监事会监督作用的发挥

第一篇：监事会监督作用的发挥

浅论发挥国有企业监事会监督职能的有效途径

吕建彬(已刊发过)

［摘 要］监事会监督职能发挥不充分是目前国有改制企业普遍存在的一个问题。要充分发挥监事会监督职能必须进一步规范监事会的设置，明确监事会权责，创新监事会工作模式，增强监督的独立性、权威性和实效性。

［关键词］监事会；国有企业；监督；途径

按照现代企业制度的要求，实行规范的公司制改革是我国国有企业改革的方向。党的十五届四中全会以来，特别是党的十六大以来，国有企业重组改制步伐逐步加快。但不少国有改制企业存在法人治理结构不完善的问题，企业经营管理模式并没有根本性改变，突出表现是监事会的监督职能发挥不充分。因此，加强对国有企业监事会监督职能发挥的研究，对于完善国有企业法人治理结构，提高国有企业市场竞争力，实现国有资产的保值增值具有重要意义。

一、规范监事会的设置，确保监督的权威性

监事会是针对公司最高决策与经营机构而设立的监督机构。但有的国有改制企业监事会的设置极不规范，严重影响了监事会监督职能的发挥。要充分发挥监事会的监督职能，就必须规范监事会的设置，确保监督的权威性。

一是保持监事会的独立性，保证监事会监督的客观公正。一个监督机制是否有效，最根本的就在于监督机构的独立性及监督人本身的独立性。只有当监督机构独立于监督对象时，才能保证监督工作的客观性和公正性。国务院2000年颁布的《国有企业监事会暂行条例》规定，监事会主席和专职监事、派出监事实行回避原则，不得在其曾经管辖的行业、曾经工作的企业或者其近亲属担任高级管理职务的企业的监事［1］(P1)会中任职。国务院为了加强对企业国有资产的监管，成立国有资产监督管理委员会后，于2003年颁布《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，政府国有资产监督管理部门代表本级政府负责向所出资企业派出监事会，依照公司章程，提出向国有控股的公司派出监事的人选，推荐国有控股的公司监事会主席的人［2］(P1)选。但在国有改制公司监事会组成过程中，这些规定并未得到全面的贯彻落实，有的是由原企业纪委负责人出任监事会主席，原公司领导大部分进入董事会，剩余的成为监事会成员，然后选择一两名职工代表作为职工监事(主要是从企业所属单位工会主席中产生)。同时，监事会主席或监事在公司内一般还兼任其他党政职务。因此，国有改制公司监事会主席与董事长、总经理实际上仍是由上级党委组织部门任命的同一党政领导班子的成员。在行政级别上监事会主席一般比董事长、总经理低。处于被监督地位的董事长、总经理掌握着监事甚至监事会主席的职务任命、业绩考核等大权。监事会实际上成了董事长、总经理领导下的监事会，造成监事会监督职能的弱化。要保持监事会的独立性，应逐步取消国有企业管理人员行政级别，将党管干部原则与市场化选聘企业管理人员有机结合起来，从政府部门、社会中介机构推选政治立场坚定、责任心强、懂经营、财务、审计、法律等专业知识，能胜任监督职责的人担任监事会主席或监事，保证监事会的独立性，从而敢于对公司的最高决策权和经营管理权进行监督。

二是改善监事会人员专业技术结构，提高监事会监督质量。监事会担负着检查企业贯彻执行有关法律法规和规章制度情况、检查企业财务等专业性较强的监督职责。这对监事会主席、监事的业务能力提出了较高的要求。因此，国有资产管理部门应加强对监事会人员的业务培训，使监事会成员掌握履行监督职能所必须的业务技能。必要时可从社会中介机构中选择政治素质高、责任心强的注册会计师、审计师、律师等专业技术人员担任监事会主席助理或监事，改善监事会人员的专业技术结构，保证监事会具有履行监督职责的专业技术力量。

