现阶段农村小额信贷需求变化与供给分析

第一篇：现阶段农村小额信贷需求变化与供给分析

现阶段农村小额信贷需求变化与供给分析

小额信贷始于孟加拉国，其主要参与者是私人组织。经过30多年的发展非常成功。例如BRAC、格莱珉银行、社会发展联合会等机构在孟加拉国已资助了几千万的穷人，其中小额贷款的大多数客户是贫困妇女。截至2009年7月，格莱珉银行共为794万人提供贷款，其中97%为女性。目前格莱珉银行为8万多个乡村提供服务，已覆盖孟加拉全部的乡村地区。它颠覆了银行业的传统模式，格莱珉银行向孟加拉乡村地区的最贫穷人士提供不要求抵押的贷款。银行和穷人之间创立了一套基于互信、责任、参与以及创造力的机制。此前，穷人一直被银行拒之门外。格莱珉银行创始人尤努斯教授提出，“若穷苦阶层能在合适、合理的条件下享用到金融资源，这些数以百万计的小人物和他们数以百万计的小事业加起来就能创造出最伟大的发展奇迹。”

一、农村小额信贷在我国的发展历程

（一）初期阶段（1994初～1996年10月）

1994年中国社会科学院农业发展研究所引入孟加拉乡村银行模式，小额信贷制度作为扶贫工具正式进入中国，这一时期国有银行开始商业化改革，农村金融市场金融产品供给不足，不规范的民间借贷恶性蔓延。小额信贷的兴起在一定程度上填补了农村金融供给的不足，并以其扶贫济困的机制和高还贷率引起了各方的关注。

（二）扩展阶段（1996年10月～2000年）

长期以来我国政府一直采用贴息贷款的方式扶贫，但在实施中遇到了两个难题：一是扶贫贷款资金没有到达农户手中，大部分被挪作他用； 二是贴息贷款到期还款率低，导致具体执行的银行和中央财政难以承受。而小额信贷的试点实验解决了政府扶贫工作中的两个难题，于是国家将财政扶贫资金和扶贫贴息贷款资金以小额信贷的方式操作并大力推广，以探索解决贫困农户获贷难、扶贫贷款还款难和贷款机构生存难等问题。这一时期小额信贷发展迅猛，非政府小额信贷组织（NGOS）大量出现，积累了较丰富的经验。非政府小额信贷组织大多属于社会团体性质的非银行金融机构，其特点是：（1）规模小、覆盖面窄、低渗透率，信贷服务难以满足广大农户的需求；（2）利息收入难以支持较高的运营成本；（3）“只贷不存”的模式使机构资金来源匮乏，难以可持续发展。

（三）商业运营阶段（2000年以来）

为了解决小额信贷发展阶段出现的问题，使小额信贷这一既具有扶贫功能又适应中国农村金融市场特点的金融模式得以发展，在政府的主导下，2000年农村信用社以自身的存款和央行低息再贷款开办小额信贷业务，同时国家扶贫基金也以小额信贷的方式发放。在中央银行的推动下，农村信用社的小额信贷项目在2002年得到了大发展，尽管有些农村信用社仍显得被动；据人民银行的统计，到2002年底，全国有30710个农村信用社开办了此项目，占农村信用社总数的92.6%；两种小额贷款余额共近1000亿元，获贷农户5986万户；评定信用村46885个，信用乡镇1736个。2005年3季度末，全国农村信用社以小额信用贷款和联保贷款的方式为7134万余农户提供服务，占农户总数的32.13%，农户贷款余额5676亿元，占农村信用社贷款余额的37.23%；2006年12月以来，银监会按照“低门槛、严监管”的原则，允许在农村地区新设“村镇银行”、“贷款公司”和“农村资金互助社”三类新型金融机构。试点工作于2007年初在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北6省区启动，并于2007年10月扩大到全国31个区、市。银监会统计，到2009年6月末，全国已有118家新型农村金融机构开业，其中村镇银行100家，贷款公司7家，农村资金互助社11家，多数机构已实现盈利。2009年6月13日财政部发布的《中国财政向农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》规定，中央财政对当年贷款平均余额同比增长、年末存贷比高于50%且达到银监会监管指标要求的村镇银行，按其当年贷款平均余额的2%给予补贴。中国金融研究院吴黎华曾撰文称该项补贴政策，使得本来需要3年才能盈利的村镇银行，开办当年就能盈利；到2009年末，已开业新型农村金融机构172家，批准筹建中的新型农村金融机构58家。已开业新型农村金融机构共吸收股金70亿元，存款余额269亿元，贷款余额181亿元，在提升当地农村银行金融机构网点覆盖率和竞争充分性方面发挥了重要作用。农村合作金融机构共为约8242万户农户提供信贷服务，占我国全部农户总数的33.5%。国家开发银行向商业化转型，农户贷款正式成为国家开发银行的业务重点，2010年2月国家开发银行在全国设立7家村镇银行；2010年5月银监会下发《关于加快新型农村金融机构有关事宜的通知》，加快村镇银行在全国布局的速度。《通知》规定，对设立30家或以上新型农村金融机构的主发起人，将允许其探索组建控股公司。控股公司主要从事村镇银行的投资设立、股权管理、运营支持和管理服务。控股公司和村镇银行各为独立法人。控股公司可以专业化、规模化地发起设立村镇银行，简化主发起银行直接投资设立村镇银行的繁琐程序，理顺股权关系。目前已有一些城市商业银行和农村商业银行，加快开设村镇银行的速度，村镇银行的设立相当于从零售走向批发。

二、农村信贷资金供求分析

农村金融是个世界性难题，主要的困扰来自于农村金融成本高、风险大、收益低的特点和商业化运作要求实现可持续之间的矛盾。尽管各个国家通过扩张农村金融网点、建立政策银行、提供财政补贴、进行利率管制、发放政策性贷款等一系列方式，试图为农村经济发展提供普惠金融服务，并且也的确取得了积极成效，但是总体上看，农村金融抑制仍然十分严重，农村金融供给不足仍然是困扰“三农”发展最主要的问题。

（一）农户的资金需求

2001年以来我国农村出现了四个转变： 一是温饱型农村向小康型转变； 二是农户经济向合作经济转变； 三是传统农业向现代科技农业转变；四是农产品低端市场向农产品国际市场转变。农村经济的货币化程度越高，农户对资金的需求越强烈。在农村金融市场，农户成为资金的最大需求者。其特点是：

1.资金需求主体多元化。随着农村经济的发展和产业结构的调整，农村资金需求主体发生了变化，当前农村资金需求呈现多元化趋势，大致可分为三种： 一是满足农户简单再生产的资金需求； 二是满足农户扩大再生产的资金需求，即种、养殖业大户对资金的需求； 三是满足农业产业化、新农村建设的资金需求，即农户从事传统农业的资金需求在逐年减少，规模化种养殖业、农产品加工运输销售、个体私营经济和消费信贷等方面的资金需求以及优质高效的科技型农业产业化项目等贷款需求在逐年增加。2.农户贷款需求多样化。农户既是生产者又是消费者，而农户的生产和消费又受自然环境、行业、技术、地域及文化习俗等的影响，南北方差异又较大，这些都是导致农村金融需求多样化的因素。例如在贷款方面既有农户小额贷款需求又有乡镇企业和专业大户较大规模贷款需求；既有生产贷款需求又有生活贷款需求；既有诸如购买化肥、农药、种子等的季节性短期周转性贷款需求又有诸如山林开发、购买设备、建房等一些投资和固定资产构建需求；还有诸如额度小、难以提供抵押担保品，不符合正规金融机构规定的贷款需求。

3.农户存款需求多样化。随着农村经济的发展、农村市场的繁荣、农村劳动力转移以及商品流通速度的加快，农户存款需求呈多样性，例如，信用卡、异地存取、债券买卖、全国联网结算、代理、投资理财、咨询等。

4.农户资金用途差异化。农户借贷资金的使用可分为生产性借贷、生活性借贷（主要用于建房、子女教育、婚丧嫁娶、治病等）、非正常借贷（是指既不用于生产经营又不直接用于生活消费的借款）。一般情况下，经济不发达地区、低收入地区农户生活性贷款比重较高。而生产性贷款需求与人均收入水平呈正相关关系。

5.农户借款规模差异化。农户可分为纯农户、兼户（以农业投资为主，非农业投资为辅）、II兼户（非农业投资和收入超过了农业投资和收入的农户）。从不同类型农户贷款需求分析，纯农户平均每户的贷款规模比非农户少了7倍多。在资金运用方面，不同类型农户间的分化更为突出。农户年内累计借款金额与家庭全年纯收入之比：纯农户为1：1.37，兼户为1：0.97，兼户为1：0.99，非农户为1：0.84。这表明，除纯农户外，其他类型农户的借款规模超过了其家庭全年纯收入。这说明负债农户的压力相当大。

（二）农户的资金供给

国有大银行转为商业银行之后，开始收缩盈利少风险大的农村分支机构，几万家设在县以下的机构相继撤离农村；国有银行“洗脚上岸”，地方金融“独木难支”。几年来，国有商业银行退出农村市场的力度有增无减，被保留下来的基层商业银行也部分丧失了基本的信贷功能，成为单一的吸收存款、履行支付结算职能、向上汇报贷款项目信息的金融单位，国有商业银行为“三农”提供金融服务的职能严重萎缩，农村资金的“离农”倾向较严重。

1.农户借贷资金供给缺口大，农村资金向城市的“外逃”现象较严重。邮政储蓄、商业银行充当了农村资金“抽水机”的角色。将绝大多数存款存入央行吃利息或投入到城市非农领域。“贷款难、融资难”成为制约农村经济发展的瓶颈。

2.农村金融机构服务单一，农村信用社一家成了农户资金供给的主力。

3.农村高利贷现象严重。1985年以前，40%的农户贷款来自中国农业银行和农村信用社。1995年以后，农户约7成借款来源于民间借贷，且比重呈上升趋势。

三、农村小额信贷发展的思路

（一）农村小额信贷发展的重新定位

十七届三中全会制定的农村发展战略和各项配套政策，尤其加强了财政对农村建设的支持力度，为破解长期以来制约农村金融发展的制度瓶颈找到了突破口，为农村金融全面发展壮大铺平了道路。与之相适应的农村金融机构必须是多层次、广覆盖、可持续的。创新农村金融体制、放宽农村金融准入政策，加快形成商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合。实现资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系，已具备了物质基础和政策保障。新兴的村镇银行、小额贷款公司、农村合作互助基金开始落地生根，外商金融机构也瞄准了农村金融市场的潜在发展空间，汇丰、渣打、花旗银行制定了在中国农村扩展业务的战略，各种类型的金融机构相继会聚农村。

