因地制宜建设万顷良田工程推进城乡一体化的思考

第一篇：因地制宜建设万顷良田工程推进城乡一体化的思考

因地制宜建设万顷良田工程推进城乡一体化的思考

吴江市土地学会科学发展观课题组

吴江同里万顷良田建设工程区位于同里镇北部的科技农业示范园区内，是同里镇规划的基本农田保护区，工程区涉及北联村、三港村、舍心村三个行政村，38个村民小组，977户农户，农业人口3469人，总面积735.08公顷。

吴江市从城乡一体化进程中致力于新农村建设，构建万顷良田建设工程，从江南水乡农村特点因地制宜谋发展，形成以下工程特点：

1、因地制宜保留水乡特点。位于工程区北联洋溢港自然村，历史遗产和自然遗产非常丰富，是苏州新农村建设规划中居民集居点，自2007年以来已打造成江南水乡村的典范。因此北联洋溢港自然村保留于工程区内不予拆迁，该村总面积103.68亩。

2、拆迁安置推向城乡一体。工程区拆迁农村居民点占地面积50.7167公顷，涉及拆迁农户819户，拆迁人口2952户。据调查，工程区内选择进镇集中安置的农户为816户，进养老院安置的农户为3户。这种进镇统一安置又称产权调换，拟集中建农户公寓的安置，不再安排宅基地建设，由被拆迁户用货币置换款购买已建成的居民公寓，这样既要拆迁大量农民住宅，又要预建公寓房安置，还涉及农村村民身份的置换，政府工作量的巨大的。

3、复垦整理打造优质良田。该工程实施能增加有效耕地面积，提高耕地质量，实现农村耕地资源的集聚。从新增耕地潜力测算，工程通过土地开发整理可增加耕地168.734公顷，扣除河道和水利占地，可新增耕地161.654公顷；还有206.8053公顷土地改为灌溉水田。工程区灌溉水田由整理前277.772公顷，增加到646.0427公顷，打造高产优质基本农田。

4、不断探索土地承包经营新方式。工程区内由大量农村村民需安置进农民公寓，村民身份置换后，带来土地承包经营权的流转。在坚持“依法、自愿、有偿”，“规范有序、连片集中”，“以人为本、维护农民利益”的基础上，探索研究农村土地承包经营权流转成为工程区建设成功的关键之一。在吴江万顷良田建设工程实施中要坚持以下原则：

一、科学规划，配套政策的原则。要按照社会主义新农村建设的要求和发展方针，坚持科学统筹发展规划的要求，促进城乡一体化进程。同时要加强配套政策，包括土地承包经营权流转，农村村民身份置换，农民公寓房安置等配套政策，在不断深化中完善实施方案推进工程建设。

二、因地制宜，节约集约的原则。要坚持因地制宜，重点发展农业产业的原则，确保建设工程后形成大面积高标准农田，实行规模经营，发展高效现代农业，同时又要整合土地资源，增加耕地面积、提高耕地质量，不断提高土地投入产出率。

三、政府主导，以人为本的原则。整个建设工程是个系统工程，必须由政府主导，协调各部门协作，应明确规划、国土、财政、建设、农林、水利等各部门的职责，按照各自分工，密切配合、有计划推进。建设中尤其要以人为本，严格按照法律法规和政策，切实保障农民和集体经济组织的合法权益。充分尊重群众意愿，取得农民认可，依法维权，维护社会稳定。

四、突出效能，讲究效益的原则。吴江万顷良田建设工程，计划三年完成，时间紧、任务重，工程建设必须突出效能。以精打细算的有效投入，求效率、求效能，求效益，从社会综合效益看实施新农村建设，必须把实现土地资源节约集约利用和促进保护资源保障发展，同时改善自然生态环境和人居环境，放在优先考虑的突出位置。

建设吴江万顷良田工程，要突出抓好以下重点工作：

一、高标准科学规划，精细化实施建设工程

建设万顷良田工程，要面向现代化，立足综合示范，坚持高起点规划；立足科技兴农，致力发展高效优质农业；立足管理增强农业，转变生产方式；立足和谐发展，推进新农村建设；要实现人居环境、生态环境、农耕环境的有机统一，能防御自然灾害的侵袭，所以规划要精细、要超前，要以集“生产、生态、生活”为一体的现代化综合性多功能的农业示范园区为目标，通过对土地集中整理，为现代装备、先进技术、优质资本投放创造条件，推动农业“经营规模化、设施现代化、生产标准化、环境优美化、产出高效化”，实现“居住集中、村容整洁、环境优美、设施配套、乡风文明”的新农村。

