露，试点规划在处理农村土地问题上将有突破性举措，尤其是城里人能否到农村买房、农村能否自建可以在市场上销售的“小产权房”等问题，规划明确提出：在农村耕地不减少、粮食不减产的情况下，尝试允许城乡建设用地合理置换。杨庆育解释说，农村的土地分为耕地和宅基地，在重庆的试点规划中，鼓励城市经济下乡对耕地进行产业化经营，农民的耕地经营权也可以通过土地经营权流转中心对城市人招标；同时，政府支持农民把宅基地进行集中建设，在农村耕地不减少、粮食不减产的情况下，尝试允许城乡建设用地合理置换。

二、城中村改造

在城市建设与发展过程中，每一座城市都会遇到“城中村”的改造问题。早先农民聚居地被圈进城，管理滞后，环境卫生、治安、税收、户政与治安管理脱节，“城中村”内乱搭乱盖等问题十分突出。“城中村”改造的过程就是城市建设发展的过程。

城中村改造过程中必然面临土地产权改制的问题，土地产权改制的目的就是要实现城中村的城市化改造，推动城市化进程。具体而言，其基本思路就是要在现行制度体制框架下寻找到一种出路，彻底摆脱土地所有制二元结构对城中村城市化发展造成的制度障碍。通过将土地合法地引入市场流通、显化土地价值，使城中村村集体通过盘活土地资产获得改造所需资金，（一）、现行的一般改造模式主要有三种模式：

一是由政府主导，主要是指政府完成前期土地开发，然后采取市场化的招标拍卖方式。这种方式由于前期拆迁安置成本高，政府难以做到资金的平衡，政府财政资金有限，目前还没有大规模开展此类土地的开发。

二是村民在政府指导与支持下，自筹资金，自行完成改造。这种模式需要政府支持力度比较大，比如在基础设施、公建设施及资金等方面，适用于村集体及村民筹资能力强，村规模较小的情况。

三是开发商主导的开发模式。开发商资金雄厚，开发经验丰富，既可以缓解政府资金的局限性，使财政资金可以投入到更多的基础设施及公益事业上，又可以避免行政力量的介入，减少社会问题。

（二）、“城中村”改造为地产企业提供的契机

“城中村”改造在广州、深圳等发达地区，以及西安、武汉等中西部城市都已有了较成熟的经验和经典的案例，如西安新城区三府湾城中村改造、武汉的旧城改造等。尽管重庆目前尚未开展，但重庆不乏中心城区周围以乡镇为行政编制的地区，如沙坪坝区覃家岗镇，这些地区紧靠中心城区、区位优势明显，基础设施基本齐备，已与城市建设无异，但其区域内仍然存在较大规模的集体土地，且尚未纳入城市规划的范畴。根据重庆市的发展速度，其必然是城市扩张的近期范畴。当其改镇建街道后，其辖区内的建设用地所有权必然将由集体改为国有。同时，根据西安、武汉等城市的“城中村”改造的经验来看，由于改造是一项庞大的社会工程，单靠地方政府的资金力量一般难以完成，因此其一般鼓励企业参与到改造中去。

因此康维建议，房地产企业可以协助建设为条件，与政府进行磋商，先以租赁或其他成本较低、取得较容易的方式获取集体用地的使用权。当土地所有制发生改变时，将能够在土地出让中获得优先权。

三、只征不转

对农用地的“只征不转”原本仅适用于国家重点项目，即对重点农业项目、重点旅游项目中的非设施建设、采煤沉陷区、重点水利工程建设淹没区等项目用地，可以实行在不改变其农用地性质的基础上进行土地征用，与其他征地行为一样，征用后土地所有权收归国家。

尽管对于该种土地所有权转换的方式，国家并未有明文规定，但据康维调查所知，全国各地、包括重庆，均有成功操作的案例。同时，在这些案例中，运用这项政策的并不止是国家项目，已有部分实力较强的房地产企业以此获得了土地的使用权，成功实现了较低成本的土地储备。结合案例，康维归纳出如下的操作模式：