三是设立监事会专职办事机构，保持监督工作的连续性。《国有企业监事会暂行条例》规定，国有企

［1］(P1)业监事会一般每年对企业定期检查１至２次，并可以根据实际需要不定期地对企业进行专项检查。由于目前对国有改制企业董事长或总经理的决策权限缺乏明确的界定，其自由裁量权过大。企业监管方面的任何疏漏都有可能被不法分子所利用，从而给企业造成不可挽回的损失。因此，必须强化监事会的日常监 督职能，对企业的最高决策权、经营权进行全方位、全过程的监督检查，但监事会没有自己的常设办公机构。一般是采取与纪检监察部门一体化办公的方式，由于办公人员各种行政隶属关系复杂，不利于监事会日常监督工作的协调运行。为了保证监督工作的连续性，监事会应设立由专职监事为成员的办公室，负责处理监事会的日常监督事务，保证监督工作的独立性和权威性。

二、明确监事会权责，提高监事会监督的主动性

我国现行法律法规对监事会职责及相应权限规定的较为原则，应进一步细化监事会职责及其相应保障措施，并根据我国社会主义市场经济和公司实务的发展，不断加以修订完善，提高其可操作性。

一是要明确监事会对国有资产保值增值应注意的事项,增强监事履行职责的责任感。国有企业的决策者、经营者、监督者都不是企业财产的真正拥有者，他们的经济利益与经营资本数量、风险程度、资产增值额等没有直接的对等关系，但作为国有企业的直接领导者，事实上却拥有对企业的资产使用、利润分配等的直接控制权。出于自身利益考虑，监督者和被监督者很容易结成利益共同体，从而使监督者对公司决策者和经营者损害国家利益的行为采取不作为甚至纵容的态度。因此，应对相应的法律法规进行修订完善或在公司章程中明确监事会对企业国有资产保值增值应注意的事项。同时，在对监事会整体权责进行明确的情况下，对监事个人的监督权及应承担的责任进行明确。对于监事会或监事应监督而没有进行监督的事项，规定相应处罚措施，增强监事会成员的责任感，防止由于监事会成员的不作为行为导致国有资产的流失。

二是要明确监事会履行职责的保证措施，确保监事会职责的有效履行。由于目前我国法律法规对监事会履行职权的方式、程序、经费来源等规定较为简单，致使监事会职权的落实存在较大困难。例如，《国有企业监事会暂行条例》第十二条规定，企业应当定期、如实向监事会报送财务会计报告，并及时报告重

［1］大经营管理活动情况，不得拒绝、隐匿、伪报。但这一规定对于保证监事会履行监督职能所必须的知情权来说是远远不够的。因此，国有企业应制定完善确保国有企业监事会知情权的相关会议制度、企业文件和资料送达制度、企业财务报表报送制度、监事会咨询回应制度等规章制度。国有企业主要经营、财务、统计报表、重大经营活动的法律文本等资料、文件在报送董事会的同时，必须抄送监事会。此外，虽然法律法规规定监事会有对董事会、经理层的经营管理行为进行检查的权力，但并未规定监事会进行监督检查的条件及程序，对董事会或经理层拒不接受检查或拒不纠正存在问题时应采取何种措施。因此，应明确规定监事会具有董事会经理层违法行为制止权。董事或经理不在公司授权范围以内的行为，以及其他违反法令或章程的行为，致使公司发生显著损害时，应授权监事可以通过口头、书面或向国有资产管理部门报告等方式予以制止。

三是要加强对监事会履行职责情况的监督检查，确保监事会依法全面履行监督职责。监事会有关职权的行使不仅是其所享有的权利，也是其应履行的义务，应加强对监事不作为或不依法作为行为的责任追究。在法律法规或公司章程中明确规定监事会不仅有权而且有义务核对董事会拟提交股东大会的财务报告、营业报告、利润分配方案等财务资料，并有义务将其核对、调查情况向股东会及国有资产监督管理部门报告；监事会不仅有权而且有义务对董事、经理违法违规和违反章程的行为进行监督，提出有关建议和处理意见，而且应明确规定监事会因不能及时、合理和有效行使监督权而使公司或第三人受到损害时，应承担的经济和法律责任。国有资产管理部门应定期对国有企业监事会的工作进行检查考核,以考核评估的结果决定监事的去留,并确定其报酬。由于监督不力给企业带来损失,在追究经营者责任的同时,要由监事会承担连带责任。