在科学高标准规划的基础上，施工精细化是关键。狠抓土地整理的精细化，对整理后的粮田要确保可耕种，尤其是村落居民点复垦整理的土地更要确保耕作质量，对耕地保护好耕作层，同时要做好相配套的景观整理和环境整治，对坑塘、废弃河道要确保整理到位，不留死角，以提高整理效率和土地利用率。土地整理平整度，灌溉设计，田间工程设计，防护林工程，水质等都必须严格标准。

二、以人为本依法行政，人性化做好拆迁安置工作

建设万顷良田工程，是为民服务的大好事，好事要办好，关键在以人为本，尤其在拆迁安置中涉及广大农民利益，一定要依法行政，人性化工作，维护村民权益。一要广泛宣传发动，宣传万顷良田工程的意义和给农民带来的实惠，宣传拆迁安置后不再安排宅基地，向以公寓房为主的政策，宣传保障农民住房水平不降低的原则，做到公平公开公正；二要界定拆迁安置对象和具体拆迁安置标准，做到政策家喻户晓；三要按迁建方案明确置迁方式，实现货币安置和进镇统一安置（产权调换）的方式，并对特殊群体作出妥善，政府要启动农民安置房即农民公寓房建设，让农村村民看到实实在在的公寓房，看到政府人性化的诚意；四要做好一家一户补偿评估，签订好拆迁安置补偿协议书，以及公开透明的公示工作，通过细致耐心的工作，在维权中完成拆迁安置工作，做到拆迁前农民乐意，拆迁后农民满意，稳步有序地将原有零散的住房村民集中安置到配套设施齐全、布局合理、生态环境良好的安置区内，实现居住集聚、用地集约、效益突显。

三、社会保障身份转换，规范化土地流转

做好农业人口安置保障是万顷良田建设工程的重要方面，工程区内共有977户农户，人口3469人，通过调查，区内所有农民都愿意以入股的方式流转土地承包经营权，流转土地转到土地股份合作社，可获得每年每亩土地500元保底收益和红利分配相结合的分配来保障相应的生活，工程区内所有住户都可享受吴江市农村基本养老保险，为鼓励农民拆迁入住镇城公寓房，采取16周岁以下人员每人一次补助6000元，对纳入城镇职工基本养老保险的人员，由政府给予每人3500元进入城保，到龄后按月享受城镇企业职工社会保障待遇，对原有农村基本养老人员，在原每月120元基础上，每月增加150元养老金，对选择城镇商品房安置和保留在村的农户，继续享受吴江市农村基本养老保险。政府还就业培训，或土地流转后转为农业雇佣工人，或成为企业职工，或进入第三产业，做好农村村民身份置换。

同时规范有序地做好农村土地承包经营权流转，让农民以入股方式流转土地承包经营权，农民作为股东，采取土地股份合作形式，参与不改变用地性质的农业开发经营，主要收入有地租收入，农业政策性贴补收入，务农工资收入以及股权分红收入。经流转后，土地流转的收益分配，合作社实行保底收益和分红收益的办法，维护农民利益。对整理河道水面后新增耕地的流转收益，以及复垦宅基地后的“城乡建设用地增减挂钩”指标所得的收益归政府，专门用于工程区内拆迁安置费用，对其他地类产生新增耕流转收益归村集体经济组织所有，用于集体经济组织发展的需要。

四、发挥政府职能，科学化监管是建设万顷良田工程的保障

建设万顷良田工程，政府的组织、指挥、协调、监管缺一不可，是建设工程的强有力保障，政府的职责要抓好以下环节，一是规划环节，因地制宜，选址，定标准，作决策，规划产业发展，规划人口聚居，规划现代化经营，实现城乡一体化，构建和谐社会，需要政府指导、把关、审核；二是政策环节，政府要制订相应的配套政策以推进工程建设，除了贯彻好国家的法律法规政策外，地方政府还要制订土地承包经营权流转的政策，农村居民房拆迁补偿安置政策，农村村民社会保障政策，新农村建设相关政策等等；三是组织运筹环节，要建班子有专门队伍，有部门协作机制，包括工程队伍，拆迁安置队伍，养老保险队伍以及做一家一户工作的村官队伍，同时还要有计划，有资金保障，政府要预建农民公寓房，以推动拆迁安置的启动；四是监管的环节，政府更多的是要加强管理，监督检查，要监督政策实施到位，监督工程进度质量，监管资金运作，监管农民保障工作维权到位，及时解决工程进度中各种困难问题，妥善处理人民内部矛盾，全力解决农民信访问题，以确保工程圆满和社会和谐。

（作者：诸镇康、徐根泉、顾奇栋、张建中）

第二篇：江苏省“万顷良田建设工程”试点方案

一、目的和意义

万顷良田建设工程是指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量；将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地；建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。

