从亲子关系的维系看家事法的改革

第一篇：从亲子关系的维系看家事法的改革

摘 要：本文从家事法的本质属性出发，对家事法的根源进行了探讨。在介绍当代家事纠纷解决观念变迁的基础上，提出了几个家事法改革的可行性建议，为推动我国家事法改革提供一些新思路。

关键词：家事法；亲子关系；纠纷解决机制

一、家事法的本质

第一，家事法主要解决的是什么问题。有的学者认为，家事法是调整以婚姻家庭关系为基础所涉及的人身关系与财产关系的纠纷，例如婚姻关系、亲子关系、收养关系等。这种观点对家事纠纷的外在表现形式进行了很好的概括，但是并没有将家事法解决的根本内容体现出来。对此，我认为家事法很大程度上是对夫妻损失的分配。夫妻双方一旦离婚，曾经的家庭一分为二。在财产方面，当事人中的任何一方的财产数额都将减少，少于婚姻关系存续期间所享有的财产数额。在孩子抚养方面，一方当事人陪伴孩子的时间将被缩减，少于婚姻关系存续期间所拥有的时间。正如一句话所说：“离婚没有赢家。”

第二，家事法及相关纠纷解决机制设立的思想基础是什么？是为了当事人之间的财产纠纷？还是为了结束当事人之间的身份关系？目前，法治较为先进的几个国家认为，家事法及相关纠纷解决机制所关注的核心问题是把夫妻之前的配偶矛盾与其持续性的父母角色区分开来。当事人之间的关系可以通过离婚而结束，但是父母与孩子之间的亲子关系是持续的、永久存在的。

二、家事法相关理念的转变

1.自律与他律的并重。早期，对于家事纠纷调解内容的认定上存在两种针锋相对的观点。一种观点认为，即便是家事调解，其合意应通过法院的裁判来认定。另一种观点认为，调解应当充分尊重当事人之间的合意，以合意为准。第一种观点中，法院的过度干预与家事纠纷的隐私性相矛盾，不可取。第二种观点，虽然充分发挥当事人自由意志，让纠纷的解决办法得到双方的认可。但是，有的时候，一味的听从当事人之间所达成的合意，强调自律的自治性、灵活性，反而会给法益造成侵害，导致调解制度趋于虚无化、形式化。因而，当前在家事法领域，许多国家都将调解模式都作为诉讼的前置程序，并将调解视为抚养纠纷解决的主导程序，将当事人的意思自治与法律规范相结合。

2.孩子抚养责任分配的多元化。传统观念中，法院对孩子抚养的问题常采用较为简单的处理方式，即一方拥有监护权，另一方拥有探望权。在做出判决之前，法院会投入大量的人力物力去对父母的情况进行调查、评估，然后从中选择出一位相对更优的当事人作为监护人。这种纠纷解决模式较为僵硬，且主要依赖法官的调查判断。但在实践中，法官能调查范围有限，而影响判断的因素很多。如果调查不足够充分的话，在某种程度上，这种判断带有一定“赌博”的性质。目前，这种传统做法有所改变。只要符合一定条件，法官可以从没有监护权父母的有限参与，到双方共同抚养共同参与之间权衡选择。同时，父母之间的责任分配也更加多元化。法院可以结合父母的情况、孩子的需要，在不违反法律的禁止性规定的前提下，自由裁量，做出因地制宜的判断、选择。

3.“符合孩子最大利益”的观念的革新。传统观念中，法院对孩子最大利益原则的判断主要源于对父母双方的状况的评估。一般情况下，除非监护人一方发生重大的变故，该判决一经做出将难以改变。而这种通过一次性判决的方式决定孩子之后的监护人，并不能真正的满足对“孩子最大利益”的追求。因而，人们开始认为，应减少父母的矛盾冲突，让双方都参与到孩子的抚养过程中来，共同成为孩子的监护人。父母共同监护并不要求每一方父母与子女待在一起的时间完全相等，也不要求子女在每一方父母之间轮流生活。而是希望父母双方在抚养子女的过程中共享探望子女的权利，共同承担抚养子女的义务。

4.调解目的是解决父母当前的纠纷。传统的调解目的是希望通过调解能够将所有问题长期的解决。虽然这种观点是美好的，却不切实际。部分法院因为一些案件数量、结案时间、当事人等方面的压力，对于调解的效果并不是很上心，尚会抱着只要案件能够解决就好的心态来办案。我们怎么能期望短期的调解可以一下子就解决长期积压的问题呢？夫妻关系从好变到坏容易，而从坏修复到好确是一个漫长的过程。所以，对于纠纷的调解，应当先解决双方当下的问题，之后产生的纠纷之后再调解。对此，可以将家事纠纷解决机制与社区向结合。将调解的范围扩大，不仅包括当下正在解决离婚纠纷的人，还可以涵盖尚未离婚但是夫妻双方存在纠纷的人，以及夫妻离异之后又发生纠纷的。并且，往往纠纷解决机制介入的时间越早，收到的效果越好，付出的成本越低。

三、纠纷解决方法的畅想

目前，不同的国家在处理家事纠纷的问题上各有特色。但是，大多数国家在设立家事纠纷解决机制的时候，都遵循维护孩子最大利益原则，以及追求在纠纷调解的过程中应尽量化解当事人双方的对抗程度。目前，各国常见的纠纷解决制度有：制定专门的家事诉讼程序法、设立独立的家事审判特别程序、建立专业的咨询和辅导机构、建立家事调解员的资格认证制度与培训制度等。

除此之外，还有以下两个措施也能帮助家庭关系的恢复，解决纠纷。

1.家事法院与社区机构的有机结合。虽然，家事法院是解决纠纷的主要场所，但是法院的人力物力有限，如果将所有的家事纠纷都移送到法院，是不切实际的想法。而且，有时候，夫妻双方闹离婚只是一时的冲动，家庭关系出现了问题，而不是法律方面遇到了困难。这时，只需要相对专业的人士提供一些帮助即可解决。因而，在社区、基层乡镇（街道）内设立专门的纠纷解决机构不仅能及时的解决纠纷，也能节约司法资源。

2.弱化法律中“监护权”的使用。弱化法律中“监护权的使用是指考虑用“父母责任”、“抚养责任”等词来代替“监护权”。有监护权就有与之应的探望权，如上所述，这种非此即彼的做法与现在所倡导的父母“共同抚养”相违背。不能因为夫妻双方离婚以后，主要照顾孩子的一方就限制或者禁止另一方与孩子的来往，夫妻双方都应承担照顾孩子的责任。在美国，为了避免父母的一方承担主要责任，而另外一方沦落为孩成长中探望者，将监护权一词改为“养育子女计划”。该计划包括未成年子女可以在一年中指定的期间内居住在父亲（或母亲）的住所、节日、家庭成员的生日、假期和其他特别时刻的安排。而英国，在《1989年儿童法》中，用居住令、交往令等来替代之前的监护权、探望权等。可以看出，现在的各国的趋势是逐渐废除“监护权”一词的适用。总而言之，婚姻可以解除，双亲可以分手，但亲子关系永久存。

第二篇：从政府工作报告看改革走向

理顺五大关系 攻坚六大重点——从政府工作报告看改革走向 翻看政府工作报告，“深入推进重点领域改革”一章的篇幅长达两页半——“用这么长的篇幅专门讲改革问题，包括财税金融体制、价格机制、收入分配等多项体制改革，这在过去的４年来还是首次。”来自江苏的全国人大代表赵凤琦对记者说。