三、创新监事会工作模式，增强监督的实效

由于我国国有企业建立法人治理结构的经验较少，涉及监事会工作的各项规章制度也还不完善。因此，国有企业监事会要充分发挥监督职能就必须不断创新工作模式，增强监督的实际效果。

一是要健全完善监事会各项工作制度，实现监督的规范化。为了避免监事会工作流于形式，要建立健全监事会议事规则等规章制度，明确本企业监事会主席和监事的主要职责，对监事实行分工负责制度，保证监事会职责的有效履行和工作质量的逐步提高。同时，要定期召开监事会会议，收集整理监事监督信息，研究企业各项重大决策草案，并及时向董事会和经营管理人员反馈监督信息，督促整改存在问题。

二是要坚持做到程序监督和实体监督并重，提高监督效果。重点监督检查企业经营管理制度是否健全，董事和经营管理人员在决策和经营活动中是否按规定程序办事，在执行决策中是否忠实履行职责，是否发生挪用资金、违章拆借、擅作担保、转移资财、伪造业绩等违法行为，纠正损害企业和所有者利益的行为。同时，要定期开展会计季报、年报或会计账簿的检查工作；在检查中发现有违反财会制度和损害公司利益的事项，有权要求企业审计部门或经国有资产监督管理部门同意后聘请会计师事务所进行审计。如果审计结果认为董事会违反制度规定，有权要求予以纠正。

三是要正确处理监督与被监督的关系，对企业的经营管理做到参与不干预。国有企业监事会在履行职责时，要坚持实事求是、客观公正的原则，行使监督职责时，要敢于坚持原则，对认为违规的行为提出纠正意见，对拒不接受和改正存在问题的要及时向股东会和国有资产监督管理部门反映。同时，要注意工作方式方法，尽职而不越位，不能干预企业正常的经营活动。

四是要加强与企业内外部监督部门的联系，形成立体式全方位监督。监事会在监督工作中要做到依法监督、合理监督、公正监督，积极为企业的生产经营工作服好务，争取企业党政组织的理解、信任和支持，加强与企业内部纪检监察部门、审计部门、财务部门及外部司法、税务、审计等监督部门的联系，形成监督合力，为企业的健康发展保驾护航，保证企业国有资产的保值增值。

参考文献：

［1］国务院.国有企业监事会暂行条例[EB/OL].http://.2002-10-13.［2］国务院.企业国有资产监督管理暂行条例[EB/OL].http://.2003-06-05.Review of State-owned Enterprise Board of Supervision to Perform the Duties and Function

LYU Jian-bin;YI Yan-an(Sinopec Shengli Oilfield Corporation,Shandong Dongying 257237)[Summary]State-owned enterprise board of supervision to full perform the duties and function is very difficult on the current condition.To perform the duties and function,the board of supervision must to be constituted strictly according to the law,confirmed the duties and function,innovate the working,tone up the independence,luminary and effect of supervision.[Keywords]Board of Supervision;State-owned enterprise;Supervision;Approach

第二篇：强化当期监督 进一步发挥监事会作用

强化当期监督 进一步发挥监事会作用

新年伊始，辽宁省人民政府国有企业监事会工作办公室研究部署了2008年监事会工作，并印发了《2008年监事会工作要点》。

2008年，监事会工作的指导思想是：以党的十七大精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕国资委中心工作部署，适应国资监管体制改革和国有企业改革的日益深化，牢牢把握出资人监督定位，充分发挥监事会作用。继续强化当期监督，建立快速反应机制，创新监督方式方法，促进检查成果运用，切实履行监督职责，进一步提高监督检查的权威性、有效性和灵敏性，推动省属企业改革发展，实现国有资产保值增值。

2008年，监事会要重点做好以下五方面工作：

一、进一步加强当期监督，提高监督的时效性

要深化当期监督意识，继续贯彻落实《关于加强监事会当期监督工作的意见》，逐步提高当期监督工作质量，实施事前、事中、事后全过程监督，逐步实现由主要检查企业上情况转变为检查当年情况。