实施万顷良田建设工程，有利于解决耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局凌乱、户均占地过大、保障水平较低等问题和矛盾，是促进农业由分散经营向规模经营转变，传统农业向现代农业转变的具体举措；是破解保护资源、保障发展难题，实现土地资源集约高效利用的有力手段；是落实科学发展观，打破城乡二元结构，促进城乡统筹协调发展，提高城镇化水平，构建和谐社会的有效途径。

二、指导思想

万顷良田建设工程以科学发展观为统领，以保护资源、保障发展，促进社会主义新农村建设为出发点，通过大规模的农地整理，推进农业生产经营规模化、现代化；通过建设用地空间整合，优化用地结构，节约集约用地；通过农民向城镇集中居住和享受社会保障，促进农民到市民的身份转变，加快城市化进程；最终实现耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、市场需求与公共服务资源的有效集聚。

三、试点目标

通过实施万顷良田建设工程试点，至2010年，建成高标准农田2万公顷以上，新增耕地面积600公顷以上。形成一批集中连片、基础设施配套的高标准农田，为现代农业的发展提供良好的平台，有效改善农民的生活水平和生活质量。

四、基本原则

开展万顷良田建设工程试点应在“耕地面积不减少、建设用地不增加、农民利益不受损、国土规章不违背”的前提下，遵循以下具体原则：

1、科学规划，统筹城乡。万顷良田建设工程土地整理规划、集中居住区规划等要与土地利用总体规划、土地开发整理规划、基本农田保护规划、城镇规划等相衔接，通过科学规划，促进城乡统筹协调发展。

2、突出重点，以农为主。以建成大面积连片高标准农田为重点，确保建设工程实施后，增加有效耕地面积，提高耕地质量，实行规模经营，发展现代农业。

3、政府主导，部门配合。建设工程试点由县（市、区）政府统一组织，相关部门协同配合，共同推进，采用市场化等多种方式进行运作。

4、试点先行，规范操作。要坚持从本地的实际情况出发，量力而行，选择工作基础较好，有一定经济基础和资金保障能力的地方先行开展试点工作，对农民拆迁安置、就业、农村土地承包经营权流转等进行探索研究，在取得成功经验后，逐步推广。

5、依法维权，农民认可。严格执行相关法律法规和政策，切实保障农户和集体经济组织的合法权益，工程实施要充分尊重群众意愿，取得农民认可，维护土地所有者和使用者的合法权益，切实维护社会稳定。

6、创新思路，积极探索。万顷良田建设工程是一个全新的系统工程，直接关系农民的切身利益，涉及领域多，政策要求高，要开拓思路，大胆创新，积极探索，勇于实践，走出一条保护资源、保障发展的新路子。

五、应具备的条件

1、工程区（土地开发整理区）以县（市、区）为单位，应具有总面积1000公顷以上、分片面积300公顷以上的农用地整理规模，工程区范围内不得安排安置用地；

2、地方政府积极组织，具有与工程建设相适应的政府财力或社会化资金配套能力；

3、征得工程区内集体经济组织成员同意；

4、符合土地利用总体规划和城镇规划；

5、工程区内无土地权属矛盾。

六、工程规划的编制要求

试点县（市、区）人民政府组织编制万顷良田建设工程规划方案，并按照三年内实施完成的要求，制定工程实施方案，明确工程建设具体实施的时序安排。规划方案要在工程区进行公示，听取群众意见。规划方案的主要内容包括：

1、工程区规模与范围，土地利用现状与权属状况，涉及的人口等基本情况；

2、土地开发整理潜力分析；

3、土地开发整理方案；

4、拆迁补偿和迁建方案；

5、农业人口安置方案；

6、城乡建设用地增减平衡方案；

7、工程区内土地权属调整方案；

8、资金预算与筹措；

9、工程实施计划安排；

10、土地承包经营权流转方案；

11、综合效益评价。

七、操作程序

1、申报

试点县（市、区）的万顷良田建设工程规划方案须经省辖市人民政府审核同意并出具初审意见后，由县（市、区）人民政府向省国土资源厅提出申请。申请时提交万顷良田建设工程规划方案及其公示、听证材料和省辖市人民政府初审意见。

2、审查

省国土资源厅对申报方案进行审查论证，符合试点要求的，下达试点建设任务。

3、实施

试点县（市、区）人民政府根据省国土资源厅下达的建设任务，及时组织相关部门编制具体的实施方案，并切实抓好实施工作。

4、检查验收

省国土资源厅会同有关部门对建设工程适时组织督查，并进行考核，其结果作为安排省级土地开发整理资金和城乡建设用地增减挂钩周转指标的依据。工程全部完工后，对照工程规划、实施方案等组织验收。验收合格后，及时做好工程区土地的登记、确权工作。

