“万顷良田建设工程”中的土地归属调整问题研究

第一篇：“万顷良田建设工程”中的土地归属调整问题研究

“万顷良田建设工程”中的土地权属调整研究

摘要：“万顷良田建设工程”是江苏省为促进城乡统筹和社会主义新农村建设而提出的一项政策创新。土地权属调整是这项政策顺利实施的关键。本文首先对土地权属调整的内容、原则、程序进行分析，接着针对土地权属调整过程中可能遇到的问题提出相应政策建议，为土地权属调整顺利实施提供一定参考。Abstract:“ten thousand area unit fertile farmland construction project” is Jiangsu Province to promote a policy innovation which the city and countryside overall plan and the socialism new rural reconstruction proposed.The earth land ownership is the adjustment is this policy smooth implementation key.This article first is to the earth land ownership the adjustment the content, the principle, the procedure carries on the analysis, then aims at the earth land ownership is the question which in the alignment procedure possibly meets proposed that the corresponding policy suggested that is for the earth land ownership the adjustment smooth implementation provides certain reference.关键词：土地权属调整 原则 程序 政策建议

Key word: The earth land ownership is the adjustment principle procedure policy suggestion

“万顷”是一项系统工程，它以实施“城乡建设用地增减挂钩”为抓手，以土地开发整理项目为载体，通过对田水路林村进行综合整理，将增加有效耕地面积，提高耕地质量；将农村居民迁移到城镇，可以节约集约利用建设用地；建成大面积连片的高标准农田，可以优化区域土地利用布局、加快构建现代农业。项目实施过程中涉及到土地所有权、使用权、他项权利等一系列权利的调整，土地权属调整内容较为复杂，研究土地权属调整的内容、原则、程序等具有十分重要的现实意义。

一、土地权属调整方案的内容

万顷良田工程实施过程中会涉及到所有权、使用权、他项权利等一系列权属调整，以下为土地权属调整的具体内容：

（一）土地所有权的调整

为使土地开发整理复垦后的田块连片规则，在原国有土地与集体所有土地之间边界不规则处，可按照等当量或等价，经双方协商后进行土地所有权调整。

针对集体所有权的调整，一般要尽量保持土地权属界线的稳定性。特殊情况下在土地开发、整理、复垦过程中，需新建主干道路、主干渠道等，可通过土地征用的方式将集体所有土地调整为国有土地。

（二）土地使用权的调整

万顷中土地使用权调整主要有以下几种类型：

1.宅基地使用权调整

万顷涉及拆迁的农户由村民委员会向乡（镇）土地管理机构提出申请，经县（市）土地行政主管部门审查、县（市）人民政府批准后，对宅基地使用权予以收回。对于失去宅基地的村民，应当给予合理安置与补偿。安置与补偿的方式具体有以下几种：

（1）货币化安置方式。对要求货币补偿的农户，在对其原农村住宅进行价值评估后，确定应得的安置房补偿面积。货币补偿总额建议为应得安置房面积的市场折算价扣除政府定销价后的差额，并在此基础上适当提高补偿金。农户接受货币补偿后，政府不再安排商品房置换。

（2）现房安置方式。对要求现房安置的农户，采取“等价交换、差额结算”的置换办法，即农村住宅交换商品房遵循等价交换原则，在土地使用权互不作价的前提下，镇（街道）要制定对农宅估价的实施细则和原则上按成本价确定的安置商品房的价格及楼层差价。对拟置换农宅面积、质量进行价值评估，镇政府（街道办）给予相等面积（或按家庭人数折算）的商品房，交换的成套商品房价格小于或大于农宅评估价格的，进行差额结算。

2.土地承包经营权调整

农业规模化、现代化经营是社会经济发展的必然趋势，而规模化经营的前提之一是土地的相对集中。政府应鼓励并支持农民进行土地承包经营权的流转以适应农业规模化发展的需要。农村土地承包经营权的权属调整方式要根据当地经济社会发展的实际情况来定，具体有等质等量模式、股份制模式、租赁模式等几种方式。

二、土地权属调整的原则

（一）坚持切实保护农民利益的原则

土地是农民最基本、最重要的生产资料和资本。《物权法》将农村土地承包经营权、宅基地使用权定义为“用益物权”，也就是农民的财产权。“万顷”范围内的农民的承包经营权和宅基地使用权将会进行调整，在权属调整方案的编制过程中，要尊重原有产权关系，从农民自身利益出发考虑问题。

一般来说，一项政策如果能使得目标群体感到公平合理，它就容易被接受。“万顷”实施的目的之一是为了促进城乡统筹发展，因而农民在这过程中应享受到城乡统筹发展带来的成果，享受到城市生活带来的便利。农民作为“万顷”的政策对象，只有切实保护好他们的利益，才能增强对这项政策的认同感，同时也能促进政策的顺利实施。

(二)坚持政府主导的原则

“万顷”是江苏省政府为解决当前经济社会发展中遇到的土地问题的一项公共政策创新，是一项公共产品。根据公共产品理论，在公共产品消费中存在一种“搭便车”现象，每个人都想不付或少付成本享受公共产品，因而只好政府出面担当此职能。在“万顷”实施过程中政府应发挥主导作用，充分运用政府自身拥有的优势，努力推进这项政策的实施。但政府同样也应避免过多的权属调整行为，避免大拆大建。从新制度经济学的角度来说，交易费用是制度运行的费用，也就是“制度成本”。万顷良田作为一项制度创新，要想良好的运行，应尽量减少交易费用。

（三）坚持农户积极参与原则

“万顷”虽是一项政府主导的建设工程，但农民是利益主体，应该赋予农民参与“万顷”的权利。土地所有权和使用权的调整应在各有关权利人协商一致的基础上进行，做到公开、公平、自愿。只有让农户广泛参与到权属调整的各个环节中来，权属调整工作才能顺利、有序等开展。

（四）坚持依法与农村实际情况相结合的原则

目前关于土地权属调整的内容、程序等还没有专门的法律支持，只是分散的见于相关的法律、政策中。“万顷”的土地权属调整一定要严格依照现行法律、政策中规定的权属定义以及权属调整的程序来进行。对于现行法律、政策中规定的不完善和欠缺之处要根据农村现实生活中的土地权属关系来进行权属调整，做到土地权属调整方案依法、合情、合理。