农村小额信贷兼具扶贫和助贫功能，更具有商业性金融的固有特性，即盈利性。明确农村小额信贷机构的定位，使小额信贷机构实现从向政府和捐款机构索取资金到市场竞争中赚取资金，以实现其金融服务功能和自身的可持续发展。目前，我国公益性非政府组织和社会团体的小额信贷组织已由最初的300家缩减至不到100家，能可持续发展的约50家。

1.农业银行实力雄厚，在农村小额信贷市场中应占据主导地位。（1）当前，农业银行已转变经营目标，即从以城市为重点转向同时占领和发展城乡两个金融市场，在“服务三农”和“商业运作”的指导下，将发展农村小额信贷业务作为一项重要开拓领域。（2）农业银行具有其他金融机构不可企及的优势。农业银行在农村金融市场中具有良好的品牌优势、产品优势、网络优势（据统计县域农行网点占全行网点的50%，县域农行职工占全行的70%以上）、人才优势以及城乡一体化优势，从总行至县支行完整的网点优势是农业银行业务发展的重要资源，也成为发展小额信贷业务的有效保障。（3）农业银行发展小额信贷业务有利于优化信贷结构、分散信贷风险。近年来农业银行的信贷业务“离农”现象比较严重，信贷资产向大城市、大客户、大企业集中，这种现象加大了农行的整体信贷风险。而目前我国农村经济发展中涌现出一批产权制度完善、机制灵活、市场反应快、生命力旺盛、发展前景乐观的中小客户群体，农业银行再次面向农村市场，具有广阔的发展前景。目前农业银行已按照普惠制、广覆盖、商业化的要求，对农户家庭内单个成员发放小额自然人贷款，其特点是：保证、抵押、质押、农户联保等方式多样的贷款；用款方式灵活的自助可循环方式和一般方式的贷款；按实际使用天数计息，最大限度地节省农户利息支出的贷款。（4）农业银行资金充足，有能力为小额信贷机构提供资金批发业务，解决小额信贷机构资金来源问题。（5）农业银行贴息小额扶贫信贷始于上世纪90年代后期，虽然2000年后虽基本停止，但积累了较丰富的经验和教训。

2.农村信用社长期以来面向农村金融市场，是农村小额信贷的主力军。截至2010年6月末，全国共组建以县、市为单位的统一法人农村信用社2023家，农村商业银行55家，农村合作银行205家。全国农村信用社的各项贷款余额5.5万亿元，占全国金融机构各项贷款余额的比例为12.2%，比2009年末提高0.5个百分点，涉农贷款和农户贷款余额分别为3.7万亿元和1.9万亿元，比2009年末分别增加5691亿元和3056亿元。

3.邮政储蓄银行具有遍布全国城乡的网络优势，是农村小额信贷的后起之秀。邮政储蓄银行在全国有3.7万个城乡网络，具有覆盖农村金融空白，成为特色零售银行的巨大潜力。2007年邮储银行正式挂牌成立，开始探索按照商业化原则服务农村的有效形式，已在全国广大农村地区开展质押信用小额信贷业务，2008年初将小额存单质押贷款业务推广至全国。并取得初步成效。到2010年末，按邮储行至少占2%的市场份额估算，其农户小额贷款可达到300亿元，县域小额贷款规模可达1000亿元。4.村镇银行、民营小额信贷公司、农村资金互助社、公益型民间社会组织等是农村小额信贷的补充。这些机构的目标客户是中低收入者和贫困群体农户，开展大银行经营成本太高且不愿做的业务。

（二）农村小额信贷资金供给的借鉴和创新

1.借鉴国外成功模式，发挥商业银行优势，增加融资渠道。我国农村小额信贷职能的重新定位和当前农村小额信贷供给的缺口表明，加强金融创新，增加金融供给，是推进小额信贷健康可持续发展的当务之急。农业银行具有强大的资金优势；农村邮政储蓄银行具有遍布全国的城乡网络；村镇银行和小额信贷公司等民间机构又缺少资金来源。农业银行和邮政储蓄银行可以借鉴花旗银行小额信贷成功的经营模式，各取所需。

模式一：商业银行与当地小额信贷机构合作，小额信贷机构负责贷款给零散客户，其中的投资、风险、费用由商业银行按约定全部承担，合作双方实现“双赢”。商业银行解决了小额信贷业务成本高的难题，小额信贷机构解除了融资难、信誉不高的烦恼。这是一种在我国比较容易推广的模式。

模式二：商业银行充当主发起人，与其他金融机构合作发行债券，募集资金的对象主要是本国机构投资者，募集得来的资金通过当地专门金融机构贷款给本国妇女、小经营者等弱势群体。

2.推进农地金融制度创新，保障农村资金供给，切实解决农户融资难题问题。农地金融制度是农业土地经营者以其拥有的土地产权向金融机构融资的行为关系总和。农户通过土地使用权抵押，在金融机构获取资金。农户把土地经营承包权、宅基地作为抵押信贷产品，既能补充农村小额信贷资金供给的缺口，又能从根本上解决农户贷款难、农村融资难问题，还能解决农村贷款担保难问题。

3.农业银行应转变经营方式，扩大服务范围。农业银行在“三农金融事业部”框架下，将农业大省传统农业地区的乡镇网点打造成专门开展小额信贷业务的经营主体和利润中心，并建立相应的管理机制、规章制度和业务流程，从而充分发挥农村网点的优势。

4.加大财政优惠政策对公益性小额信贷的支持力度。国家从财政或专项扶贫资金中拨出一定的资金，作为扶贫小额信贷机构的垫底循环基金，以此吸引国内外各类其他基金；设立专门的机构或委托国家政策性银行管理此基金，按照一定的标准，支持符合条件的公益性小额信贷机构，以彻底解决具有可持续发展潜力的扶贫小额信贷组织的资金瓶颈问题；对于经营良好的扶贫小额信贷机构，给予一些特殊的财税支持、能力建设等优惠政策。

5.推进业务创新，实现小额信贷业务可持续发展。农村信用社等组织在小额信贷业务中创建了担保贷款新方式，在实践中取得了良好的效果。（1）农民养老保险证质押贷款：由农村信用社与农村担保机构携手办理；（2）公务员担保模式：由农村地区的国家公务员为农户作担保，其特点是还款率高，违约率低；（3）推出产品组合方案：农村小额信贷业务应“量体裁衣”对农户量身定做产品，设计产品组合方案，以满足不同农户的需求。除了提供存贷款传统业务以外，还应提供保险、基金、理财、银行卡等业务组合；（4）创新还款方式，设计按季还款、分期还款业务和最高额循环产品。还应在还款记录与信用级别挂钩等方面进行有益的尝试和积极的创新。

（三）建立全面的农村小额信贷保障机制

1.建立可持续发展的保障机制。首先的是财务上的可持续，国家应实施财务扶持政策，细分农村金融市场，划分东、中、西部，加强对西部地区小额信贷业务的利率政策倾斜。对小额信贷业务中实际发放的利率与平均市场利率的差额部分给予补贴。2010年5月，银监会放开了村镇银行向单一借款人发放贷款比例上限的力度（由占净资产的5%调整为不超过10%），财政部出台的对农村金融财税扶贫优惠政策中规定，“营业税按3%征收，所得税中西部地区全免。东部地区减半”，我们认为在适当的时候可考虑对西部地区小额信贷营业税和所得税实行全免。

2.建立风险防范机制。由于农业的弱质性和生产周期长等特点，对于自然灾害频发、受灾严重和金融供给不足的地区，加快农业保险体系建设，实现分散和降低农村金融风险机制的突破。一方面，以创建信用户、信用村、信用乡镇、信用生态县为载体，构建县、乡镇、村小额信贷金融机构、农户五位一体的农村信用体系； 另一方面，加快建立健全适合农村特点的多种形式的保险和再保险体系，从而增强农村小额信贷可持续发展能力。

3.建立健全法律保障机制。农村信用社资金实力差、小额信贷业务成本高、工作人员业务素质不高、管理水平低、风险大；邮储银行成立不久，财务核算办法不健全，风险管理构架未完全建立，经营和风险管控能力弱；村镇银行存贷比过高，超过150%～200%（银监会要求，银行金融机构存贷比不得突破75%的红线，但出于对“三农”的支持，村镇银行放宽在5年内达标）；社会组织或NGO型小额信贷机构、农村资金互助社等公益性只放贷不吸储的机构，既缺乏金融专业人才，又缺乏具体可操作的规范性法律文件，存在潜在经营风险。小额信贷领域至今还没有形成统一规范的行业标准、规范化的财务管理体系，要尽快出台政策法规，明确不同类型小额信贷机构的法律地位和职能、激励和退出机制，防范非法吸收存款、非法集资，对金融秩序造成危害。为农村小额信贷健康和可持续发展提供法律保障。

4.建立健全专业人才培养机制。小额信贷具有专业性、技术性强的特点，要求从业人员必须具备良好的金融基础知识、操作技能和职业操守。要加强对从业人员的思想教育、专业知识培训、计算机操作能力等培训，定期考核，提高服务水平和效率。为农村小额信贷业务快速发展提供人才保障。

第二篇：农村小额信贷

一、农村金融环境分析以及其存在的缺陷

我国农业是弱势产业，农业的规模化、集约化和科技含量总体偏低，决定了农业金融具有交易成本高、风险大、回报率低的特点。虽然近年来，国家采取了一系列惠农政策，促进了农村的经济发展和农民的收入，但是农村经济基础依然薄弱，发展缓慢和城乡差别扩大趋势依然没有得到根本上的改变，农村金融组织体系日渐萎缩，一些在县城设立的银行分支机构为了追求利润，纷纷把视角从农村转移到大中型城市，导致农村金融市场缺乏竞争，正规农村金融信用社垄断经营，地下非正规金融活跃失控的局面产生。大量农村资金的“非农化”使饱受资金困扰的“三农”资金缺口更大，进一步加剧了农村资金供求关系的失衡使农村资金供应雪上加霜。农村资金外溢，不仅不利于农村经济的发展，对农村金融机构的长远发展也是极其不利的，也给农村金融运行的整体环境带来了不利影响，因为没有充足的资金作保障的情况下形成的金融生态环境不可能支撑当地金融的正常发展。