（一）、只征不转的企业操作方式

企业对地方进行大型农业项目，如农业产业园、示范基地等，或旅游项目的投资，与地方政府建立合作关系——地方政府通过征地将土地的集体所有制改变为国有制，并出让给企业用于农业项目或旅游项目的建设——企业获得国有土地的使用权——除必要的配套设施用地外，暂不改变土地的农用地性质，实施农业项目或旅游项目的开发——土地储备。

（二）、只征不转对企业的好处

1、产权保护。经征地后土地性质已为国有用地，政府出让后企业拥有土地长期的使用权，尽管暂不能用作农业以外的其他用途，但其使用权的归属性质与通过正常出让取得使用的土地一样，不会有租赁地可能面临的集体收回使用权或其他政策风险。

2、为地产项目储备土地。地方政府由于招商引资的需要，在地块区域上会给予企业一定的选择权，因此企业可以利用这一优势，在了解城市发展规划的基础上尽量选择近期将纳入城市规划范围的区域。随着城市的发展，当企业已获得使用权的土地纳入到城市规划范围内后，必然将取消不改变农用地性质的限制，可以实施房地产项目的开发。

3、规避风险，降低费用。一方面，由于国家对房地产项目的宏观调控，企业直接以地产项目建设为目的在区县征地建设基本已行不通，即便拿到了土地，相较于“只征不转”所拿到的土地来说，费用也高出许多，如耕地占用税、土地复耕费、新增建设用地使用费等。另一方面，若企业通过招拍挂方式取得现有的城市建设用地进行土地储备，不仅出让金高，而且要接受“开工超时”罚金等处罚，甚至面临国家清理的风险。而“只征不转”取得使用权后，进行农业或旅游项目的开发，则可规避这些风险，降低费用。

4、以农业项目争取政策和贷款。

四、集体建设用地使用权流转

尽管在珠三角等发达地区的农村，集体所有的农村宅基地已经以租售或低价抵押等方式形成了事实上的流转，但在国家法律制度层面，农村宅基地流转并未得到明文许可和大范围推广。然而，2007年3月5日，国务院总理温家宝在十届全国人大五次会议上表态，中国农村宅基地的发展政策将向实行“控制增量、盘活存量”的路径上转移，“盘活”二字有望为宅基地流转提供具体的操作空间；另一个积极的信号是同年出台的物权法，将之前“禁止城镇居民在农村购置宅基地”的说法被“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用团队管理法等法律和国家有关规定”取代，这无疑也是闸口松动的一个标志。可以预见，农村宅基地的流转将极有可能在全国范围内开展起来。因此，康维认为，地产企业应在充分理解宅基地流转的政策空间的基础上，及时把握住时机，取得宅基地的使用权并加以合理的利用和经营。

（一）、集体建设用地使用权流转的内涵

包括小城镇集体建设用地和农民集体所有建设用地使用权流转。

1、小城镇集体建设用地,是指在重点发展的中心镇区域内，土地利用总体规划中确定的城镇建设用地范围内乡镇企业、乡镇公共设施和公益事业、住宅建设以及其他设施建设使用的土地。

2、农民集体所有建设用地（多指农村宅基地）使用权流转,是指农民集体所有建设用地使用权发生转移的行为,包括农民集体所有建设用地使用权转让、出租、作价出资(入股)、联营联建、抵押等。房地产企业获得农村宅基地使用权实施开发后的商品房多以不改变土地集体所有制的“小产权房”的形式存在。

（二）、农村集体建设用地使用权流转的为企业提供的契机

农村集体用地使用权的流转在珠三角等经济发达地区已成为了既定的事实，目前社会各界积极呼吁的是以法律形式将流转的方式、土地权属等问题确定下来。广东在规范流转、明确权属的试点上走在全国前列。去年二月，广东省国土资源厅厅长林浩坤对外透露，关于《加强农村宅基地管理的通知》已经上报省政府审批，《通知》中明确了农民合法的宅基地可以上市流转，这当然是给企业提供了一个积极的信号和可操作的空间。

