社区治理精细化转型的实现条件及政策建议

第一篇：社区治理精细化转型的实现条件及政策建议

社区治理精细化转型的实现条件及政策建议

2012年12月26日 10:11 来源：《学术研究》2012年7期 作者：王巍 字号

打印 纠错 分享 推荐 浏览量 104 【内容提要】社区治理结构的精细化转型要具备三个基本条件：首先，政府与社会及自治组织的公共责任实现分类清晰化；其次，不同治理主体的职能关系经过分化和重组过程后呈现出分类互动结构状态；最后，扎根在基层的官方和社区领袖拥有各自明确的权威来源，社区精英群体不再具有官、民双重代理人的混合身份。精细化的社区治理体制可以有效减少科层结构的代理成本问题，还可以激活良性的社会治理和监督力量，并促进基层民主的增量发展。

一、社区管理体制的历史生成及其功用

计划经济时期，国家对城市基层社会的整合基本上是利用单位制度实现的。职能相对独立的单位组织分别保障着特定职业群体的政治、经济权利并完成对职工(市民)的福利供给任务。这种管理单元相互隔离的治理制度安排不仅有利于对特定职业人群开展管理和服务项目，还降低了城市中不同职业、阶层人群交往和联系的频率，因而社会公共问题的发生机率保持在低度水平。街居制度，即街道办事处指导下的居委会管理体制发挥的仅是针对单位管理体制覆盖之外的闲散人群和老、弱、病、残人员的保障服务职能。可以说，单位与街居制度相互配合的管理模式使计划经济时期国家的治理力量完整地嵌入进基层社会生活的方方面面。

改革开放后，国家开始有意识地与市场和社会场域进行分离，总体性社会规则开始解体。从规范的角度来说，“官退民进”的社会治理逻辑是在国家有能力持续供给和保护公共治理规则，民间社会资本丰厚且具有自治收益的条件上成立的。但是，国家在基层社会管理领域的无条件退出，加之单位制度的破裂和城市化进程加速引入的流动人口问题，使得我国基层社会管理体制处于超负荷而且低效的状态。重新整理基层社会的管理秩序和公共服务的供给体制成为上个世纪90年代中国的一个迫切需要思考和解决的实际问题。毫无疑问，基层社会管理体制的构筑将撇清计划经济时代组织控制的传统方法，国家的政策选择开始转向微型地域管理的思路。经过20多年的努力，我国大中城市通过“二级政府、三级管理、四级网络”①的改革策略有效推动了社区体制的发展，飘散的公共管理责任逐渐在社区层面加以固定。所以，社区制度是我国城市政府为了实现城市区域小型化、管理对象清晰化的目标做出的管理体制选择。社区一般就是城市基层政府按照地域面积和人口数量进行拆分、组合后按照有利于施加管理规制和提供公共服务的标准加以划定的城区管理单位(甚至可以比喻为最小的城市行政区划)。正如斯科特所言：“现代国家为了实现治理目标会对社会进行改造。同质的、几何的、网格状的社会空间形态被塑造出来。国家从自己的视角，以简单化、清晰化和小型化为标准来认识和改造社会。”丁元竹也认为：“社区不仅仅是一个共同体，它更是解决特定问题的一种手段……中国社区发展带有服务取向和问题解决取向。”[1]杨敏认为，“我国社区更多地呈现出国家治理单元(state governance unit)的特征，它是国家用以贯彻决策实施过程、实现社会控制和社会整合的基本单位。”[2]社区治理结构的转型从本质上来说就是基层政权建设过程牵引下的社会基层管理体制的重构过程，社区不仅仅是居民生活共同体，还是城市公共管理责任回收器和基层民主实践地。

二、精细化制度安排的实现条件 【关 键 词】社会管理 社区自治 精细化治理

从实证积累经验来看，带有居民自治表象的行政实质化的社区管理体制基本上满足了城市化初期的各种管理需求。但是，制度总会在国家和民众对更优质治理秩序和更充沛服务供给能力的渴望中不断修补和进化。社区治理制度进化的压力首先表现在基层民主建设方面。中国共产党从来没有放弃发展基层民主的承诺，在城市生活环境基本稳定的前提下，此项承诺会伴随社会对民主、公平、透明的价值诉求的增长而变得更具紧迫感。于是，在固本强基和不断强化基层政权建设的实在工作基础上，国家开始陆续释放发展基层民主政治的呼吁。虽然说，基层政权建设与民主增量的战略性共进关系已经得到理论研究的确认和实践政治的验证，但是，这两种重叠存在于社区建设过程中的不同性质的制度环境诉求对基层政权构成的改革压力是巨大和痛苦的。如果基层政府放弃对社区组织的科层关系努力，那么，基层政权就会迅速失去体制外的治理补充力量和管理抓手，更无法在短时期内重塑大规模而且持久的任务执行系统。其次，制度的进化还要面对社区力量对制度不断熟悉后释放出来的规则挑战意愿。从积极的方面来说，包括居委会和业主委员会在内的各种非官方的社区组织在不断寻求更宽阔的发展空间。从消极的角度来讲，社区组织渐渐懂得如何在混合官方和自治规则的社区管理生态环境中权变地选择行为策略。所以，社区体制作为城市公共管理最实在的一级管理制度安排，在城市化进程加速和官方强化基层政权建设的背景下，必然要进入更为理性、清晰的精细化制度改革路径。无论从现实秩序深度建构的发展需要，还是从维护国家法律尊严的角度来看，中国城市的社区管理都应该走向国家、社会、民众相互责任清晰、规则稳固、利益实现有序的精细化管理体制。

(一)社区治理公共职责的分疏

“公共管理是指公共组织为了解决公共问题，维护和实现公共利益，运用公共权力，对公共事务与公共部门实施管理的社会活动。公共管理是指对公共事务的管理，如果公共事务可以进行进一步的划分，则可以根据事务划分类别反过来区分不同类型的公共管理。”[3]笔者按照公共管理分类认知的方法建构了社区公共事务的类别，这样做的目的就是为了回答社区治理的现实内容是什么，政府和社会组织在社区空间中要管理哪些事情，解决哪些问题，社区治理的公共职责如何规范分配

第一，行政性事务。计划生育、征兵、出租屋管理、市场清查、社区档案管理等一般属于嵌入在社区空间中的行政性事务。行政性事务的落实需要行政权力的直接介入和国家公职人员的执法行为加以推动。这是政府为了保证城市政治秩序和社会生产过程稳定所做出的带有公共规制意义的管理业务。

第二，福利性事务。社区公共活动场所的维护和更新，社区居民法律咨询，社区文化活动，下岗人员再就业辅导等服务项目一般属于嵌入在社区空间中的福利性事务。社区福利的提供和相应事务的管理需要国家财政、技术和人力资源的支持，但国家不可以强制者的身份出现和行动，也没有必要始终扮演具体服务的生产者角色。福利性事务的管理同样需要社区组织和居民群体的智慧(local knowledge)和参与。福利性事务的管理责任应该呈现出由政府体制内向外弥散的多元分配状态。

第三，自治性事务。居民委员会选举、居民纠纷协调、社区公共问题听证、社区共同财产的使用和分配等都属于社区内可以由居民代表大会依法自主决策、管理的问题和公共事务。从法律文本的逻辑推演，居民自治涉及公民(居民)的自治权和政治参与权利，政府应该承担指导和保卫责任，但没有资格强行介入。

我国社区管理体制改革过程带有国家权力向基层社会深度和急剧下沉的意味。因此，社区建设运动开展以来，国家在社区空间中权威角色的恢复导致行政职责对社区管理空间的充分填充以及行政规则对社区民主和参与权利的无奈压制。所以，社区管理中的行政职责是显性和主动的，其他公共性责任则始终处于被动实现状态。对于此类现象，邹谠认为：“国家开始在一定程度上入侵和占领某些社会领域行使某些功能的时候，常常是因为社会本身，不能有效地提供公共产品(public goods)，不能解决经济学所说的外部性所引起的各种问题，不能最有效和最迅速的建设基础结构……所以，国家权力的扩大是可以理解的。”[4]行政职责对其他公共责任的模糊和替代也反映出基层治理任务超载和国家治事能力不足的窘境。毕竟，基层民主规则的复兴意味着基层国家政权要放弃对社区组织的科层控制。公共管理过程的开放和公共福利供给的扩大更需要政府领导、制度供给能力的不断提升为基础。所以，对于基层政府而言，如果行政职责的履行能力尚捉襟见肘，那么，有意复兴和鼓励自治与参与规则的动机就根本找不到现实的根据。但可以肯定的是，我国经过将近20年的社区制度建设经历之后，国家开始反思公共治理责任过分集中的态势并开始倡导社区民主的复兴，通过市场机制不断扩容社区居民的福利内容。在社区管理过程中，国家引入公共管理的战略思维有序地梳分公共责任就成为当前改革实务的核心问题。从国家建设的视角考察，当国家有效集中权力和责任制后，就必然会步入新一轮的与社会和市场重新分配管理责任的过程。