尽管目前黄冈市已初步形成了政策性的金融、商业性金融、合作金融并存的农村金融基本框架，农村金融服务水平有一定提高。但是农村农村金融服务体系不健全，其整体服务功能还不能满足现代农业发展和建立新农村的需要。其缺陷主要表现在：

（一）、金融网店覆盖不足，机构竞争不充分，由于不同的原因，近年来四大国有银行、农村信用合作社、农业银行、邮政储蓄银行的网点都比较少，造成了农村金融服务网点整体数量相对较少，无法有效覆盖农村的每个乡镇，甚至在部分地区出现了金融服务空白。

（二）服务层次和水平低。

目前，农村银行业金融服务网点业务品种还仅限于对公结算、居民储蓄以及银行卡业务，贷款业务也只开办了商户联保、个人小额贷款等小额信贷业务、个人存单质押业务，部分代收代付、代理保险、国债销售等中间业务，业务品种相对较少。金融产品少、金融服务方式单

一、金融服务质量和效率低下的情况，已严重不适应农村经济发展的需要。

（三）、农业保险难以适应农业的快速发展

在1994年农业保险市场化后，由于农业保险固有的赔付率高、回报率低等问题，使得商业保险公司纷纷对农业保险业务采取限制规模的措施以控制亏损，呈现出保费收入逐年大幅下降、险种逐渐减少、机构萎缩、承保深度不断降低的局面。农业保险的缺位，一定程度上提高了金融机构对农业、农村企业的风险评估，成为“惜贷”的重要原因之一，这不仅加剧了农村金融供给紧张的状况，而且严重制约了农业现代化和农村经济增长的进程。

（四）、农村贷款需求日益增大，可用于农业贷款的总量严重不足。

商业可持续性经营的原则使得农村金融机构不可能把全部资金都投向农村。农村地区银行类金融机构的身份是双重的，不仅要为农村提供资金支持，同时也要考虑自身的商业可持续经营。因此，这就产生了一个如何在两者之间平衡的问题。从目前农村商业银行、农村合作银行、村镇银行以及小额贷款公司实际运行的情况看，这些机构在农村的信贷投入比例非常低，而在城市工业领域投入较多。出现这种情况也无可厚非，因为只有实现了商业可持续性，保住了生存，才能谈支农问题，这是前提。表现最为突出的莫过于农村小额贷款公司。在现行的政策框架下，小额贷款公司只贷不存，资金来源狭窄，且多为自筹资金，要让它把仅有的资金投向三农是不现实的，这是由农业的弱质性以及贷款收益率、回收期限等多个因素综合决定的。因此，要实现支农与商业可持续之间的良好、稳定平衡，最可行的一个办法就是在其内部成立一个专门服务三农的部门，并且对该部门采取独立核算、独立考核。

此外，如农村金融服务机构数量有限、农村金融贷款经营机制僵化和农村金融信贷管理能力弱等等，使农村金融缺乏良性循环的基础，这些从根本上制约了农村小额贷款业务的发展。

二、行为模式中的缺陷

（一）、农户担保体系不健全，农户贷款担保难制约农户小额贷款业务的发展。

目前，农户小额贷款的担保形式主要有“公司+农户”、“联户担保”、住房抵押、个人保证等。然而这些担保形式在实际运作中存在许多难题，使农户可望而不可及。“公司+农户”的形式要求贷款户必须是公司的下属体。而目前许多农户都是个体经营，特别是纯农业的农户都是独户独体，不可能加入公司，而公司也不可能无缘无故地出面为那一个农户作担保，这种形式使许多农户根本无法入门。“联户担保”的形式，银行要求很严，农户必须联合寻找三户以上有担保实力的担保体，由于农户经营的特殊性，往往很难寻找这种既有实力又相互信任的联保体，因此具体操作难度很大。“住房抵押”的形式虽然很方便，但农户在农村住房无土地证，村住宅不能作为担保体，虽然目前有些地方政府已经推行农村住宅可抵押担保，但在实际操作中有一系列的问题尚待解决，就目前而言农村住房抵押对农户来说仍是一句空话。个人保证的形式，银行要求很高，担保人必须是公务员或有较强经济实力的企业主。这些担保人在实际操作中农户很难找，一般的人根本不可能为农户作担保。因此，个人保证的形式对农户来说也是望尘莫及。由此，农户小额贷款业务的担保难成了制约农户小额贷款业务发展的一大瓶径。

（二）、农户的分散经营和高风险性，农户小额贷款投向选择难制约了农户小额贷款的业务展。农户小额贷款业务的主要对象是农户，而目前农户的分散经营方式，使得面向农户的农户小额贷款业务琐碎而复杂，农户小额贷款每户一般贷款余额是5万元，而5万元对经济发达地区来说数额相对较小，根本派不了用场，上不了项目，因此，产生的效益也较少。另一方面随着我国社会主义市场经济的不断发展，农业经济的市场风险也不断加大。目前，农业生产经营者面临的主要风险有：小生产不适应大市场、数量农业部适应买房市场和种植业产品高成本且竞争力不强，一级政府缺乏控制农业风险的政策体系等。因此，农业作为一项弱质产业，受自然灾害风险、市场风险等因素的影响，加大了投资农业收益的不确定性，很大程度上抑制农村小额贷款的有效投入。给农户小额贷款业务的拓展带来了难度。由于农业属于弱质产业，农户从事农业生产的风险相对较高，加之农户经营形式多种多样，从客观上讲，农行发放的农户小额贷款风险也相对较高，由此影响农行向农户发放农户小额贷款的积极性。由于缺乏相应的风险分散机制，农行在发展农户小额贷款业务的过程中将要承担较大的风险，如果没有政府引导或者其它组织协调和农户的融资关系，农行的农户小额贷款业务发展将因风险问题而受到制约。

（三）、农村专业合作社组织缺乏，信息传递不畅，贷款对象确定难制约了农户小额贷款业务的发展。

多年来农行对农户贷款业务基本上停办，因此一些农户对农行开展农户小额贷款业务缺乏信心，由此造成双方缺乏了解，除了抵押物不足，主要原因是两者之间信息不对称，管理半径过长，而目前农行只有通过农村专业合作社组织了解农户的信息，农村专业合作社又还只是起步阶段，农户的组织化程度还相当低，加上农行在乡镇一级的机构仅限于大的集镇，对于分散或边缘山区的农户普遍缺乏了解，信息不灵，由此造成农户小额贷款的客户对象情况不了解，贷款农户对象选择难，这就严重制约了农户小额贷款业务的发展。

（四）、农村信用工程创建缓慢影响小额农贷的发放工作。

由于部分乡村集体经济收入有限，属空壳村，村集体经济组织形成的不良贷款较多，少数地方政府、司法部门打击恶意逃废债的力度不足，无法满足信用村镇的评定标准。另外，农村信用社贷款以农业为主，农民生产主要以传统的粮食、烟叶、食用菌生产为主，受自然气候影响较大，沉淀的贷款较多。个别信用社存在畏难情绪，没有积极主动地向当地政府汇报和银子支持，加上认为小额信贷量小、笔数多、成本高，不愿意积极参与。

（五）、农行机构客户经理超负荷运转，业务开展难影响了农户小额贷款业务的快速发展。

农户小额贷款具有点多、面广、额小、业务量大的特点，而目前基层行又没有专职的农户小额贷款客户经理，这对于工作量大的农户小额贷款业务来说，管理很难到位，加上基层行客户经理紧缺，且要承担公司业务、法人客户、个体经营户的贷款管理和中间业务、银行产品营销等，仅维持现有业务量都很困难，不可能抽出大量的时间和精力放到农户小额贷款业务上，由此，影响了对农户小额贷款业务的拓展。

（六）、农户小额信用贷款方式亟须创新。

小额农贷以额小、灵活、简便深受众多农户的青睐。但是，随着农村经济结构调整的深入，农村资金供求呈现出金额大、期限长、利率要求低的特点，目前,不少地区的小额农户贷款已与农户需求不相适应，亟须突破诸多瓶颈制约：①、贷款额度和贷款期限不尽合理，一定程度限制了农户小额信用贷款的发展；②、贷款的风险性较高。农业属于高风险、微利行业，小额农户贷款担保机制缺失。同时，小额信用贷款主要依赖借款人的信用作保证，个别农户信用意识淡薄，存在逃债、赖债行为，导致风险不断积累。③、贷款管理难到位。农信社信贷人员偏少，而小额信用贷款具有点多、面广、零星分散、工作量大的特点，致使贷后管理工作难到位。

（七）、相关政策法规不完善、政府职能的经济管理职能的弱化使得农村小额贷款发展缓慢。

地方性农村小额贷款管理条例无法给予农村小额贷款发展有力的支持。农村小额贷款的外部监管仍处于“盲点”。缺乏一个综合性强、更有权威的监管部门在农村金市场活动进行监管。政府对小额贷款的发展缺乏更为经济有效的措施，甚至在一些地区个别地方政府的行为会对农村小额贷款产生某些负面效应，破坏农村的信用，违背市场规律，引导农民进行一些缺乏论证的结构调整，更有甚者利用小额贷款以谋私权等等。

第三篇：浅析农村小额信贷

浅析中部地区农村小额信贷的发展

【摘要】小额信贷作为特定区域内面向融资弱势群体的一种小额信贷形式，是一项重要的扶贫措施。其从起源到现在虽然只经过了短短40多年的发展，却有效地解决了农村地区融资难题，极大地促进了“三农”经济发展，为农民自己创业脱贫致富创造了条件，已成为现阶段农村主要的金融需求之一。本文通过对中部地区一些省份现阶段小额信贷发展模式进行比较，分析了小额信贷发展过程中存在的一些问题，并通过借鉴国外成功的小额信贷模式提出了个人的建议。