八、相关政策

1、万顷良田建设工程涉及的土地开发整理，可按照省以上投资土地开发整理项目管理的相关要求申报项目，并优先安排。

2、万顷良田建设工程参照执行城乡建设用地增减挂钩的相关政策。工程中对建设用地复垦形成的耕地和农用地，可等面积用于安置农民的住房建设和基础设施建设，节余部分可统筹用于城镇建设。挂钩指标的管理、使用、归还等参照城乡建设用地增减挂钩有关文件规定执行。

3、万顷良田建设工程区内经合法批准的建设用地，因城乡规划调整或其他客观原因造成“批而未用”的，可参照《关于调整盘活批而未用土地的意见》（省国土资发[2005]242号）的规定进行调整盘活。

4、工程区的房屋拆迁，原则上按照当地的征地拆迁补偿标准予以补偿，具体补偿标准由当地人民政府制订。实行统一安置的，安置用地原则上应使用国有土地，鼓励建设多层、高层住宅。

5、农村土地承包经营权的流转，应坚持“依法、自愿、有偿”的原则。试点县（市、区）人民政府要积极探索“以土地承包经营权换社保”工作，要让放弃农村土地承包经营权的农户进入被征地农民基本生活保障体系，同等享受被征地农民基本生活保障、就业、医疗等政策；有条件的地方应当直接进入城镇保障体系，享受城镇居民的同等待遇，实现农民向市民的身份转换。要加强对农民的就业技能培训，帮助引导农民就业。

九、保障措施

1、省国土资源厅设立试点工作指导小组，由厅主要领导任组长，分管厅长为副组长，相关处室负责人为成员，负责审查万顷良田建设工程规划和实施方案，及时研究试点工作中出现的重大问题，制订相关政策，跟踪督查指导，评估工作成效，有序推进工作的顺利开展。

2、试点县（市、区）人民政府成立领导小组，由政府主要领导任组长，相关部门主要负责人担任领导小组成员，负责协调万顷良田建设工程的组织实施，落实各项配套政策措施。

3、城乡建设用地增减挂钩采用“先拆后建”模式，可按照不超过建设用地复垦面积30%的比例作为挂钩启动指标，用于集中安置区建设。试点县（市、区）不能按照工程规划和实施计划完成建设任务的，相应扣减下一的土地利用计划指标；连续两年不能完成建设任务的，按已批准使用的面积补缴新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、农业重点开发建设资金等相关规费，责令进行整改，整改结束前停止下拨土地开发整理资金，并停止安排该县（市、区）新的省以上投资土地开发整理项目和城乡建设用地增减挂钩项目。

4、试点地区要结合当地实际制定具体的实施细则，并报省国土资源厅备案。

第三篇：万顷良田建设应用证明

关于《新沂市万顷良田土地质量地球化学评价报告》的应用证明

新沂市国土资源局和江苏省地质调查研究院联合编制的《新沂市万顷良田土地质量地球化学评价报告》，为我市在万顷良田建设方案制定、农田环境治理、土地质量维护等方面提供了技术资料，得到了很好的应用。

1、该项科技成果详细调查了评价区的浅表地质特征，查明了地表下2米内的土层结构和元素含量特征，对万顷良田建设影响较大的人工填土、农村建筑用地、浅部砂土层进行了重点研究，从浅表地质背景、土层结构方面提出了万顷良田建设的建议，为我市在万顷良田建设方案制定提供了技术支撑。

2、该项科技成果对区内污染源包括工厂、高速公路、人类工业生产“三废”排放以及灌溉水、河流底泥等对土地重量的影响进行了调查评价，高速公路沿线50米受重金属影响明显，区内小型工厂附近重金属严重超标，其影响范围可达200米以上等，为我市建设万顷良田时进行区内及周边污染治理提供了科学依据。

3、该项科技成果通过对影响土地质量的污染源、灌溉水、河流底泥、大气降尘、农产品品质等因素调查评价，提出了万顷良田建设区土地质量维护的建议，为我市对万顷良田区的土地质量维护和提升提供了科学依据。

特此证明

新沂市万顷良田建设指挥部

二○一四年六月十六日

第四篇：基于新市镇建设和万顷良田工程的建设用地挂钩研究

基于新市镇建设和万顷良田建设工程的城乡建设用地增减挂钩研究

摘要：新市镇建设是统筹城乡经济社会发展、建设社会主义新农村、推进新型城镇化和提升民生工程的重要节点。万顷良田建设工程是通过农民向城镇集中居住和土地承包经营权流转，促进农民向市民的转变，推进城市化进程，最终实现耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、市场需求与公共服务资源“四大资源”的有效集聚。城乡建设用地增减挂钩模式是缓解城乡建设用地矛盾、保护耕地、推进土地节约集约利用、促进城乡协调发展的重要途径之一。本文基于新市镇建设和万顷良田建设工程的基础上探索挂钩实现模式，提出加强制度建设和规范管理，统筹规划，明晰土地产权，调整土地权益分配关系，拓宽挂钩资金筹措渠道等对策。