(二)社区治理结构的分化和重组

我国关于社区建设的政策文本都对不同性质社区组织的差别性职能进行了厘定、区分和说明。但是，官方并没有明确规定执政党组织、政府和社会自治系统要在社区空间中推行组织实体分化意义的改革。一个组织(居委会)多块牌子，这是基层政府为了满足高层政府的任务要求，缓解基层民主压力，稳固基层管理秩序等多方考虑后实施的策略。如果单纯从法律文本理性分类的视野考证我国城市社区管理结构状况时，其观察结果就是社区单位之间角色、权威和资源的混合、交叉，无法理出清晰的头绪。但是，从实证经验来看，政府与各种社区组织的行政同构体制设计却是我国城市社区管理结构的无比清晰的核心特征。这种现象的深层原因是，政府极度渴望在城市基层社会建构基本完整的垂直行政整合系统，力图再度建构和统一社会管理秩序，在城市带填充城市基层公共权威缺失的困局，特别是在城乡接合部取消草根精英和转制经济实体把握的具有离心趋向的治理力量，最终重构体现国家政权意志的基层社会的管理规则系统。其直接原因则更为清晰，即行政管理任务的过分压力使基层政府根本无意在各类社区组织之间实现角色、职能和责任的结构分化。其结果就是，我国绝大部分的城市社区都没有形成现代分化意义的治理结构。虽然，国家权力扩张的规范意义是重新整理基层社会的管理秩序，实现国家政权意愿与城市基层民众政治行为的制度化统合和两者的利益契合。但是，权力和资源的下沉并没有催生政党、行政、自治组织三重权力协作共治的立体化的社区管理网络。通过角色扩容建立起来的混沌治理结构，基层政权便将居委会同构化为社区的行政管理单位。同时，政府利用人事专控、经济激励和行政责任下沉的办法不断稳固这种包含社区精英在内的象征性行政科层制度。这样做的目标在于最大限度地使用官僚系统之外的社会力量弥补自身治理能力不足的困境。这种国家、社会同构化的治理结构遏制了社会力量的自组织过程和自主活动空间的拓展。从国家官僚体制外溢出的公共管制职能和责任强行扭转了自治组织的责任、权威来源和利益获得渠道。

社区管理结构的混沌化设计仅是我国城市基层社会管理的权宜之计，在社会管理体制创新的政策背景下，社区治理结构的改革必然会出现。正如阿尔蒙德的判断：“政治体系内部复杂的和分化的政治结构的发展，或是为了适应新的意识和利益表达，或是为了控制他们，这是现代政治体系，无论是独裁还是民主体系的典型特征。”[5]徐勇也认为：“政府必须下放权力、转变职能和领导方式为主旨的自我革命……重塑政府就是重构国家和社会的关系，就是按照竞争—合作主义的理念，建立权责关系明确、功能分化、协同治理、良性互动的社区管理的新模式。”[6]可见，按照国家法律塑造职责、权力、激励条件相互关照对应的弹性治理结构不仅是一项成熟的理论判断，更是和谐社会建设过程中必然经历的改革过程(见表1)。

这种弹性治理结构带的益处是：第一，可以有效解除基层政权内卷化(1)的故障。越来越多的地方政府遭遇的困惑是，政府对社区组织管理权威和利益的输送越快，那么，政府丧失自己权威和监督权力的速度也就越快。治理结构清晰的管理体制可以使基层政权建构直通社区的科层管理链条，最大限度地回避自治组织策略利益行为对国家公共政策的执行干扰。第二，畅通基层政府与公民之间的利益和信息沟通渠道。结构分化后，专职社区居民自治事务的居委会定会最大限度地回归社区利益代言者的角色，从而发挥政府与居民沟通桥梁的作用。第三，提升社区公共服务的供给效率。多元实体分化的社区组织可以打破公共服务政府垄断经营的障碍。第四，实现社区管理的互控体制。利益不同构的社区组织有利于监督体制的建立。

(三)社区精英身份的分类与获取

社区不是土地和居民的简单组合，社区是国家权力末梢的管理(控制)领域，也是城市居民的生活场域。作为国家与社会生活交接的场域，国家政策、政府利益与公众的生活秩序和社会组织的利益必然会产生错综复杂的关系。行政权力的强行介入过程在城市基层社会中创造了一种独特的治理组织和权威关系结构，其特征是强调基层政权与单一社区组织(居委会)的象征性科层关系。从居委会人员任职的具体要求来看，基层政权最希望得到的并不是完全意义的居民利益代表人。政府更想获得那些满足《中华人民共和国城市居民委员会组织法》参选人要求且具有良好工作能力的人来担任居委会的干部和工作人员，以良好地承担政府委托的各项事务，维持社区秩序，维护基层政府的权威。但是，基层政府对社区代理人的选择还要面对制度环境的约束。首先，基层政府确定的正式候选人不仅要亲政权，还要具有亲民众、亲社区的行为倾向。基层政府无论如何都不会选择民调差、社会资本拥有量低的当地居民出任代理人，况且，国家在城市社区完成的基本任务在于控制和服务，汲取物质财源并不是城市社区管理的目标。所以，居委会的干部从正式出任之初就已经经历了社区民意的筛选过程。其次，按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，居委会的从业人员要从当地居民中产生。所以说，居委会从业人员的自身以及家庭利益与整个社区的利益存在千丝万缕的连带关系。在很多情景中，居委会为特定居民群体服务不仅是一种居民利益代理人的职责行为，也是出于维护自身生活秩序和家庭利益的理性选择。所以，城市社区自治组织的干部也就具有了双重代理人的尴尬角色。但是，需要注意的是，他们作为国家代理人的角色是隐讳的但却是实在的，作为居民利益代表者的角色是显性的但却是软弱的。双重代理人看似是国家和社区公众双重利益的代表，但这并不意味着这个特殊的管理单位同时为双方服务。猪口孝曾提出一个令人赞叹的经典判断：“社会为国家浸透，另一方面社会又会对国家的介入具有各种选择值。社会与国家重叠的部分越大，它与国家讨价还价的余地也就相应越大。”[7]换句话说，双重代理人的实际行为还要接受自身组织利益的再过滤过程。如果国家有意继续深化基层民主的发展意愿，那么，基层政权对社区精英的选择难度就会不断加大。现行体制保持不变的话，会继而影响基层政府公共管理的效能。

可以判断，当社区管理职责和治理结构发生实质性变化后，社区精英群体身份的分化和合法化取得路径都会发生转型。既然向利益和权威的授予者负责是代议政治结构的铁律，结合我国的实际国情，我国城市社区空间中必然要存在两类社区精英：

第一，行政精英。他们是政府在社区空间中履行国家政策的一线管理人员。政府可以通过聘用或者人事合同的形式选择适合和熟悉社区行政管理工作的人力资源。因为行政人事规则可以完全掌控这部分人事力量，所以，政府在社区管理过程中的代理成本就会有效缩小。而且，行政精英是民选精英存在的前提。因为居民自治组织的权威、人事来源脱离了国家的直接控制后，社会组织才会具有开放的自主性发展空间。

第二，民选精英。他们是社区居民群体中掌握最大化社会资本的人群。通过正规的基层选举成为社区居民自治组织的带头人。居民选票是社区民选精英合法身份的来源。他们负责主持和运作社区的自治事务，协调民间生活的基本问题，成为政府与民众之间有效沟通的可靠渠道。在我国，社区组织和民选精英不会也没有必要走向与国家对抗的局面。正如Gordon White指出的，“目前中国社会团体扩大影响的主要方式仍然是接近政治体制，而不是构成直接压力。”[8]

三、政策建议

社区治理结构的变革属于基层政府直接推动的强制性制度变迁过程。这种制度变革的最大源动力是国家能力建设的需求。在我国，国家权力向基层社会的渗透是社区管理体制修补和进化过程中最稳固、也是最清晰的常量。精细化的社区治理体制需要国家政策的推动，而且，社区民主包含的自治制度和公民参与权利的落实也需要成熟的官僚政治作为体制基础。故而政府应该从以下四个方面采用逻辑递进的方式进行改革：

1.建构社区行政管理平台。基层政府应该尝试打破社区管理体制多重规则混杂的现状。正视社区行政管理任务繁重的现实，并在一个社区或者多个社区空间内设置独立于居委会组织社区政务中心或者工作站机构，完全实现机构设置和人员编制的行政化设计。只有政府真正回收散落在居委会和其他社区组织之中的行政管理任务和责任，我国基层社会管理体制的深入改革才具有发展基础。为此，有必要在以下几个方面完善社区行政平台建设：第一，科层式的管理结构。社区行政系统直接对政府负责，完成社区的行政管理任务。可以尝试采用政府雇用的人事管理模式，财政接受街道办事处的监管，列入区一级人民政府部门预算。第二，建立专业化的技术权威。政府可以根据自己的工作需要广纳专业人才，充实一线治理力量。社区行政系统以凸显优质管理和服务作为自身权威的有效基础，而不再是社区居民的意向和选票。这在很大程度上可以让政府摆脱社区利益的嵌套。第三，功绩制的利益原则。社区行政管理组织及其工作人员按照工作质量获得新酬和固定待遇。

2.有序倡导居民参与社区民主活动。如果社区行政管理系统可以顺利成立，那么，居委会就不再行使行政管理职能，政府官员的责任就不再与居委会的活动绩效产生关联，国家也会逐步对社区组织开始松绑并有序支持社会力量的发展。居委会直选、居委会对政府工作的评议制度、居委会主任联席会议制度、居民利益的组织化表达活动以及居委会为本地居民提供特色服务的行为都表明社区民主的增量发展和社会组织公共性活动空间的拓展。为了保障我国城市社区民主的有效发展，地方政府必须按照国家法律的要求，鼓励和引导居民逐步扩大基层自治的频率和范围。

3.重视政府回应的责任，建立居民自治组织与政府的有效沟通渠道。政府回应是依靠自身信息、技术和诚信优势通过与公民之间善意的对话交流和教导所引领出的公民理性意志和利益的反应和回复过程。社区管理和社区民主的发展无法脱离政府的支持和监督，政府应该将与社区自治组织与居民的对话制度化。

4.在社区福利事务领域，建立契约管理模式。政府可以通过服务购买的形式弥补社区管理领域中盲点领域。在某些社区服务的生产过程中，例如，绿化、照顾社区孤寡残障人士、社区再就业等。政府可以通过合同的形式与居委会等社区组织签订服务协议。政府从服务的直接生产者向服务的产品质量监督人过渡，这样，既调动了基层社区的工作积极性，又强化了政府的公共权威和公信力。