改革进入“深水区”，将在哪些领域攻坚克难？结合政府工作报告，代表委员畅谈改革发展新走向。

改革要尊重群众首创精神

１９７８年初冬，小岗村１８名村民冒着风险按下的红手印，掀开了中国农村联产承包责任制的改革大幕。从那时起，群众的首创精神为中国改革注入了巨大的活力。

政府工作报告提出，“必须按照科学发展观要求，尊重群众首创精神，大胆探索，以更大决心和勇气继续全面推进经济体制、政治体制等各项改革，破解发展难题。”

“温总理所做的工作报告，给我印象最深刻的是改革，听了让人非常振奋。”全国人大代表赵凤琦说出了许多两会代表、委员的共同感受。

“完善中国特色社会主义市场经济体制，还有许多工作要做，但改革的方向决不会动摇。” 国家发展和改革委员会主任张平指出，“改革仍然是我国经济社会发展的强大动力，也是我们的职责所系、任务所在。”

来自青海的全国人大代表娘毛先说，改革是解决我国经济社会面临种种问题的必由之路，过去３０多年经济社会发展成就已经充分说明了这一点。人民群众的智慧和创造力，是改革的原动力。我们的发展必须依靠改革，而改革必须依靠人民群众。

“今天我们已经进入了社会转型期，我们国家的各项事业和工作面临艰巨考验，尤其是经济社会长期健康发展中面临的体制性、结构性矛盾，都必须通过改革来破除和解决。如何破题，需要政府努力，更需要群众智慧。”来自四川的全国人大代表马元祝对记者说。

重点是理顺五大关系

政府工作报告明确提出，今后一段时期，在改革的重点领域和关键环节，要重点理顺五大关系：理顺政府与市场的关系；理顺中央与地方及地方各级政府间财政分配关系；理顺城市与农村的关系；理顺经济与社会发展的关系；理顺政府与公民和社会组织的关系。

“这五大关系，涉及政府职能转变、财税体制改革、城乡统筹发展、经济社会协调发展和社会管理等几个层面，基本涵盖了当前我国发展中遇到的焦点、难点，也是改革的突破点。”全国人大代表、青岛港集团总裁常德传说。

“政府和市场的关系被列为第一位，是有道理的。”全国人大代表、西南财经大学ＭＢＡ培训中心主任易敏利说，我国转型期面临的所有经济问题都属于政治经济学范畴，解决这些问题需要政府重新定位，加快职能转变步伐。否则就只能是头疼医头、脚疼医脚的治标不治本。

国务院发展研究中心副主任刘世锦指出，调整中国已有的发展战略，其核心是转变政府职能，重新界定政府与市场、企业和社会的关系。政府职能的重点应从以提供基础设施等有形公共产品为主，转向以提供制度、规则和政策等无形公共产品为主，以优化资源配置，促进竞争和创新，降低风险与不确定性。代表委员认为，理顺五大关系，必须认真研究，统筹推进，这样才能为重点领域和关键环节的改革创造良好的环境。

攻坚六大改革重点

政府工作报告中，明确指出了今年改革的六项重点任务：深化财税金融体制改革；推动多种所有制经济共同发展；深化价格改革；深化收入分配制度改革；积极稳妥推进事业单位分类改革；加快推进政府改革。

“今年改革‘攻坚’的特点十分鲜明。”全国人大代表、台州市委书记陈铁雄说，政府工作报告用比较长的篇幅谈改革，为今后改革指明了方向，在重点领域和关键环节的改革布局突出了导向性、针对性和可操作性。

“现在社会矛盾复杂，改革的难度也较之以往更大、更难，要想有所突破必须要有更大的决心和勇气。”四川团的夏绩恩代表，如此理解政府工作报告中对改革“以更大的决心和勇气继续全面推进”的要求。

全国政协委员刘克崮常年关注财税金融体制领域改革，他对报告中提出的“规范发展小型金融机构，健全服务小型微型企业和‘三农’的体制机制”这句话很有感受。

“金融体系要和实体经济相适应。小微企业这类‘草根’经济体融资难的症结是中国金融体系结构失衡。部分商业银行贷款时眼睛向上，对小微企业设置了苛刻的条件，现在是该大力发展草根经济与草根金融的时候了。”他说。

“打破垄断，放宽准入”，鼓励民间资本进入铁路、金融等多个领域。改革章节中这段话引起了全国政协委员、天正集团有限公司董事长高天乐的注意。

“民营企业对这些政策非常在乎、非常振奋，因为关系到未来发展前景。民企最感兴趣的领域是基础设施和金融。”他说。

全国人大代表、中国人民银行济南分行行长杨子强说，改革收入分配制度，是保障民生、加快发展方式转变、促进社会公平和谐的重要措施。一是建立健全工资正常增长和制度保障机制；二是缩小劳动者之间收入分配差距；三是完善收入再分配机制，加大财政对民生领域投入。（记者齐中熙、吴雨、陈炜伟）

第三篇：从居民收入看个人所得税制改革

从居民收入看个人所得税制改革

内容提要:我国居民收入分配的差距过大和个人所得税制改革未根本到位是经济增长速度趋缓的重要因素。应通过完善个人所得税制，诸如提高免征额、改变费用扣除标准、扩大征收范围、调整税率与级距等，遏制贫富两极分化，在保证社会安定的前提下，促进国民经济健康运行。

[关键词]居民收入；个人所得税；免征额；累进税率

改革开放以来，我国城乡居民收入水平有了很大提高。从1978～2000年，农民人均收入由134元增长到2250元，增长了16.7倍；城镇居民人均收入由316元增长到6200元，增长了19.6倍。在城乡居民生活质量迅速提高的同时，居民储蓄存款更是大幅度增加。1978年居民储蓄额为210.6亿元，人均不到22元，2000年底已达到64700亿元，人均5082元，增长了231倍。尽管形势喜人，但我国当前依然处于市场疲软，经济增长速度趋缓状态。原因固然是多方面的，我认为居民收入分配差距过大和个人所得税制改革未根本到位是至关重要的因素。

一、我国居民收入和消费现状分析

目前我国居民收入分配差距过大已是不争的事实，它体现在多方面。

1.城乡居民收入差距逐渐拉大，尤其是农民收入偏低。由国家统计部门调查得知，1978年农民和城镇居民收入比率为1：2.36，2000年为1：3.53.根据基尼系数的测算，基尼系数的取值范围为0～1之间，其数值越小，表明收入分配状态越趋于平均。一般经验认为，基尼系数在0.2以下，表明收入分配处于高度平均状态；基尼系数在0.2～0.3时，为相对平均；基尼系数在0.3～0.4时，较为合理；基尼系数超过0.4时，收入差距偏大；基尼系数一旦超过0.5时，表明收入分配出现两极分化，它会引起众多的社会问题。改革开放后，我国原来的阶级分析已不复存在，但阶层之间的收入差距逐渐拉大，就企业家和下岗职工两个阶层收入而言，前者是后者的几十倍，甚至上百倍。世界银行报告指出，我国1978年全国人均收入的基尼系数为0.33，说明当时我国个人收入差距较小，到1999年基尼系数已上升到0.46，表明我国现阶段的基尼系数明显超过了国际上公认的合理水平。收入分配差距的扩大对城乡居民消费需求的进一步提高产生了制约作用。一方面具有较高消费倾向的中低收入者，由于其收入增长的限制使之需求增长潜力受到影响；另一方面，具有较高支付能力的高收入者，由于消费倾向偏低而减少了现实消费需求。结果难以形成与我国国民收入水平相适应的消费需求。