关键词：新市镇建设；万顷良田建设工程；建设用地；增减挂钩；城乡统筹

新市镇建设是统筹城乡经济社会发展、建设社会主义新农村、推进新型城镇化和提升民生工程的重要节点。万顷良田建设工程是实现耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、市场需求与公共服务资源“四大资源”有效集聚的重要手段。城乡建设用地增减挂钩模式是缓解城乡建设用地矛盾、保护耕地、推进土地节约集约利用、促进城乡协调发展的重要途径之一。本文基于新市镇建设和万顷良田建设工程的基础上探索挂钩实现模式，提出加强制度建设和规范管理，统筹规划，明晰土地产权，调整土地权益分配关系，拓宽挂钩资金筹措渠道等对策。

1新市镇建设、万顷良田建设工程和城乡建设用地增减挂钩的主要内容

1.1新市镇建设的主要内容

新市镇，又称计划城市，指事先经过周密城市规划所兴建的新城市或大型社区，取代现有都市市中心向四方扩张的发展模式。新市镇通常位于城市的郊区，主要目的是解决和舒缓市中心过多的人口和由此而产生出来的种种社会问题。

新市镇建设的核心思想有五个方面：一是重视新市镇规划的编制，强调从区域总体高度高标准、高起点科学规划新市镇性质、功能、规模等。二是强调区域

内新市镇间的均衡错位发展，致力建构依次递进的新市镇产业之间的竞争协作共生格局，以产生经济增长的极化效应。三是强调资源要素的优化整合，重视新市镇土地、水、交通等因素的集约节约使用。四是强调新市镇建设要以人为中心，提倡人与自然协调和谐发展的亲和理念，重视新市镇环境的宜人性以及对居民社会生活的支持性。五是尊重历史与自然，强调新市镇建设要充分体现自然、人文、历史文化的有机统一性。

1.2 万顷良田建设工程的主要内容

万顷良田建设工程是指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量；将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地；建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。

实施万顷良田建设工程，有利于解决耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局凌乱、户均占地过大、保障水平较低等问题和矛盾，是促进农业由分散经营向规模经营转变，传统农业向现代农业转变的具体举措；是破解保护资源、保障发展难题，实现土地资源集约高效利用的有力手段；是落实科学发展观，打破城乡二元结构，促进城乡统筹协调发展，提高城镇化水平，构建和谐社会的有效途径。

万顷良田建设工程以科学发展观为统领，以保护资源、保障发展，促进社会主义新农村建设为出发点，通过大规模的农地整理，推进农业生产经营规模化、现代化；通过建设用地空间整合，优化用地结构，节约集约用地；通过农民向城镇集中居住和享受社会保障，促进农民到市民的身份转变，加快城市化进程；最终实现耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、市场需求与公共服务资源的有效集聚。

1.3 城乡建设用地增减挂钩的主要内容

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，统筹相关规划，将若干可整理为耕地的农村现状建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成拆旧建新挂钩工程区，通过土地整理，实施建设用地与农用地的调整、互换，实行拆旧与建新挂钩，促进增加有效耕地面积、提高耕地

质量、节约集约用地和优化城乡用地布局的系统工作。

城乡建设用地增减挂钩工作的指导思想是以落实科学发展观为统领，以统筹城乡发展为目标，以保护耕地和促进节约集约用地为方针，以保障农民权益为重点，加强农村规模化生产经营，加快社会主义新农村建设，缓解建设用地供需矛盾，统筹城乡发展，实行增加有效耕地面积、提高耕地质量、节约集约用地和城乡用地布局更加合理的目标。

2基于新市镇建设和万顷良田建设工程的城乡建设用地增减挂钩研究

2.1 新市镇建设与城乡建设用地增减挂钩

新市镇建设目前已经成为统筹城乡一体化发展的实践载体，其核心内容一是在规划编制上，强调新市镇建设“三规”并重（总体规划、控制性规划与详细性规划）。二是在地域组合上，采取适当调整行政区划的方式，整合资源，优化配置。三是在人口导入方式上，通过完善新市镇基础设施和公共设施、调整产业结构、创造就业机会，创新社会管理等方式，增强新市镇对人口的吸纳集聚能力。四是在建设主体上，采取政府决策主导、市场建设运作、社会参与监督的方式。