注释：

①所谓二级政府指的是市、区政府，三级管理指的是市、区、街道办事处的统筹管理，强调的是街道办事处层面的管理，“四级网络”指的是市、区、街道办事处、居委会四级，四个管理层面形成统一的治理力量。

②吉尔茨在《农业内卷》一书中最早使用了“内卷化”概念，在他看来，内卷化就是一种社会或者文化模式在达到确定的发展形式后，停滞不前或者无法实现制度进化的社会现象。杜赞奇使用国家政权内卷化概念分析了20世纪前半期中国国家政权的扩展和现代化过程。在他看来，国家政权内卷化就是指国家机构不是靠提高旧有或者新增机构的效益，而是依靠复制或者扩大旧有的国家—社会关系(赢利型经济)来扩大国家行政职能的。内卷化是一个很迷人的概念，它很形象地描述了某个合法体制寄生于非法体制的发展得以残喘延续的政治现象，直到非法体制突破了原有制度的约束，实现了统治替换，内卷化才会结束。

【参考文献】

[1]詹·斯科特：《国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，北京：社会科学文献出版社，2004年，第3页。

[2]杨敏：《作为国家治理单元的社区——对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究》，《社会学研究》2007年第4期。

[3]王乐夫：《公共管理的基础理论和体系》，北京：中国社会科学出版社，2008年，第88页。

[4]邹谠：《二十世纪中国政治——从宏观历史与微观行动角度看》，香港：牛津大学出版社，1994年，第225页。

[5]加布里埃尔·A.阿尔蒙德、G.宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学——体系、过程和政策》，北京：东方出版社，2007年，第208页。

[6]徐勇：《治理转型与竞争——合作主义》，《开放时代》2001年第7期。

[7]猪口孝：《国家与社会——宏观的政治学》，北京：经济日报出版社，1989年，第92页。

[8]Gordon White, “Prospects Civil Society in China: A Case Study of Xiaoshan City”, Austrdian Journal of Chinese Affair No.29, 1993, p.68.【作者简介】王巍，中共广东省委党校行政学教研部副教授、管理学博士(广东 广州，510053)。

第二篇：三点建议助企业实现产业转型

三点建议助企业实现产业转型

对于新玩具指令的出台，很多玩具厂家都是持积极的态度去面对。虽然有政府的扶持和帮助，但是，开拓新兴市场也是迫在眉睫的。广东玩具产业要应对越来越苛刻的贸易环境，必须尽快实现产业转型升级。

一、是增强技术创新能力，尽快改变仿制、产品重复的现状，形成自己的知识产权，提升我国玩具的国际竞争力。

二、是要调整出口战略，拓展新兴市场，实行市场多元化的策略。玩具企业应兼顾国内外两大市场，走内外销并举的道路，对内积极拓展国内玩具消费市场，对外积极开拓非洲、拉美、东盟、中东欧以及俄罗斯等国家市场，增强企业抗风险能力。

三、是引入高新技术，改造传统产业。玩具企业通过装备改造提高生产效率、节约劳动力成本，改变依靠低廉劳动力成本参与市场竞争的格局，这是应对劳动力紧缺、提高质量水平和企业效益的有效途径，也是产业转型升级的必经之路。

第三篇：推进社区治理思考工作建议

推进社区治理思考工作建议

（一）坚持强基固本，发挥党建引领作用。

继续深入实施基层党组织建设三年或五年行动计划，常态化推行选派优秀年轻干部到村（社区）党组织担任“第一书记”全覆盖和开展“两委”班子、屯组干部全员轮训，将基层党组织真正打造成为坚强的战斗堡垒，切实提高基层党组织的凝聚力、战斗力和领导力、号召力。

通过抓点带面，示范先行，探索推行党员责任岗、党员积分制，将村规民约分解为若干责任岗，考评结果每月或每季度定期公示，并与兑换实物、评先评优、列入村（村区）“两委”班子后备人选等相挂钩，让无职党员主动认领责任，充分发挥党员的先锋模范带头作用，辐射和带动更多的村民积极主动参与农村事务管理治理。

（二）弘扬传统文化，打造文明和谐乡风。

积极梳理出本村（社区）历代先贤、名人名士、优秀军人等先进典型开展多形式宣传，有条件的可依托老旧房屋等修缮打造村情村史馆，讲好先贤故事、先进典型故事，凝聚村民感情。经常性组织举办新时代文明实践活动，让文明、道德之花在老百姓心间常开常盛。*县山歌、侬垌等传统文化底蕴深厚，可充分借助这一传承载体，积极转变侬垌节大吃大喝、互相攀比、铺张浪费等严重变味方式，引导其回归组织开展山歌对唱、斗鸡比赛、篮球比赛、抢花炮、举办文艺演出等传统习俗，以文化体育活动搭台，增进情感和文化交流，营造文明乡风，助推乡村振兴建设。

积极倡导和实践尊老爱幼、扶贫济困优良传统，以建设慈善联谊会为纽带，凝聚乡贤能人、社会热心人士等力量，组织开展长者集体生日会、慰问困境儿童、慰问困难群众、资助贫困子女上学等系列爱心公益活动，让爱充满村间、心间。

（三）完善机制建设，推行“1+2+N”模式。

一是着力打造“1”个党群服务综合体。加强部门联动，统筹整合，从便民利民和一窗口办理为出发点，整合社区党群服务、行政服务、社会服务、志愿服务及其他服务设施，全面提升改造村（社区）党群服务中心，配套完善服务大厅设施设备及人员，提升整体服务功能，让群众少跑腿、一窗口办成事。二是增创“N项”特色服务项目。在“1+2”的基础上可增设“街长制”、志愿楼长、夏令营、农民夜校等“N项”特色服务项目，不断满足村（居）民的日常需求。三是成立议事委员会和志愿服务委员会。制定《议事委员会章程》，依章程将村里有较高威望能人、退休老干部、乡贤、党代表、人大代表、政协委员等选入议事委员会，日常工作生活中广泛沟通村民、整合意见，及时召开议事会，快速高效地提出解决办法或向上级提交建议，办理结果进行公示公告，接受群众监督。志愿服务委员会要充分整合德天益工、山歌队、舞蹈队、篮球队、村医、党员义工、亲子义工队等各类志愿服务力量，实施党员“双报到双服务”，壮大村（社区）志愿服务力量，有效形成“工作在单位、活动在村居、奉献多岗位”的党员管理新模式，工作开展情况形成积分，可兑换相应实物、服务、洗车卷、早餐卷等，推动志愿服务常态化开展。

（四）引入社工组织，让专业人干专业事。

社工组织是近几年迅速发展起来的一类不以营利为目的的社会服务机构，其招聘的人员经过专门的审核和面试，根据不同的服务需要经常性组织开展相应的专业技能培训。近几年来，江海区各街道、村（社区）通过购买专业社工服务的方式深度参与开展积分制管理、村民议事会、收集社情民意、社区事务办理等，社工组织几个人可兼管几个甚至十几个村（社区）的工作，其规范化、专业化、精细化的服务和良好的工作成效赢得了各级的充分肯定，在农村社区治理中发挥了积极重要作用。

由于*县财政较为困难，建议优先考虑以各乡（镇）zf所在地社区作为试点先行，总结完善经验后视县本级财力再逐步在面上推广。让专业的人专心干专业的事，既能腾出“两委”班子成员的时间抓党w、zf布置的面上工作，又能提高工作效率和工作成效，效果看得见、摸得着、可信赖。

第四篇：关于我国民营企业公司治理结构转型的建议.

关于我国民营企业公司治理结构转型的建议

一、我国民营企业公司治理结构现状和存在的主要问题 当前,我国民营企业公司治理结构存在的问题突出表现在:(一现代企业制度非常不规范,股东权利缺乏制衡,董事会、股东大会虚设。尽管企业的总体产权明晰,但在其创业的企业成员之间的产权界定不明晰,容易导致分配出现问题,并最终影响企业的稳定和长期发展。大股东一股独大,小股东的利益难以保证,很多公司根本没有报告,也不召开董事会议,监事会不健全。董事会、股东大会只是一种形式。

(二家族式管理盛行,所有权与经营权不分,优秀人才外流。

家族成员在企业中占统治地位,没有脱离家族管理模式。不仅有限责任公司如此,即使是股份有限公司甚至上市公司仍然如此。由于创业的艰难,民营企业家更看重今日得来不易的成果,不相信世上真有大公无私的职业经理人的存在,表现在重要岗位上都由“自家人”料理,这种家族式管理和民营企业家的家长式作风,限制了企业的进一步发展。家族成员在企业中占统治地位,外来人员很难施展才华,很难留住优秀人才。据有关专家测算,优秀企业的人才年流动率在15%左右,而民营企业远远高于这一水平,有的甚至高达50%。

(三难以找到可以信赖的专职经理人才。

从外部聘请了职业经理人的民营企业,多数并不成功,甚至有的经理人损害公司的利益。产生这种后果的成因是多方面的:一是我国公司治理结构并不完善,没有规范的约束机制。二是职业经理人的素质不高,或者说我国远没有形成真正意义上的经理阶层。三是民营企业尽管在形式上采取了公司制,甚至是股份公司,但包括上市公司在内,其运作机制和产权结构并没有实质性的变化,经理人缺乏自主决策的空间,并经常受到原有家族成员的排挤、牵制,再加上缺乏约束机制,使经理人产生了扭曲的人格,进而产生损害企业的行为。

二、加快民营企业公司治理结构转型的对策(一政府积极引导,加强宣传。

由于对公司制认识存在的误区,许多民营企业老板对公司制的民主决策制度优势认识不足,很多股份有限公司的设立的主要目的并不是实为了实现公司治理的法人化,而是为了上市融资、获得政府的信贷优惠支持。民营企业的投资者只有懂得了家族经营制的局限性,懂得了委托代理制和产权开放的必要,懂得了制衡与效率之间的关系,才能朝着现代企业的方向前进。所以,政府应积极加强对现代企业制度的宣传,合理引导。