2.城乡居民消费结构发生了显著变化。随着居民收入水平的提高，人们由吃、穿为主转向吃、穿、住、行、用并重，在注重物质生活消费的同时，也追求精神生活的消费，既要求消费数量的满足，又要求消费质量的提高。这就使得消费者能够灵活地根据消费对象的情况进行消费时间的选择。如果消费对象在质量和价格上达不到消费者的要求，他们宁愿推迟消费。据有关资料显示，2000年全国1000种主要商品中，供大于求的677种，供求平衡的312种，供不应求的仅11种，且多为专营专卖产品。潜在的农村市场启动不了，农民无力消费。加之现行的消费品大多不适销对路，反映未来消费趋势的消费品质量又不尽如人意，使一部分潜在的消费根本不能转化为现实消费需求。

3.经济体制改革直接影响了消费结构和消费需求的形成。在我国经济体制转轨过程中，个人收入分配原则超越了单一的按劳分配，承认了非劳动收入的合法性，从而极大地调动了不同阶层经营的积极性，促进效率的提高。但我们必须承认，这种改革也使得非劳动收入在居民个人收入中的比重迅速膨胀，而非劳动收入的获取是有条件的，诸如选择职业的自由度、占有资产的多少、地理位置的优劣等。由于存在获取非劳动收入条件的差异，从而造成收人的多寡不一。不过这种差距在改革之初并不突出，因为在增加居民收人的同时，由政府或社会承担的一些支出项目并未相应的下放，居民无后顾之忧，使其消费倾向较高，不会产生消费需求不足问题。随着改革深入，原来由政府或社会承担的一些支出项目必然要部分或全部下放给个人，如医疗保险、住房、教育付费等，强化了人们将来支出增加的预期，使消费支出弹性进一步下降。况且我国享受社会保障面太窄，占全国人口约80%的农民几乎不能享受，城乡居民在享受社会保障方面的非均等性，也使得农民和城镇居民间的收入差距有所扩大。

二、我国个人所得税制的完善

由于我国居民收入差距越来越大，两极分化现象日趋严重，为避免引起新的社会震荡，必须当机立断对居民收入分配进行有效调节。征收个人所得税不失为最佳选择之一，我国第一部《个人所得税法》于1980年颁布实施，当时的立法宗旨主要是为了适应对外开放的需要，所规定的费用扣除额相对较高，我国公民基本达不到纳税标准。伴随居民收入的逐年提高，越来越多的公民跨入纳税人的行列，1994年我国又修订了《个人所得税法》，形成与国际惯例接轨的个人所得税制。该税法实施接近8年，有些规定明显时过境迁，必须进一步加以完善。

1.提高免征额。1994年我国修订《个人所得税法》的立法精神是在确保财政收入稳定增长的前提下，加大对高收入的调节，为国民经济发展创造一个良好的社会环境。当时职工工资收入年平均不足3000元，月平均不足250元，绝大部分中低收入者都与个人所得税无缘。因此，把免征额确定在800元，确实能起到调节过高收入的作用。但时至今日，对免征额未作调整，很难与当前居民收入相匹配。据有关资料显示，2000年我国职工年均工资收入为9300元，月均780元左右，是1994年的3倍多。这说明，现行个人所得税的纳税人已涉及到大部分中低收入者。事实上，在城市生活的两个职工带一个孩子的三口之家，如全部收入在1600元以下，勉强维持日常生活支出尚可，遇到子女上学、购房、医疗等特定开支，难免会捉襟见肘。从征收数额看，来自中低收入者的个人所得税在全部税额中所占比例较低，这从居民储蓄的统计资料可以间接证明。目前我国20%的高收入者储蓄额占全部居民储蓄的80%以上，继续维持800元的免征额，对国家的财政收入意义不大，却加重了工薪阶层的税收负担，从长远看不利于社会的稳定。鉴于此，参照1994年免征额与职工工资收入之比（大约1：3），我认为应把免征额调高为2000元最宜。

2.改变费用扣除方法。目前生计费实行定额扣除法，除造成我国个人所得税免征额偏低外，还存在着扣除内容笼统、扣除标准缺乏弹性等缺陷，既不考虑家庭因素，也不考虑通货膨胀因素，难以体现公平税负原则。公平原则要求国家在征税时，应使每个人的税收负担水平保持均衡，即所谓横向公平和纵向公平。横向公平的核心是经济能力处于同一水平的纳税人，应缴纳数额相等的税款；而纵向公平则要求经济能力不同的人应缴纳不同的税款，纳税能力强的多纳，纳税能力差的少纳。我国现行税法把所有应扣除的费用都包含在800元的基数中，表面上达到了横向公平，实际上，由于每一个纳税人所负担的赡养人口不一样，纳税能力不同却实行同样的扣除生计费用后缴纳同等的税款，这样操作的结果虽然简便易行，但很容易造成税收负担不平衡。因此应根据家庭结构重新设计生计费用扣除标准，并允许夫妻合并申报纳税。

现行费用扣除方法以固定数额为依据，不与物价指数挂钩，使税制缺乏应有的弹性。一旦通货膨胀出现，纳税人的名义货币收入虽然有所增加，但实际收入并非相应增长甚至会有所减少，如果费用扣除未作及时调整，使个人所得税产生“档次爬升”，必然会加重纳税人的税收负担。尽管我国当前的经济处于通货紧缩状态，但由于我国近年来采取放松银根的货币政策，自1996年已连续7次下调利率并调低法定准备金率，使流通中货币量偏多。我认为，只要货币流通量超过货币需要量，过多的货币必然追逐过少的商品，如果不采取得力的措施，未来的通货膨胀势不可免。回顾我国20多年改革的历程，通货膨胀始终是困扰我国经济生活的主要因素。因此，为规范我国个人所得税制度，消除物价指数变动对税负的影响，应该实行费用扣除标准“指数化”。所谓“指数化”就是将个人所得税的扣除费用与物价指数挂钩，根据物价变动状况，定期调整扣除数额，从而消除物价指数变动对纳税人税收负担的影响，保证税收负担水平相对稳定。

3.扩大适用范围。现行税法名义上规定对所有符合条件的居民纳税人和非居民纳税人都要征收个人所得税，但实际上对从事农、林、牧、副、渔业的近10亿人并未征收个人所得税，仅征农业税、农业特产税和牧业税。在农业经济结构调整较早，经济作物种植业、养殖业发展较快的地区，高收入者已占相当比重，说明现行农业税制不足以充分调节其收入水平，需要以个人所得税进行有效补充。对农业高收入者征收个人所得税，并未超越个人所得税立法精神，完全符合该法中有关纳税人的规定。由于个人所得税设置了免征额，可以将大多数农民排除在征税范围之外，不会增加农民整体的税收负担。

随着城乡经济的发展，再逐步扩大税基。现阶段对高收入者的重点调节比对中低收入者的普遍调节更为重要。但拓宽税基扩大征收面将成为个人所得税今后迅速发展的一个决定性因素。

4.调整税率和级距。税率设计是个人所得税发挥调节功能的核心，累进税率最能体现量力负担原则。目前我国对“工资薪金所得”、“个体工商户经营所得”、“企事业单位承包经营、承租经营所得”三个税目都实行超额累进税率。前者采用九档，最高税率为45%，后两者采用五档，最高税率为35%.相比较而言，前者的级距过多，一些边际税率形同虚设，如最高一级为应纳税所得额在10万元以上部分，适用税率为45%，实际上，每月应纳税所得额高于10万元的人凤毛麟角，由此征收的税款比重极低。这种做法与国际上流行的“宽税基、低税率、少级距”的个人所得税改革方向背道而驰。