城乡建设用地增减挂钩强化了新市镇建设过程中土地要素的支撑作用。即在一个镇域范围内按照功能区划一体化推进，向用地模式创新要空间充分利用农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩的政策，鼓励有条件的镇开展迁村并点、宅基地置换和建设用地复垦，所产生的结余用地指标适当留用，土地指标费全额返还。新增建设用地指标与存量建设用地综合挖潜绩效挂钩，以超额量的一定比例奖励新新增建设用地指标。改革土地收益分配办法。市、县级国有土地出让金净收益的一定比例定向用于新市镇道路、水利等基础设施建设，研究制定集体建设用地有偿使用收益分配办法。改革农村土地管理制度。创新集体建设用地使用权流转方式，按照“依法、自愿、有偿”原则推进农村土地承包经营权有序流转。

2.2 万顷良田建设工程与城乡建设用地增减挂钩

城乡建设用地增减挂钩平衡方案是万顷良田建设工程的重要“抓手”。通过城乡建设用地增减挂钩平衡方案，既保证了建设用地总量不增加，又通过建设用地布局的空间集聚，改造了传统农村布局凌乱的面貌，改变了户均占地过大、集约利用水平过低的状况，形成了居住的集聚、用地的集约，实现了有效集聚潜在资源，有序统筹城乡发展的目的。

与此同时，万顷良田建设工程中拆旧后的废弃建设用地复垦增加的耕地和农用地，可等面积用于安置农民的主房建设和基础设施建设，节余部分可统筹用于城镇建设，这样，使建设用地资源得到有效集聚，缓解了城镇建设用地土地供应的压力，同时，通过城镇土地的出让，解决了万顷良田建设工程实施的部分资金，在切实保护资源的同时，也破解了城镇发展的难题，实现了土地资源的集约高效利用。

2.3完善城乡建设用地增减挂钩的对策

城乡建设用地增减挂钩是一项土地制度的创新，其实施的效益不仅是可量化的经济效益，更有深远的社会和生态效益。城乡建设用地增减挂钩无论是在实践工作方面还是理论研究上都尚处于摸索阶段，要在总结试点经验的基础上，解放思想、改革创新，完善城乡建设用地挂钩政策。

2.3.1 挂钩工作的制度化和规范化管理

城乡建设用地挂钩试点工作涉及面广，影响因素多，需要加强制度建设和规范管理，形成有效管理制度和运行机制，主要包括：一是建立联动推进机制。挂钩试点工作关系到农民生产生活的方方面面，涉及用地、户籍管理、就业安置、教育医疗、社会保障等诸多问题，应将挂钩试点定位为政府工程，建立政府牵头、部门配合、上下联动、责任明确的工作机制，推动挂钩试点工作的顺利实施。

二是建它规范化管理机制。严格控制建设用地周转指标规模，规范管理，不得扩大试点范围，逐年按计划实施，避免借农村土地整理过快扩张城镇建设用地的规模。在实施耕地总量动态平衡的过程中，既要注蕈耕地的数量，又要强调整理后耕地的质量，要加强对整理出的耕地质鼍进行评价，做好与建设用地指标挂钩的测算工作。

三是建立项目区招投标制度。在挂钩项目区实施过程中，严格实行项目区招投标制。如在增减挂钩试点中对土地复垦整理可以实施“六制”，即项目法人制、公告制、合同制、招投标制、监理制、财务请拨款制和报账提款制。

2.3.2 明晰土地产权，发挥民主参与机制，保障农民权益

农村居民点用地整理中的产权调整，涉及到集体土地之间、集体土地与国有土地之间、土地使用者之间的产权调整及利益补偿分配问题，如农村居民点用地

整理涉及到田块重整，村镇合并等权属置换。如果不明晰产权关系，不仅不利于农村居民点用地整理工作的开展，给工作带来很大困难，而且会给农村居民点用地整理后留下各种权属纠纷。因此，农村集体产权制度建设是一个长期的过程，更是一项长期任务，要狠抓不懈。一方面要建立长期稳定的土地登记制度，对于未及时登记的要尽快补办登记手续。另一方面要严格执行国家制定的宅基地面积标准，对于不符合宅基地面积标准的要及时调整。此外，要积极开展农村建设用地流转的试点工作，优化土地配置。

应把维护群众利益放在首位，最大限度地让广大群众真正得到实惠。充分尊重农民的知情权、参与权，充分发挥民主参与机制，明晰土地收益分配关系，制定土地分配与补偿条例，完善民主参政机制，实行信息透明制度，凡涉及拆迁补偿、房屋评估结果等重大事项，都要经过村民委员会充分讨论、村民代表表决等民主程序，做到公开公正，自觉接受群众监督。