(二对公司治理结构完善的公司制企业,特别是股份有限公司给予在融资、竞投标等方面给予区别对待。

在公司治理问题上,并没有一个世界通用的模式,甚至是在一个国家内,不同类型的企业治理制度也是有差别的,但随着世界经济一体化和国际竞争的加剧,世界各国的公司治理也出现了趋同的迹象。由于制度环境的变化,企业有意识的、自觉的或是被迫的在治理制度上进行着调整,在治理制度的进化过程博弈中,制度环境的影响和路径依赖的惯性都是重要的。所以制度环境的变革和演进必须充分重视民营企业“自适应”过程中路径依赖的特点,稳步加以改进才可以少犯拔苗助长的错误。因此,政府应在制定政策时更好地利用民营企业“自适应”的特点减少直接干预,诱导其发展。

对于企业公司治理结构完善、信息披露较好的企业,从某种意义上说,降低了社会对这些企业的信息搜寻成本,社会应给予相应的回报,政府实施政策时更应主动带头予以鼓励,在企业竞投标、参与企业重组、融资、上市、发行企业债券等各方面给与优先选择权,有助于民营企业主动完善公司治理结构。

(三诱导民营企业建立现代企业制度的同时,强化约束和管理。

现在,最大的问题有两个,一是由于民营企业融资难,财务透明度低,常常导致企业财产和公司财产不分,建立现代企业制度的制度优势不能有效落实,建立股份公司带

来的利益不明显。二是社会对股份有限公司治理结构和信息披露的约束主要精力集中在上市公

司上,对非上市公司的管理还没有走上正轨,相关利益所有者的权益保护尚没有落实,制约了股份有限公司的发展。

如果民营企业转制为公司制,并不能享受法律赋予有限责任带来的好处,企业就不会有转型的积极性,如果企业转型为股份有限公司,并不能享受到在融资、上市、兼并重组、竞投标等方面的利益,相反却是带来诸多不便,企业也不会有转型的积极性。因此,政府首先要从制度上使民营企业充分认识并享受到转型带来的利益和对财产保护。其次,民营企业既然建立了公司制,享受到有限责任,就必须接受社会的监督和其他股东的监督,就必须履行相应的信息披露义务,增加经营的透明度,使股东和债权人了解公司的真实信息,并承诺保护中小投资任何债权人的利益,接受违规带来的处罚。

(四进行企业制度创新。

我国民营企业要更快地发展,担当起振兴民族经济的重任,当务之急就是完善企业的治理结构。达到这一目标的根本途径便是进行企业创新。在知识经济时代,企业的竞争优势主要地将取决于企业的制度优势、技术优势和管理优势,而不是传统的资源优势和资金优势,而制度又是又是最重要的。因此,民营企业首先要根据《公司法》和国家有关规定界定产权,保证企业的长期发展。其次,在建立激励制度的同时,创新有关对大股东的约束制度,增加对非上市公司小股东的保护。例如可以考虑规定,在非上市股份有限公司,处于弱小地位的股东在不同意大股东决策时,可以有选择将自己的股票转换为累计优先股或按某一事先设定的程序退出公司的权利。

对于大多数民营企业来说,由于普遍存在着一股独大,企业面临的主要问题既不是代理人短期行为的问题,也无道德风险问题,企业中缺乏的是进行战略决策的法人治理结构,因此,应紧紧抓住完善董事会制度这个法人治理结构的核心,凡是股份有限公司,不管是否上市,都必须保证董事会中拥有足够比例的外部董事和独立董事,以便在其他股东和董事认为总裁做出的决策有重大错误的情况下,有机会团结其他董事

纠正总裁的决策,这种制度安排本身就有助于调整总裁的认知模式,避免一意孤行。让公司治理的激励功能和制衡功能同步发生效力。

(五加强对我国民营企业向公司治理转型中应遵循的基本规则的研究 在民营企业向公司制转型过程中,加强对企业的指导,引导其遵循一定的范式虽不能保证成功,但却可以增加成功的可能性。所以政府要积极研究并建立民营企业公司治理结构转型应遵循的基本规则,其中包括对中国民营企业公司化转型中的激励机制、约束机制的设计和中国民营企业公司治理结构中的监督制度研究。以便更好地“保证劳动、资本、技术、管理各方按照其贡献平等地参与分配”,提高公司治理效率。

(六完善相关的社会环境、特别是制度环境的建设。

完善相关社会环境涉及的方面很多,主要有:

1、规范民营企业内部信息披露制度。只有健全企业的内部信息披露制度才能保证股东在位,也有助于发现违法乱纪行为,并在制度上对大股东和行政总裁的行为进行有效的制约。

2、通过完善社会配套环境降低民营企业的转型成本,加大对股东和董事违规行为的监管力度。

3、完善我国《公司法》,规范董事的义务和责任制度。

4、针对社会缺乏对职业经理人利益的保护,也缺乏对职业经理人的约束,更缺乏对股东保护措施的状况,应着力培育职业经理人队伍,明确经理人权限,强化对经理人利益的保护,加大对经理人危害公司利益的处罚。

5、扭转政府没有将非上市公司现代企业制度的完善给与应有重视的状况。

6、必须放宽对民营企业发展的约束,改善民营企业的创业环境,降低民营企业二次创业的风险,制定有利于民营公司制企业融资的政策,促进民营企业大发展,只有民营企业发展了,企业的管理层次才会提高,从客观上形成对公司化治理结构的需求。

中国企业如何完善公司治理

据麦肯锡公司调查,在财务状况类似情况下,投资人愿意为“治理良好”的亚洲企业多付20%—27%的溢价,愿为“治理良好”的北美企业多付14%的溢价。然而,截至2003年底,189家中央企业的母公司中,大多数尚未按《公司法》改制———

把公司治理作为建立现代企业制度的核心,是经济全球化背景下的一大趋势。从国际资本市场和全球投资人来看,良好的公司治理是改善经营业绩、提高投资回报、走向国际化的一个重点。

在欧洲,欧盟要求前东欧国家的企业必须改革公司治理,特别是提高审计质量,增加透明度,只有这样,才能加入欧盟。

“亚洲国家的企业,在公司治理上如果不做根本性的改革,任何管理技能的提升与科技实力的发展,都不足以让亚洲企业在国际舞台立足”,这是标准普尔公司调查后得出的结论。

在公司治理上做进一步改革,同样是中国企业肩负的重任。总体上看,完善公司治理,中国企业特别是中央企业需要研究解决以下问题。

究竟什么是公司治理

“公司治理结构”,以及通常所讲的“法人治理结构”,在国际上统称为“公司治理”corporate governance。公司治理概念界定,狭义的局限在董事会制度的安排上;广义则包括股权结构、融资结构、银行体制、企业购并、公司控制权市场、产品市场竞争度、利益相关者的利益兼顾,等等。

目前,国际上有关公司治理的理论主要有四种: 第一,伯利等人的理论。1932年,根据对美国公司的分析,他们得出以下结论:一方面两权分离,经济上带来了高效率;另一方面也带来了经营者可能并且经常违背股东利益的问题,也就是所谓“经营者强,所有者弱”的问题。此后几十年,西方有关公司治理的研究,大多是以这一研究为基础的。

第二,费兰克斯等人的理论。1995年,他们提出了两权分离的两种类型:一种是外部型,以美国公司为典型;另一种是内部型,以欧洲大陆公司为典型。欧洲大陆企业的特点是,公司上市的较少,即使上市,股权也高度集中。比如,在法、德两国,最大的170家上市公司中,80%的公司都拥有一个股份超过25%的大股东。大股东主要为两类:

一个是家族,一个是其他公司。他们认为,在西方经济学界曾流行的公司治理类型区分法,即德、日的银行导向型模式和英、美的市场导向型模式,是站不住脚的。因为德、日两国的银行在监督、控制公司方面,并未发挥什么特殊的作用。

第三,拉波达的理论。1999年,拉波达分别对27个国家中20个最大的企业进行了研究,发现两权分离的内部型,不仅在欧洲大陆,而且在全球也是主要形式;相反,外部型只存在于美、英等少数国家。出现这种情况,重要的原因是大多数国家都缺乏有效保护小股东的法律。

第四,“欧洲公司治理协会”的理论。上世纪90年代后期,他们对欧洲大陆企业作了比较研究,并提出以下结论:一是欧洲大陆企业投票权的集中度显著高于英、美国家,其控制权往往只集中在一个绝对控股的股东手上;第二,第三大股东所持的股份都很小;相反,在英、美的公司,一般不存在一个绝对控股的股东,而且第二、第三大股东所持的股份与第一大股东也相差不大。二是最大股东在欧洲大陆企业大多是家族,在英美大多是经营班子。三是在欧洲大陆,一般情况下存在一个绝对控股的家族股东,但只要不是自己而是委托他人经营,股东的控制仍较弱,“经营者强、所有者弱”的问题也仍然存在。

由此可以看出,在企业两权分离的情况下,如果股权分散,只存在一个突出问题,即经营者损害股东的利益。比如美国多数上市公司的情况;如果股权集中,存在两个突出问题,即经营者损害股东的利益,以及大股东损害小股东利益,比如欧洲大陆许多公司的情况;如果是国有独资或国有控股,则存在三个突出问题,即经营者损害股东的利益,大股东损害小股东的利益,以及大股东代表损害大股东的利益,比如我国一些国企的情况。正是在这个意义上讲,国有企业完善公司治理,不仅要解决经营者损害股东利益、大股东损害小股东利益问题,而且要解决大股东代表损害大股东利益的问题。