为适应加入WTO的需要，使我国个人所得税与国际惯例相衔接，应把工资薪金所得适用的九级超额累进税率和个体工商户的生产经营所得、对企事业单位承包经营、承租经营所得适用的五级超额累进税率合并，各项综合所得按统一的超额累进税率纳税。废除工资薪金所得按月计征办法，一律改为按年计征、按月预缴、年终汇算清缴办法。具体设想见下表：

个人所得税税率表

┌────┬──────────┬───────┬─────────┐

│ 级 数 │ 全年应纳税所得额 │ 税率（%）

│ 速算扣除数（元）

│

├────┼──────────┼───────┼─────────┤

│

1│ 不超过10000元的│

5│

O

│

├────┼──────────┼───────┼─────────┤

│

2│ 10000-20000元

│

│

500

│

├────┼──────────┼───────┼─────────┤

│

3│ 20000-40000元

│

│

2500

│

├────┼──────────┼───────┼─────────┤

│

4│ 40000-60000元

│

│

6500

│

├────┼──────────┼───────┼─────────┤

│

5│ 超过60000元的 │

│

9500

│

└────┴──────────┴───────┴─────────┘

注：本表所称全年应纳税所得额是指以每年收入额扣除免征额（2000元×12=24000元）或有关费用后的余额。

这样计算出的最高档应纳所得税额为60000×35%-9500=11500（元），个人所得税税收负担率为11500/60000×100%=19.67%.它与特许权使用费所得、劳务报酬所得适用20%的税率基本一致，体现了对劳动所得征税的平等性。对过高收入者我们可以通过征收遗产税再做第二次调节，也可以实行加成征收，以缩小贫富差距，促进公平分配。

5.探索新的征管措施。我国现行个人所得税实行个人申报和代扣代缴相结合，并以代扣代缴为主的征收办法。由于没有明确规定对不按规定履行扣缴义务的单位和个人应负哪些法律责任，致使其制约机制软化。扣缴义务人普遍缺乏自觉履行扣缴义务的意识，有的甚至帮助纳税人逃税，导致税款流失。特别是我国现阶段现金管理制度松驰，原制定的现金管理办法名存实亡，对现金的提取几乎起不到任何限制作用。在经济生活中，大量存在着现金交易，有的单位干脆将部分现金不记现金账，给税款的追缴带来极大困难。因此，首先，要抓紧源泉扣缴制度的落实。在税法中明确规定代扣代缴义务人应付的法律责任，税务机关可采取多种形式进行抽查，如发现其未履行应付的法律责任，必须从重处罚。当然，为了调动代扣代缴单位的积极性，可适当提高代扣代缴手续费标准，以资鼓励。其次，借鉴发达国家成功经验，建立个人所得税税号制度。每个纳税人的税号编码像身份证一样将伴随其终生。通过税号，健全个人税务档案，所有的纳税情况均列入其中，有关税款的资料一目了然。第三，积极推行存款实名制，并逐步创造条件实行金融资产实名制和个人支票制。个人与金融机构进行业务往来时，必须出示有效身份证件，使用真实姓名。个人的一切收入都要经过银行账户，减少现金在金融机构的体外循环，使银行账户真正成为税务部门了解个人当期收入的主渠道，进而判断其收入是否完整。第四，加大对偷逃个人所得税的打击力度，不断优化纳税环境。要使纳税人自觉纳税，必须有相应的利益约束机制，严管重罚是促使纳税人自觉纳税的重要保证。所以要求税务部门“有法必依，执法必严，违法必究”，必要时，税务机关有权依法冻结纳税人的账户，封存、拍卖纳税人的财产等，以提高纳税人偷逃税款的风险成本。

通过改革完善个人所得税制，既能有效地防止财产过多地向高收入者集聚，又能减轻工薪阶层的税收负担，大大地缩小贫富差距，有利于社会安定。更重要的是能刺激一部分中高收入者的消费需求，启动我国的消费品市场，使国民经济步入良性循环的轨道。

[参考文献]

[1]韩留富。我国居民收入差距的现状[J].经济与管理研究，2001，（1）：55-56.[2]陈享光。中国城镇居民消费变化实证分析[J].经济理论与管理2001，（5）：17-18.

第四篇：从乡镇治理看政府改革

从乡镇治理看政府改革

赵树凯

2005年，中国农业税全面取消，基层政府的活动内容和日常行为发生重要变化。但是，基层政府的制度环境没有改变，基层政府的行为逻辑也没有改变，政府运行机制的根本变革仍未触及。透过乡镇治理的艰涩局势，人们似乎痛苦而无奈地发现，政府改革进入了一种“锁定”状态。政府运转的固定方式和机制，在不断地重复再生、勉强维持，导致功能障碍，难以出现真正的政治发展。

一、背景与问题

乡镇政府作为政权体系的重要一环，不仅是中国政府体系和政治体制的延伸和缩影，也是中国农村变迁、国家与社会关系变革的内在要素。可以说，无论是对于中国农村问题的考察探索，还是对于中国政府与政治的分析判断，乃至对于中国国家与社会关系的审视解读，都绕不开乡镇。

1．乡镇政府与“三农”问题

上个世纪九十年代中后期，中国出现了空前严峻的“三农”问题。有基层干部将问题的表现概括为“农村真穷，农民真苦，农业真危险”。那些年里，农业生产和农村经济发展缓慢，农民收入连年徘徊，生活艰难；农村社会发展可以说全面滞后，教育、文化、卫生、社会保障等问题不断堆积，公共服务严重短缺；农民对于基层政府的政治信任明显下降，农民与基层组织的关系空前紧张，冲突事件逐渐增多。这期间，农业和农村工作虽然在政府的“认识”上提得很高，但是，就实际工作来说，说空话多，办实事少。特别是九十年代中后期，政府不仅在整治农民负担过重方面措施不力，大量农民为地方苛政所苦，而且政策上严重歧视农村，对农民流动就业横加打压，更使农民陷入了内外交困的境地。这些现

象也引发了海内外观察家对于中国“治理危机”问题的关注和研究（Minxin Pei，2002；Susan Shirk，2006）。

2002年中共十六大以来，中央政府切实重视解决农村问题，以“工业支持农业，城市反哺农村”为方针，坚持“多予少取放活”为政策取向。一方面，给农村有力的经济支持。这种支持包括采取若干有力的措施发展农业生产、增加农民收入，如取消农业税，直接补贴粮食生产等，也包括在发展农村教育、医疗卫生等方面增加政府投入。这些措施不仅显著地加快了农村经济发展，而且有效地推进了经济和社会的协调发展。另一方面，高度重视保护和张扬农民的权利，包括断然废除主要针对进城农民的“收容遣送条例”，取消限制农民流动就业的若干歧视性政府规定，也包括采取严厉措施处理征地过程中对农民利益的侵害等。因此，随后几年，农村经济迅速复苏，农村中的若干冲突和危机因素获得化解或者有效抑制。