1．做好2007集中检查工作。按照《关于开展2007集中检查工作的意见》要求，认真做好对监管企业2007集中检查工作。要在日常监督基础上，对企业全年的经营管理情况进行监督检查和综合评价。要以财务监督为核心，突出重点企业和重点内容进行检查，加强对企业重要决策和重大事项合法、合规性的监督。要坚持适当简化的原则，简化检查报告结构和内容，简化报告运转工作程序。要统筹安排检查时间，确定检查重点，规范报告格式，夯实报告内容，保质保量按时完成2007检查任务。

2．加强日常监督。要充分发挥重点联系人作用，切实加强日常监督。通过列席企业有关会议、分析企业财务快报、查阅企业生产经营相关资料等方式，重点关注企业改革、改制和重组情况；关注国有资本经营过程及质量，包括国有资本投资方向、投资回报率、现金流量等；关注企业技术创新、节能减排等情况；关注企业重大事项决策机制和决策行为；关注企业会计报表重要项目增减变动及重大异常变化；关注企业内控制度建立及执行情况。重要子企业应纳入日常监督范围，了解其重大事项及主要经营管理情况。

3．深入开展专项检查。按照国资委要求，对出资人关注的重大事项和企业贯彻执行有关政策规定情况以及监事会在监督检查过程中发现的企业存在的普遍性、倾向性问题，以及检查中发现的有可能危及国有资产安全的经营行为、重大决策不合规、生产经营中的重大风险，要及时开展专项检查，提交专项报告。2008年上半年拟配合委内有关处室对省属企业经营者薪酬分配情况开展专项检查。各办事处还要结合所监管企业特点，选择1-2个题目进行专项检查。

二、拓展成果运用范围，提高监督的有效性

监督检查成果运用是监事会监督有效性的重要体现，要加强监督检查成果运用，督促企业落实整改。

1．健全成果运用机制。继续贯彻落实《关于在国资委内部建立和完善沟通协调机制，进一步发挥监事会作用的意见》，充分利用监督检查成果。积极与委内处室保持沟通协调，形成协同配合机制。委内召开关于国有资产监管的重要会议，各处室研究相关业务工作，征求监事会意见时，要认真研究，充分发表意见和提出合理化建议。

2．加强与企业交换意见工作。要继续坚持不参与、不干预企业经营决策和经营管理活动的原则，切实做好当期监督过程中发现的问题与企业交换意见工作，特别要做好检查报告向企业反馈工作。就监督检查中发现的需要企业自行纠正的问题，要通过座谈、口头沟通、书面通报等形式，及时与企业交换意见，并提出合理化建议；对需要委内相关处室关注和帮助处理的问题，要及时向委内处室提出结果落实建议。

3．加大整改落实力度。要实现由揭示问题向推动问题整改的转变，促进企业健康发展。要将跟踪、督促揭示问题的整改贯穿在当期监督的全过程，将监督检查中揭示的问题进行梳理、拆分，分解给委内有关处室和企业分别进行整改落实，及时了解整改进展情况，督促整改工作落实到位，并协调相关部门帮助解决问题。

三、改进检查方式方法，提高监督检查质量

为提高监督检查效率和质量，实现出资人的有效监督，要不断探索完善适合实际工作需要的监督方式方法。

1．充分利用现代信息技术手段。为适应信息化技术发展的需要，不断加强监事会工作的信息化建设。一是建立监事会电子资料库，将重要监督检查资料及工作成果集中保存，规范管理，做到信息共享、方便查阅，保证工作的连续性；二是继续推广在具备条件的企业集团会计电算化系统中增加监事会站点，并及时总结典型经验，互相交流学习；三是继续探索利用计算机辅助查帐软件，提高检查效率。

2．不断探索各类企业的监督方式。积极探索国有控股或相对控股以及参股国有企业的监督模式，切实履行出资人职责。要适应企业组织形式的变化，及时调整出资人的监督形式；要强调监督的独立性，通过合法程序形成与企业股权结构相适应的监督制衡机制。根据企业不同类型，探索进行分类监督；探索对委托企业的有效监管，实行直接监管与间接监管相结合。