三、土地权属调整的计划安排

政策执行是一个连续有序的过程，需要政策执行者在将公共政策付诸实践前作系统的计划安排。土地权属调整贯穿着整个“万顷”工程实施过程，由于土地权属调整内容较为复杂，因而事先必须做好周密的计划安排。土地权属调整计划执行主要分为以下几个步骤：

（一）对项目区土地权属现状进行详查

科斯定理认为，在成本大于零的情况下，产权的清晰界定将有助于降低人们在交易过程中的成本和改进经济效率。如果不在土地权属调整方案编制之前做好项目区土地权属现状调查工作，那么土地权属调整方案的编制就缺乏基础，制定出的方案势必会缺乏对土地权属调整的现实指导意义，甚至会给土地权属调整带来难度，导致频繁的土地权属纠纷。

（二）编制、公告和报批土地权属调整方案

成立“万顷”土地权属管理协调小组。成员应包括县级国土资源管理部门、项目所涉乡镇村负责人以及有关人员。县级国土资源管理部门、乡镇和村委会要组织有关村民代表就权属调整进行协商，形成初步方案。该初步方案需征得三分之二以上土地权利人的同意。土地权属调整方案应当在有关乡(镇)、村进行公告，公告期一般为15天。公告期间如有异议的可申请异议处理，异议处理完后签订相关协议。土地权属调整方案应报县（市）人民政府批准。

（三）土地权属调整方案实施阶段

实施之前冻结土地权利变更登记，停止变更土地利用现状。工程施工单位严格按照制定好的规划方案进行施工。因规划编制变更，造成土地权属重新调整的，应按有关规定对原权属调整方案补充、说明，并报项目所在县级国土资源管理部门确定。“万顷”竣工后，县级国土资源管理部门应及时进行土地变更调查和变更登记，建立新的地籍档案，并妥善保管有关土地登记资料。

四、土地权属调整中可能遇到的问题及解决问题的建议

“万顷”是一项政策创新，其实施过程中可定会遇到许多问题，对这些问题进行分析，探究问题产生的原因，并提出相应的政策建议具有十分重要的实践意义。

（一）宅基地使用面积超标问题

虽然《土地管理法》规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，而且省（市）明确了宅基地使用面积的标准，但由于农民法律意识淡薄以及一些历史遗留问题，农民宅基地面积超出标准面积现象很严重。这给补偿面积确定带来很大困难。为了树立法律的权威，农民拆迁补偿一律按照界定的标准来执行，同时考虑到农村的现实情况，对于高出标准的面积，只给予相应的建设安装费用，以减少农户对补偿费用不满带来的纠纷。

（二）自留地问题

自留地是集体经济组织按政策规定分配给成员长期使用的土地。我国法律明确规定：宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。由于自留地属于农民集体所有，因此在万顷良田工程项目中涉及到自留地的权属调整也应由本集体经济组织成员讨论决定，按多数人的意见处理。一般情况下是按等面积原则分配土地，保证农户分到与原实有面积不变、质量相当、尽可能集中的土地。

（三）未确定使用权的集体土地整理后的分配问题

未确定使用权的集体土地，土地整理后新增耕地的使用权归当地村集体，由村集体统一经营使用或者按照法定的程序由村委会统一承包给种田大户，实行规模经营，也可以进行招投标，但项目区内原有权利主体享有优先承包权。

五、结论

“万顷良田建设”工程是一项促进城乡统筹发展的重要政策创新。这项政策要想取得预期的目标，必须对政策执行进行深入的研究。而土地权属调整是这项政策执行中的核心问题，本文对土地权属调整的内容、原则以及程序进行了深入分析，并针对土地权属调整过程中可能遇到的问题提出了相应的解决问题的政策建议，以期为“万顷”土地权属调整的顺利实施提高相应的参考。

参考文献:

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[3]吴元其等.《公共政策新论》[M]，合肥：安徽大学出版社，2009年，150

[4]张寿敬.《关于农村住房制度改革的思考》[J]，《江苏土地》，2010年第1期

[5]李敏.《土地整理中的土地权属调整》[J]，《浙江大学学报》，2004年6月第3卷第2期

[6]李强,王梦易.《科学制定土地权属调整方案》[J]，《国土资源》，2009年3月号

第二篇：基于新市镇建设和万顷良田工程的建设用地挂钩研究

基于新市镇建设和万顷良田建设工程的城乡建设用地增减挂钩研究

摘要：新市镇建设是统筹城乡经济社会发展、建设社会主义新农村、推进新型城镇化和提升民生工程的重要节点。万顷良田建设工程是通过农民向城镇集中居住和土地承包经营权流转，促进农民向市民的转变，推进城市化进程，最终实现耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、市场需求与公共服务资源“四大资源”的有效集聚。城乡建设用地增减挂钩模式是缓解城乡建设用地矛盾、保护耕地、推进土地节约集约利用、促进城乡协调发展的重要途径之一。本文基于新市镇建设和万顷良田建设工程的基础上探索挂钩实现模式，提出加强制度建设和规范管理，统筹规划，明晰土地产权，调整土地权益分配关系，拓宽挂钩资金筹措渠道等对策。

关键词：新市镇建设；万顷良田建设工程；建设用地；增减挂钩；城乡统筹

新市镇建设是统筹城乡经济社会发展、建设社会主义新农村、推进新型城镇化和提升民生工程的重要节点。万顷良田建设工程是实现耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、市场需求与公共服务资源“四大资源”有效集聚的重要手段。城乡建设用地增减挂钩模式是缓解城乡建设用地矛盾、保护耕地、推进土地节约集约利用、促进城乡协调发展的重要途径之一。本文基于新市镇建设和万顷良田建设工程的基础上探索挂钩实现模式，提出加强制度建设和规范管理，统筹规划，明晰土地产权，调整土地权益分配关系，拓宽挂钩资金筹措渠道等对策。

1新市镇建设、万顷良田建设工程和城乡建设用地增减挂钩的主要内容

1.1新市镇建设的主要内容

新市镇，又称计划城市，指事先经过周密城市规划所兴建的新城市或大型社区，取代现有都市市中心向四方扩张的发展模式。新市镇通常位于城市的郊区，主要目的是解决和舒缓市中心过多的人口和由此而产生出来的种种社会问题。

新市镇建设的核心思想有五个方面：一是重视新市镇规划的编制，强调从区域总体高度高标准、高起点科学规划新市镇性质、功能、规模等。二是强调区域

内新市镇间的均衡错位发展，致力建构依次递进的新市镇产业之间的竞争协作共生格局，以产生经济增长的极化效应。三是强调资源要素的优化整合，重视新市镇土地、水、交通等因素的集约节约使用。四是强调新市镇建设要以人为中心，提倡人与自然协调和谐发展的亲和理念，重视新市镇环境的宜人性以及对居民社会生活的支持性。五是尊重历史与自然，强调新市镇建设要充分体现自然、人文、历史文化的有机统一性。