2007年，国家将重庆设立为“统筹城乡综合配套改革试验区”；截止至今年3月底，重庆市已于中央部委、大型企业签订了19个战略合作协议，目前已有九龙坡、渝北等30余个区县选择了近100个具有代表性的乡镇作为试点乡镇。而在试点建设中，农村集体建设用地的流转问题作为专项改革方案提上议程。试点建设必然需要外来资金的支持，地产企业可以充分利用这一契机，参与到农村集体建设用地流转中，获得拿地的先机。

经康维调查后发现，目前在重庆的农民新村建设中，已经有企业参与建设，并以村集体土地入股、租赁等方式获得相应土地权利的成功案例，说明这一方式是可行的。因此我们建议，企业应充分利用重庆市城乡统筹的新农村建设试点的契机，争取到农民新村建设的机会，新村建立后土地集约利用度提高，必然有原建设用地的剩余指标。企业应与地方政府积极沟通，以农业产业化经营等项目优先取得该指标的使用权。当城市规划将该地区纳入规划范围后，使用以获得的指标进行地产项目的开发就变为可行。

第三篇：关于推进低效利用建设用地

低效利用建设用地 市场化退出实施意见

为进一步健全建设用地内涵挖潜、存量盘活机制，促进发展方式转变，根据上级相关政策，现就推进低效利用建设用地市场化退出提出如下实施意见：

一、内涵定义

低效土地市场化退出是指以节约集约用地为准则，对各类存量建设用地和未充分利用的建设用地，包括供而未用土地(闲置土地)、项目用地溢余土地、关停并转企业用地以及旧城、旧镇、旧村改造土地等，通过收回、转让、改建改造等办法进行重新开发利用。

二、基本原则

1、统筹规划，有序推进。统筹经济社会发展和资源环境保护，依据主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划和产业发展规划等，对低效利用建设用地项目，科学合理制定具体的开发实施方案，报经县政府批准后有序推进。

2、政府引导，市场运作。充分发挥政府职能，调动政府、集体、建设用地原使用权人及相关权利人的积极性，按市场化运作机制规范运作，实现多方共赢，确保土地资产的保值、增值。

3、明晰产权，保障权益。正确把握低效利用土地的处置政策。调查摸清低效利用建设用地现状，做好确权登记工作，做到产权明晰。正确处理低效利用土地二次开发过程中的经济、法律关系，切实保障土地权利人的合法权益，维护社会稳定。

4、节约集约，提高效率。通过市场运作和公开透明的方式，强化市场配置土地，促进土地高效利用。严格土地使用标准，提高土地使用强度，强化土地资源、资产、资本“三位一体”管理，促进土地利用综合效益的最大化。

三、实施范围

(一)主要对象

1、因城乡规划发生调整或实施城市规划需要进行旧城改造；

2、布局分散，不符合安全生产和环保要求等的厂房(厂区)用地；

3、不符合产业发展政策导向要求，属于国家产业目录规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；

4、并购重组企业用地和产业落后、企业经营困难需要退出或实施改造升级的各类产业用地；

5、布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇棚户区区、旧村庄、工业场房。

(二)项目认定须同时符合以下条件

1、符合土地利用总体规划、城乡规划、地区产业发展规划及环境保护等要求，经发改、国土、建设、规划、工信、环保、消防、等相关部门审查同意；

2、土地及地上建筑物权属清楚、无争议；

3、属于闲置土地范畴或历史遗留问题的低效利用建设用地，应已依法作出处置(处罚)；未按出让合同或补充协议约定开发的低效利用建设用地，应已追究相关违约责任。

四、处置政策

(一)腾退土地。经依法批准的工业土地原土地使用权人无能力动工建设，或者项目溢余土地和预留发展用地，企业自愿腾退土地的，可向县国土资源局申请退出。由国土部门与土地使用权人签订土地使用权收回补偿协议后，由国土部门报经县政府批准，依法履行国有建设用地使用权收回手续，并可结合区域基准地价在不超过重新出让成本范围内给予适当补偿。

(二)改建改造。鼓励企业利用现有厂房、土地或通过淘汰落后生产能力腾出空间开展技术改造，促进产业转型升级。对工业企业在不改变土地用途、符合城乡规划及企业内部行政办公及生活设施控制指标的前提下，经批准后实施拆建、改扩建、加层改造、利用地下空间等途径提高工业用地容积率，不增收地价款。