股份制如何讲治理效率

十六届三中全会提出,要建立现代产权制度,并强调除极少数必须由国家独资经营的企业外,要大力发展混合所有制经济,使股份制成为公有制的主要实现形式。中

央企业在贯彻这一要求方面更需要努力。到2003年底,在189家中央企业的母公司中,大多数尚未按《公司法》改制。

在推动股份制方面,地方国企明显快于中央企业。一个重要原因,是十六大后许多地方政府,不仅有总的要求,还有具体的计划和部署。比如,一些省市政府提出,在加工工业和商贸行业,每年实行股份制改造的国有企业要达到1/3。今年国务院国资委提出,要加快中央企业股份制的改革步伐。要切实推动这项改革,需要大胆探索产权制度改革,也需要进一步制订具体的实施目标、计划与步骤。

上市是发展混合所有制经济的一个重要途径。这些年来,在中央企业,相当大一部分资产已在国内外上市。在中央企业,已上市的资产不仅质量上是优质的,数量上也远远超过未上市的资产。因此,多数中央企业发展混合经济,从行业看是竞争性的,从资产看规模并不大,所以改革步子可以更快一些。特别是国务院国资委颁发了《关于规范国有企业改制工作的意见》,从法规上有利于规范改制工作,有利于防止国有资产流失,有利于保障这一改革的健康进行。

当然,推进股份制,并不等于建立起了现代企业制度;发展混合所有制经济,也不等于建立起了现代企业制度。这已为前几年我国上市公司中出现一些民营企业成为控股股东,但治理效率仍很低下的事实所证实。在这类企业中,随着产权的变革,“大股东代表损害大股东利益”这一问题得到了改变,但各国公司治理中存在的“经营者损害股东利益”、“大股东损害小股东利益”这两个问题,并未得到根本性的改变。其实,马克思在对股份制给予充分肯定的同时,他和亚当·斯密也曾以相同的理由指出了股份制存在的问题。这就是“对经营者,作为其他人的资产而不是自己资产的管理者,他们不可能像经营自己的钱那样尽心尽力地经营别人的钱”。因此,中央企业实行股份制,包括实行了混合经济后,仍需在提高治理效率上下大功夫。

董事会如何发挥作用

公司治理是现代企业制度的核心,董事会是公司治理的关键。国务院国资委组建后强调,完善公司治理最重要的是要建立健全董事会,并提出,计划用3年或更多一

点时间,在中央企业中探索建立董事会以及独立董事制度。这一设想提出后,引起了积极的反响,但也存在一些顾虑。

以前,曾有10来家中央企业建立了董事会。他们几乎都是国有独资公司,董事会成员由内部人员担任,并与经营班子高度交叉。这样的董事会,难以发挥作用。其实,在多数中央企业推行股份制、实行混合经济后,要建立董事会,人们对此并无异议;有疑虑的是,在极少数中央企业改制成为国有独资公司后,有无必要建立董事会。人们担心在股权结构单一或国有经济绝对控股的条件下,董事会很难发挥作用,还使治理机构重叠,带来矛盾和扯皮。事实上,不论在国有独资公司,还是在其他股份公司,要建立起有效的董事会,都是挑战。问题的关键,一是董事会应发挥什么作用,二是董事会如何能发挥作用。

至于董事会的作用,2003年10月《华尔街日报》刊登长文介绍了美国各界存在的争论。很长一段时期,美国一直强调董事会的作用是领导、决策,后果是“经营者强、董事会弱”。针对这一问题,美国从上世纪90年代起,强调董事会要承担监督职责,发挥监督作用;具体措施正像2002年《哈佛商业评论丛书》概括的那样:一是董事会检查、确认财务报告的真实性,二是董事会对首席执行官(CEO的经营业绩进行严格考核,三是董事会审查和批准公司的发展战略。

解决应发挥什么作用的问题,并不等于解决如何能发挥这种作用的问题。2001年“安然事件”后,跨国公司又把董事会如何能有效发挥监督作用作为新一轮改革的重点。在这方面,具有共同性、趋势性的做法包括:缩小董事会的规模,提高独立董事的比例,放松董事长兼CEO的规定,改善独立董事的薪酬安排,延长独立董事退休年龄,限制退休CEO留在董事会,建立独立董事的执行会议,推行董事一年一选,限制董事的兼职,聘请独立的外部顾问等。由此看来,在中央企业建立董事会并不难,难的是要建立起能真正发挥作用的董事会。在这方面,要做的工作很多,要走的路也很长,应当走出新路。

谁来担任独立董事

独立董事制度是董事会制度一个重要组成部分。在我国,前几年已开始在一些股份公司探索建立独立董事制度,目前在上市公司提高独立董事的比例已成为一种规范。这是一个进步。当然争论也不少,有的称之为“管制革命”,有的称之为“装饰革命”。这一争论本身反映了我国独立董事制度还不成熟,存在不少问题。比如,独立董事首先在于董

事的独立性,因此独立董事并不等同于外部董事、非执行董事。但我们在理论和实践中,常把这几个概念混在一起。

独立董事应当由谁担任,始终是个难题。中国证监会采取了考会计师、考律师那种方式,来选拔上市公司独立董事。现在上市公司的独立董事,多数是从事会计、法律、技术或经济学研究工作的。

这种做法的好处在于,能迅速组建一支独立董事队伍;不利之处在于,不少按这种方式选拔出来的独立董事,缺乏企业高层的经营、管理与监督经验,在实际工作中容易出现“董事不懂事”的现象。

下一步,在中央企业建立独立董事制度,同样会遇到应由什么人来担任这一难题。独立董事队伍应包括多方面的人才,每个企业董事会的人员结构也应强调多样性,特别是对这支队伍的组成主体,要有明确的专业、阅历方面的要求。研究各国大公司独立董事的人员组成可以发现,他们多数正在或曾任其他大公司、金融机构的CEO,具有丰富的筹资、投资、购并特别是经营业绩确认评价、奖惩任免、识人用人等企业高层的经营、管理与监督经验。

建立有效的独立董事制度,不仅仅要解决由谁担任的问题,从发达国家完善独立董事制度实践来看,还有多方面的工作要做。很长一段时间,他们一直在提高独立董事的独立性标准、增加独立董事的比例、赋予独立董事广泛的监督权力等方面进行努力。比如,要解决“独立董事不独立”的问题。“安然事件”后,他们又在独立董事的薪酬安排、独立董事的提名与选举、董事长兼CEO等方面进行改革。比如,要解决独立董事的个人利益与公司利益挂钩的问题。所以,在中央企业建立独立董事制度,不能寄希望毕其功于一役,而应当抓紧进行试点,在实践中边总结,边完善。

监督有效性如何保证

治理机构的设置直接关系到治理效率。目前在中央企业,治理机构设置的普遍形式,是国务院国资委、外派监事会、经营班子这三层。设立“外派监事会”,是1999年我国推出的一项重大改革。“外派监事会”与我国股份公司内设监事会的主要区别,不在派出主体上,两者都是出资人或出资人代表委派的,而在被派出人员的独立性、权威性等方面。从经济学来看,“外派监事会”制度中有关“由公务员组成”,“六要六不”,“不参与、不干预”等规定,都属于独立性范畴。这些规定在实践中得到了很好贯彻,因而受到了中央企业的普遍好评。

世界上公司治理机构的设置,按这些机构具有的权力,可以分为“主流型”和“非主流型”两种。“主流型”指设有股东大会、董事会、经营班子。世界大多数国家(包括德国的股份公司都采取这种类型。德国等国的监事会,从责权上看,实质上是董事会。“非主流型”指设有股东大会、董事会、监事会、经营班子。比如,欧洲的意大利,亚洲的日本、韩国等的股份公司都采取的是这种类型,我国的中央企业和股份公司也采取这种类型。这两种类型有一个重要的区别,这就是是否设立以及设立什么样的监事会。

出资人设立的企业监督机构,其有效性至少应具备四个条件。一是独立性。美国董事会,德国、意大利监事会都比较独立,日本的监事会不独立。中国的内设监事会基本不独立,而中国外派监事会是高度独立的。二是专业性。美国、德国的主要是企业家,意大利的全部是注册的法定审计人,日本的专业性较差;中国内设监事会的专业性较弱,比较而言,外派监事会的专业性要强。三是积极性。上述几国的董事会或监事会制度都是在探索之中,还未形成有效的激励机制。四是监督权力。美国、德国具有对经营班子奖惩任免的权力,以及聘用独立审计人的权力;意大利、日本的则没有这种权力;中国的内设监事会和外派监事会,也不具备这种权力。确保企业监督机构的有效性,是一项系统工程,各项条件缺一不可,不然在有效性上难以尽如人意。2003年年底,意大利帕玛拉特公司爆出数额高达上百亿欧元的财务丑闻,被国际社会称为“欧版安然”,反映了他们的监事会制度存在重大缺陷。这两年,日本索尼、韩国电信决定改革监事会,根本目的就是要解决监督的有效性问题。

近年来,我国上市公司不时爆出财务丑闻。据媒体今年以来披露,某中央特大型企业被查出高达10多亿元的“涉案金额”。从对企业监督的有效性看,问题并非是我国的监事工作不努力,而是制度设计有待完善。中央企业推行股份制、建立董事会后,如果有监督权力的董事会不去履行监督职责,而履行监督职责的内设监事会又没有监督权力,在这