但是，政策导向转变，支农惠农措施增加，并不表示“三农”问题的根本解决已经近在眼前。从“三农”问题产生的角度看，除了政策性因素外，过去若干年农村出现的严重问题，基层政府在其中扮演了重要角色。“三农”问题的尖锐性主要是通过基层政府和农民的冲突展现出来的。分析问题时，把乡镇政府作为一个重要角度显然非常必要。从解决“三农”问题的角度看，政策导向虽然源于中央，但是，政策推进必须依托基层政府，这是一个无法逾越的环节。从功能上看，构成中国基层政府的是县（市）和乡（镇）两级政府，这两级政府的运行密切结合在一起，在许多情况下，乡镇是县市政府的执行机构。现在的问题是，这个环节能否当此重任，不论在农民那里还是在社会上，都还有疑虑重重。基层政府运行仍存在根本性机制问题。

可以说，在中国改革的道路上和图景中，一个带有全局性、根本性的问题还没有清晰答案，这就是政府问题。政府问题的深刻性、严峻性集中地通过乡镇政府的运行表现出来。乡镇政府出现的问题，并不局限于乡镇政府本身，恰恰相反，乡镇政府问题如同冰山之角。不论是寻找“三农”问题的根源，还是探索解决“三农”问题的途径，都必须深入研究乡镇政府。

2．乡镇政府与政府体系

显然，把“三农”问题全部归咎于基层政府是不公允的，因为问题的深处是政府体制甚或政治体制。在此，有必要廓清两个不同层面上的问题：一是，乡镇政府不能被完全看做是中央政府的直接代理，因为中央政府或者说“国家”很难直接控制乡镇政府。乡镇政府具有很强的自主性，不仅可以“选择性”地执行政策，通过一系列应对办法来规避上级考核和管理，而且，还能够根据自身利益不断卷入社会的利益博弈中，甚至直接与民争利，具有明显的“自利性”。所以说，中央政府政策导向的变化，并不必然导致基层政府运行的根本改变，也并不必然带来“三农”问题的根本解决。近年来政策改善与基层治理困局之间的巨大反差，也为此提供了新的论据。二是，尽管直接对基层治理问题负责的，应该是乡镇政府；但是，乡镇政府之所以出现问题，其根源还在于政府体制。乡镇政府在国家权力结构和基层社会网络中的定位，其组织架构、管理制度、职能配置以及运作机制，都离不开政府体制的约束。因此，探索基层政府问题，离不开对政府体制的检讨和反思。

翻检正式的制度和法律，基层政府体系无论是在权力的配置上，还是在功能的设置上，都显得平衡而完备。但是，实际运作并非如此。一方面，基层政府的诸多行为，特别是政府与社会之间的互动行为，缺乏具有操作性的制度规范。基层政府 “无法无天”，大量的矛盾冲突也由此滋生；另一方面，已有的诸多制

度规范被搁置，并没有得到贯彻和执行。基层政府实际的运作规则，需要从实践和动态的过程中加以把握和理解。从表面上看，政府各项冠冕堂皇的制度得到了落实，运转也很顺畅，能顺利地通过“考核”与“检查”。但实际上，制度所涉及的其他主体和对象（如社会公众、社会组织等），对于制度的运转却很少卷入。以基层政府的“政务公开”为例，中央政府推广这一制度的初衷，在于保障基层社会和公众的知情权，让基层政府接受公众监督。公众是监督的主体，而基层政府是公众监督的对象。但实际上，政府虽然也会公开部分政务，但哪些部分公开、哪些部分不公开，往往取决于政府意愿而非公众需求。最后往往是大张旗鼓地公开，但与公众的监督无关，只与基层政府应付上级的各种检查和汇报有关。这样的制度运转对于下级政府应对各种上级检查是必要的，但对于社会而言却形同虚设。

在政府体系中，“下级”与“上级”仍然是两个相对的概念。考察发现，在现实生活中，上、下级政府往往通过开展“合谋”来应对更上一级政府的检查监督，乃至建立“攻守同盟”和利益共同体以应对来自外部的压力。由此可见，乡镇政府运作机制，折射出政府体系的特点与缺陷；而探讨乡镇政府在基层治理中的角色和功能，也不能离开对政府体系的分析。

3．乡镇政府与“国家-社会关系”

“三农”问题，包含农业、农民和农村三个向度，涉及农村经济、农村社会和农村政治三个层面问题。发展农业生产、增加农民收入，是其中的一个重要问题，但这并非问题的全部。生产发展了，收入增加了，农村社会并非必然稳定，农民对于政府的信任也并非必然上升。总体上看，农村面临的根本的问题在于如何构建稳定的基层生活共同体。对于乡镇政府来说，不仅需要维护基层社会的公共秩序、组织提供基层社会所需的公共产品和公共服务，也需要设置渠道以便社

会公众表达利益诉求、通过制度来整合和吸纳基层社会的政治参与，实现国家与社会之间的良性互动。

从国家与社会关系的角度来看，乡镇是农村的行政区域，中国农村分隔在超过三万个乡镇之中，每一个乡镇都变成了一个具有政府机构的社会共同体（community）。理论上说，乡镇政府作为国家在乡镇的代理机构，应该执行国家所制定的各项制度安排和政策措施，从而使得国家权力通过乡镇政府得以渗透到基层社会。但是，对于国家权力有没有顺利有效地渗透并控制社会，仍然存在争议。在这方面的研究中，有学者认为，改革开放之前国家权力渗透并控制着社会，而改革开放以后国家放权让利则导致地方主义的兴起（Andrew Walder，1986）；还有学者则认为，是上下分隔的、基层蜂窝状（honey comb-structure）的政体结构导致中央权威难以渗透和支配地方，直到改革开放以后，国家权力才借助市场的力量扩展到了地方（Vivienne Shue，1988）。

那么，乡镇基层政府在国家与社会的关系中起到了什么作用？是变成了中央国家的代理、代表中央国家来控制地方和社会，还是变成基层社会的代理、庇护着基层社会免于中央国家的强制？似乎有些吊诡的是，乡镇政府没有成为中央国家的绝对代理，而是具有自主性；但这种自主的利益诉求又与基层社会的公共利益和诉求并不一致，并没有成为基层社会的利益代表。有研究者甚至进一步认为，乡镇基层政权不仅没有实现国家政权建设的目标、帮助国家权力渗透到社会，反而离间了国家和社会，成为一个具有很强自主空间的利益共同体。基层政权借用国家的名义侵蚀地方公共利益，造成政权在基层与地方社会分离，从而引发了乡村社会的失序（张静，2000）。

从乡镇政府来看，政府权力所受社会制约较少。事实上，在乡镇政府与基层社会的关系上，无论是基层政府从农村社会汲取资源和获得支持的能力，还是基

层政府渗透基层社会、有效贯彻其政策的能力，都显得相当有限。此外，在基层社会对乡镇政府的影响上，一方面，基层政府缺乏嵌入性或融入性

（embeddedness），并没有通过参与基层社会的日常生活，获得社会成员的信任和认同；另一方面，基层社会各群体对于基层政府又产生了不均衡的影响，这种影响受制于非制度化因素，具有不确定性，使得基层政府为特定利益所左右，缺乏必要的超越性。有学者在解释中国经济发展时指出，地方政府和企业相互嵌入，形成你中有我、我中有你的局面（Jeanc Oi，1995）。地方上的基层政府为特定的利益张目，形成了它在基层社会的利益冲突格局中“与民争利”的局面，成为诱发基层社会矛盾的重要因素。近年来大量上升的征地冲突中，往往能找到基层政府在其中的重要角色。