【关键词】中部地区 小额信贷 发展

各省份小额信贷发展状况

（一）湖北省

——以湖北宜城市粮油协会联保贷款为例

宜城市地处江汉中游，盛产粮棉油，有“吨粮田县市”之称。该市粮油市场广阔，粮食生产、购销、加工、储蓄等行业发展迅速，为支持地方经济发展，2000年成立了宜城市粮油协会。粮油协会会员大部分为固定资产十几万的种田大户、养殖户和经销户，由于这些行业投入成本大，生产周期长，风险难控以及自身存在弱者性，而金融部门评审面广，要求高等原因，融资难已经成为了制约当地经济发展的主要因素。

2007年，银监部门、人民银行、信用联社和宜城市粮油协会一起研究确定了粮油行业协会会员联合担保贷款的信贷模式，为粮油经济的快速发展扫除了最大障碍。粮油行业协会联保模式主要是由粮油行业协会会员组成联合担保贷款小组, 共同出资设立风险担保金, 并相互承担连带责任。会员按照联保小组授信总额的25% 缴存保证金, 由协会收取后存入保证金专户, 然后会员即可获得贷款。该贷款的风险补偿机制较强, 同时实行连带担保补偿和保证金补偿。若借款会员不能按期归还贷款本息, 则从保证金账户直接扣收, 保证金余额不足部分, 由协会补齐。该模式实行商业保险补偿。协会为借款会员办理人身意外伤害保险和财产保险, 并指定贷款组织为第一受益人。同时实行捐赠补偿。借款会员在遭遇不可抗拒风险损失时,由协会组织其他联保会员对其进行捐赠, 捐赠款项主要用于偿还贷款。

目前，虽然粮油行业协会联保模式经营情况良好，但其存在的一些问题也不得不让人深思。首先，粮油行业协会资金来源主要是会员缴纳的保证金，这些保证金毕竟数额有限，如果存在几个会员同时提取较大数额贷款，并且还款周期较长，那么后来借款的会员资金来源就得不到保证。其次，粮油行业协会联保模式只能帮助其会员解决融资难题，难以惠及真正贫困而又需要资金创业致富的农民，体现不了小额信贷对弱势群体的扶贫作用。所以，只适合经济发展有较高水平的地方发展，推广面较为狭隘。

（二）湖南省

——以湖南湘潭联户担保为例

湖南省湘潭县盛产粮食，乡人有种粮、养猪的传统。在粮价特别是饲料粮上好原料——早稻谷价格比较低迷的情况下，只有通过饲养生猪转化，农民才能从“种田80亩，难以养家糊口”的困境中解脱出来。饲养生猪，需要建设猪圈、购置简单饲料加工设备，每饲养一头猪，还需要700-800元周转资金，而农民宅基地属于集体土地，房屋无法抵押，至于存单抵押，更是不可能。

为解决当地村民对资金的需求，2001年湘潭农信社迈出了农村小额信贷探索的第一步，通过资信评定确定了不同档次的无担保抵押贷款。贷款的基本程序是农户提出申请，再由村两委、信用联社联络员、信贷员共同作出信用评估，授予贷款证，然后才能从信用社拿到钱。并且农信社不同于传统银行“春放、秋收、冬不贷”的传统工作模式，存贷款业务一切以农事周期为核心，不同产业、不同贷款对象不同对待。经过逐步发展完善，农信社又探索出了农村联户担保贷款机制：三户以上农民自由组合，成立“联保贷款小组”，联保户推选的小组组长牵头，可共同申请每户最高上限为5万元的相互担保贷款。3户农民结成的“贷款担保圈”产生的信用，可以获得总额15万元的小额贷款。

经过此种创新湘潭县农信社在青竹村去年就投放400多万元贷款，去年全县这种贷款余额已经达到1.3亿元，依靠联户担保贷款很多农户都完成了脱贫致富的蜕变，联户担保模式取得了很大成功。

（三）山西省

——以山西临县扶贫基金会模式和山西平遥县小额信贷公司为例

1、山西临县扶贫基金会模式

山西临县扶贫基金会由经济学家茅于轼先生于1993年在山西湍水头镇龙水头村创立。该基金会的小额信贷是无抵押，无担保的。贷款形式以家庭为单位，每户最高只能贷五千，每笔贷款一般在几百元至一千元之间，最多不超过五千元，借款期限一般在6个月至1年，最长不超过2年。贷款利率根据人民银行基准利率，由茅于轼先生和各基金会会计协商决定上下浮动。基金会贷款采取家庭成员联合签字，共同贷款的方法来保证贷款的安全，一般要求夫妻双方同时在场共同签字，达不到夫妻双方签字要求的借款户，也可以由父母或兄妹联合签字，不需要他人担保或其他财产担保。贷款回收一般式贷款到期时，由基金会管理小组提前一周通知，一次性办理借款回收业务；不能一次性还清可分次还款，但不得超过两次。

2、山西省平遥县小额信贷公司模式

山西省平遥县素有经商传统，是历史上晋商崛起的摇篮。当地农产品加工业、养殖业、铸造业在省内外都占有重要地位，加上平遥农民创业热情高涨，产生了强劲的信贷市场需求。在此基础上，2005年山西省平遥县响应中国人民银行启动的第一批小额信贷试点活动，成立了全国首家小额信贷公司——日升隆小额贷款公司。

截至2008年底，日升隆小额贷款公司累计为2890户农户提供了16867,75万元贷款，本金和利息回收率在99%以上，公司整体运营良好。该公司成功最主要是借鉴国外小额贷款经验，探索本公司小额信贷发展的独特模式。在其发展模式中，坚持贷前调查，公司要求信贷员上门进行一对一服务；如果一个村子贷款农户较多，公司到村里办理手续，尽量方便村民。调查内容包括申请者资金及其来源、固定资产、负债、市场营销、生产管理、个人品行和个人健康等多种因素，而不是简单的要求担保抵押。这样，贷款风险充分化解于放贷之前，并且确定了农民与公司的贷款关系，有利于双方的可持续发展。

（四）河南省

——以河南省虞城县政担企银模式为例

河南省虞城县结合本地情况开展“政担企银”融资担保模式，该模式主要是政府注资成立担保公司+企业入股担保公司+股东企业内部联保+金融机构授信放贷的新型担保信贷模式。该模式很好的解决了中小企业融资过程中担保不足的问题。该模式的特点：一是担保公司有政府作为依托，金融机构认同程度较高，银企合作意愿较强；二是企业入股，有利于担保公司实行公司化运作、商业化经营；三是公司不以赢利为目的，互助担保费用较少，企业融资成本低；四是贷款企业均为公司股东，可以促使企业审慎使用信贷资金，提高经营效益；五是担保公司在企业融资过程中承担着资金再分配作用，有助于强化担保公司的监督管理职能和企业之间的互助联保意思。同时，贷款拉开梯次，企业还款时间具有明显间隔，减少企业还款压力，有助防范信贷风险。具体做法是：具有独立法人资格或民事行为能力的经营企业，经营稳定，有较好信誉，缴纳一定的资本金后即可申请成为公司股东。股东取得贷款必须有担保公司提供担保，担保基金由担保公司统一存入贷款金融机构。基金主要来源于两部分，一部分是政府注资，一部分是企业入股。在自愿、互惠、互利、诚信的基础上3-5个公司股东又组成若干联保小组，互助担保小组按区域行业设置，金融机构按照各自的行业管理规定和企业资信状况，确定不同授信额度。

存在的共同问题及原因分析

（一）小额信贷农村政策性扶持制度较少，有效监管不力

小额信贷额小面广、管理成本高、收益低，决定了农村贷款必须具有一定的政策性质。但由于目前农业灾害补偿制度、农业信用保证保险制度以及农村政策性金融财政补偿机制等政策性扶持和保障制度的缺失，在很大程度上制约了小额信贷的发展；而且目前我国对小额信贷业务并没有建立起有效的监管措施，多头管理，层级不明

（二）资金来源没有保障，无法满足农民对资金的强烈需求

根据国家关于小额信贷的相关法律法规的规定，小额信贷机构仍属于非政府的金融机构，无法取得合法地位，也就是只贷不存，不能吸收民间储蓄来扩展自己的业务，这从根本上决定了小额信贷资金来源不足。目前，小额信贷机构资金主要来源于捐赠、股东注册资本和不超过2个银行金融机构的融资，并且融资不超过总资产的50%等，这些都限制了小额信贷机构的发展，致使其无法满足农村农民日益增长的对资金的需求。

（三）管理水平与人员素质较低，贷款风险系数大

虽然小额信贷机构在很多地方已得到良好发展，但由于仍处于试点阶段，商业性小额信贷组织依然普遍缺乏风险管理人才，无法很好的把握宏观经济政策与市场变化；而又由于小额信贷的服务对象为农民这一特殊群体，很多农民自身素质不高，金融意识和信用观念不强，即使自身不需要资金也盲目积极争取贷款或者盲目虚构贷款用途骗取贷款改作他用；并且，农业、养殖业等不同于其他行业具有自身的弱质性，受自然灾害及生产环境影响较大，生产周期长，容易受市场价格波动影响。所以自然风险、市场风险、道德风险等较大，风险难控。

（四）信用环境欠佳，影响农村小额信贷发展

遵纪守信是中华民族的传统美德，特别是对于小额信贷，信用建设显得尤为重要。但是一直以来，整个社会信用环境体系不健全，违约现象时有发生。一些借贷者不守信用，欠款不还甚至逃脱债务，增大小额信贷公司经营风险；还有一些实行联保制度的小额信贷模式，也有由于农户之间相互存在不信任原因而无法连结以来共同担保责任共同创业致富；一些小额信贷公司更是因为信用担保因素无法及时为农户提供急需资金。信用已成为了影响小额信贷甚至整个农村金融发展的最大障碍，建立健全信用环境体系，对于建设农村经济对于和谐社会发展已是刻不容缓的必要之举。

（五）缺乏有效的公司治理结构

完善的公司治理结构是农村小额信贷成功的关键原因之一。虽然我国早已经过了产权清晰、责权明确、政企分开的一系列改革，但是公司内部管理授权、职责划分、激励约束等方面仍存在薄弱环节，小额信贷机构尚缺乏完善的风险评估机制。