种“责权分离”的情况下，很难实施有效的监督。所以，坚持和完善监事会包括外派监事 会制度，首先应当从工作定位、拥有责权、人员积极性等方面进一步加以改进。怎样确保业绩真实 确保经营业绩的真实性，始终是完善公司治理的重点。如果董事会成员由内部董事 组成，他们又多在经营班子任职，那么，由董事会监督经营班子，实质上就是自己监督自 己，这被美国著名公司治理专家蒙克斯比做是“由考生自己给自己的考卷评分”。企业财务报告是经营业绩的反映。中央企业的财务报告，要经过会计师事务所审计，已有多年的历史，这是一个进 步。但直到目前，会计师事务所在一些由中央企业是自己聘请的，这也类似于“由考生自 己给自己的考卷评分”。成绩的高低，很大程度是靠学生的觉悟，而不是制度的保证。于 是在一些企业产生了一种现象，老总在位时，业绩很好，离任后一审计，往往出现问题。理论界把这一现象称为“马桶效应”。据去年多家媒体披露，2002 年，国家审计署对 12 户中央企业负责人进行了经济责任审计，发现的主要问题是，财务报表不真实的现象比较 普遍，尤其是所报利润。对中央企业负责人的业绩考核，应建立在企业盈亏的真实性上； 惟有这种业绩考核、评价以及相应的激励机制，才真正有意义。在许多国家，负责检查企业经营业绩真实性的，是董事会中的审计委员会。这个机 构的有效性，同样首先取决于独立性、专业性、积极性、监督权力这些条件。在此前提 下，工作的成效主要取决于两个因素：一个是工作重点要突出，负责对经营班子经营 业绩的真假进行检查确认，科学解决“监督什么”的问题；另一个是被监督机制要严格，每年要详细披露审计委员会的成员资格、工作及薪酬情况，以及独立审计人的收费性质、水平和构成等，这有利于解决“监督者自身的可信度”问题。上世纪 70 年代，美国一系列 公司丑闻促使他们创立了独立董事制度，要解决的就是这类问题。“安然事件”后，他们 进一步加大公司治理的改革力度，颁布《索克斯法案》，要解决的也是这类问题。我

国的监事会，包括在少数股份公司已建立的审计委员会，存在一个共同的问题，就是未将检查与确认企业财务报告的真实性作为重点，并且也不具备聘请独立审计人 对企业当年盈亏真实性进行检查和确认的权力。这使出资人难以真正了解当年盈亏的真实 性，也很难真正了解企业的“家底”。这种情况在中央企业存在，在国有银行也存在。据 有关专家研究，到 2002 年底，我国四大银行贷款余额的不良资产率中 70%是 1993—2002 年这 10 年形成的。中央企业完善公司治理，建立考核制度，十分必要。应总结长期以来国 企考核制度的成败得失，并把建立确认盈亏真实性的制度作为考核制度的基础。为此，聘 请独立审计人的权力，应当交给监事会或董事会中的审计委员会。董事长是否兼任 CEO 董事长是否兼法定代表人，是事关完善公司治理、强化监督机制一个重要的问题。上世纪 90 年代中期，对国务院 100 家现代企业制度试点单位，我国有关部委就提出董事长 不应兼总经理的要求，并以此作为检验试点是否合格的一条标准。结果是，董事长不兼总 经理，董事会仍不能很好发挥作用。很重要的一个原因，是按《公司法》规定，“董事长 为公司的法定代表人”。我国的公司治理与欧洲、北美一个重要的区别是，我国企业全面负责生产经营活动 和日常工作的，不是总经理而是法定代表人。法定代表人更像他们的 CEO。因此，我国企 业的董事长虽不兼总经理，但只要是法定代表人，就不能像欧洲、北美公司那样，董事长 不兼 CEO，有利于董事会去监督 CEO。解决董事长兼 CEO 问题，看似简单，其实不然。实践中，美国在解决这一问题上已 经历了三个阶段：一是最早要求在确定董事会会议议题时，CEO 要多与独立董事沟通、商 量，任何一个独立董事都有权要求增加会议议题。二是前几年，一些公司在独立董事中增 设了一名首席董事，并赋予其较大的权力，以制约 CEO。三是“安然事件”后，要求董事 长不兼 CEO 的呼声越来越高。2002 年，麦肯锡在对美国 500 强的董事进行的一项调查表 明，有 70%的被调查者赞成分设。因为，董事长兼 CEO 会带来很多问题，最大问题是，一 旦 CEO 控制信息流，独立董事就无法客观地实施监督。在中央企业推行股份制中，应研究董事长兼法定代表人这一问题。在欧洲，董事长 大都是不兼 CEO 的。在美国，董事长不兼 CEO 已成为主导意见，而且越来越多的公司规 定，前任 CEO 也不能留在董事会。我国上市公司中，不论董事长是否兼任总经理，只要董

事长是法定代表人，董事会对法定代表人难以实行有效监督。从我国国企的实际情况来 看，如果董事长不兼法定代表人，而兼任企业党委书记，有利于董事会更好发挥监督经营 班子的作用，也有利于企业党组织在现代企业制度中更好发挥保证监督作用。薪酬制度如何安排 检验治理机制优劣一个重要的标准，是经营班子特别是 CEO 的薪酬制度。这些年，我国不少公司到国外上市，股票不能以高价发行，一个原因就是国外投资人担心我国国企 CEO 的薪酬太低，他们难以对投资人尽心尽职。但另一方面，美国 CEO 的薪酬增长过 快，这被看作是他们董事会失灵的一个集中表现。目前，中央企业经营班子的薪酬存在多方面的问题，包括“一把手”与“副手”的 薪酬差距没有拉开，固定工资与激励、长期激励之间薪酬结构不合理，福利、职务消 费没有货币化和公开化；更为突出的是，与民营企业、外资企业的“外部横向差距”仍较 大，难以吸引和留住人才。比如，到 2001 年，外资企业中国籍 CEO平均年薪已超过 160 万元；2003 年，中央企业 CEO 的年薪平均要低得多，另一方面与员工平均年薪的“内部 纵向差距”却在拉大。从体制上看存在的主要问题，一是出资人代表未行使薪酬安排权，造成“经营班子 自己给自己定工资”；二是对企业经营业绩的真实性缺乏科学的确认与评价机制，因此与 经营班子薪酬挂钩的指标在真实性上缺乏制度保证；三是由于对经营班子薪酬及职务消费 未建立披露机制，在少数企业也存在按“胆”分配与消费现象。国务院国资委成立后，采 取了一些措施来解决这一问题，包括与 100 多家企业负责人签订经营责任书，推行企业负 责人的年薪制试点等。当然，短期内要解决这一问题，难度很大。世界著名公司在薪酬安排上通行的一些做法，对强化治理机制还是有用的。归结起 来，一是薪酬前提。关键是对经营班子经营业绩真假的确认。二是薪酬差别。通常经营班 子的薪酬比独立董事要高得多，而 CEO 的薪酬又显著高于经营班子其他成员，但差别不是 来自工资、奖金等短期激励，而是期权等长期激励。三是薪酬披露。逐个披露经营班子成 员前 3 年的薪酬，详细披露每人的薪酬构成，披露过去 5 年本公司的股东回报率与同行业 同类企业的比较等。中央企业要完善经营班子的薪酬制度，应结合我国国情，借鉴国外的 经验。啤酒花折射民企治理隐忧 啤酒花高管外逃引爆公司财务漏洞的背后，实际上提出了民营上市公司治理，特别 是董事会治理的重要性及艰巨性 ２００３年１１月，中国股市爆发了“啤

酒花”地震。新疆啤酒花股份有限公司（６０００９０）董事长艾克拉木·艾沙由夫失踪；公司因故未按规定履行信息披露义务 的对外担保总额为９．８７８６亿元。啤酒花应声而跌，随即崩盘，经历了１３个跌停后 被“ＳＴ”。啤酒花高管外逃引爆公司财务漏洞的背后，实际上提出了民营上市公司治理，特别是 董事会治理的重要性及艰巨性。在艾氏失踪后，经初步统计，啤酒花有１８亿元银行贷款去向不明，而董事会也无法 解释贷款银行的情况，原因是几年来艾氏疯狂集权，董事会无人监管。艾氏成为啤酒花董 事长后，还在董事会排除异己、任用亲信，董事会早已董事长化。造成这种现象的资本基础是“一股独大”。艾氏在执掌啤酒花的几年中，通过不断设 立“子公司”、“孙公司”，已成为啤酒花幕后的最大庄家，实际掌控了４６．０１％的 股份，其他股东的最高持股额只有２％。而绝对的控股权通常导致绝对的话语权。话语权 的不匹配，使得很多董事会的决定实际上是董事长个人意志的体现。而董事会作为公司治 理的核心，一旦被个人意志所操纵，便往往成为公司治理失灵，操作违规的根源。反思民营上市公司“问题高管”的现象，首都经贸大学公司研究中心主任、著名股份 制及公司问题专家刘纪鹏教授认为，要想从根本上解决问题，必须注意以下几点： 一是从公司治理结构上看，必须解决独立董事“花瓶化”、监事会亲信化的问题。如 果独立董事还是由“一股独大”的民营企业的大股东委派，那就很难形成制约机制。其 次，从制度上分散上市公司特别是民营公司的股权结构。对已经形成分散股权的民营企 业，申请上市时应该得到优先考虑。这样才有可能形成真正的职业经理人制度，才能建立

起真正有效的上市公司治理结构。否则，就是将来发生很多不测因素的诱因。（相关报道详见２００３年１１月２２日《财经时报》）民营企业的永续经营问题 改革开放二十多年来，中国民企的结构发生了较大的变化。传统民企是指从小作坊一步步发展起来的“私营企业”。而现在所谓的民企，则包含了 国有、集体所有制“转制”而来的企业，主要包括三大种类：一种是乡镇企业拍卖给私人 的民企，一种是戴红帽企业“脱帽”的民企，还有一种是国有中小型企业，“国退民进” 而来。从企业战略层面上讲，中国民营企业面对的问题，主要是两个方面。从外部来说，主要 是制度环境的天然缺陷，造成了民企与国企、真民企与假民企、有官场背景的民企与无官 场背景民企的地位不平等。这种不平等，主要反映在市场