由此，就产生了有待进一步探索的问题：为什么乡镇政府与法定的制度规范之间出现了如此大的偏离？

第五篇：从挂靠看资质改革

从挂靠看装饰企业资质管理制度的改革

【中国建筑装饰协会】推荐文章

[编者按] 沈瑜写东西总是令人出乎意料——摆事实，讲道理，深入分析，少偏颇，他是一位本业不太多见的既有宏观的思路又有缜密思维的职业从业者。本刊最看中这类高质量的论文。业内同行阅后必有不同反响，希望大家参与讨论。

作者：深圳市毅恒达装饰设计工程有限公司 沈 瑜

2004年2月9日《深圳特区报》曾报道，随着建筑市场及建筑装饰市场的开放，全国各地的建筑企业纷纷涌向广东，行业繁荣的同时也带来问题重重，不少外地企业拿着资质证书、营业执照到广东省靠给施工队挂靠收取管理费过日子。

挂靠现象的存在，直接导致非法围标，施工队伍通过挂靠多家企业，名为公平投标，实为独家操作，哄抬工程造价，以达到高价中标的目的。

所谓工程挂靠，是指不具备承接某项工程资质要求的单位或个人，以某个具备资质条件的企业名义去承接施工任务的行为。挂靠行为使得建设领域里的腐败行为层出不穷，使大量工程成为关系工程、腐败工程。建筑市场及建筑装饰市场似乎已进入了这样一种不健康的发展轨道。一方面，许多经过合法注册的建筑企业及建筑装饰企业承接不到工程项目；另一方面，那些连什么资质等级都没有的企业或个人，却可以凭着与招标单位的特殊关系而能经常参与投标并承接工程，这种现象严重地破坏了正常的市场竞争规则。

无论是本地企业的挂靠，还是外地企业进入的挂靠，其危害性是相同的。挂靠现象是建设领域内的罪恶之源，建设领域里的许多腐败行为与挂靠现象有直接关系，挂靠使得建设领域内的围标、串标、陪标等违法行为屡屡发生，挂靠现象使得建设领域内公开、公平、公正的招投标制度遭到严重质疑与挑战。在挂靠泛滥的工程招投标活动中，表面上是由众多实力雄厚的一级企业在参与竞争，而实质上却是包工头之间凭借人际关系的恶斗。在这样的招投标活动中，所谓的企业资质、鲁班奖（国优）工程、全国建筑工程装饰奖、省优工程、样板工程等一切荣誉证书已显得无足轻重。只要挂靠现象存在一天，那么建设工程招投标中的资格预审、资质标、信誉标的评审就失去了任何意义，反过来正好为那些不法分子打着公平、公正、廉洁的口号从事暗箱操纵的活动提供方便。

在建设领域中，由于装饰工程工期短、施工机械投入少、工程风险小，挂靠现象尤为突出。业内人士对此早已心知肚明，心照不宣了。下面从三个方面对装饰工程的挂靠原因作深入分析，从而说明装饰企业资质管理改革的必要性。

一、从经济方面的原因来分析挂靠原因

该方面的原因又可从包工头及挂靠公司二个角度来分析问题。

首先，从包工头的角度分析看，成立一家装饰企业，既要支付一大批管理人员的工资、奖金、社会福利等费用，又要支付房租、水电费、电话费、差旅费等各种办公费用，一家中等规模的一级资质装饰企业的年营运成本近200万元。而一个小型规模的包工头以挂靠一级企业的形式去承接装饰工程，一年如能完成工程造价500万元，挂靠费率按2%计算，则该

包工头一年中所需支付的挂靠管理费为10万元，仅占经营一家一级装饰企业年基本开支的1/20；一个中等规模的包工头，一年如能完成工程总额为1000万元人民币，挂靠费率按2%计算，则该包工头一年中所需支付的挂靠管理费为20万元，也仅占经营一家一级装饰企业年基本开支的1/10；即使一个大型规模的包工头，一年如能完成工程总额为3000万元人民币，挂靠费率按2%计算，则该包工头一年中所需支付的挂靠管理费也仅为60万元，还是只占经营一家一级装饰企业年基本成本的1/3左右。由此可见，从经济原因出发，包工头一般是不愿意去注册装饰公司的，只要挂靠现象存在一天，他们就不会轻易放弃以挂靠的形式去承接工程的做法。

另外，从公司的角度来分析看，一家具有一级施工资质的装饰企业，即使这家企业在一年中连一个工程也承接不到，但只要一年中有20个1000万元造价的工程来挂靠，如按2%的费率收取挂靠费，则一年可收取挂靠费为400万元，去掉一年开支，可能还可获利200万元左右。当这些一级企业尝到了收取挂靠费的甜头后，就会长期沉迷在这种移花接木、不劳而获的喜悦中，并继续不遗余力地寻找挂靠工程，发展包工头来挂靠，有的企业还给那些介绍项目来挂靠的人员以所收取挂靠费的10～20%的提成予以奖励。这就是当前存在于许多一级装饰企业中的现实问题。

从上述两个角度的分析可知，挂靠行为同时满足了包工头及施工企业两方面的经济利益。对于包工头这方面而言，如不放宽公司注册的各种条件并减轻公司各方面的负担，那么就难以消除挂靠现象；对于企业而言，如政府不加强建设市场的管理，增加对挂靠行为的打击力度，则难以消除这些企业收取挂靠费的欲望。

二、从装饰企业资质办理的难度来分析挂靠原因

众所周知，办理资质等级最低的装饰三级企业也要一大堆手续，特别是其人员方面的要求更使大部分想成立公司的包工头都望而却步。按照现行建筑装饰装修企业资质等级的要求，三级资质的装饰企业要求有职称的工程技术和经济管理人员不少于15人，其中工程技术人员不少于10人，且建筑学或环境艺术、暖通、给排水、电气等专业人员齐全，工程技术人员中，具有中级以上职称的人员不少于2人，企业具有的三级资质以上的项目经理不少于2人。

对于一年能完成产值1000万元装饰工程的包工头来说，他的管理人员中可能有2～3名管工，这些管工大部分是从最基层中干出来的，虽然没有受过高等教育，但施工经验却比较丰富，可以能胜任一个四星级酒店装饰工程的项目经理职责。然而，这样的管理人员因为拿不出任何证书（大学毕业证、职称证、项目经理证），所以不具备注册公司所需的工程技术人员要求。现阶段，按照建筑业企业资质等级要求，大部分包工头是不具备成立装饰企业条件的，即使那些年产值超过3000万元大型规模的包工头也难以符合三级资质等级装饰企业的要求，一级企业资质根本连想都不敢想。

按照现行建筑业企业资质管理对有职称的工程技术和经济管理人员的要求，一级装饰企业为40人，这一规定不知道是根据什么要求制订出来的。但我们知道，在深圳40多家装饰一级企业中，有不少企业的全部员工（含有职称的工程技术和经济管理人员、无职称的工程技术和经济管理人员、其他辅助人员）加起来也不到40人，那么这些公司究竟是以什么方法升为一级企业的呢？答案似乎只有一个：那就是“做假”。

职称证书可以做假，学历证书可以做假，项目经理证书也可以做假。职称证书全国没有联网，而且许多单位可以自己评定职称，所以职称证书的真假很难辨别。然而，学历证书的造假更是尽人皆知，马路上兜售的那种假文凭属于低层次的造假，这种造假经不起全国高校