2.3.3 建立多元化融资机制，拓宽挂钩资金筹措渠

农村居民点用地整理是一项投资较大的基础工程，资金能否落实是城乡土地增减挂钩改革试点能否达到预期目的关键因素之一。要积极筹措资金，形成政府引导和市场运作相结合的多元化融资机制，将土地出让金的一部分和新增建设用地土地有偿使用费用于农村建设土地整理，引导中央分配的、省级留成的新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费、土地复垦费、耕地占用税、城镇土地使用税新增部分等专项资金向挂钩试点倾斜，整合使用各项扶持“三农”的资金和优惠政策，引导金融资本和社会资金广泛参与，聚合各类资金，共同投入项目区集中使用，充分发挥各类资金的叠加效益，以支撑和推动挂钩试点工作展开。同时要加强研究消除农村集体建设用地流转入市的制度性障碍，以便解决集体土地的抵押贷款难题，拓展农村建设。

综上所述，城乡建设用地增减挂钩和城市化过程中，应尽可能避免因城市化扩张而造成的外部性不利影响。土地的持续利用是当前和未来土地利用方向，土地利用中的生态环境保护越来越引起人们的重视，持续、发展的土地利用方式已经成为世界各国土地利用的主旋律。在挂钩项目的实施中，应结合新市镇建设和万顷良田建设工程，切实加强生态环境和人文资源的保护，促进土地可持续利用。

第五篇：推进城乡发展一体化的几点思考

推进城乡发展一体化的几点思考

——学习十八届三中全会精神体会

党的十八届三中全会报告明确指出：“健全城乡发展一体化体制机制。城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”为最终实现城乡融合。笔者认为，下一步的城乡一体化应着力于以下几个方面：

一、以工业项目带动农民就业增收

纵观全国新农村建设的先进地区，如江阴华西村等，大多是依靠农业起家、工业发家、三产发家。一方面，当地工业发达使农民进了工厂成为了产业工人，另一方面，农业是集中规模的高效农业，并通过发展休闲观光农业，促进农民增收致富。农民住房保证有整齐划一的联排别墅，出行有宽阔的大路，身份也逐渐向市民转换。因此，要大力实施以工促农战略，加快各级各类工业园区载体建设，建立产业对口转移机制，引进一批带动性强、规模大的项目，加快发展步伐，以工业项目带动农民就业增收。要大力发展农产品加工业。目前我国的农产品加工业发展较滞后，农产品加工转化率还较低。我国农产品加工值与农业产值之比为0.85∶1，而发达国家为3∶1。为此，要坚持用工业的理念发展农业，推进农业产业前伸后延，做强农业产业链两端，发展相配套的加工、储藏、市场等配套体系，使农民不但在生产环节，而且在加工流通环节都能够取得收益，得到更多的收入。

二、着力推进农业适度规模经营

在维持家庭承包经营制度稳定的基础上，将家庭分散经营向规模化经营转变，是调整农业结构、提高农业经济效益、推进农业产业化所必须实现的一个突破，也是一个重大难点。家庭联产承包经营责任制解决了耕者有其田，解决了当时八亿农民的温饱问题，而当前需要解决的问题是适度规模经营问题，这是实现农业现代化的必经之路。著名经济学家厉以宁认为未来农村种田主要是三种人，一是种植能收、种植大户。二是农民专业合作社，三是农业企业，带着资本和技术下乡。这三种人种田都需要农业的适度规模经营做支撑。当前，我国农村剩余劳动力大量转移，农业规模经营有了一定的发展，但千家万户小农业的经营格局还难以改变，龙头企业和专业合作社的带动面还不广，处在“小马拉大车”境地，不仅阻断了产业链的连接，迟缓了农业机械化的进行，而且阻碍了优质、标准、无公害生产技术的使用与研发。因此，要探索农村土地流转的新形式，大力发展规模农业、高效农业、设施农业。同时，大力扶持农业专业合作社和农业龙头企业发展，在规范经营、利益分配、监督约束等方面强化管理和服务，促进农业适度规模经营。

三、加大对“三农”的财政金融扶持力度

一是推进农村金融制度改革。资金缺乏是制约农村发展的症结所在，目前农村的金融机构主要以农村信用社为主，远不能适应农业农村发展的需要。因此，要进一步健全农村金融体系，引导各类商业银行在农村设立金融网点，鼓励发展农村小额贷款公司、农民资金互助合作组织等适合农村特点和需要的新型金融组织。现有的贷款渠道如农村商业银行贷款门槛太高，利率接近高利贷，农民资金互助社有关政策很好，但运作不规范、存在不稳定因素，要出台相应细则规范其操作程序。要开发适合“三农”需求的金融产品和服务，建立担保机构，积极探索宅基地、农民林地、农业机械等抵质押贷款方式，切实解决农民担保难、贷款 1 难的问题。