3．提高信息和专报的质量。信息和专报是当期监督工作的重要载体，是监事会工作成果的重要体现，要强化信息和专报工作,逐步提高信息和专报的质量。在保证数量的基础上，重在质量上下功夫，一是增强内容的灵敏性，及时、准确地捕捉有价值的信息；二是及时反映委领导对监事会工作的指示和监事会工作动态;三是把好文字关，做到格式规范，语言精炼。

4．借助各种监督力量。要将监事会监督与企业国有资产的管理、运营紧密结合，形成监督合力，共同促进企业有序发展。在监督检查过程中，要把对企业的财务检查与会计师事务所的审计相结合，在分析复核的基础上，充分参考和利用事务所的审计结果，有重点地开展检查；监事会监督要与外部财务、审计监督相结合；与委内纪检、监察监督相结合；与企业兼职监事及企业内部监督力量相结合。

四、加强法规制度建设，规范监督工作体系

制度建设是监事会不断探索的主题，全面、科学、合理的法规制度体系是监事会发展完善的有力保障，要逐步建立健全监事会法规体系，推动监事会工作走上法制化、规范化轨道。

1．继续深入贯彻落实2007年制定的监事会规章制度。2007年制定了《关于加强和完善监事会工作的意见》、《关于加强监事会当期监督工作的意见》等规章制度，对监事会工作具有重要指导作用。2008年要加大对文件的贯彻落实力度，通过集中培训、自学等形式，加强全体工作人员对文件的理解、消化和落实，并督促企业进一步落实，保证监督检查工作规范开展。

2．建立监事会工作规程标准。为规范监事会工作质量评价基础，要研究建立包括程序规范、评价操作规范、检查报告规范和成果运用规范等在内的作业标准。

3．补充和完善各项制度。根据有关法律法规和国有资产监管实践，不断研究、制定和完善监事会工作各项制度，如依据国家相关法规制度修改情况修订《辽宁省省直国有企业监事会暂行办法》、制定《监事会与企业交换意见办法》等规范性文件。把监督检查工作纳入系统化、科学化和规范化的轨道，使监事会工作更加适应新的形势发展需要。

五、加强监事会队伍建设，提高监督能力和水平

监事会工作是一项极具创新性和挑战性的工作，要不断加强队伍建设，建立和谐的监事会队伍，提高监督检查能力和水平，适应国资监管工作的新形势、新要求。

1．召开监事会工作会议，做好监管企业外派监事会换届工作。按照《辽宁省省直国有企业监事会暂行办法》的规定，2008年将进行新一轮监管企业外派监事会换届工作。在总结我省监事会几年来工作经验的基础上，召开省属企业换届、派出工作会议。并对省属监管企业外派监事会进行调整。

2．加强理论学习和业务培训。一是要认真学习贯彻党的十七大精神，全面落实科学发展观，用中国特色社会主义理论体系武装头脑，加深对党和国家路线方针政策的理解，提高政策理论水平，探索完善国有资产监管体制。二是要加强业务培训，提高监督能力。2008年举办专、兼职监事业务培训班。对专职监事培训，主要内容是深入学习新企业会计准则、先进监督检查方法的实务操作，并结合全国宏观经济形势变化、新出台的法规制度以及我省国资监管工作的需要，选择重点内容进行培训；对兼职监事的培训，主要内容是介绍监事会工作的新形势、新动态、新制度，更好地发挥兼职监事的监督作用。

3．健全监事管理机制。为建立客观、公正的监事会激励约束机制，不断提高派出监事的履职能力和水平，制定《对专职监事管理的评价标准和考核体系》；为加强对兼职监事的管理，切实发挥兼职监事作用，修订《兼职监事管理办法》。对各省属企业兼职监事进行重新确认、梳理，对缺位的要及时按程序予以补充。

4．严肃工作纪律。要按照“六要六不”行为规范和党风廉政建设的有关规定，加强作风建设，严守组织纪律、工作纪律和保密纪律，经常对照检查，做到防微杜渐，清正廉洁，始终保持监事会队伍的良好形象。（来源：监事会工作处 责任编辑：崔鹤）