文凭联网后的审查。而现在有一种高层次的文凭造假，这种文凭即使全国高校的文凭联网也查不出其真假，因为这种造假已对学生入学登记、考试成绩、学习情况、毕业鉴定等全套学生档案进行了综合造假，这种与高校权力部门串通的文凭造假行为是我国学术腐败的又一验证。此外，业内反映做假最严重的要算是ISO的所谓认证了，相当一部分这种认证结果是在饭桌上或私底下金钱交易中达成的。

也许管理层对于这种造假现象早已明察秋毫了，全国各类执业资格考试的逐步推行将会沉重打击假文凭、假职称的制假行为，在建设工程领域内，注册建筑师、注册结构工程师、注册监理工程师、注册造价工程师执业制度的实施有力地封杀了假文凭、假职称的生存空间。令人欣喜的是，全国一级建造师执业资格考试也将在今年首次试行，随着注册建造师制度的施行，“项目经理”这一含假率最高的职业身份将会退出历史舞台，应该说这是我国建筑施工及装饰施工企业资质管理的又一大进步。

由上分析可知，如果上级主管部门把建筑及装饰企业资质的条件订得过高，一方面会阻止相当一部分有实力、懂管理的单位和个人的进入；另一方面增加了为资质条件而进行的造假行为。如果管理层把资质方面的条件予以放宽，实行“宽进严管”，则既可以有效地避免挂靠行为，又可大大减少行业内的造假行为。

三、从低资质企业受到的歧视程度来分析挂靠原因

装饰企业资质申请必须从暂定三级开始，经过一年以后如符合条件方能转正为三级企业，之后还要经过漫长的过程才能升为二级资质。而现在的市场竞争十分不利于三级资质的装饰企业，相当一部分三级企业面临着被市场淘汰的危险。因为管理层规定的资质条件不利于低资质企业的参与竞争，从某种程度来说，低资质与无资质区别不大。下面从各等级资质装饰企业的工程承包范围来分析这一不合理性的原因。

我国现行建筑装修装饰工程专业各级资质承包工程范围为：一级企业可承担各类建筑室内、室外装修装饰工程（建筑幕墙工程除外）的施工。二级企业可承担单位工程造价1200万元及以下建筑室内、室外装修装饰工程（建筑幕墙工程除外）的施工。三级企业可承担单位工程造价60万元及以下建筑室内、室外装修装饰工程（建筑幕墙工程除外）的施工。从上述一、二、三级装饰企业资质承包的范围可以看出：对于三级企业允许的工程承包范围是相当不公平的，这甚至不如家装企业的工程承包范围，家装企业如同时承接100套住房装修，每套造价5万元，则总价可达500万元，而三级资质的装饰企业能承接的工程最高造价为60万元。一、二、三级装饰企业的注册资本金底数分别为1000万元、500万元、50万元，比例为20：10：1。如按此比例与二级企业相比，三级企业也应该可以承接单项工程造价上限为120万元才较合理，如与造价上限不封顶的一级装饰企业相比较，三级企业可承接的单项工程造价上限在200万元以上也不为过分。一、二、三级装饰企业要求的有职称的工程技术和经济管理人员的最少数量分别为40人、25人、15人，比例为2.7:1.7:1.0。如按此比例与二级企业相比，三级企业也应该可以承接单项工程造价上限为700万元以上才较合理，如与造价上限不封顶的一级企业相比较，三级企业可承接单项工程造价上限在1000万元以上也不为过分。

还需指出的是，建设主管部门在确定装饰企业资质等级承包工程范围时忽略了这样一个非常重要的问题：装饰工程绝对不同于土建工程、水电安装工程、暖通安装工程、市政工程等其重要性及施工难度几乎与工程造价成正比例增长的工程，装饰工程的施工难度与其造价关系不大。当然，土建工程其难度确实随着建筑物楼层的增加而成正比例地增加，楼层越高，需要的施工机械设备（尤其是垂直运输机械）的要求也越高，对管理人员及技术工人的素质要求也越高，施工质量、安全的控制难度也越大，所以造价高的高层建筑比造价低的多层建筑所要求的企业资质等级要高也是必然的。然而，装饰工程的施工难度既与建筑物的楼层高低无直接关系，又与工程造价的高低无必然的联系。例如，一幢20层共200套房的商住楼装饰工程，每层均有10套房装饰，每套房做法相同，主要装饰项目为抛光砖地面、轻钢龙骨石膏板天花面ICI乳胶漆、ICI乳胶漆墙面、樱桃木饰面门及门套、厨卫墙地砖及铝扣板天花、TOTO牌洁具等，每套房造价7万元，每层造价70万元，整幢楼装饰总造价为1400万元。

就是这么一幢简单的商住楼装修，按现行装饰企业资质承包范围要求，如进行整幢楼的招标，则只有一级资质的装饰企业可以参加投标；如按一层一层分别招标，则可有一、二级资质的装饰企业同时参加投标；如以一套一套房分别招标，则一、二、三级资质的装饰企业均可参加投标。而事实上，建设方绝对不可能把一幢200套住房的商住楼以一套一套进行200次招标的（样板房装修例外），这无疑就剥夺了仅为三级资质装饰企业的投标资格。可是，只要略有一点装修工程常识的人都知道，这样简单的装修项目就是连一般的家装企业，甚至没有任何资质的“游击队”施工队伍也可以足够胜任，更何况是经过严格要求注册的三级装饰企业了。

尽管现行建筑业企业资质管理要求对于三级资质的装饰企业已经相当不公平了，然而现实对于广大的三级装饰企业来说则显得更为残酷。

首先，从最近一年来深圳建设信息网上的招标信息可知，大部分装饰工程的投标申请人必须具备建筑装修装饰工程专业承包一级要求，二级装饰企业的投标机会远远不如一级企业，往往某些造价不到200万元的装饰工程也要求投标人的资质条件为装饰施工一级企业，所以三级资质装饰企业的投标机会几乎为零。

其次，从深圳市政府采购中心（含各区政府采购中心）的招标公告来看，有相当一部分装饰造价在60万元以内的工程都要求投标人具备装饰装修专业承包一级资质，这样的工程举例如下：

1．深圳市景鹏小学单身宿舍楼改造工程（造价40万元左右）；

2．深圳市福田区人民医院C栋一楼ECT室装饰工程（造价30万元左右）；

3．深圳市福田区医院五楼骨科病房装修改造工程（造价49.67万元）；

4．深圳市福田区岗厦中心教学综合楼装修工程（造价53.9万元）。

以上这些装饰工程的招标实例，按照国家现行建筑业企业资质承包的工程范围要求，既剥夺了二级装饰企业的投标资格，更剥夺了三级装饰企业的投标资格。而以下从深圳市政府采购中心（含各区政府采购中心）招标公告上摘录的几个例子，则是一、二级装饰企业同时剥夺三级资质装饰企业投标资格的例证，这些装饰工程的造价均在60万元以下，却要求投标人的资格为装饰装修专业承包二级及以上的资质，这些工程有：

1．深圳市福田区竹香小学墙裙改造工程（造价20万元左右）；

2．深圳市福田区新洲小学卫生间改造工程（造价23.91万元）；

3．深圳市福田区中医院彩田村社区康福中心装饰工程（造价35.2万元）；

4．深圳市福田区莲花派出所办公室改造工程（造价48.0万元）

5．深圳市罗湖区机关物业办公室装修工程（造价55.3万元）。

总之，本该二级企业资质范围内可以施工的工程在招标时非要以一级资质的企业参加投标，而本该三级企业资质范围内可以施工的工程在招标时非要以二级甚至一级资质的企业方可参加投标，这样的现象不仅在深圳，而且在全国也相当普遍，这严重地阻碍了二级企业尤其是三级企业的生存与发展。