1.2 万顷良田建设工程的主要内容

万顷良田建设工程是指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量；将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地；建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。

实施万顷良田建设工程，有利于解决耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局凌乱、户均占地过大、保障水平较低等问题和矛盾，是促进农业由分散经营向规模经营转变，传统农业向现代农业转变的具体举措；是破解保护资源、保障发展难题，实现土地资源集约高效利用的有力手段；是落实科学发展观，打破城乡二元结构，促进城乡统筹协调发展，提高城镇化水平，构建和谐社会的有效途径。

万顷良田建设工程以科学发展观为统领，以保护资源、保障发展，促进社会主义新农村建设为出发点，通过大规模的农地整理，推进农业生产经营规模化、现代化；通过建设用地空间整合，优化用地结构，节约集约用地；通过农民向城镇集中居住和享受社会保障，促进农民到市民的身份转变，加快城市化进程；最终实现耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、市场需求与公共服务资源的有效集聚。

1.3 城乡建设用地增减挂钩的主要内容

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，统筹相关规划，将若干可整理为耕地的农村现状建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成拆旧建新挂钩工程区，通过土地整理，实施建设用地与农用地的调整、互换，实行拆旧与建新挂钩，促进增加有效耕地面积、提高耕地

质量、节约集约用地和优化城乡用地布局的系统工作。

城乡建设用地增减挂钩工作的指导思想是以落实科学发展观为统领，以统筹城乡发展为目标，以保护耕地和促进节约集约用地为方针，以保障农民权益为重点，加强农村规模化生产经营，加快社会主义新农村建设，缓解建设用地供需矛盾，统筹城乡发展，实行增加有效耕地面积、提高耕地质量、节约集约用地和城乡用地布局更加合理的目标。

2基于新市镇建设和万顷良田建设工程的城乡建设用地增减挂钩研究

2.1 新市镇建设与城乡建设用地增减挂钩

新市镇建设目前已经成为统筹城乡一体化发展的实践载体，其核心内容一是在规划编制上，强调新市镇建设“三规”并重（总体规划、控制性规划与详细性规划）。二是在地域组合上，采取适当调整行政区划的方式，整合资源，优化配置。三是在人口导入方式上，通过完善新市镇基础设施和公共设施、调整产业结构、创造就业机会，创新社会管理等方式，增强新市镇对人口的吸纳集聚能力。四是在建设主体上，采取政府决策主导、市场建设运作、社会参与监督的方式。

城乡建设用地增减挂钩强化了新市镇建设过程中土地要素的支撑作用。即在一个镇域范围内按照功能区划一体化推进，向用地模式创新要空间充分利用农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩的政策，鼓励有条件的镇开展迁村并点、宅基地置换和建设用地复垦，所产生的结余用地指标适当留用，土地指标费全额返还。新增建设用地指标与存量建设用地综合挖潜绩效挂钩，以超额量的一定比例奖励新新增建设用地指标。改革土地收益分配办法。市、县级国有土地出让金净收益的一定比例定向用于新市镇道路、水利等基础设施建设，研究制定集体建设用地有偿使用收益分配办法。改革农村土地管理制度。创新集体建设用地使用权流转方式，按照“依法、自愿、有偿”原则推进农村土地承包经营权有序流转。

2.2 万顷良田建设工程与城乡建设用地增减挂钩

城乡建设用地增减挂钩平衡方案是万顷良田建设工程的重要“抓手”。通过城乡建设用地增减挂钩平衡方案，既保证了建设用地总量不增加，又通过建设用地布局的空间集聚，改造了传统农村布局凌乱的面貌，改变了户均占地过大、集约利用水平过低的状况，形成了居住的集聚、用地的集约，实现了有效集聚潜在资源，有序统筹城乡发展的目的。

与此同时，万顷良田建设工程中拆旧后的废弃建设用地复垦增加的耕地和农用地，可等面积用于安置农民的主房建设和基础设施建设，节余部分可统筹用于城镇建设，这样，使建设用地资源得到有效集聚，缓解了城镇建设用地土地供应的压力，同时，通过城镇土地的出让，解决了万顷良田建设工程实施的部分资金，在切实保护资源的同时，也破解了城镇发展的难题，实现了土地资源的集约高效利用。

2.3完善城乡建设用地增减挂钩的对策

城乡建设用地增减挂钩是一项土地制度的创新，其实施的效益不仅是可量化的经济效益，更有深远的社会和生态效益。城乡建设用地增减挂钩无论是在实践工作方面还是理论研究上都尚处于摸索阶段，要在总结试点经验的基础上，解放思想、改革创新，完善城乡建设用地挂钩政策。

2.3.1 挂钩工作的制度化和规范化管理

城乡建设用地挂钩试点工作涉及面广，影响因素多，需要加强制度建设和规范管理，形成有效管理制度和运行机制，主要包括：一是建立联动推进机制。挂钩试点工作关系到农民生产生活的方方面面，涉及用地、户籍管理、就业安置、教育医疗、社会保障等诸多问题，应将挂钩试点定位为政府工程，建立政府牵头、部门配合、上下联动、责任明确的工作机制，推动挂钩试点工作的顺利实施。

二是建它规范化管理机制。严格控制建设用地周转指标规模，规范管理，不得扩大试点范围，逐年按计划实施，避免借农村土地整理过快扩张城镇建设用地的规模。在实施耕地总量动态平衡的过程中，既要注蕈耕地的数量，又要强调整理后耕地的质量，要加强对整理出的耕地质鼍进行评价，做好与建设用地指标挂钩的测算工作。

三是建立项目区招投标制度。在挂钩项目区实施过程中，严格实行项目区招投标制。如在增减挂钩试点中对土地复垦整理可以实施“六制”，即项目法人制、公告制、合同制、招投标制、监理制、财务请拨款制和报账提款制。