国外的成功经验

（一）孟加拉高利率盈利模式

小额信贷的扶贫性质和商业化经营并不矛盾冲突。小额信贷机构实行较高的利率水平是小额信贷可持续发展的必然要求。首先，对于小额信贷机构而言，要覆盖其操作运行成本以及填补部分不良资产必须实行较高的利率水平；其次，从农户的角度看，农户无法得到低利率的贷款，只有较高利率才能使贷款真正到达比较贫困的农户手里，而且小额信贷机构的利率虽说较高但毕竟比高利贷低，更加有利于农民扩大生产，自主创业。就有关资料显示，孟加拉银行的贷款利息也要高于商业银行利率。其中，各营业所的资金是从总部借的，住房贷款一般是以4％的年利率借的，而以10％的利率发放给会员；创收性的贷款一般以12％年利率借得，而以20％的利率发放给会员。贷款期限一般是1年，每周必须还2％，年底连利息一并还清，来一年再借。由于提供更多的服务和有更高的风险，因此，贷款的利息要高于商业银行利率。而且，乡村银行目前的股份中92％是由借款人持有，政府只持有8％的股份．乡村银行从商业资源中获得了越来越多的可借贷资金，对低成本资金的依赖也逐渐降低，一定程度上实现了乡村银行的可持续发展。

（二）印度尼西亚人民银行模式

印度尼西亚人民银行模式主要是建立了完善的信贷体系。其在总行下设立省级办事处，并设乡村信贷业务部，负责整个小额信贷业务系统的监管、制定系统的政策和业务管理制度、协调该系统与其他银行相关部门的关系，构成较为完善的信贷体系。整个业务的开展是通过下设的320个分支支行、3600个乡村信贷业务部和400多家村级服务站构成的小额信贷体系来完成的，业务直接覆盖广大乡村，完善的信贷体系为农村小额信贷的成功发展奠定了基础，并做到了可持续发展。

（三）赞比亚银保联合模式

赞比亚的商业性金融机构与保险机构联合创新出一些适合小农户的金融产品，如“Zyonse金融产品组合”，该产品由商业银行提供信贷融资，由保险公司提供保险，包括财产保险、生产信贷和抵押担保。农户要获得银行贷款只需存入一些款项作为保险金，并以他们的生产地库存收据作为抵押向银行申请贷款。小额贷款得到了保险公司的担保，提高了银行对农户的贷款发放率，既支持了农业生产又分散了信贷风险，促进了小额信贷的发展。

启示与个人建议

（一）完善国家法律法规，大力支持小额信贷发展

小额信贷作为支持贫困乡村地区发展的有益探索，在中国起步发展时间还短，经验不足。随着时间的推移，国家应与时俱进，出台相关支持且与小额信贷相匹配发展的法律法规，并逐步承认小额信贷农村金融的合法地位，大力支持小额信贷发展，并进行引导和规范，整顿和完善农村金融体系，为“三农”经济发展创造一片天地。

(二)创新小额信贷经营方式，开辟资金多方面来源

在吸纳各方捐赠，个人注资，金融机构入股，政府补贴的同时，积极支持私人资本以入股方式参与农信社甚至小额信贷机构，鼓励民间资本投放农村资金互助组和农业保险机构，放宽最低比例。在资金能够保障安全的前提下，尽可能开辟资金来源多元化，为小额信贷的发展注入“血液”。

（三）全面提高小额信贷组织主体和借款农户素质

国际上不少成功的小额信贷机构都有专门的资金用于培养把握市场和技术的人才，而在我国许多小额信贷机构为融入当地农村和更好的获取借贷人信息，一般采用当地村民干部作为信贷员人选，这有一定的合理性，但也有其不足的一面。小额信贷业务的提高很大程度上取决于业务员的个人专业素质和知识水平，而村民信贷员明显比较不和这一条件；同时，农户作为借款人也需要了解新技术，学会如何应对市场不断调整自己的种植和养殖规模及生产方式，所以全面提高小额信贷双方素质，加强对二者的培训有其必要意义。

（四）探索新模式，分化小额信贷经营风险

根据赞比亚银保联合模式，从目前小额信贷的发展走势来看，化解小额信贷风险“小额信贷机构+保险公司”发掘农业信贷保险是其必然趋势。小额信贷机构可以和农户协商，由农户出资或者二者按一定比例共同出资购买商业农业保险，并确定小额信贷机构为第一收益人，这样可以在遇到自然灾害和人为造成贷款逾期不还或无力偿还时把小额信贷机构的经营风险转移给保险公司，更加有利小额信贷机构可持续发展，也有利减轻农户负担；开创分期还款，减小农户一次性还款压力。由于存在生产周期和还款期限不一致问题，很多农户所借贷款并不能用其本身项目收益偿还，容易造成风险违约。开创分期，分季还款方式，既能够帮助农户强化贷款早还的观念，也能够缓解农户一次结清的压力，防范小额信贷经营风险。

（五）建立农村信用体制，强化借贷者信用意识

良好的社会风气和信用体系是各种借贷行为得以持续的根本，建立农村信用体系，加深人与人之间彼此信任的关系不仅有利于解决信息不对称问题，也有利与双方合作共赢，防范道德风险和逆向选择。完善农村信用体系，既要制定维护社会信用的相关法律法，规范信用评级，也要宣扬模范信用形象，树立诚信为本的思想。

参考文献：

（1）湖北宜城粮油协会联保贷款破解农产品销售融资难题——杨希伟 郝同前 新华网（2）湖南省湘潭县信用联社“联户担保”解农民贷款难——黄明智 金融时报（3）民办小额信贷组织的运作与启示——武洪波

（4）山西省平遥县农村小额信贷发展情况的调查与分析——汪文 马小林 刘波 农民日报（5）从国外经验浅析河南农行农村小额信贷业务发展调整对策——刘晓光（6）中国农村小额贷款组织发展对策研究——高 雷 吴 茜（7）浅析小额信贷的制度环境——刘美

（8）农村金融创新中两种模式的成功经验及问题探讨——伊海燕

第四篇：农村小额信贷

小额信贷是一种数额较小、以城乡低收入者为服务对象，由各类金融机构和非政府组织实施，主要针对低收入阶层或贫困人口、旨在发挥扶贫功能的金融机构。

2、农村小额信贷的积极作用

近年来，农村小额信贷取得了长足进步，农村中小金融机构想到业务逐步实现了拓展，在缓解“三农”贷款难，支持农业增产、农民增收和农村经济发展等方面发挥了积极作用。

（1）在法律上为农民贷款提供了支持帮助。商业银行法要求借款人必须提供有效地抵押和担保，这对广大的农户来说显然是难以做到的，但广大农户确实又需要得到银行支持，如何解决这一矛盾？农村小额信贷政策的实施，很好地解决了农民贷款方式的真空问题，既考虑到了农民的实际状况，又为发放农村小额信贷的机构提供了法律支持，其政策效力具有突破性的意义。特别是银监会的农村小额贷款业务的指导意见于2007年发布后，各支农机构在原有农行、农发行、信用社等机构的基础上，开办了股份制小额贷款公司，完善了农村金融体系建立。

（2）一定程度上满足了农村经济发展的金融需求，不断激发农村经济发展的各种潜能。过去贷款渠道多年不畅，广大农户的贷款需求长期被压抑，农村小额信贷业务开办以后，广大农户的有效贷款需求得到一定程度的满足。

（3）小额贷款有利于扶持低收入群体，缩小贫富差距，促进社会的和谐和稳定。同时，小额贷款采用了创新的金融方式，打破传统的金融垄断，丰富了金融供给主体，加强了同业竞争，有利于提高金融运行效率和服务质量。

二、农信社开展小额信贷业务存在的问题

我国自从在1992年引进小额信贷这种方式以后，我国农村小额信贷已经走过了17年的历程。目前，小额信贷在农村已成燎原之势，不仅项目的规模和范围在发展变化，而且形成了以政府部门与涉农金融机构合作开展的小额信贷为主，其他类型的小额信贷业务为辅的有中国特色的小额信贷体系。它在我国的扶贫事业中发挥着举足轻重的作用，为成千上万的贫困人口提供贷款，帮助他们实现脱贫致富，缓解了贫困地区金融市场货币供求矛盾，促进了经济的发展。

农信社小额信贷在全国全面展开、各地喜报频传的同时，也应该冷静地看到，中国的小额信贷之所以迅速发展是政府大力推动的结果，走的是一条单纯的以扶贫为目的、渗透着大量行政手段的发展道路。在发展的过程中一些矛盾和问题己经显现出来，阻碍了农信社小额信贷的可持续发展。、各方认识的“错位”，使农户小额信贷的推广缺乏足够动力

（1）认识上不足，操作上违规。一方面，不少地方对小额信贷的思想认识不够或出于自身利益的考虑，贯彻落实不积极不主动。由于小额信贷工作是个渐进过程，不能直接、快速显现基层党政领导的政绩，因此，许多地方领导干部宁愿将这笔钱拢到一起搞些“形象工程”。同时，不少农信社主任热衷于放大额贷款，缘由是能从中得到实惠，而发放小额信贷牵涉到千家万户，不仅工作量大，而且自身利益少。因此，表现冷淡。另一方面，有些地方工作简单化，片面强调简化贷款手续而放松贷款审核、发放程序，导致贷款责任人不明确，有的地方甚至把推广农户小额信贷和创建信用村(镇)工作当作一次性“活动”来搞，使推广农户小额信贷和信用村(镇)建设性质发生变质，工作难已持久。此外，各种违章贷款、人情贷款、以贷谋私等行为也时有发生。

（2）贷款利率相对较低，也影响了农信社发放小额信贷的积极性。《农信社农户小额贷款管理办法》规定，农户小额信贷按人民银行公布的贷款基准利率的浮动幅度适当优惠。但农信社在执行过程中，过多受政府的干预，将小额信贷当作扶贫贷款发放，较少考虑利率上的要求，有的甚至连本钱归还都很难得到保障。国际上成功的、得以持续发展的小额信贷实践证明，为了保证小额信贷的可持续发展，必须保持能够抵偿成本费用的利率水平。因为小额信贷单笔贷款的数额很小，成本费用率较高，存在着其利息收入能否抵偿成本费用开支的问题，一旦不能抵偿成本，农信社便会缺乏开展小额信贷的内在动力，小额信贷的可持续性也会受到影响。