进入机会和社会资源的获取渠道 不平等，在管制门槛、优惠措施和倾斜政策条件下的机会不平等。一句话，就是没有平等 的国民待遇。这种经济社会制度层面的东西，在可以预期的将来，有改善的可能，但不会 有根本性的改观。从内部来讲，民企已经到了一个瓶颈期，公司改革方面也面临着一个“闯关”问题。这 方面，以家族企业面临的问题最为显著。中国的民营企业的核心层建立在血缘、地缘和人 缘基础上，沟通成本低，无“信任”问题，这个曾经是家族企业的体制优势。但是，这个 过去的优势，现在已经转变成了劣势。企业成长需要吸纳外部资源，而一个封闭的家族企 业，是很难获得外部信任的。没有外部信任这个前提，就很难吸纳外部资源。那些从国有、集体企业“改制”来的民营企业，也面临着同样问题。在改制过程中，这 些企业模仿了中国传统私营企业的糟粕——核心层迅速家族化。有一家民营企业在营业额达到 3 个亿后，业绩就迅速滑坡。他们找我咨询，怎么才能走 出困境。我做了初步诊断后告诉他：你的企业，老公抓生产，老婆管市场，小舅子管采购 供应和财务，不仅很难获得外部社会的信任，而且还很难获得内部员工的信任。你的业绩 不稳，原因在于你的业务骨干队伍不稳。到今天为止，家族制是你企业成功的原因，现 在，同样还是这个体制，在考验你能不能做强做大，永续经营了。做企业不进则退，你现 在面临着观念和体制的闯关。你在市场上闯荡十来年，做到现在这个规模，营销、生产、品牌等等，甚至是管理，都已经不再是你的主要问题。你的主要问题是战略方面的制度设 计——为永续经营设计一种更加开放，更加具有包容性，更能获得社会资源的公司文化和 公司架构。有不少民营企业渴望上市，到资本市场上去筹集资金。但不少民营企业家未必懂得，上 市公司本质上是“社会公众公司”。既要获得外部资源，又要保持家族在企业中的利益和 控制权，在制度设计上，民营企业是需要花大智慧、出大力气的。中国民营企业的生存环境与美国、日本、香港大不相同，难以解决经营权和决策权的让 度、委托，还遭遇着普遍存在的诚信问题所带来的困扰和制约。中国的家族企业注定要在 做大做强和小富即安、授权和信任等矛盾中煎熬。我认为，这种隐性矛盾，是中国民营企 业面临的最大瓶颈。从这个意义上说，中国民营企业的健康发展，有赖于整个社会的制度 环境改善。企业发展到一定阶段，就面临着一个外部信任或者社会信任问题，这也是一个开放性和 透明化的问题。我

认为，民营企业最大的挑战就是：逐步开放股本结构，吸纳外来投资，实施内部 MBO，建构一个合理的公司治理结构。一个合理的治理结构包括两个制度的建设，一是职业经理人制，二是独立董事制。前者 讲的是经营管理的专业化，后者讲的是经营决策的科学化。美国的化工巨头杜邦、德国的 汽车巨子宝马、日本的松下电器以及香港李嘉诚的长江实业等，都是在家族企业基础上改 造成社会公众公司的典型。家族企业要做强做大，必须要有一个更开放的心态，营造一个更加透明、更具包容性、更能吸纳各种外部资源的企业架构。民营企业特别是家族企业面临的瓶颈，并非没有突围之道。民营企业导入职业经理人制 度和独立董事的关键，在于企业制度的设计，在于建立一个“集权有道、分权有方、授权 有度、监管有力”的激励和约束机制。

第五篇：完善增值税转型政策效应调研建议

从2007年7月1日起,财政部、国家税务总局下发了《财政国家税务总局关于印发〈中部地区扩大增值税抵扣范围暂行办法〉的通知》，对中部地区六省中26个城市的八大行业,实行增值税转型方案的政策,实行增量抵扣、按季退税、年底清算的办法。**市是这次改革试点城市之一，也是国家确定的长株潭城市群“两型社会”建设试验区。该政策自去年7月1日

起实施一年来，我们对其政策效应进行了一次调查,给**经济增添了发展后劲,产生了积极的推动作用,同时,也存在着一些需要完善的地方。

一、落实情况及政策效应

（一）基本情况。按照增值税转型方案,**共有1130户企业符合政策享受增值税政策优惠，占全市增值税一般纳税人的25.14%。具体分布如下:

**市符合转型条件企业的行业分布情况(户)

从行业来看，装备制造业、石油化工业、农产品加工业、冶金业占八个行业的88%。这几大行业是**市的主导行业，也是税源重点大户。

2007年全部税收调查户申报销售额是8050652万元，而前10名的重点税源企业收入达2915843万元，占全市销售额的36.22%，在这10户企业中有8户企业就属于这八大行业。由此而来可以看出，**市的企业发展趋势和发展规模都将以这八大行业为主导，**市的税收收入也将持续以这八大行业为新的增长亮点。

八大行业转型退税情况统计图（万元）

单位：万元

从上表我们可以看出,退税金额最大的是石油化工业、冶金业和装备制造业，因为以上三个行业是我们中部地区的主导行业。

（二）政策效应。增值税转型自2004年在东北三省开始试点改革，实质是实行消费型增值税改革的探路石，从在**试点的一年情况来看，其效应突出表现在以下3个方面。

1.增值税转型对税收影响低于预期。2007年，在实施增值税转型前，我们对转型将减少的增值税进行了预测，预计增值税转型将减少税收收入约2亿元，事实上，政策实施一年来，**市实际抵退税只有5204万元，与预测数相差甚远，主要原因是由于增量的限制，为了保证财政收入的稳定，国家制定了增量抵扣政策，即企业外购固定资产必须在有增值税增量的前提下才能抵扣。**市增值税转型认定企业为1130户，有税收增量的144户，占总数的12.74%。从上述数据可以看出，增量抵扣政策不但使企业受益面受到了限制，也使试点的范围大大缩小。从退税的四个季度来看，**市试点的八大行业1130户企业共购置机器设备等固定资产59966万元，实施转型后却减少了**市增值税4550万元,占当年应缴增值税291767（不含免抵）万元的1.56%。但从长远的眼光来看，由于增值税转型增加了企业投资,促进了技术进步和产业结构优化,将有利于培植税源进而促进税收收入的增长。

2.为企业发展增添了三股动力。增值税转型对企业生产经营活动产生了积极影响，有利于降低成本、加速资金周转和提高竞争能力。

一是有利于降低企业税负，降低生产成本。

07年7月08年7月增值税抵扣范围行业情况统计表 单位：万元

行业

企业户数

销售收入

应交

税负（%）

允许抵扣进项金额合计

允许抵扣税额

扩大抵扣范围后应交税金

扩大抵扣范围后税负（%）

税金

已退

装备制造业

156

907736

29110

3.2161

383

527497

3.03

石油化工业

363502

17042

4.69

304

42198

13998

3.85

冶金行业

1377230

53137

3.86

1324

932

51813

3.76

汽车制造业

478236

2354

3.01

290

2064

2.64

农产品加工

53427

1715

3.2

1177

228

1538

2.88

高新技术

37863

3294

8.7

1945

926

1349

3.56

采掘业

616605

1500

9.04

1397

8.41

电力行业

2171901

14102

8.2

217

0

13885

8.08

总

计

326

3006500

122254

4.07

8713

5204

113541

3.78

上表可以看出，**市企业增值税转型实行一年来，增值税税负在一定程度上有所降低。按照增值税的计算原理，固定资产进项税额纳入抵扣范围后，在其他条件不变的情况下，企业

应缴增值税将因进项税额的增大而减少；并且固定资产进项税额从总值中剥离出去后，计入产品的生产成本将会相应减少，销售价格随之降低，企业销售收入和销项税额也会有所减少，将会带来企业增值税下降。当然，这种下降并不意味着每个企业都能实现税负降低。新办企业因其所有新增允许抵扣范围内的固定资产均可抵扣已征增值税，因而税负必然大大低于老企业。另一方面，固定资产的价税分流，降低了固定资产的折旧费用，降低了产品成本，增加了盈利空间，有利于企业竞争力的增强。根据报表统计，2007年7月1日到现在，**市八大行业累计允许抵扣的固定资产税额是8713万元，这部分税额是扩大增值税抵扣范围政策直接给企业带来的利益。总之，扩大增值税抵扣范围后，应抵扣固定资产进项税额可以全部退回，减少了企业当年实际缴纳的增值税税额，降低了企业增值税税负，企业发展更有后劲。

二是加速企业资金周转。由于实行按期计算退还固定资产所含进项税额，企业因此而得到一笔额外的资金流入，不但减少了经营资金的垫付，而且提高了资金使用的货币时间价值，获得资金使用的综合收益。以**冶炼集团股份有限公司为例，该公司每年需进行节能降耗、治污环保等项目的技术改造，购进设备每年达4000万元，形成进项税额581万元；特别是从2007年开始实施的“循环经济”项目，计划投资10亿元，其中设备投资3.5亿元，形成进项税额5085万元，因此，2007年7月份开始至年底，形成固定资产进项税额8713万元，在不考虑其他因素的前提下，企业可以退到5085万元的款。这一方面缓解了资金压力，增加了现金流，有利于资金运作。

三是提升了企业竞争力。去年来，国际经济通货膨胀率一直居高不下，原材料涨价给企业生产经营带了巨大的压力。实施增值税转型后，中部地区试点企业的产品将不再含有固定资产进项税额成本，在同等条件下，将能够促使企业扩大生产规模，降低产品价格，从而具备了较其他地区和行业产品更有利的市场竞争优势，特别是在国际市场上，由于中部地区出口产品是以“完全”不含税的价格参与市场竞争，将更加有利于提升产品的国际竞争力，促使企业出口的积极性。去年以来，**市出口企业增长35户，出口创汇2.43亿美元。