第三篇：发挥人大代表监督作用之我见

发挥人大代表监督作用之我见

赵欣

人大代表作为国家权力机关的主体，是人大常委会行使职权的基础，也是人大行使监督权的力量源泉所在，其作用能否得到充分发挥直接关系到广大人民群众最根本利益能否得以实现。由于人大代表连着两端，一头是国家，一头是人民群众，把国家和人民联系在一起，人民通过代表参与国家事务，监督国家相关工作人员。因此，如何充分发挥人民代表在监督中的积极作用，是加强人大监督，增强监督实效性的必然要求，是做好新时期人大工作，构建社会主义和谐社会的有效保证。

一、当前制约人大代表发挥监督作用的主要因素

1、代表素质不高，履职能力较差

当前一些代表素质不高主要表现在：一是政治理论水平、业务水平不高，对政策、法律法规理解不深，掌握不够，缺乏监督所具备的法律知识、专业知识；二是代表的文化水平不高，难以归纳、反映群众生活中的热点、难点问题；三是有的代表“代表意识”淡薄，履行代表义务的责任感不强，仅仅当个见了面握握手、听报告拍拍手，分别了挥挥手，表决时举举手的“会议代表”，难以参与决策。

2、代表与选民联系不经常，了解情况不够，不能充分发挥代表的监督作用。有的代表仅仅是选举时与选民见个面，没有密切联系选民，没有经常到选民之间走访调查了解情况，倾听选民的呼声和建议，还有的代表可能自己是哪个选区的代表都不知道；甚至有的选民不知道自己选的代表是谁。这样，代表与选民之间缺乏联系，缺乏交流，当人民群众遇到问题时不知道，不找代表反映，而是习惯性地找政府。

3、代表之间联系不多，难以发挥代表的监督作用。由于我国的人民代表大会是集体行使权力，代表们提出的议案、质询案、罢免案等等，受代表联系不够，交流不多，难以得到积极广泛响应。

4、代表履职受到环境影响从而制约了代表发挥监督作用。一是大多数的代表事联得多，他们本身在各行各业中从事自己的工作，从客观上没有过多的时间来执行代表的职务。二是国家政权机关的政务活动公开、透明度不高，难以保证人大代表的“知情权”、“知政权”，这样人大代表难以行使监督权。三是对代表执行职务的质量和能力没有一个明确的量化考核标准和监督标准，使代表缺乏一种内在动力，难以发挥代表的监督作用。

二、提高代表素质，为发挥代表的监督作用提供一个好的平台

充分认识代表监督在人大监督中的地位和作用，地方人大常委会应把加强代表监督作为加强人大监督工作的一个重要方面和基础工作来抓，加强常委会与代表之间的联系，提高代表的组织程度，形成一套科学、快捷的联系网络，依法鼓励代表向本级人大提出建议、批评和意见，以改善人大监督工作。常委会开展活动期间，有计划地让众多代表参与进来，为代表提供发挥监督作用创造充分的条件，地方人大联工委应充分发挥好代表与选民、代表与代表之间、代表与人大之间的桥梁纽带作用。同时，人大常委会应对代表在发挥监督作用中遇到的问题提供相关的政策咨询和帮助

1、增强代表的履职意识，提高监督水平。人大代表素质不高，职权意识淡薄、履职能力不强，难以发挥人大的监督作用。要真正发挥代表的监督作用，关键在于提高代表的政治和业务素质，严把代表入选关。一是进一步完善人大代表的选举和产生机制，将具有较强的代表意识和执行职务能力，高素质的选民选到人大代表队伍中来；二是进一步加强代表的学习和选民培训，提高代表的政治、业务、素质和实际工作能力，从而增强代表监督工作力度和工作水平。

2、建立长效的代表与选民联系的工作机制。加强代表和选民之间、代表与代表之间、代表和人大常委会之间的联系，让代表工作在选民的监督之下，使监督工作进一步增加透明度。人大常委会加强对代表工作的指导和监督，在人大常委会、代表、选民三者之间形成一种良性监督互动机制。