(三)分类处置低效用地

根据低效利用土地成因，对这些地块实行区别对待、差别管理、分类处置，综合运用市场、经济、行政、法律等手段，推进低效用地再开发。

一是鼓励土地高效开发或主动退出低效用地。对批而未供土地，其用地指标予以盘活后置换使用。对供而未用土地，如产业用地土地使用权人自愿退地并同意政府按原出让价格收回的，给予奖励；对新供地的工业用地，若提前一定时间开竣工的，给予奖励。对已供在建未竣工土地，若企业因多方面原因愿意主动退出、转让低效用地的给予再次出让后增值净收益一定比例奖励。鼓励盘活零散存量土地置换。二是处置因主观原因造成土地利用效率低下的行为。对闲置土地，属土地使用权人自身原因构成闲置的，按出让合同约定征缴闲置费，甚至依法收回使用权。对已竣工未投产等用而未尽土地，督促限期投产，或采用倒逼措施，促使投产、招租、转让或退地。对于低效利用土地的工业企业，不得享受各项奖励和优惠政策；实施税收调节，从高征收城镇土地使用税，不得享受房产税减免等税收优惠政策；实施差别电价水价，进一步提高用电、用水价格标准，同时在错避峰轮休时执行最严格的控电限电措施；削减用能排污总量，差别化削减企业用能和污染排放总量指标。通过这些措施，倒逼这些工业企业用地退出和再开发。

第四篇：合理利用调解机制

合理利用调解机制，企业赢得最大利益

本案例由成都市锦江区保安公司常年法律顾问

四川益正律师事务所陈晓刚供稿

案情介绍：

2010年3月1日，成都市锦江区保安公司（以下简称公司）员工高某向成都市温江区劳动争议仲裁委员会（以下简称仲裁委）提出仲裁申请。以自己于2004年2月24日起，即与公司签订了《保安员劳动合同》，公司一直未为其购买社会保险为由，请求仲裁委裁决

1、解除自己与公司之间的劳动合同关系；

2、公司为自己缴纳2004年3月至2010年2月的社会保险；

3、公司向自己支付经济补偿金1040元ⅹ6个月=6240元。

成都市锦江区保安公司常年法律顾问、四川益正律师事务所陈晓刚律师于2010年3月12日接受公司委托，以特别授权代理人的身份参与了本案的仲裁，及诉讼活动。

仲裁于2010年4月4日下午在成都市温江区劳动争议仲裁委员会如期开庭。庭审中，针对申请人高某的请求，陈晓刚律师提出了：

一、申请人提起仲裁请求

1、解除与被申请人之间的劳动合同关系。被申请人无异议。

二、申请人提起仲裁请求

3、被申请人向申请人支付经济补偿金1040元ⅹ6个月=6240元，被申请人对支付经济补偿金无异议。但对应支付的计算标准、具体金额有异议，被申请人认为只应支付2600元。被申请人认为：申请人提起该项请求的法律依据为《中华人民共和国劳动合同法》第38条

（三）项、第46条

（一）项、第47条之规定。但是，被申请人认为申请人忽略了《中华人民共和国劳动合同法》第97条第3款的相关规定、忽略了《中华人民共和国劳动合同法》第98条的规定本法自2008年1月1日起施行。据此，被申请人认为被申请人向申请人支付经济补偿金的起算时间，无论依法还是依合同，均应从2008年1月1日起，到2010年3月止结束。具体金额为：1040元ⅹ2.5个月=2600元。

三、申请人提起仲裁请求

2、被申请人为申请人缴纳2004年3月至2010年2月的社会保险。被申请人有异议。被申请人认为：申请人在被申请人处工作期间，被申请人曾多次明示、动员、要求申请人购买社保。2008年1月1日，在申请人与被申请人签订的从2008年1月1日起到2010年12月31日止的劳动合同书中，申请人在第五条向被申请人明示了办理社保事宜；2008年10月29日，被申请人的管理人员在会上再次动员中国建设银行温江支行的少数未购买社保的保安队员购买社保，并明确要求申请人购买社保，但申请人仍然以工资待遇低，扣缴个人应缴部分后工资待遇更低为由，不愿意购买社保。由此，导致了如今中国建设银行温江支行的全体保安队员除申请人外均以购买了社保的状况。以上事实表明，申请人至迟在2008年1月1日或2008年10月29日起，就知道或应当知道自己的社保权利事宜。