（三）拉动了**经济。一是创造了投资洼地效应。由于设备投资不再背负进项税额负担，因而能够激发企业对设备投资和技术改造的积极性，形成投资拉动作用。这次中部地区的增值税转型试点，是选择性试点，突出了老工业基地的投资优势。试点区比非试点区就有了更大的吸引力。自去年下半年以来，**先后参加了湖南省组织的沪洽会、广交会等大型招商引资会议，**发挥了工业基础好、投资环境优的优势，吸引了国内外投资者的眼光。其中很多投资者就看上了增值税转型对新办企业税收优惠的吸引作用。从去年7月份起，一年来**市八大行业的企业机器设备投资总额增加59966万元，为整个经济的发展增添了新的血液。二是加快了产业结构的优化与升级。由于不同行业的资本有机构成差异而导致享受该转型政策优惠待遇也不一样，由此增值税转型也促使了相关行业加大技术改造力度、扩大经营规模、购置设备资产，从中也获得了政策带来的收益，进而实现产业结构的优化与升级，从整体上提高了中部地区经济增长的质量。从行业结构上看，冶金业、石油化工业、装备制造业等资本和技术密集型行业固定资产投资不仅增速高，而且所占投资比重越来越大。2007年**市装备制造业、农产品加工业、石油化工业和冶金业抵退税总额为418万元，占当年全部抵退税额的比重为66.88%；上述4个行业的机器设备投资规模占8大行业机器设备投资额的64.28％以上，享受了绝大部分抵退税优惠，这又反过来进一步刺激其投资增长。

二、增值税转型政策执行中存在的问题

从一年来的运行情况看，**市实行中部地区增值税转型试点，也存在着一些不容忽视的问题。

1.效应力有限。办理抵退税的户数较少，户均退税规模小，留抵税额不大。2007年下半年**市1130户增值税转型认定企业中，实际能享受抵退税的企业只有144户，占认定户数的12.74％。从每户企业抵退税的平均水平看，退税规模较小，平均每户企业抵退税约为4万元。而留抵税额不大。二是抵退税集中在几户大型企业。全市退税规模在100万元以上的企业只有5户，办理退税271万元，占全部应抵退税额43.40％。三是固定资产进项税额采取增量抵扣、按季退税、年底清算的办法，人为增加操作复杂性，实际工作中难以操作。四是税收任务紧，税务机关存在不按规定期限办理抵退税情况，税收政策不能落实到位，个别税务机关领导存在不完成税收任务不抵退税的潜意识。

2.操作上需要完善。增值税转型政策要求更规范的管理和更严密的监控，加大税收管理难度。增值税转型政策试点行业只有八个，行业间税收待遇不公平，试点行业偏窄，相对于生产型增值税来说，消费型增值税税款抵扣业务更加复杂，征管难度更大，尽管当前税收征管水平有了显著提高，但仍难以对企业的所有经营行为实施有效的全过程监控。增值税转型政策的实施，可能导致抵扣链条的混乱和地区间的不公平竞争，不仅会降低市场配置资源的效率，扭曲产业结构和地区布局，还会滋生各种形式的避税、骗税行为。同时，现行固定资产进项税额抵扣方法操作复杂、增值税转型企业认定标准界定等问题，增加了税收征管的难度。

3、没有考虑地方传统产业。中小企业和不同行业企业税收存在不公平待遇。增值税转型政策实施后，一般纳税人税收负担的减轻，试点范围试点行业一般纳税人税收成本下降，中小企业和不同区域企业税收存在不公平待遇，应考虑降低小规模纳税人税收负担，要将增值税减免税优惠政策对增值税抵扣链条的影响减少到最低限度。要鼓励小规模纳税人加强财务会计核算，将更多的中小企业纳入增值税一般纳税人管理，促进公平竞争。同时，对地方的传统支柱产业没有纳入转型的范围。**下属的醴陵市是一个传统产业特色明显的地区。烟花和瓷器是2大支柱产业，也继续国家税收政策的支持，提升企业产业机构的升级，但这次没有享受到这些政策优惠。

三、问题的原因分析

从构建消费型增值税的终极目标来讲，试点中存在的以下问题不容忽视：

1、增值税转型政策不彻底。主要体现在增值税转型试点政策未能彻底解决增值税重复征税问题。例如试点企业只允许抵扣生产用的机器设备，不包括非生产用的机器设备和不动产。而消费型增值税扣除范围很广，应当包括企业所有的项目支出。由于我国现行增值税的征收范围还不够广，如交通运输、建筑安装业还没有实行增值税，因此彻底解决重复征税问题，还有待于增值税政策的不断完善。

2、增值税转型试点范围有限。此次增值税转型试点，只限于中部地区26个城市和八大行业。从政策效应和公平税负的角度分析，有限的试点城市使未列入试点的城市处于不平等的竞争态势；从八大行业的分布看，既有传统产业也有新兴产业，选择这八个行业扩大增值税抵扣范围有利于形成中部地区的区域优势，但是同样是中部地区的一些特色行业如陶瓷、鞭炮烟花等行业未纳入试点，相关产业的政策导向既要结合国家的宏观调控政策，也要考虑中部地区的自然优势和区域特点。

3、增量抵扣政策限制了增值税转型的总体效果。按照试点政策规定，企业外购固定资产必须在有增值税增量的前提下才能抵扣，这就意味着购入固定资产和增值税增量两个条件同时具备才能享受退税，而通常是有固定资产购进的企业没有税收增量，有增量的企业又没有外购固定资产，致使有相当一部分企业实际上没有享受到试点政策的好处，以振兴中部地区为目的而出台的试点政策总体效果受到很大的局限性。甚至有个别企业利用政策缺陷套取税收政策优惠，采取假新办、假重组等方式，并采取将企业旧设备“卖”给新企业，通过这种方式获得新增税收和抵扣退税。

4、增值税转型试点政策规定有待完善。例如试点企业购进生产用的汽车取得的进项税额按理应当是可以申请抵扣退税的，但是由于目前购买机动车只能取得《机动车销售统一发票》才能上户挂牌，而《机动车销售统一发票》未纳入增值税防伪税控系统，根据试点政策规定没有增值税专用发票就不可以抵扣进项税额，意味着试点企业购进的生产用汽车的行为就不能享受扩大增值税抵扣范围的优惠政策。又如试点政策对试点企业未及时申报固定资产扩大抵扣情况的也没有规定相应的法律责任，以及试点企业将允许抵扣的固定资产进项税额直接计入当期进项税额的行为如何定性也没有作出相关规定。这些规定的模糊对于一项税收政策来说是不严谨的。

5、试点政策征管难度大。一是在行业认定范围、地区认定范围，以及允许抵扣固定资产的核实及监督等方面有一定的难度；其次在实际工作中，由于政策理解不一致、税务人员工作水平等因素的影响，使政策执行也不一致，甚至存在个别的人情税、关系税现象，影响税收政策的公正性；三是目前试点政策实行按季退税、年终清算的办法，在实际操作中，季度申报和退税同时完成并必须经过文书流转审批，工作量相当大，年终清算也没有相关的操作模块，对季度退税大于全年税收增量的如何进行操作也没有规定，造成征管上操作和审核工作非常繁琐。

四、完善增值税转型政策的建议

作为全面推行消费型增值税的前奏，试点工作应当针对存在的各项问题作如下完善：

1、增值税转型政策应当在中部地区全面推行。增值税所具有的“中性”原则确定了增值税转型政策是不能作为税收优惠政策长期使用的，否则便会对经济产生扭曲和负作用。通过一年多时间的试点，试点地区对财政的影响的程度、政策执行及征管中存在的问题均有一定的认识，积累了一定的经验。在中部地区所有地区、全部行业推行消费型增值税的时机已经成熟。

2、完善抵退税模式消除增值税转型对财政收入的影响。各级政府和税务机关对全面推行消费型增值税最担心的是对财政收入产生很大的影响。从**试点一年来的情况看，固定资产抵退税对财政收入的影响还是可以从经济增长中得到消除。当然，全面推行增值税转型政策后，对财政收入的影响会比试点时期大得多。对此，我们也可以采取总量控制的办法，即改变目前实行按税收增量退税的办法，借鉴出口退税的做法，实行企业按月申报，各级税务机关根据收入进度合理安排退税额度的办法，对超过财政承受范围的部分可暂缓退税。对部分经济落后、财政紧张的地区，可以采取中央转移支付对固定资产已抵退税地方25%部分返还地方财政的办法，或采取固定资产抵退税部分中央75%予以退税地方25%部分暂不退税，以减轻试点地区财政压力。

3、建立和完善与转型政策相配套的税收征管制度。一是将扩大固定资产抵扣申报表与增值税申报表合并，将扩大固定资产抵扣申报表作为增值税申报表的一个附表，随增值税实行按月申报；二是实行申报和退税审批相分离，一方面可以减少文书流转的工作量，同时也可以减少对税收计会统的影响（目前扩大固定资产申报表录入后便直接体现为“应退未退”税金）；三是制订专门的增值税转型税收征管办法，对转型企业认定、核查、申报、退税的流程进行详细规定，提高办税工作质量和效率。

4、对相关政策进行完善和补充。对纳税人购进生产用机动车，在《机动车销售统一发票》纳入防伪税控系统之前，可以规定对协查无问题的允许列入固定资产进项税金；对不及时申报或未在规定的时限内申报的纳税人可以设定一定的义务进行适当的约束和管理，以增强纳税人对增值税转型政策的遵从度。

5、进一步完善增值税制度。一是要完善增值税抵扣链条，将建筑安装、仓储租赁、交通运输等行业纳入增值税的征税范围，防止不法分子利用现行增值税抵扣链条不完整偷逃税款；二是要适当降低小规模纳税企业的征收率，体现税收公平原则，即将小规模企业征收率工业6%商业4%下调为工业3%商业2%，促进小企业和个体工商业的发展，维护社会和谐稳定。