二是创新财政支农方式。目前各类政府支农资金不少，但效果不一，有必要拓宽和创新财政支农思路和工作机制。一是转变财政直接扶持农业龙头企业发展的方式，将一部分财政资金转为村集体参股龙头企业的股份，使村集体随着企业发展相应增加收入；二是转变财政扶贫资金的使用方式。由主要扶持农民转为扶持村集体与扶持村民相结合，扶贫资金中安排一定比例给村，通过在工业园区建标准厂房等措施，达到吸引社会资金、发展壮大集体经济、带动村民致富的目的。

四、培育懂技术会经营的新型农民

从我国农业经营主体的现状看，目前有两大困境：一是“非农化”，随着工业化、城镇化发展，大量农村劳动力转移到二、三产业就业；二“弱质化”，大量青壮年农村劳动力转移就业。当下的农村，有的村都变成了“空心村”，剩下妇女、儿童、老人所谓的“369部队”，新生代农民又外出打工，不愿种田，出现大规模的抛荒和“望天收”的现象，科学种田和推广农业新技术更本无从谈起。所以，现在必须解决谁来种田的问题。一是要培育现代职业农民，注重对农业龙头企业领办人、合作社负责人、种养大户、农技人员、农村经纪人、大学生村官等进行培训，提高生产经营能力，形成一大批有文化、懂技术、会经营的现代农民。二是加大农民创业增收扶持力度。积极完善农民创业服务体系，大力发展“一村一品”和农民创业基地，打造创业基地，推动农民集群创业，切实增加农民创业投资收入。同时，鼓励农民走出去，在国内外转移就业。

五、推进城乡社会管理和公共服务一体化

一是创新城乡户籍管理制度。城乡二元的户籍制度人为地造成了城乡割裂，加剧了社会分化。中小城市在制度创新上可积极争取，先行先试。一是放宽户籍限制，实行以具有稳定就业一定年限、固定住所（包括租房）和居住期限为基本条件的户口迁移准入机制，引导常年在城镇就业、愿意和能够在城镇定居的农民转化为市民。二是进一步剥离附着在户籍上的不公平福利制度，逐步将进城务工农民纳入本地各项社会管理，促进住房、医疗、子女教育、社会保障等基本公共服务均等化。

二是大幅提高农村社会保障水平和覆盖面。推进新农保与城镇居民养老保险、新农合与城镇居民医保、农村低保与城镇低保衔接并轨。对于“土地换保障”的新模式，要充分考虑农民的支付能力、财政承受能力及经济社会发展速度等因素，实行征地经济补偿、社会保障、政府养老相结合。

三是推进城乡教育均衡发展。现在整体的教育状况一边是农村学校学生数量逐年减少，学校“吃不饱”；一边是城市学生数量逐年上升，学校“撑死了”。因此，要以提高农村教育质量和促进教育公平为重点，推进农村学前教育、农村义务教育、农村教师队伍建设、农村教育事业发展与城区同步。同时，要关心农村外出务工家庭“留守儿童”的健康成长，构建城乡一体化的教育救助体系。

六、着力提升城镇化的质量和水平

一是努力构建城镇化战略格局。要按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。要科学划分城镇的空间布局和功能，形成工业、农业、商贸、居住、生态等若干片区，切实做到经济与社会发展规划、城镇总体规划、土地利用规划、环境保护规划“四规”协调，并强化规划的强制约束力。

二是实现中心镇由“镇”到“城”的跨越。要强化中心镇建设的宣传和组织领导工作，加强对中心镇建设的财政、金融、土地等政策支持，推进项目和产业向中心镇倾斜和集聚。应适时制定考核验收标准，对经济实力、产业发展、基础设施、人口集聚、环境生态、建成区面积等达到相应标准的中心镇，率先进行行政区划的调整，真正实现中心镇由“镇”到“城”的跨越。

七、加强基层组织保障和督查考核

一是完善基层管理的组织体系。要继续深化基层党组织公推直选制度，优化村（社区）党组织领导班子，提高科学发展能力。要健全以村（社区）党组织为核心、村民（居民）自治组织为主体、管理服务站和综治办为依托的新型管理服务体系，可打破行政村建制束缚，探索建立“城乡联合党委”。要进一步完善村干部工资报酬制度，赋予农村基层干部相应的责权，激发基层干部工作热情。

二是健全城乡统筹发展考评体系。要根据各地的区位条件、资源禀赋和产业基础制定分类考核体系，突出转变发展方式、生态文明建设、改善民生、特色发展等内容，最大限度地反映统筹城乡发展的基本情况，以激励基层找准薄弱环节，创新思路举措，突破重点难点，扎实推进城乡统筹发展。

中共泰州市委党校

叶帆

2013.12