据初步统计，近一年来深圳建设网及深圳市政府采购中心（含各区政府采购中心）的招

标信息中公布的可以供三级资质装饰企业参加投标的项目不超过30项，然而，在这些三级企业可以参加的投标项目中，有些工程要求项目经理具有二级以上资质（三级装饰企业成立时要求的项目经理资质要求为三级），有些工程要求近三年来类似工程的业绩不少于三个，这些要求使得广大的三级企业尤其是新成立的三级企业实际可以参加的投标项目有了一个很大的折扣，也许一年中各方面全部符合三级装饰企业投标的项目个数只有20项左右，而深圳市现有三级装饰企业100多家，一、二级装饰企业也接近100家，这20项够三级企业投标的项目同时也可由一、二级企业参与投标，如果认为一、二、三级企业的中标机会均等，则每家三级企业的年中标工程数为0.1个。对三级企业更为不利的是，当前有相当一部分的装饰工程的评标仍采用综合评审法，三级企业在企业资质、注册资金、财务状况、项目经理资质、近三年类似工程业绩、获奖记录等等方面明显处于不利位置，所以实际上每家三级装饰企业每年能获得中标的平均数要远远低于0.1个，也就是说，在现行的建设工程资质管理及招投标体制下，三级装饰企业在所有公开的招标项目中几乎没有中标的机会。

由此可见，广大的三级装饰企业正面临着极大的生存危机，因为目前的社会环境几乎不给三级资质的企业以生存发展的机会，连政府公开招标的项目也如此，那么社会上那些主要凭人际关系、金钱关系为主的非公开或半公开的招标项目更是可想而知了。为了公司的生存，广大的三级装饰企业必须想尽办法接到工程，他们中有的不得不加入到家装公司的行列中去，有的不得不象包工头那样加入到挂靠一级资质装饰企业的行列中去，这就是装饰行业的挂靠现象屡禁不止、越演越烈的主要原因。

从上述装饰工程造成挂靠现象三大原因可以看出，第一种原因是属于经济因素的范畴，第二种是属于行业进入难度的因素，第三种是属于行业内弱势阶层竞争不利因素。归根到底，这三种因素均与装饰企业资质管理规定有密切的关系，所以，解决装饰行业的挂靠问题，装饰企业资质管理的改革是关键，是突破口。

下面将为如何进行装饰企业资质管理改革进行探讨如下：

1．改革现行装饰企业资质等级中高资质企业占有低资质企业市场份额的不公平现象。按照现行建筑业企业资质等级规定，一级装饰企业可以承接任何大小的工程，用数学符号表示为(0，∞)；二级装饰企业可以承接1200万元及以下的装饰工程，用数学符号表示为（0，1200），三级装饰企业可以承接60万元及以下的装饰工程，用数学符号表示为（0，60）。很显然，二级企业占领了三级企业工程造价在（0，60]范围内的市场份额；一级企业既占去了二级企业工程造价在（60，1200]范围内的市场份额，又占去了三级企业工程造价在（0，60]范围内的市场份额，这将使三级企业永远处于劣势的竞争状态。所以改革的目的是要把高资质企业挤占低资质企业的市场份额还给低资质企业，改革后的一、二、三级装饰企业的工程承包范围用数学符号分别表示为：一级企业（1200，∞），二级企业（60，1200]，三级企业（0，60）。

2．扩大装饰工程三级企业承包工程的范围。经过对建筑业内60项专业承包企业中三级企业承包工程范围的分析，建筑装修装饰工程专业三级企业所能承包的工程范围最为不利，建筑装修装饰工程三级企业最低注册资本金要求为50万元，其承包工程范围为造价60万元及以下的工程，承包工程范围的造价限额与最低注册资本金之比为1.2倍，而在60项建筑工程专业承包企业中，大部分三级资质企业可承包的工程范围为企业注册资本金的5倍。

另外，在这60项建筑工程专业承包企业中，除了建筑装修装饰工程三级企业的承包工程范围仅为60万元，其他专业的三级企业的承包范围没有一个低于200万元造价的。这就足以说明建筑装修装饰三级企业面对的市场份额最少，竞争中处于最不利的地位，使行业的潜在进入者不屑加入而仍然选择挂靠的身份，而且已经进入到该行业的三级资质的企业同样不得不选择挂靠以维持公司的生存，这就是现阶段装饰行业的挂靠现象在整个建设领域内最

为普遍的根本原因。鉴于上述原因，我们可以按照大部分专业承包企业对三级资质的要求，按不超过企业注册资本金5倍的范围确定装饰三级企业的工程承接范围为250万元及以下建筑室内、室外装修装饰工程。

3．降低现行装饰企业进入的门槛。实行“宽进严管”的政策，进一步放宽装饰企业注册的条件，使大批有能力、懂管理的包工头早日成为企业的法人代表，只有让这样的包工头成为企业真正的主人，让那些有能力的人再也不必去挂靠别的公司而费心，才能使那些专门靠收取挂靠费为生的公司没有立足之地。

4．加强对一级资质装饰企业进行严密的跟踪管理。一旦发现挂靠现象即予以严惩，如罚款、降级、停止几个月的投标资格、吊销营业执照等，使这些以靠收取挂靠费为生的企业不敢接受挂靠项目。同时要对它们的资质情况进行认真的核实并重新评估，坚决铲除造假行为。

5．改革现行建筑工程招投标办法。把原来规定可由法定代表人的授权委托代表人参加投标会议、开标会议及签订工程合同的做法改为必须由法定代表人亲自办理，只有这样才能更有效地遏制挂靠现象。因为目前大部分一级装饰企业开出的法人授权委托证明书中的代理人就是挂靠工程的包工头，这一条如能实行，那么将是对所有挂靠工程的最有力的打击：一方面作为装饰一级企业的法人代表不太可能成为那些包工头的跑腿，否则从脸面上也过不去；另一方面，可以避免一家企业在同一时间接受许多个项目来挂靠，这样至少可以大大减少挂靠项目。不过，有人肯定会对此提出异议，一家企业如果一天同时要应付几个项目的投标怎么办，是不是必须放弃某些项目的投标？回答是肯定的，首先目前的装饰施工市场是供远远大于求，某些企业不参与某个项目的投标根本不会影响该项目招标的顺利进行，作为施工单位确实应该有选择地去参与投标，参与市场竞争，而不应该盲目地去抓住所有的投标，应该作出决策，有的放矢地去参与投标，因为任何投标都是有成本的。

6．在企业资质改革的同时，建设主管部门应做好对弱小企业的扶持。帮助与保护小企业的利益是国际上公认的做法，美国联邦政府小企业管理局同其他政府采购机构合作，开发出了一个采购预留项目，大型政府采购机构将整个合同或部分合同预留给小企业来投标，政府采购中心的预留项目能够很好地体现政府扶持和促进弱势群体发展的社会政策。

7．投标权正确归位。政府规定的各类招投标活动中，一定要严格按建筑业资质管理的规定，把相应造价要求的工程投标权给予符合资质要求的企业，避免出现本该由三级资质企业参与的投标项目在招标时提出要求给予二级资质甚至只能给予一级资质的企业来投标的情况。这一点应以立法的形式写入招投标法中，对违反此条者应给予行政及经济处罚。

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