根据《中华人民共和国劳动法》第82条之规定，提出仲裁要求的一方应当自劳动争议发生之日起60日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。因此，申

请人提出仲裁请求的时限应该在2008年6月31日以前：如果根据2008年5月1日起施行的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第27条之规定，劳动争议申请仲裁的时效期间为一年。申请人提出仲裁请求的时限应该在2009年4月31日或2009年10月28日以前。而申请人向贵委提出书面仲裁申请的时间是2010年3月1日，贵委决定受理本案的时间是2010年3月8日，因此，无论依据《中华人民共和国劳动法》还是现行的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》，申请人向贵委提起的该项仲裁申请，均已超过仲裁时效，于法无据。

综上所述，被申请人请求贵委依法支持被申请人的上述答辩意见，对申请人的不合法请求依法予以驳回，以维护被申请人的合法权益的答辩意见。

但是，仲裁委未能完全采信陈晓刚律师的答辩意见，于2010年4月27日作出了温劳仲委裁字（2010）19号仲裁裁决书：

一、双方劳动关系解除；

二、被申请人向申请人支付经济补偿金1040元ⅹ6个月=6240元；

三、被申请人为申请人缴纳2008年4月至2010年3月的社会保险。

对于该裁决，公司不服，以成都市温江区劳动争议仲裁委员会审理并作出的温劳仲裁字（2010）第19号仲裁裁决有违《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第四十九条

（一）规定的情形为由，诉至成都市温江区人民法院（以下简称法院），提出：

1、依法判令原告只支付被告经济补偿金2600元；

2、依法判令原告不为被告补缴2008年4月至2010年3月的城镇职工基本养老保险的诉讼请求，法院于2010年5月17日立案受理了本案。

2010年6月21日，本案在成都市温江区人民法院如期开庭。

庭审过程中，陈晓刚律师充分、适时的利用法官提供的调解机会，明确地向对方当事人高某及代理律师陈某提出了要么公司支付其经济补偿金6240元、要么公司为其购买2008年4月至2010年3月的社会保险的二选一和解方案。经过对方当事人及代理律师的充分考虑，在权衡利弊后，最终选择了公司支付其经济补偿金6240元，自愿放弃公司为其购买社会保险的和解方案。

2010年6月21日，成都市温江区人民法院依法作出了（2010）温江民初字第319号民事调解书：

一、被告高某与原告成都市锦江区保安公司解除劳动合同；

二、原告成都市锦江区保安公司在2010年6月25日之前一次性向被告高某支付经济补偿金6240元；

三、被告高某自愿放弃要求原告成都市锦江区保安公司为其补缴2004年2月至2010年3月的社会保险费用的请求。

2010年6月25日，公司已依（2010）温江民初字第319号民事调解书依法履行了自己的义务，本案完美终结。

本案例充分说明了：在庭审过程中，如果代理律师能合理、适时地利用调解机制，也能为当事人赢得最大限度的经济利益。

第五篇：小城镇建设与土地合理利用

小城镇建设与土地合理利用

摘 要

小城镇在农村发展中占据着主导地位，发展小城镇对于推动我国农村城市化建设和工业化进程，加快农村剩余劳动力转移，解决农村发展中出现的环境污染、资源浪费、耕地建设等问题有着积极的意义。

关键词：小城镇建设 发展 合理 土地

abstract

the small town occupies predominance position in the village the development, developing small town to turn construction and industrialize progress to the village city of the push our country, speed village surplus the labor force transfer, resolving to appear in the village development of the pollution of the environment, waste of resources, farmland construction's etc.'s problem have aggressive meaning.key words: the small town construction develops a reasonable land

引言

土地是不可再生资源之一，极其宝贵，土地合理利用是经济发展和社会进步的重要基础。我国人口众多，资源相对不足，土地资源尤为紧缺，因此要大力提倡小城镇在建设过程中坚持土地的合理利用。