2.3.2 明晰土地产权，发挥民主参与机制，保障农民权益

农村居民点用地整理中的产权调整，涉及到集体土地之间、集体土地与国有土地之间、土地使用者之间的产权调整及利益补偿分配问题，如农村居民点用地

整理涉及到田块重整，村镇合并等权属置换。如果不明晰产权关系，不仅不利于农村居民点用地整理工作的开展，给工作带来很大困难，而且会给农村居民点用地整理后留下各种权属纠纷。因此，农村集体产权制度建设是一个长期的过程，更是一项长期任务，要狠抓不懈。一方面要建立长期稳定的土地登记制度，对于未及时登记的要尽快补办登记手续。另一方面要严格执行国家制定的宅基地面积标准，对于不符合宅基地面积标准的要及时调整。此外，要积极开展农村建设用地流转的试点工作，优化土地配置。

应把维护群众利益放在首位，最大限度地让广大群众真正得到实惠。充分尊重农民的知情权、参与权，充分发挥民主参与机制，明晰土地收益分配关系，制定土地分配与补偿条例，完善民主参政机制，实行信息透明制度，凡涉及拆迁补偿、房屋评估结果等重大事项，都要经过村民委员会充分讨论、村民代表表决等民主程序，做到公开公正，自觉接受群众监督。

2.3.3 建立多元化融资机制，拓宽挂钩资金筹措渠

农村居民点用地整理是一项投资较大的基础工程，资金能否落实是城乡土地增减挂钩改革试点能否达到预期目的关键因素之一。要积极筹措资金，形成政府引导和市场运作相结合的多元化融资机制，将土地出让金的一部分和新增建设用地土地有偿使用费用于农村建设土地整理，引导中央分配的、省级留成的新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费、土地复垦费、耕地占用税、城镇土地使用税新增部分等专项资金向挂钩试点倾斜，整合使用各项扶持“三农”的资金和优惠政策，引导金融资本和社会资金广泛参与，聚合各类资金，共同投入项目区集中使用，充分发挥各类资金的叠加效益，以支撑和推动挂钩试点工作展开。同时要加强研究消除农村集体建设用地流转入市的制度性障碍，以便解决集体土地的抵押贷款难题，拓展农村建设。

综上所述，城乡建设用地增减挂钩和城市化过程中，应尽可能避免因城市化扩张而造成的外部性不利影响。土地的持续利用是当前和未来土地利用方向，土地利用中的生态环境保护越来越引起人们的重视，持续、发展的土地利用方式已经成为世界各国土地利用的主旋律。在挂钩项目的实施中，应结合新市镇建设和万顷良田建设工程，切实加强生态环境和人文资源的保护，促进土地可持续利用。

第三篇：江苏省“万顷良田建设工程”试点方案

一、目的和意义

万顷良田建设工程是指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量；将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地；建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。

实施万顷良田建设工程，有利于解决耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局凌乱、户均占地过大、保障水平较低等问题和矛盾，是促进农业由分散经营向规模经营转变，传统农业向现代农业转变的具体举措；是破解保护资源、保障发展难题，实现土地资源集约高效利用的有力手段；是落实科学发展观，打破城乡二元结构，促进城乡统筹协调发展，提高城镇化水平，构建和谐社会的有效途径。

二、指导思想

万顷良田建设工程以科学发展观为统领，以保护资源、保障发展，促进社会主义新农村建设为出发点，通过大规模的农地整理，推进农业生产经营规模化、现代化；通过建设用地空间整合，优化用地结构，节约集约用地；通过农民向城镇集中居住和享受社会保障，促进农民到市民的身份转变，加快城市化进程；最终实现耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、市场需求与公共服务资源的有效集聚。

三、试点目标

通过实施万顷良田建设工程试点，至2010年，建成高标准农田2万公顷以上，新增耕地面积600公顷以上。形成一批集中连片、基础设施配套的高标准农田，为现代农业的发展提供良好的平台，有效改善农民的生活水平和生活质量。

四、基本原则

开展万顷良田建设工程试点应在“耕地面积不减少、建设用地不增加、农民利益不受损、国土规章不违背”的前提下，遵循以下具体原则：

1、科学规划，统筹城乡。万顷良田建设工程土地整理规划、集中居住区规划等要与土地利用总体规划、土地开发整理规划、基本农田保护规划、城镇规划等相衔接，通过科学规划，促进城乡统筹协调发展。

2、突出重点，以农为主。以建成大面积连片高标准农田为重点，确保建设工程实施后，增加有效耕地面积，提高耕地质量，实行规模经营，发展现代农业。

3、政府主导，部门配合。建设工程试点由县（市、区）政府统一组织，相关部门协同配合，共同推进，采用市场化等多种方式进行运作。

4、试点先行，规范操作。要坚持从本地的实际情况出发，量力而行，选择工作基础较好，有一定经济基础和资金保障能力的地方先行开展试点工作，对农民拆迁安置、就业、农村土地承包经营权流转等进行探索研究，在取得成功经验后，逐步推广。

5、依法维权，农民认可。严格执行相关法律法规和政策，切实保障农户和集体经济组织的合法权益，工程实施要充分尊重群众意愿，取得农民认可，维护土地所有者和使用者的合法权益，切实维护社会稳定。

6、创新思路，积极探索。万顷良田建设工程是一个全新的系统工程，直接关系农民的切身利益，涉及领域多，政策要求高，要开拓思路，大胆创新，积极探索，勇于实践，走出一条保护资源、保障发展的新路子。

五、应具备的条件

1、工程区（土地开发整理区）以县（市、区）为单位，应具有总面积1000公顷以上、分片面积300公顷以上的农用地整理规模，工程区范围内不得安排安置用地；

2、地方政府积极组织，具有与工程建设相适应的政府财力或社会化资金配套能力；

3、征得工程区内集体经济组织成员同意；

4、符合土地利用总体规划和城镇规划；

5、工程区内无土地权属矛盾。

六、工程规划的编制要求

试点县（市、区）人民政府组织编制万顷良田建设工程规划方案，并按照三年内实施完成的要求，制定工程实施方案，明确工程建设具体实施的时序安排。规划方案要在工程区进行公示，听取群众意见。规划方案的主要内容包括：

1、工程区规模与范围，土地利用现状与权属状况，涉及的人口等基本情况；

2、土地开发整理潜力分析；

3、土地开发整理方案；

4、拆迁补偿和迁建方案；

5、农业人口安置方案；

6、城乡建设用地增减平衡方案；

7、工程区内土地权属调整方案；

8、资金预算与筹措；

9、工程实施计划安排；

10、土地承包经营权流转方案；

11、综合效益评价。

七、操作程序

1、申报

试点县（市、区）的万顷良田建设工程规划方案须经省辖市人民政府审核同意并出具初审意见后，由县（市、区）人民政府向省国土资源厅提出申请。申请时提交万顷良田建设工程规划方案及其公示、听证材料和省辖市人民政府初审意见。