（3）对小额信贷是一种金融服务方式还缺乏统一的认识。目前，不少人仍然习惯性地认为小额信贷是扶贫手段而不是金融服务。在这种思想指导之下，农信社开展小额信贷不积极，依然希望能得到国家财政的扶贫贷款；而信贷资金的需求者则是想办法多贷款，因为他们认为这是扶贫款。的确，小额信贷在经济生活中的产生确实源于扶贫之目的，尤其是 1999 年之后，我国政府也开始采用小额信贷以其扶贫直接到户，回收率高等特征，被普遍认为是最成功的扶贫方式。但是，2001 年底人民银行推出的在广大农信社全面推行小额信贷工作，在信贷主体、客体、目的及资金来源等方面都已经发生了根本性的变化。这种信贷方式己经由过去的单一扶贫手段转变为具有普遍意义的作用于广大农村的金融服务方式，这一认识的变化关系到整个农村经济发展问题。、操作方式局限，信贷队伍力量薄弱，使农户小额信贷“变味”，优势难以显现，社会效益削弱

（1）贷款目标群体选择缺陷。农户小额信贷是指以农户自然人为对象，基于农户的信誉，在核定的额度内向农户发放的无抵押、无担保的贷款。一方面，农户小额信贷规定发放的对象是有信誉的农户，但是，就目前的情况来说，农信社不良贷款比例较高，与农户普遍缺乏信用意识有关。另一方面，按照农村的传统习惯和经营意识，农民较为保守，担心贷款到期无法偿还，一般情况下都不会借款，农信社又规定原欠贷款的农户要借新贷款必须还清旧贷款本息，这样，借款的人一般都是那部分有社会活动能力的人，而那些忠厚的低收入群体缺少信贷支持，这就限制了农信社小额信贷目标群体选择空间，使小额信贷失去了开办的初衷。

（2）农户小额信贷管理力量薄弱。从当前发放农户小额信贷的情况来看，各农信社一般配备 1 ～ 2 名专职信贷人员，而每个乡镇农户一般都在一千户以上，多的达到 4 ～ 5 千户，如果按 10% 的农户得到小额贷款的支持，农户最多的要达到 400 ～ 500 户，平均一名信贷员要负责 200 多户，从贷款的调查到发放，都显得力不从心，远不能满足农户的贷款需求，直接影响了农户小额信贷工作的开展。

（3）农信社缺乏足够的资金。目前，许多农信社的资金缺口越来越大。农信社本来就资产质量不高，亏损大，开展小额信贷业务后，一方面由于全面推广农户小额信贷，农信社资金需求量大增；另一方面由于农信社在吸收存款上受到限制，如财政性存款、社会保险存款等规定不能到农信社存款，农信社的存款得不到相应的增长；再由于中央银行为支持“三农”，要求农信社加大对农户贷款的力度，但政府在税收上却没有给农信社必要的照顾，这使农信社负担加大。农信社既面临着支付性风险，又要满足支农资金需要，资金问题最终成为农信社推广农户小额信贷的核心问题。

（4）小额信贷操作程序复杂细致，经常出现准备不充足、考虑不周全、组织管理不严现许多意想不到的问题。3、农户小额信贷的性质，与资金运营的基本原则有所冲突，使农户小额信贷难以形成良性循环，发展缺乏后劲

（1）贷款的安全性与农业生产的风险性相冲突。目前，我国社会经济发展仍处于社会主义初级阶段，以农户家庭经营为基础的生产方式还将继续存在下去，这一生产方式的基本特点是规模小、抗风险能力弱，由于当前农业生产的高风险、低收入，导致农信社往往会高估农业经营的风险，出现“惧贷”现象，而农户由于对市场信息缺乏了解，缺少对市场前景的判断能力，往往会低估农业经营的风险，出现“盲贷”现象，二者的矛盾将使有限的小额信贷资金难以发挥效用。

（2）信用担保方式在中国农村现有的信用体系中要保障资金安全操作非常困难。农户小额信贷的贷前调查，在很大程度上依赖乡村党政组织的推荐、介绍，对农户信用状况的评估也更多的是建立在感性认识而非理性分析的基础上。信誉低者偏好赖账，发展潜力小的农户对资金需求大，需求最急切，有些农户在签约前会隐瞒自己的信息。这样，农信社在签订贷款合同之前，并不充分知道债务人类型，同时，农信社在给农户发放贷款后，由于农户居住分散、交通不便、贷款额度小、笔数多、户头多、工作量大，使得监督农户不要从事那些可能会使贷款难以偿还的事情显得困难，进而影响农信社收益行为，导致农户小额信贷的发放带有一定的盲目性。此外，由于部分地方政府的“短视”，有些地方对信用村的建立做表面文章。对农民资信的评定，把关不严，敷衍了事，结果使评出的信用等级与实际情况严重不符，信用村农户贷款到期偿还率较低，甚至出现有些农信社对借款逾期多年的农户也发给“贷款证”的情况。

（3）小而分散的经营模式存在缺陷。在市场经济条件下，规模经营对商品生产者来说是一个十分重要的理念，农信社作为市场竞争的一个行为主体，也一样需要规模经营。分散放贷，固然是分散了一定的风险。但与此同时，代理管理的成本也会随之大幅提升，管理的难度也会大大增加。

（4）忽视质量，片面追求规模和速度。2001 年以来，中国人民银行先后多次下发通知要求大力发展农户小额信贷，解决农户贷款难问题。农信社把小额信贷作为一项中心来抓，层层制定了严格的指标任务，造成一些基层农信社片面强调小额信贷的推广面和推广速度，不按操作规程办事，放松了信用等级评定的标准和条件，对农户的调查、建档和资信评定随意编造评定，人为地加大了贷款的风险，表面上看，农户小额信贷一片繁荣，但如不及时纠正偏差，则会影响小额信贷的健康发展。综上所述，可以看出农户小额信贷具有较强的行政色彩，行政干预过多，缺乏法律支持，资金的配置效率难以提高。

三、促进农信社小额信贷业务良性发展的对策

针对农信社小额信贷业务的现状分析，为了保证农信社小额信贷业务能够良性发展，通过对制约其发展的种种因索的分析，提出促进我国农信社小额信贷业务良性发展的对策如下：

（一）完善农村信用社的产权结构和内部治理结构

因为如果农村信用社的所有权主体不明确，就没有人对其进行认真的监督和管理，也不会有人制定规范化的金融信贷政策保证其良性发展，社会目标就可能凌驾于信用社的金融信贷目标之上，信用社的金融信贷业务便难以开展。目前，由于信用社的所有者缺位和管理体制僵化，信用社的经营管理往往于被动状态，只看重完成上级的任务，甚至有些明显对信用社有利的事情

也不敢或不愿自己决定，过分强调短期利益，这些都会影响信用社的长远发展。因此，必须明确农村信用社的所有权主体，保持信用社管理的独立性和积极性，监督自己的金融信贷业务。当然，国家法律可以要求农村信用社董事会成员的组成必须包括有关专家等，以保证其内部治理结构的科学合理性。

（二）要为农村信用社开展小额信贷业务制定支持性政策和措施

农业是国民经济的基础，带有一定的公共产品的特性；农业又是弱质产业，需要国家的支持和保护。因此，为了保证小额信贷的可持续性，鼓励农村信用社向农户提供小额信贷服务，国家应制定一些支持性的政策和措施。如，对农村信用社小额信贷业务实行税收方面的优惠；给信用社更加灵活的贷款政策，等等。国际经验也表明，支持性政策的缺乏是一些小额信贷机构失败的主要原因之一。因此，我们要积极探索，寻求切实可行的支持与保护政策，让小额信贷成为信用社赚钱的业务，保证小额信贷的良性发展。这其中利率是一个核心问题，必须制定合理的利率水平，使小额信贷的收益可以抵偿其成本开支。在目前农业比较效益低的情况下，还要制定公平合理的政策，保证农村信用社的资金不流失，从而保证其开展小额信贷业务的资金来源，否则，仅仅靠中央银行再贷款是难以维持其良性发展的。

（三）政府应对农村基础设施和人力资源发展进行投资

改善农村基础设施可以增强农村家庭获得收入的能力，这种办法常常比提供同等金额的金融信贷服务更加有效。类似地，提供或加强农村基础教育和医疗保健设施，能够强农村贫困者的生产能力，这是他们最主要的财富。目前我国农村的基础设施建设落后，教育、医疗保健设施更是处于难以为继的地步，制约了农民发展生产的能力和收入水平的提高，也抑制了农村市场的开拓，对整个国民经济发展不利，因此，政府必须认清其在农村的责任，增加对农村公共产品的投资，加强对农民的培训，使农民对市场、技术有所了解和掌握，提高合理使用贷款的能力，使小额农贷的效果更加明显。

（四）要为信用社小额信贷业务的开展创造条件

小额信贷产生于市场经济国家，采用的是一种市场经济的运作方式，是一种向贫困人口提供市场帮助的方法。因此，市场经济是小额信贷运作机构的重要环境，只有在市场经济条件下，才能摆脱政府的干预，才能建立起小信贷规范运行的机制；也只有在市场经济条件下，农户的生产经营活动才可能独立，才可能获得相应的资源来发展经济。因此，必须进一步加快农村市场经济体制改革的步伐，减少行政干预对农村经济发展的负面影响，真正让市场规律发挥作用。另外，农村金融体制的彻底改革是小额信贷健康发展的充分条件，农村金融要实现真正的多元化，既要有商业金融，也要有政策性金融；有抵押贷款，也有信用贷款；有企业法人的授信额度，也有合作经济组织的无抵押的低息、无息贷款等，各种金融机构和金融业务相互配合。

（五）要明确农村信用社小额信贷业务的目标

目前农民缺少的不仅仅是农业生产贷款，农民，特别是一些贫困农民还需要其他生产消费性贷款，他们还需要从事一些非农产业来解决就业问题，以提高收入水平。因此，农村信用社在开展小额信贷的过程中要注意农民的信贷需求，设计出灵活多样的信贷产品，满足农民各种各样的信贷需求，降低由于产品设计不合理而造成的风险，实现小额信贷自身的发展。国际上小额信贷主要将其服务的对象(即目标人群)限制为贫困人口，特别是贫困人口中的妇女。我国农村信用社在开展小额信贷的过程中是将服务对象定为信用较好的所有农民，还是农民中的贫困者，还需要进一步的探索。