一、小城镇建设的意义和作用

（一）小城镇建设的意义

发展小城镇是一条符合中国国情的农村城镇化道路，是带动农村经济发展和社会发展的一个大战略。对内扩大内需，开拓市场，推动国民经济增长，增加农民收入具有重要的现实意义。带动第三产业发展，创造更多就业机会，扩大农村市场容量；有利于提高农民素质，改善生活质量。

（二）小城镇建设的作用

积极发展小城镇建设，推进农村城镇化，是合理配置资源，调整农村产业结构的战略举措。小城镇建设的作用有：

小城镇是吸纳农村剩余劳动力的主力。随着农村改革的深入，农村经济有了长足的发展，而乡镇企业、小城镇商业和服务业的发展都需要大量的劳动力。

小城镇是农产品加工增值的场所和农业产业化的基地。小城镇的农产品加工较为集中，规模较大，可以形成规模效益。这些加工企业逐步发展为乡镇企业，发展为工业，实现农业向工业的转化，小城镇起着不可替代的作用。

小城镇的集散作用。小城镇是农村与大中城市的中间纽带。一方面，可以把农村的农副产品收集起来运往城市消费，还可能把工业用农产品原料收集起来送往城市；另一方面，农村用的日常生活用品和生产资料等也要通过小城镇进行中转和销售。

二、小城镇建设中土地利用存在的问题

小城镇在农村发展中占据着主导地位，发展小城镇对于推动我国农村城市化建设和工业化进程，加快农村（更多精彩文章来自“秘书不求人”）剩余劳动力转移，解决农村发展中出现的环境污染、资源浪费、耕地建设等问题有着积极的意义。但是在土地利用方面却存在着以下问题。

（一）乡镇企业布局分散，建设用地剧增耕地锐减

我国大多数乡镇企业是以原来的自然村落为依托发展起来的，具有明显的地域属性，零散分布于农村。乡镇企业分散分布带来了三方面不良影响：一是由于农村大量从事非农业生产的人口难以转移到城镇，使得我国小城镇呈现出数量多规模小的格局;二是乡镇企业之间难以实现公共基础设施的共享和协作，集聚效益不明显；三是农村兼营现象普遍，农业产业

化步履艰难。

我国是个人多地少的国家，随着国民经济和社会事业的蓬勃发展以及人口的不断增长和人民居住条件的日益改善，建设用地的迅速增大造成耕地的日渐缩小和人均占地的急剧减少，使得人地关系恶化。

（二）小城镇新建继续占地，废弃旧小城镇搁荒

因为小城镇的规划而要求的迁并和新建是符合客观实际和社会发展需要的。但是同时也带来一些新的问题。一方面，新的小城镇建设继续扩大占地，另一方面旧小城镇又没及时复垦利用。事实上，这些土地即使被复垦利用，也需逐步恢复提高到可以生产的长期过程，从而直接和间接造成农业用地的减少。

（四）小城镇扩建，邻近良田遭殃

小城镇用地在空间是的扩展最主要表现为其周围土地首先被占用。这一范围内的土地基本上是经长期耕种的良田，多为菜地，单产水平均很高。小城镇占地不仅是数量的问题而且是质量的问题，这也是造成全国耕地总体质量有所下降的重要原因之一。

（五）居民点小且散乱，缩减迁并困难

我国的村镇尤其是自然村落，绝大多数是在小农经济基础上形成和发展起来的，建设布局表现为数量多、规模小、分散零乱。受当地经济水平和乡民恋土思想深厚及第二三产业发展缓慢的影响，农村剩余劳动力的就业低等因素的影响，村庄的缩减迁并步履艰难，进展缓慢。

（六）吃饭与建设难以平衡

因受经济利益差异的驱动，各地都把经济发展的重点放在第二三产业上，而放松甚至轻视农业生产。因此在具体落实划定基本农田保护区和规划建设区时，普遍产生担心规定基本农田保护区会影响经济发展的想法，自己不原意多承担任务，总想把任务推让给其他市、县、乡、村，个别地方甚至“牺牲农业搞工业，吃饭靠买粮”，对耕地保护不够重视甚至有抵触情绪。