3、加强制度创新，为代表监督活动提供一个良好外在环境。一是建立代表监督活动有效的保障机制，确保代表在法律上、时间上、经费上等方面行使代表监督权时有可供操作的具体办法。二是加大政务公开力度，保证代表的“知情权”、“知政权”，使代表能全面、真实、准确了解“一府两院”的工作。三是扩大专职代表的数量，建立确保兼职代表的工作时间制度，使代表有时间履行自己的代表职责；四是制定代表工作量化考核机制，开展选民旁听人大会议、代表述职、代表小组视察等活动，使代表既有动力又有压力，增强监督工作实效。五是改进人大代表提建议、批评、意见等常规性的监督手段，适时运用和激活“询问”、“质询”、“特定问题调查”等刚性监督手段。

4、加大政策法律法规宣传力度。进一步培养和提升代表的法律素养、民主素养，使之与公民的民主实践形成互动效应，加强人民对人大代表的认知感、认同感，使越来越多的民众将人大代表视为排忧解难的主心骨。

5、为代表监督活动创建一个良好的社会舆论环境。人大常委会应当利用现有媒体信息传播速度快捷的优势，及时报道、反映人大代表在人大监督中的活动，使人大监督与舆论监督有机结合，增强监督实效。只有以贯彻实施《监督法》为契机，进一步加强和改进监督工作，依法规范监督形式，严格执行监督程序，努力增强监督实效，才能把常委会监督工作和代表监督工作提高到一个新的水平，结出丰硕的监督之果。

通联：会同县人大常委会办公室

赵欣

第四篇：对发挥国有企业监事会作用的法律思考（定稿）

对发挥国有企业监事会作用的法律思考

来源：中国人大网 作者： 日期：2010-05-12 我来说两句(0条)

2000年中央决定向国有企业派驻监事会以来，国有企业经营活动日益规范，管理水平明显提高，乱投资乱担保等造成国有资产损失事件明显减少，资产安全得到较好的保障，实现了保值增值。国有企业监事会制度在国有资产监管中发挥了重要作用。

2005年新修订的《公司法》，不仅坚持了国有企业监事会制度，还赋予了国有企业监事会新的职责，对发挥国有企业监事会(以下简称监事会)作用提出更高的要求。贯彻、落实《公司法》的要求，既要充分认识监事会的成绩，坚定信念，不断推进，也要深刻认识监事会发挥作用中的问题，不断改进工作。否则，随着时间的推移和国有资产管理体制、企业制度改革的深化，一些问题可能凸现和发展起来，不仅难以落实新《公司法》的要求，还可能对在中央强势推动下建立起来的、行之有效的监事会制度产生不利影响。

当前，影响和制约监事会更好发挥作用的问题主要有：人们对监事会地位作用的认识还不完全一致，落实监事会制度，发挥监事会作用的法律意识还有待加强;与《公司法》相配套的一些法规和制度还不健全，使监事会制度在具体落实中缺乏可操作性的依据;现行一些对发挥监事会作用有重要影响的监管制度、企业制度，还没有完全落实到位。

有鉴于国有企业监事会的重要性，本文试图就落实国有企业监事会制度、发挥国有企业监事会的作用进行初步的探讨。

一、加强对市场经济作为法制经济的宣传教育，不断提高人们自觉落实监事会制度的法律意识

监事会制度能不能得到很好落实，能不能长久地发挥作用，首先取决于人们对它的认识和态度。国有企业是在计划经济体制下发展起来的，一些政府管理部门和经营者在某种程度上还习惯于行政的管理和监督方式，对依照规则、依靠机制管理和监督需要一个认识和适应过程。近年来，随着我国市场经济的推进，民主与法制的加强，国有资产管理体制改革和现代企业制度建立的推进，特别是监事会制度的实践，政府管理部门和经营者对依照市场规则和依靠机制管理和监督的认识有了较大提高，依法治理公司的意识有所加强，工作逐步适应。但是旧的观念和习惯依然还有影响，一些人还是自觉或不自觉地习惯于行政管理方式，习惯于上级对下级的行政监督和制约方式，对依照市场规则、依靠机制的监督制约还不完全习惯。