（六）要建立保证贷款偿还的机制

小额信贷由于主要贷款给农户，面临着较大的风险，为了保证贷款的偿还，应借鉴国际上小额信贷的经验，建立起贷款偿还的机制。国际上小额信贷的偿还机制主要是采取小组联保贷款的管理办法，由相互了解和信赖、严守信用的借款者组成联保小组，共同对贷款的偿还负责。农村信用社小额信贷也可以借鉴这一联保的办法只是联保小组的建立要建立在农户自愿的基础上，联保小组成员要明确自己的职责范围，真正承担起在小组成员无法还款时的还款责任，保证小额信贷业务的良性发展。

一、小额信贷的基本含义、分类及运作模式

从国际流行观点看，小额信贷是指专向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。世界银行扶贫协商小组（CGAP）认为，小额信贷是指为低收入家庭提供金融服务，包括贷款、储蓄和汇款等多方面的金融服务。根据中国的实际情况，杜晓山（2004）认为小额信贷包括两个基本层次的含义：为大量低收入（包括贫困）人口提供金融服务和保证小额信贷机构自身的生存与发展。综合以上两个定义，王曙光等（2008）认为小额信贷是向传统上难以获得基本金融服务的贫困人口和弱势群体提供的持续的信贷服务，是一种基于接收贷款者信誉的无抵押、无担保的小额度的信用贷款，以实现贫困人口的自我脱贫和贷款机构的可持续发展为最终目标。

根据亚洲发展银行的统计，目前提供小额信贷的机构主要有三类：非政府组织从事的小额信贷组织、营利性的非正规金融组织和正规金融机构从事小额信贷。目前国际上主要有四类比较有影响的小额信贷模式：村银行模式（Village Bank）、小组模式（Group Model）或孟加拉乡村银行模式（GB）、个人贷款模式(Individual Model)和混合型模式(Mixed Model)。我国正在运行的小额信贷有三种类型：1.专业性小额贷款NGO（Non-

Government Organization非政府机构）机构开展的小额信贷活动，如扶贫经济合作社；2.尚未实施完毕的国际机构援助小额信贷项目，如世界银行在四川的秦巴扶贫项目小额信贷分项目；3.已经实施完毕并成功实现了可持续运作机制的国际援助项目，如四川仪陇乡村发展协会。中国小额信贷的运作模式按照不同的分类标准主要可以分为以下三类：第一，按照机构目标的不同，可以分为福利主义和制度主义。福利主义以社会发展为己任，主要源于对贫困国家的发展援助，通过向贫困社区提供小额金融服务，以及其他非金融社会服务来实现经济增长和减贫目标。在将首要目标定位于社会发展的同时，通过员工激励和严格的财务制度等手段来实现发展的可持续性。典型代表是孟加拉的格莱珉银行（Grameen Bank）。制度主义小额信贷源于金融理论和金融深化过程以及对微型企业的金融服务业务，首先关注的是商业可持续性，然后在商业可持续的基础上，努力扩大业务覆盖率来为更多的低收入人口提供金融服务。典型的代表是印度尼西亚人民银行。第二，按照操作机构的性质不同可以将小额信贷机构分为金融机构小额信贷、非金融机构小额信贷。第三，按照目标对象和信贷方法不同，分为小组模式、个人贷款模式和村银行模式。其中农信社农户联保贷款可视为小组模式，农业银行的扶贫贴息贷款、农村信用社的农户小额信用贷款、城市商业银行针对下岗失业人员的“小额担保贷款”等可视为个人贷款模式。

二、小额贷款在我国的发展情况

早在建国初期，农村信用社就有零星的针对农户资金需求的小额信贷。但是当时的小额信贷规模小，不同于国际规范意义上的小额信贷。真正开始进入中国始于1993年。1.外援资金的小额贷款扶贫试点阶段（1993年—1996年10 月）。1993年，中国社会科学院农村发展研究所首先将与国际规范接轨的孟加拉“乡村银行”模式的小额信贷引入了中国，成立了“扶贫经济合作社”。联合国开发计划署以及一些国际组织也相继在我国开展了一些小额信贷项目。2.政府主导大规模小额信贷农村扶贫阶段（1996 年10月—2000年）。这一阶段小额信贷发展的显著特点是，在继续借助国际援助资金的同时，中国政府利用小额信贷服务这一金融工具，以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源，以政府机构和农业发展银行、农业银行为运作机构实施政策性小额贷款扶贫项目。3.农村正规金融机构全面介入和各类项目进入制度化建设阶段（2000年—2005 年）。农村信用社作为农村正规金融机构，在中国人民银行的推动下，借助中央银行再贷款的支持，逐步介入和快速扩展农户小额信贷试验。4.多元化信贷政策和机构的出现（2005年至今）。国家出台了相关政策，放宽了农村金融市场的资本和机构的准入。2006年，银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，以“低门槛、严监管”为特点，开放农村金融市场。2007年以来，多家村镇银行挂牌成立，标志着民间、外资和国有资本共同参与的农村小额信贷机构多元化格局逐步形成。

小额信贷经过在中国的发展，也具备了一些中国独有的特点。刘文璞（2005）曾分析道：在中国，一些小额信贷机构异化的倾向几乎随处可见，其表现为：将贷款的增长集中在高人口密度地区（这样就不会集中在农村贫困地区，而是在城镇周围）；把目标群体逐渐转向农村中富裕和比较富裕的农户等。结果，一般商业性金融具有的那些弱点（不愿支持弱势群体），在这一类小额信贷中会重新再现出来。另外，如刘民权（2003）所说：非正规金融的信息优势与其活动的范围之间存在此消彼长的关系。非正规金融的借贷款活动只能针对少数的对象展开，许多非正规金融组织通常有其自己相对固定的客户，这造成非正规金融市场的高度割裂。对于大多数中国农民来说，有“关系”就意味着有“信息”和“信用”。对公司来说，熟悉的“地缘”和“人缘”是其对贷户进行核查和监督必不可少的条件，也是一直以来民间借贷控制成本、降低风险最重要的途径。在资金和信息流通不畅的情况下，很难避免存在“人情贷款”和“灰色交易”。也有学者从社会资本的角度对同一问题进行了分析，如李兰兰等（2008）认为：社会资本在小额信贷有效运作当中的作用主要体现在克服信息不对称、降低贷款机构的信息搜寻与监管成本，降低借款者的贷款获得成本上。

三、对小额信贷以商业性为核心性质的认识

当前学术界对小额信贷在发展中的表现还是普遍认为小额信贷机构的核心性质是商业性。坚持小额信贷机构的商业性，一方面对于维持小额信贷机构的可持续发展意义重大，这也是普遍认可的评估小额贷款机构最重要的标准之一。另一方面也调动了农民在贷款以后的还款积极性，对于促进农村经济增长、优化产业结构、提高贷款质量起到了积极作用。此外，基于资本是需要利润回报的这一颠扑不破的真理，以商业性为核心的小额信贷机构也能借此吸引资金投入，维持机构的正常运转和长期发展。因此到目前为止所建立的小额信贷机构几乎无一例外的体现了这一核心性质。

然而，凸显商业性的小额贷款机构能否彻底实现机构设立的初衷呢？这就要从小额信贷区分于一般商业贷款的特点说起：首先是贷款的对象。小额信贷从设立一开始就将贷款对象明确定位于在传统信贷体系下无法获得金融服务的穷人。第二，只贷不存的小额信贷，在抵押过程中用社会担保取代了经济担保，无需抵押担保，是一种信用贷款。第三，相比较一般的商业性贷款来说，贷款额度非常小，一般等于或小于一国人均国民生产总值，甚至仅仅相当于一国人均国民生产总值的百分之十左右。第四，小额信贷具有多种灵活的还款方式，农户可根据具体情况自由选择。相比较一般的商业性贷款来说，严格的还款期限反而限制了农户的信贷需求。第五，小额信贷专门设计了短期限的可循环贷款（一般不超过一年）。也即首次发放的小额短期信贷如果信誉情况良好，可酌情延长贷款期限，逐步放宽对农户用款的限制（甚至可以续借2-3年）。第六，小额信贷的利率高于一般商业银行贷款的利率，但不超过民间高利贷的利率。2007年8月，银监会发布《关于银行业金融机构大力发展农村小额贷款业务的指导意见》，明确了新的利率定价机制，在法规和政策允许范围内，综合考虑借款人信用等级、贷款金额、贷款期限、风险水平、资本回报要求以及当地市场利率水平等因素，在浮动区间内自主确定贷款利率。第七，鉴于多种模式，小额信贷普遍采取了小组联保的模式。

通过对小额信贷机构特点的分析，可以说小额信贷机构是为那些传统上难以获得基本金融服务的贫困人口和弱势群体量身定做的。也有学者说小额信贷从一开始就具备了“自动瞄准穷人”的功能。例如从利率水平上来看，较高的小额信贷利率自动将那些能从正规金融机构以较低利率获得贷款的经济状况较好的客户排除在外。而那些赤贫的农民由于自身经济水平低，缺乏必要的抵押担保条件，因此无力接受较大规模的贷款；而且由于他们居住分散，并且带有自卑心理，与传统的信贷机构之间存在着较大的空间距离和心理距离（李欣然，1999）。可以说，小额信贷的产生使得那些低收入人群有机会获得信贷服务，从而改善自身经济境况。然而，据张杰等（2008）在山西平遥对小额贷款公司运行情况的实地考察以及与工作人员的访谈来看，大部分的小额贷款资金投放在了工商性生产投入，而且工商性小额贷款需求非常突出，占到了58%。这一现象不是单方面的原因造成的。从农民角度来看，越来越多的中低收入的农户开始发现，搞养殖业、运输、农产品加工等可以带来丰厚的收入，资金循环快，于是大多希望投资于这些项目。从小额贷款公司来看，单单投资于种植业，如许多学者普遍认同的那样，不但要承担农业固有的高风险以外，资金回收期长，出力不讨好。然而，工商性生产投入并不如理想中的那么多，如大多数农民期望的通过小额贷款来转产于农副业的愿望并不是那么容易就可以实现的。虽然这种资金投放趋势在一定程度上改善了农村地金融资源匮乏的局面，效果并不是非常显著。要从根本上解决农村金融问题，最棘手的种植业和基础设施的建设还是亟待大量的资金投入。