三、小城镇建设中土地合理利用的主要途径

土地是十分宝贵的资源和资产，是经济发展和社会进步的重要基础，在小城镇的建设过程中，只有通过科学规划，合理布局等一系列有效措施和途径，才能做到小城镇的建设与土地合理利用两者的有机协调，为小城镇创造良好的发展空间。

（一）科学规划，合理布局

小城镇是城镇化的重要组成部分，要与大中城市的发展统筹考虑，制定科学的发展规划，合理布局，使其协调发展。

科学制定发展规划，是搞好小城镇建设的前提条件和基础工作。编写规划要坚持高起点，坚持为经济建设服务，与土地利用、环境保护、社会发展等方面的规划相协调、体现区域经济和文化特色。编写规划既要量力而行，又要尽力而为。适度超前，为小城镇今后的建设和发展留有余地。

规划修订时要广泛听取群众意见和建议，增强规划编制的科学性和群众执行规划的自觉性，加大对规划执行的群众监督力度。

（二）集约用地，坚持土地有偿使用

我国人多地少，耕地资源尤为珍贵。必须保护农业的生产能力，特别是保护耕地。我国人均耕地不及世界人均（0.25公顷）的47%。到2030年我国人口达到16亿人，但从现在起，必须占用耕地的因素相加将减少耕地2070万公顷。小城镇发展较快的地区一般是经济较为发达的地区，经济发达的地区往往又是土地资源最为紧缺、耕地质量较高的地区，这些耕地资源流失了，很难靠开发后备资源来弥补。因此保护小城镇周边的耕地尤为重要。自1997年以来，我国实行了以改变无偿无期限无流动为有偿有期限有流动为主要内容的土地使用制度改革。在小城镇土地使用和土地管理制度改革过程中，应在坚持土地有偿使用制度这一大方向的前提下，将土地使用制度引向深入，逐步扩大土地有偿使用范围，在土地出让的基础上，增加有偿用地方式，以适应经济发展和市场机制运行的需要。

对土地利用方式，实行规划控制和用途管制。即以土地利用规划、小城镇建设规划、基本农田保护规划及土地利用分区等为依据，鼓励国有土地和集体非农建设用地向符合规划所确定的用途转变；禁止国有土地和集体非农建设用地向不符合规划要求的方向转变。

（三）加强规划管理

小城镇规划管理要加强宏观调控能力，充分发挥“有形的手”和“无形的手”相结合的双重调控作用，建立与市场机制相应的规划管理机制，实行以行政、经济、技术、法律等手段相结合的综合管理。

要建立与土地出让、转让的市场机制相适应的规划用地管理机制。对于出让、转让的土地必须规定明确的土地使用条件，保证小城镇总体规划真正落到实处。

要建立规划实施反馈机制。为了主动、积极地适应瞬息万变的市场经济发展的需要，加强规划对土地开发利用的及时调控能力，需要建立规划实施反馈机制，保证规划始终具有切实的指导作用。

要建立规划实施的监督机构，包括：上级政府对所审批的规划实施监督机制；同级人大的监督机制；规划报批前公开展览制度和重要地区的规划实行听证制度等公众参与与监督机制。

另外，为了加强规划管理，还应充实规划机构人员和增拨规划管理经费。

结束语

节约用地是我国的基本国策，小城镇建设应高举这面旗帜，从大局出发，处理好建设与吃饭、近期与远期的关系，采取有力措施，严格控制建设用地。制定一个科学合理的小城镇规划，是搞好节约用地工作的前提。要从实际出发，合理确定用地规模，严格控制建设用地标准，不以超前为借口，盲目扩大规模，搞不切合实际的“大规划”。认真抓好退宅还田工作，避免双重占地。要把控制小城镇建设用地作为重点来抓。在经济条件较好的地方，对于那些过于分散的村落，要探索在群众自愿的条件下适当进行迁村并点的工作，以达到节约用地的目的。

【参考文献】

［1］宋启林，中国现代城市土地利用学［m］，北京：中国建筑工业出版社，1992年2林增杰，城镇土地管理［m］，北京：高等教育出版社，2002年

3《城镇环境卫生规划规范》编制组，部分城镇环境卫生设施调研综合报告［r］，2000

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