2、审查

省国土资源厅对申报方案进行审查论证，符合试点要求的，下达试点建设任务。

3、实施

试点县（市、区）人民政府根据省国土资源厅下达的建设任务，及时组织相关部门编制具体的实施方案，并切实抓好实施工作。

4、检查验收

省国土资源厅会同有关部门对建设工程适时组织督查，并进行考核，其结果作为安排省级土地开发整理资金和城乡建设用地增减挂钩周转指标的依据。工程全部完工后，对照工程规划、实施方案等组织验收。验收合格后，及时做好工程区土地的登记、确权工作。

八、相关政策

1、万顷良田建设工程涉及的土地开发整理，可按照省以上投资土地开发整理项目管理的相关要求申报项目，并优先安排。

2、万顷良田建设工程参照执行城乡建设用地增减挂钩的相关政策。工程中对建设用地复垦形成的耕地和农用地，可等面积用于安置农民的住房建设和基础设施建设，节余部分可统筹用于城镇建设。挂钩指标的管理、使用、归还等参照城乡建设用地增减挂钩有关文件规定执行。

3、万顷良田建设工程区内经合法批准的建设用地，因城乡规划调整或其他客观原因造成“批而未用”的，可参照《关于调整盘活批而未用土地的意见》（省国土资发[2005]242号）的规定进行调整盘活。

4、工程区的房屋拆迁，原则上按照当地的征地拆迁补偿标准予以补偿，具体补偿标准由当地人民政府制订。实行统一安置的，安置用地原则上应使用国有土地，鼓励建设多层、高层住宅。

5、农村土地承包经营权的流转，应坚持“依法、自愿、有偿”的原则。试点县（市、区）人民政府要积极探索“以土地承包经营权换社保”工作，要让放弃农村土地承包经营权的农户进入被征地农民基本生活保障体系，同等享受被征地农民基本生活保障、就业、医疗等政策；有条件的地方应当直接进入城镇保障体系，享受城镇居民的同等待遇，实现农民向市民的身份转换。要加强对农民的就业技能培训，帮助引导农民就业。

九、保障措施

1、省国土资源厅设立试点工作指导小组，由厅主要领导任组长，分管厅长为副组长，相关处室负责人为成员，负责审查万顷良田建设工程规划和实施方案，及时研究试点工作中出现的重大问题，制订相关政策，跟踪督查指导，评估工作成效，有序推进工作的顺利开展。

2、试点县（市、区）人民政府成立领导小组，由政府主要领导任组长，相关部门主要负责人担任领导小组成员，负责协调万顷良田建设工程的组织实施，落实各项配套政策措施。

3、城乡建设用地增减挂钩采用“先拆后建”模式，可按照不超过建设用地复垦面积30%的比例作为挂钩启动指标，用于集中安置区建设。试点县（市、区）不能按照工程规划和实施计划完成建设任务的，相应扣减下一的土地利用计划指标；连续两年不能完成建设任务的，按已批准使用的面积补缴新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、农业重点开发建设资金等相关规费，责令进行整改，整改结束前停止下拨土地开发整理资金，并停止安排该县（市、区）新的省以上投资土地开发整理项目和城乡建设用地增减挂钩项目。

4、试点地区要结合当地实际制定具体的实施细则，并报省国土资源厅备案。

第四篇：因地制宜建设万顷良田工程推进城乡一体化的思考

因地制宜建设万顷良田工程推进城乡一体化的思考

吴江市土地学会科学发展观课题组

吴江同里万顷良田建设工程区位于同里镇北部的科技农业示范园区内，是同里镇规划的基本农田保护区，工程区涉及北联村、三港村、舍心村三个行政村，38个村民小组，977户农户，农业人口3469人，总面积735.08公顷。

吴江市从城乡一体化进程中致力于新农村建设，构建万顷良田建设工程，从江南水乡农村特点因地制宜谋发展，形成以下工程特点：

1、因地制宜保留水乡特点。位于工程区北联洋溢港自然村，历史遗产和自然遗产非常丰富，是苏州新农村建设规划中居民集居点，自2007年以来已打造成江南水乡村的典范。因此北联洋溢港自然村保留于工程区内不予拆迁，该村总面积103.68亩。

2、拆迁安置推向城乡一体。工程区拆迁农村居民点占地面积50.7167公顷，涉及拆迁农户819户，拆迁人口2952户。据调查，工程区内选择进镇集中安置的农户为816户，进养老院安置的农户为3户。这种进镇统一安置又称产权调换，拟集中建农户公寓的安置，不再安排宅基地建设，由被拆迁户用货币置换款购买已建成的居民公寓，这样既要拆迁大量农民住宅，又要预建公寓房安置，还涉及农村村民身份的置换，政府工作量的巨大的。

3、复垦整理打造优质良田。该工程实施能增加有效耕地面积，提高耕地质量，实现农村耕地资源的集聚。从新增耕地潜力测算，工程通过土地开发整理可增加耕地168.734公顷，扣除河道和水利占地，可新增耕地161.654公顷；还有206.8053公顷土地改为灌溉水田。工程区灌溉水田由整理前277.772公顷，增加到646.0427公顷，打造高产优质基本农田。

4、不断探索土地承包经营新方式。工程区内由大量农村村民需安置进农民公寓，村民身份置换后，带来土地承包经营权的流转。在坚持“依法、自愿、有偿”，“规范有序、连片集中”，“以人为本、维护农民利益”的基础上，探索研究农村土地承包经营权流转成为工程区建设成功的关键之一。在吴江万顷良田建设工程实施中要坚持以下原则：

一、科学规划，配套政策的原则。要按照社会主义新农村建设的要求和发展方针，坚持科学统筹发展规划的要求，促进城乡一体化进程。同时要加强配套政策，包括土地承包经营权流转，农村村民身份置换，农民公寓房安置等配套政策，在不断深化中完善实施方案推进工程建设。

二、因地制宜，节约集约的原则。要坚持因地制宜，重点发展农业产业的原则，确保建设工程后形成大面积高标准农田，实行规模经营，发展高效现代农业，同时又要整合土地资源，增加耕地面积、提高耕地质量，不断提高土地投入产出率。

三、政府主导，以人为本的原则。整个建设工程是个系统工程，必须由政府主导，协调各部门协作，应明确规划、国土、财政、建设、农林、水利等各部门的职责，按照各自分工，密切配合、有计划推进。建设中尤其要以人为本，严格按照法律法规和政策，切实保障农民和集体经济组织的合法权益。充分尊重群众意愿，取得农民认可，依法维权，维护社会稳定。