四、发展中遇到的主要问题及相关政策建议

当前，小额贷款机构发展的关键问题是可持续发展问题，资金来源渠道少、资金供给严重不足已成为制约瓶颈。对此可以采取以下措施：一是降低民间资本参与小额贷款的准入门槛。二是保证商业性小额贷款组织资金来源的可持续性。对此，孔德婧等（2008）提出由中国农业银行作为出资方，实行小额信贷业务的公司化，建立经营商业性小额信贷的具有独立法人地位的有限公司，实行独立核算，自负盈亏。

其次，目前我国对小额信贷机构的定位不明，缺乏相关法律制度的保障，严重束缚了小额贷款机构的发展。杜晓山（2008）认为虽然中央连续发布文件鼓励发展各种形式的小额信贷，但是相关法规没有跟上，使得公益性民间小额信贷机构合法性受到质疑。无论从理论还是实践上看，对这类不吸收社会存款的民间或半政府小额信贷机构，现在都已具备了给予适当定位和合法身份的条件和时机。有了政府适当的鼓励政策，将肯定会吸引更多的国内外机构、人士和资金投入到这类扶贫小额信贷活动的行列中来，而且，这必将会带动这类扶贫小额信贷组织更多更快更健康的发展。此外，加强立法，健全的法律体制、政策保障是实现我国农村小额信贷可持续发展的重要外部条件。要明晰借、贷主体，建立弱势群体便利融资的法律支撑。

第三，风险分担机制不足。借鉴国际小额信贷的通用做法，地方政府和金融机构应当设立小额信贷风险补偿基金，并建立起完善的小额贷款政策保障制度、新型农业保险和农业贷款担保制度等，以增强农民抵御自然灾害的能力，同时减少信用社在小额信贷上的风险。

第五篇：浅论我国农村小额信贷

浅论我国农村小额信贷

一、农村小额信贷在中国的发展状况

我国农村小额信贷始于1993 年，即中国社科院在河北易县借鉴“孟加拉乡村银行模式”实施的小额信贷扶贫实验。从1994 年至1996 年是小额信贷在我国正式发展的第一阶段，即推行试点的初期阶段。这一阶段小额信贷的资金来源主要依靠国际捐助，没有政府资金的介入，并以半官方和民间机构为运作主体，目的是探求孟加拉乡村银行小额信贷模式在我国的可行性。从1996 年10 月到2000年为小额信贷的发展的扩展阶段。这一阶段国家财政资金和扶贫贴息资金被引入小额信贷运作中。国家开始在较大范围内推广政府主导型小额信贷项目，国家从资金、人力、组织等方面给与小额信贷项目支持和推动。第三个阶段是全面推广阶段（2000年至今）。主要是农村信用合作社大力开展小额信贷的阶段。它是以农村信用社存款和中央银行再贷款为资金来源，在地方政府的配合下，开展的农户小额信用贷款和联保贷款。2006 年底，银行业监督委员会放宽农村地区银行业金融机构准入政策；2007 年初，银监会批准设立乡村银行、贷款公司和农村资金互助社。截止2008 年年底，己经有数百个小额贷款试点在中国大陆展开。在国家政策支持下，小额信贷扶贫项目不断扩展，小额信贷规模不断扩大，受益人口不断增多。

二、我国农村小额信贷发展中存在的问题

1.农村金融服务和金融产品单一。首先，贷款额度与农民的需求不协调，农村资金需求仍无法得到有效满足。从宏观层面来看，农户的信贷能力具有鲜明的层次性特征，不同的需求需要不同的金融组织和不同形式的金融供给来满足。尽管目前农信社对农户的支持力度很大，但由于信贷资金总量有限，农户的资金需求额也越来越大，因而，日益扩大的信贷资金需求与有限的信贷资金供给之间的矛盾

2.小额信贷面临较大的风险。在思想意识上，部分农民文化层次较低，素质不高，法律意识淡薄，信用观念不强。在操作上，信用贷款是农户凭此借款的法律凭证，许多农户在实际操作中未意识到其背后的法律责任，存在转借、冒名的问题。农户小额信用贷款涉及面广，手续简便，在发放过程中稍有不慎，就会发生借名、冒名贷款，给信用社资产带来风险。在收贷方面，小额信用贷款主要用于农业生产。中国每年约有13 亿公顷农作物受灾，但灾害损失目前仍然主要依靠两种方式进行灾害救助，即由民政部门实施的政府农业灾害救济以及由中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险。从实际情况看，这种补偿性质的灾害救济，受到国家财力限制补偿不足也不适应经济发展和结构调整对农业保险的要求。由于当前农业受自然气候因素、市场因素等的影响，加上分散和小的农户一般都没有投保，存在较大的风险隐患。此外，由于农户资金积累不多，抗风险能力较弱，所以造成大量信贷资金逾期、沉淀或呆滞，大量贷款无法收回，挫伤了农村信用社发放贷款的积极性。

3农村金融资源稀少是小额贷款违规使用的内在原因.。随着社会主义市场经济体制的建立和农村经济结构调整，广大农民越来越多地参与市场竞争，迫切需

要资金支持，当前服务农村经济的功能存在缺陷，设在农村的邮政储蓄机构只吸收存款，而不发放贷款，大量分流了农村资金。因此，直接为农民服务的金融机构实际上只有农村信用合作社一家，但农村信用合作社不能广泛吸收更多社会闲置资金。一方面是农户强烈的资金需求，另一方面是农村资金的大量流失，农村的资金缺口很大，形成了求大于供的局面，农民贷款难的问题没有得到实质性的解决。

4.农村信用社信贷管理不严导致贷前评估不实和贷后管理不严。农村信用社虽然建立了相关的贷款管理方面的制度，但部分制度本身存在缺陷，如农信社主任担任贷款审查小组组长，形成了主任一人说了算的局面。部分联社每年组织的信贷大检查不到位，只注重对贷款手续的审查，而不注重到农户进行逐一核对，使违规问题长期隐藏。

5.相关金融政策与法律制度不健全。目前我国的小额信贷根据放贷主体可分为三类。一是以国际资助为资金来源，以民间或半官半民间组织为运作机构的小额信贷试验项目。此类项目主要矛盾是长期发展的合法性问题没有解决。目前，这类机构由于利用的是非政府资金进行扶贫活动，一般不吸收社会存款，如果作为长期生存和推广发展的金融活动，那么需要进一步明确和稳定其运作规程，使之规范化，才能有利于农村金融稳定的发展。二是以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源，以政府机构和金融机构为运作机构的政策性小额贷款扶贫项目。此类项目可称之为“政府主导型项目，它的基本目标是实现政府的扶贫攻坚任务，但其在确立项目和机构的可持续发展问题上尚未得到重视，且在体制和管理制度上存在着弊端，加之金融机构和政府部门两者的责任和权利关系不清楚或信息不对称，也造成了金融监管的困难。三是以农村信用社存款和央行再贷款为资金来源，以农信社为运作机构的农户小额信用贷款和联社贷款。

三、进一步发展我国农村小额信贷的建议

1.增强农户信用评级科学性和透明度。成立由政府部门、乡村干部、农村信用社等多方参与的信用等级评定机构，制定可行的实施程序、评定标准。按农户的信用状况、经营能力、家庭状况等评定多个农户信用等级标准。在资信等级评定过程中，杜绝各种违章贷款、人情贷款、以贷谋私等行为的发生。针对评定的农户信用等级，制定不同的信用贷款限额和优惠政策，满足农户的贷款需求。要扶持和推动信用农户、信用企业健康成长，使他们认识到诚信是无形资产，效益靠信誉实现，要像经营其他资产一样致力于培植自己的信用，并使其保值增值。同时，要依法严惩失信行为，提高失信成本，在全社会形成守信者受益，失信者受罚的良好氛围。

2.强化内控制度落实的督查力度。农村信用社要落实信贷人员对贷款的发放、管理和收回的责任目标，确保农户小额信贷既要有足够的信贷总量和授盖面，又要有较高的质量和回收率。要建立完善的贷后监督机制，加强贷后跟踪检查，对贷款资金的投向、效果及时记录。对出借、转让信用证的贷款户要立即收回信用证，对挤占、挪用信贷资金的要取消贷款资格。建立责任追究制度，强化农村信用社县联社稽核部门的作用，建立定期和不定期检查、通报和经济处罚制度。

3.推行客户经理考核制，控制贷后风险。一是明确目标，严格考核，奖惩挂钩。客户经理应负责对正常贷款的管理和新贷款的营销，具体做到按月或按季收息，贷款到期利随本清，换据比例不得超过50%等指标加以控制，以此督促到期贷款的偿还。建立信用社贷款管理机制要对贷款损失率、贷款到期收回率、收

息率进行考核，个人报酬与其挂钩，如造成资金损失，没收其风险金。二是严把信贷投放关和道德风险关。要在投放初期就严格贷款程序，为使到期贷款按时偿还，不被长期占用，要大力推行抵押、质押贷款，尽可能减少担保和信用放款。

4.完善风险转移机制，提高信用社放贷的可预测行。由于农业自然灾害发生频率高，范围广，造成损失大。同时，农业经营是在广阔的地域上进行，农业(特别是农作物)保险的费用大，损失率高，费率也高，而农业保险的消费者又是低收入，保险意识淡薄，经济承受能力较弱的农民。因此，农业保险的商业化难度大，必须依靠政府介入，可以考虑筹建政策性农业保险公司，将商业性保险机构同政策性保险业务分开，这样虽然有利于提高政策性保险业务的针对性和广泛性，有利于农业保险作用的发挥，但业务的单一会对政策性农业保险公司的持续性经营产生不利的影响。因此，可选择通过给予税收优惠和利用保险市场准入资源，鼓励现有多种保险机构开办农业保险，并对参加种养业保险的农户直接给予一定的保费补贴，走政策性保险和商业性保险相结合的路子。农村信用社小额信贷业务对三农问题的解决有着重大的实践意义，尽快地推进一系列的改不仅有利于三农问题的解决，而且在当前世界金融危机的大背景下，对提振农村市场扩大内需也有着重要的意义。