四、突出效能，讲究效益的原则。吴江万顷良田建设工程，计划三年完成，时间紧、任务重，工程建设必须突出效能。以精打细算的有效投入，求效率、求效能，求效益，从社会综合效益看实施新农村建设，必须把实现土地资源节约集约利用和促进保护资源保障发展，同时改善自然生态环境和人居环境，放在优先考虑的突出位置。

建设吴江万顷良田工程，要突出抓好以下重点工作：

一、高标准科学规划，精细化实施建设工程

建设万顷良田工程，要面向现代化，立足综合示范，坚持高起点规划；立足科技兴农，致力发展高效优质农业；立足管理增强农业，转变生产方式；立足和谐发展，推进新农村建设；要实现人居环境、生态环境、农耕环境的有机统一，能防御自然灾害的侵袭，所以规划要精细、要超前，要以集“生产、生态、生活”为一体的现代化综合性多功能的农业示范园区为目标，通过对土地集中整理，为现代装备、先进技术、优质资本投放创造条件，推动农业“经营规模化、设施现代化、生产标准化、环境优美化、产出高效化”，实现“居住集中、村容整洁、环境优美、设施配套、乡风文明”的新农村。

在科学高标准规划的基础上，施工精细化是关键。狠抓土地整理的精细化，对整理后的粮田要确保可耕种，尤其是村落居民点复垦整理的土地更要确保耕作质量，对耕地保护好耕作层，同时要做好相配套的景观整理和环境整治，对坑塘、废弃河道要确保整理到位，不留死角，以提高整理效率和土地利用率。土地整理平整度，灌溉设计，田间工程设计，防护林工程，水质等都必须严格标准。

二、以人为本依法行政，人性化做好拆迁安置工作

建设万顷良田工程，是为民服务的大好事，好事要办好，关键在以人为本，尤其在拆迁安置中涉及广大农民利益，一定要依法行政，人性化工作，维护村民权益。一要广泛宣传发动，宣传万顷良田工程的意义和给农民带来的实惠，宣传拆迁安置后不再安排宅基地，向以公寓房为主的政策，宣传保障农民住房水平不降低的原则，做到公平公开公正；二要界定拆迁安置对象和具体拆迁安置标准，做到政策家喻户晓；三要按迁建方案明确置迁方式，实现货币安置和进镇统一安置（产权调换）的方式，并对特殊群体作出妥善，政府要启动农民安置房即农民公寓房建设，让农村村民看到实实在在的公寓房，看到政府人性化的诚意；四要做好一家一户补偿评估，签订好拆迁安置补偿协议书，以及公开透明的公示工作，通过细致耐心的工作，在维权中完成拆迁安置工作，做到拆迁前农民乐意，拆迁后农民满意，稳步有序地将原有零散的住房村民集中安置到配套设施齐全、布局合理、生态环境良好的安置区内，实现居住集聚、用地集约、效益突显。

三、社会保障身份转换，规范化土地流转

做好农业人口安置保障是万顷良田建设工程的重要方面，工程区内共有977户农户，人口3469人，通过调查，区内所有农民都愿意以入股的方式流转土地承包经营权，流转土地转到土地股份合作社，可获得每年每亩土地500元保底收益和红利分配相结合的分配来保障相应的生活，工程区内所有住户都可享受吴江市农村基本养老保险，为鼓励农民拆迁入住镇城公寓房，采取16周岁以下人员每人一次补助6000元，对纳入城镇职工基本养老保险的人员，由政府给予每人3500元进入城保，到龄后按月享受城镇企业职工社会保障待遇，对原有农村基本养老人员，在原每月120元基础上，每月增加150元养老金，对选择城镇商品房安置和保留在村的农户，继续享受吴江市农村基本养老保险。政府还就业培训，或土地流转后转为农业雇佣工人，或成为企业职工，或进入第三产业，做好农村村民身份置换。

同时规范有序地做好农村土地承包经营权流转，让农民以入股方式流转土地承包经营权，农民作为股东，采取土地股份合作形式，参与不改变用地性质的农业开发经营，主要收入有地租收入，农业政策性贴补收入，务农工资收入以及股权分红收入。经流转后，土地流转的收益分配，合作社实行保底收益和分红收益的办法，维护农民利益。对整理河道水面后新增耕地的流转收益，以及复垦宅基地后的“城乡建设用地增减挂钩”指标所得的收益归政府，专门用于工程区内拆迁安置费用，对其他地类产生新增耕流转收益归村集体经济组织所有，用于集体经济组织发展的需要。

四、发挥政府职能，科学化监管是建设万顷良田工程的保障

建设万顷良田工程，政府的组织、指挥、协调、监管缺一不可，是建设工程的强有力保障，政府的职责要抓好以下环节，一是规划环节，因地制宜，选址，定标准，作决策，规划产业发展，规划人口聚居，规划现代化经营，实现城乡一体化，构建和谐社会，需要政府指导、把关、审核；二是政策环节，政府要制订相应的配套政策以推进工程建设，除了贯彻好国家的法律法规政策外，地方政府还要制订土地承包经营权流转的政策，农村居民房拆迁补偿安置政策，农村村民社会保障政策，新农村建设相关政策等等；三是组织运筹环节，要建班子有专门队伍，有部门协作机制，包括工程队伍，拆迁安置队伍，养老保险队伍以及做一家一户工作的村官队伍，同时还要有计划，有资金保障，政府要预建农民公寓房，以推动拆迁安置的启动；四是监管的环节，政府更多的是要加强管理，监督检查，要监督政策实施到位，监督工程进度质量，监管资金运作，监管农民保障工作维权到位，及时解决工程进度中各种困难问题，妥善处理人民内部矛盾，全力解决农民信访问题，以确保工程圆满和社会和谐。

（作者：诸镇康、徐根泉、顾奇栋、张建中）

第五篇：建设工程付款中审计问题的研究

建设工程付款中审计问题的研究

【摘要】因财务人员缺乏对工程知识的了解。再加上有些工程合同对付款节点约定不明确。容易造成不到工程节点而提前付款的超付现象，进而滋生腐败行为。本文从工程付款审计实务的角度，探讨如何进行建设工程付款的内部审计。

【关键词】建设工程 审计 工程预付款

建设工程通常耗时比较长，同时投资规模巨大。作为施工企业给予其施工服务的为周转比较快、资本比较小、劳务密集的公司。对施工公司来说，净资产回报率受到资金支付时间的影响程度很高，因此施工公司会尽所有可能努力，使得建设公司能在最短时间内将工程款项进行结算。由于管理财务的部门并不熟悉工程方面知识，此外部分工程合同并没有确切的限定付款节点，所以极易导致尚未达到节点却预先支付工程款项的情况，进一步导致腐败的产生。针对这种现象，笔者以审计实务为出发点，研究建筑工程如何去去实施内部审计。

一、工程预付款

在针对工程预付款实施内部审计时，需要注意以下几个方面： 1.支付比例：按照《财政部、建设部关于印发〈建设工程价款结算暂行办法〉的通知》（财建[2004]369号）相关规定，对于包工包料的工程，通产参照合同实施预付款的拨付，一般来讲预付款所占的比重必须在合同资金的10%到30%之间；如果是比较重大的工程项目，参考每一年的工程规划以年为单位实施预付款的拨付。这里需要通过内部审计确定该比例是否符合规定或者适当。不同的工程一般预付款比例也有所区别：由于施工部门前期需要为工程准备材料，所以桥梁工程的预付款支付比例相对较高；对于道路工程而言预付款比例通常约为5%；房屋建筑工程通产不存在这一项或者由进场费替代。通过对若干实际情况的研究，笔者发现存在一部分单位在进行房屋建设工程是规定的比例是30%，虽然这个比例并不违反上述规定内容，然而显然这个比例大大提高了建设方的成本。

2.时限。在上一条所提到的文件中，同样规定了预付款的时间限制：一旦达到施工条件标准，发包人预付工程款的最晚时间是签订日期之后一个月或者是协商好的开工时间提前7天。如果协商的时间到了之后发包人却不遵守预定进行支付，那么承包人可以要求停止施工，但必须是在进行通知之后14天后。发包人不仅要承担违约带来的后果，还应当向承包人支付相应的款项利息，时间从协议付款日开始，利率与银行当时贷款利率一致。如果工程并未制定或者签署合同，或者尚未达到施工标准，则不能够利用预付款的名义实施资金转移。

在对实例进行分析时，笔者发现存在下述现象，即预付款已经支付，但是施工单位却不开展工程，这种现象出现很大一部分原因是合同规定。具体的，通常是施工单位所需支付的履约保证金数额较小以致没发对其造成约束作用。这也决定了，合同必定成为建设工程款支付中的一个重要审计环节。

3.抵扣情况。在第一条所提到的文件中，如果选择利用抵扣的方式支付预付款，那么要在合同中协商好抵扣方式，同时于工程进度款里实施抵扣。在审计预付款的过程中，相关负责人员一方面需审核合同中关于抵扣的约定，另一方面要审计实际操作过程中即支付工程进款款项时有没有严格参照合同实施抵扣。

二、工程进度款

工程进度款应该是问题多的领域，因财务人员对工程计量的不了解，往往根据工程或造价人员意见付款，容易造成超付或欠付，付款时一般缺乏必要的付款依据。工程进度付款主要风险表现在：①达不到工程付款节点就付款，或合同中对付款节点规定模糊；②付款时缺乏完成工程量的相关资料；③没有扣除应扣的水电费、罚款、工程预付款、甲供材；④付款按估算数支付，没有工程预算，进度款支付后造成最终结算难等问题；⑸采用借款等形式变相支付工程款；⑥付款时收款方不提供发票等。

例1：某建设单位与施工单位签订1-3#、5#栋楼施工合同。合同约定，合同暂定总价2 000万元，工程首次进度款付款节点为标段工程主体结构工程全部完工（含屋面及其上部建筑物及构筑物等）并提供合格工程资料后，支付本节点相应合同价的70%。2012年1月19日，建设单位付款260万元。2012年4月5日，建设单位付款510万元（按合同暂定价2000万元的55%估算，即1 100万元，再乘以70%即770万元，减已经支付的260万元）。

4月6日内部审计到该建设单位进行审计，经审计发现：①审计人员进行现场勘查时发现屋面檐口造型模板未拆除；隐蔽记录显示，屋面、楼梯间梁板柱钢筋绑扎时间是3月3日，屋面、楼梯间梁板柱基板支设时间是3月4日，屋面、楼梯间梁板柱混凝土施工时间是3月4日，屋面、楼梯间梁板柱模板拆除时间是3月18日，没有发现屋面、楼梯间梁板柱28天抗压强度试验报告，试验报告都是复印件，其他资料不全。②账面显示首次付款时间为1月19日，支付工程款260万元。③审计人员到预算部了解到双方核对预算后，因施工单位反悔又要重新核对造价、截至审计日双方因存在争议项，未核对完毕。④付款时没有扣除应扣的水电费、罚款、工程预付款、甲供材。⑸付款时施工单位未提供发票。

从以上案例中我们可以发现以下问题：

1．种种迹象表明，截至审计日没有达到合同约定的首次付款节点。审计人员进行现在审计时发现屋面檐口造型模板未拆除；隐蔽记录显示屋面、楼梯间梁板柱钢筋绑扎时间是3月3日，屋面、楼梯间梁板柱模板支设时间是3月4日，屋面、楼梯间梁板柱混凝土施工时间是3月4日，屋面、楼梯间梁板柱模板拆除时间是3月18日，没有发现屋面、楼梯间梁板28天抗压强度试验报告等。这些迹象表明，4月6日没有达到合同约定的付款节点，即“标段工程主体结构工程全部完工（含屋面及其上部建筑物及构筑物等）并提供合格工程资料后，支付本节点相应合同价的70%”，在没有达到合同约定节点的情况下，财务部门怎么能对工程进度款进行支付？，是因为财务人员 地工程计量知识的不了解或合同中对付款节点规定模糊，财务人员片面听信于工程和预算人员，这也是暴露出建设单位付款内部控制制度的不完善。2.2012年1月19日付款存在严重的提前付款问题，审计人员在2012年4月6月进行审计时还达不到合同约定的首次付款条件，但2012年1月19日已经支付了260万元的工程款，存在严重的提前付款问题，经调查2012年1月19日是农历腊月26日，施工单位为了要款，让民工拉条幅上街，甚至围堵市政府，由政府相关部门出面，建设单位在没有达到付款节点的情况下支付了260万元的工程款。

3.没有按三方确定的工程预算付款，按估算数付款泊造成最终结算难等问题。审计发现预算没有核对完毕，计算的应付770万元缺乏依据，2000万元是暂定价，55%是估计数，不能作为付款依据，如果就此付款可能造成工程完工后迟迟不能进行决算的现象。当时就存在施工单位对预算反复的现象，建设单位支付进度款必须有建设单位、施工单位、监理单位三方签字确认的工程节点闭口预算，如果没有已完成工程计量三方确认的预算，而依据估算数进行付款，工程结束后施工单位会因已经得到大部分工程款，在双方结算时会“不达目的的不罢休”，迟迟不能结算。

我们在这家建设单位了解到，2006年已完工的工程还存在双方达不成一致的决算意见的现象，有的处于诉讼中，施工单位在进度款中成本已经收回，再能多要的就是其利润，所以也不急于结算，建设单位因成本无法可靠计量，无法取得可在土地增值税、企业所得税前抵扣的结算资料和发票，导致额个承担高额的税负。案例中也存在双方核对预算后，因施工单位反悔又要求重新核对造价的情种，截至审计日双方因存在争议项未核对完毕。4.付款时没有扣除应扣的水电费、罚款、工程预付款、甲供材。在支付工程进度款时，因相关部门没有将施工单位应承担进度款时没有扣除水电费、罚款等扣款项目，导致工程进度款的超付现象。水电费、罚款、甲供材等相关信息一般都由工程部门掌握，可能因抄表不及时或其他原因导致没有及时传递给财务部门，这样反映出内部控制的不健全，建设单位应建立信息及时传递制度，定期传递相关信息。

5.付款时施工单位不提供发票。建设单位支付工程款时应要求施工单位提供发票，如果无发票付款，将导致建设单位的严重税务损失，特别是房地产开发企业，如果付款后无法取得相关的发票，在土地增值税清算时，已支付的工程款因无合规票据将无法作为扣除项目在土地增值税前扣除，将导致至少13倍（20%房地产开发企业加计扣除、10%开发费用）的扣除项目抵扣损失，如果开发建设的是普通校准住宅，税收损失将更大（1.5倍）。

三、工程竣工结算款

工程竣工结算款支付审计是工程建设审计的最后一道关，如果竣工结算款付款把关不严，将造成难以挽回的损失。有的建设单位的付款节点分为竣工验收付款和结算付款，有和建设单位分得更细，竣工实验后备案也作为一个付款节点，这种分法的目的是防范竣工验收后施工单位不配合建设单位竣工备案。

工程竣工结算款支付审计应关注：①是否依据工程部门出具的已完成工程竣工验收和施工方已将交工资料交付给建设方的确认信息；②付款是否依据经预算部门与施工单位双方确认的《工程竣工结算报告》；③施工单位是否提供了含质保金在内的全额发票。

1、施工单位因对工程结算结果不满意而拒不提供交工资料，不配合竣工备案。

例2：某房地产公司工程造价部门送审的某工程项目工程总造价1 800万元，经审计部门审计，审减120万元，审定工程造价为1 680万元，建设单位的工程造价部门对此审计结果无异议，施工单位预算人员无法从技术上提出异议，但以干活赔钱为由拒不接受审计结果，且不提供交工资料和不配合竣工备案，最后该房地产公司担心影响房屋交付，延期交房将导致小业主索赔，经双方协商按1 800万元决算。

2、工程竣工结算款付款施工单位履行完合同义务后，完成合同约定的施工任务，并经验收合格，还要将交工资料交给建设方，否则建设单位就无法进行竣工备案，这将涉及建设工程完工，资产折旧、税务、交付等一系列问题。所以在结算审计前，这些工作必须完成，否则将出现对结算结果不满意而迟迟不配合竣工验收或竣工备案的情况，从而造成不必要的损失。

3、建设单位存在无结算支付工程款，施工单位不认可结算意见，导致双方进入诉讼程序。

例3：某房地产公司施工单位报送工程总造价为2 500万元，预算部门审核后的工程总造价为2 100万元，双方存在很多争议项目，且金额很大，达不成一致意见，审计部门介入后发现该项目财务部门已经依据工程部和预算部签字的《工程付款审批表》支付了2 350万元的工程款双方达不成一致意见而进入诉讼程序。

案例中涉及财务依据什么进行付款的问题，很多单位不管是工程进度款还是最终付款都以《工程付款审批表》为依据。《工程付款审批表》有工程部和预算部的签字，甚至有总经理的批示，但《工程付款审批表》只是付款的一个手续，完成的工程进度不明晰，也不能显示是否达到合同约定的付款节点，预算部签署的预算数也只是个大概数，甚至有些单位实行总量控制，也就是说只要不超全责额就可以付款，这样一旦结算时对合同额进行审减，就可能导致工程款超付，施工单位拿到手的钱大多不愿意退回，出就不同意结算意见，不在结算书上签字，最终走上法庭。

建设单位为施工单位垫付水电费，施工单位仅提供收到款项发票。

例4：某房地产公司工程项目经甲乙双方答案确认的工程总造价为2000万元，房地产公司在施工过程中垫付施工单位水电费180万元，工程质保金100万元。办理付款时施工单位累计提供了1720万元的发票，财务部门依据发票办理了工程付款，最终付款时，施工单位提供多少发票也是控制的一个重点，很多单位因施工单位开具的发票金额不足，导致建设工程的计税成本不足，造成税收损失，案例中就出现这样的问题，付款审计中一定要重点关注。最终付款时要求施工单位提供的发票必须是包括质保金、供代垫水电费等在内的全额发票，否则将造成企业所得税汇算、土地增值税清算时税前扣除项目金额不足而导致税收损失。、四、结语

本文从工程预付款、工程进度款、工程竣工结算款三个阶段探讨了在建设工程预付款实施内部审计时，应该要特别注意的问题：一方面是利用预付款上线空间所带来的建设成本的增加；二是合同契约效应被无形削弱，部分施工单位所需支付的履约保证金数额较小以致违约金没有起到应有的约束作用。所以，应该从具体问题具体分析，根据项目本身的特点和要求，慎重以及科学的选择合理的支付方式，以保证建设工程项目能够高质量、高标准、高水平地顺利完成。主要参考文献：

1.财政部.企业会计准则 2006.北京：经济科学出版社，2006 2.财政部.企业会计准则———应用指南.北京：中国财政经济出版社，2006 3.李青青.建设个工程核算中审计之思考.财会月刊.2012.7 4.李凤敏.内部审计如何进行招标审计活动.中国内部审计，2011.6