新的《公司法》进一步强化了监事会监督职责，使监事会由事后监督转向了对生产经营活动的全过程监督，由“背后”报告转向当面进行质询、提出建议和纠正要求，更加强调了依法治理，强调了机制监督。这些变化，在增加了监事会与经营者沟通交流机会的同时，也增加了监事会与经营者发生矛盾的机会，要求国资管理部门(以下称国资监管机构)、监事会和经营者都要进一步转变旧的观念和习惯，从市场经济的发展和国有企业改革的客观要求上，从民主与法制建设的高度，认识、理解监事会制度，提高依法履职、依法监督、依法接受监督的法律意识。要从以下三个方面加强宣传教育： 1.现代企业制度——公司制，是一种财产所有权和经营权分离的企业制度。市场经济初期，企业财产所有权和经营权为一体，所有者即是经营者。随着市场经济的发展，企业经济规模不断扩大，初期的企业“所有制”形式受到了严重挑战：一是个体所有者的资金不足以适应日益扩大的规模经济的要求，有必要组织起来;二是财产所有者自身的素质和能力难以完全胜任日趋复杂、社会化的经营管理工作，企业需要更加专业的人才管理。一种能够集中社会各方资金，委托专门人才进行管理的现代企业制度形式——公司制应运而生。公司制的出现，大大加快了资金聚集的速度，提升了企业管理水平，增强了企业的竞争力，适应了市场经济发展的要求。但是这种企业所有制形式，也使财产的所有者失去了对企业的经营管理权，把经营管理权委托给了聘请的经营者，由经营者代理行使，实现了所有权和经营权的分离。

2.监事会制度是现代企业制度下，维护出资人权益的重要制度安排。在现代企业制度下，出资人实现了资产的委托经营。从法律的角度上讲，出资人和受托经营者具有利益上的一致性，但在现实中却存在着利益上的不完全一致性。主要表现在：出资人“通常是希望公司利益的最大化，而代表股东经营业务的经营者却并不是为公司利益最大化，他们可能是要追求自身利益的最大化，比如个人在经理市场上身价的最大增加”等，“在一些时候，可能还会做出一些吃里爬外的事情”。对此，出资人就要通过各种形式来加强对经营者的监督和制约，以维护自身利益。法人治理结构，就是为了这一目的而建立的，是一种有效的监督制约机制。党的十五届四中全会指出，公司法人治理结构是公司制的核心。“公司治理，从最本质的意义上讲，就是约束经理的'招'”。监事会制度就是法人治理结构的重要组成部分，是一种出资人对经营者监督的机制或称制度安排。

新《公司法》在总结国内外公司治理经验的基础上，在保证经营者经营管理权的同时，赋予了国有资产出资人两个方面的监督权：一个是通过行使重大事项的决定权，对经营者直接监督;另一个是派出监事会，作为法人治理结构的组成部分，对经营者的日常履职情况进行监督。监事会监督的最大贡献在于，解决了出资人对经营者监督的一个重大难题——与经营者信息不对称问题，较好地克服了“导致管理腐败”“的一个重要原因，是公司治理结构中非常重要的制度安排，是出资人监督不可缺少的手段。

3.市场经济是法制经济，出资人监督经营者履职都要依法行事。市场经济是一种民主的、自由的经济，任何市场主体都有权自由运用和处分自己的财产，代理人有权按照自己的意志行使代理权。但这种民主和自由不是放任的、随心所欲的，是在尊重他人利益和自由基础上的，是要遵守一定的规则、承担一定义务的。例如，交换要遵循诚实、信用的规则，竞争要遵循公正、平等的规则，代理要在授权范围内尽勤勉、善良之义务。没有规则，财产所有者的权利就难以保证，经济就会发生混乱，社会就会出现不稳定。要使市场的规则在社会中得到普遍的遵守，除了有赖于人们对这些规则的认识和觉悟，还必须有国家强制力的保证。因为经济利益有着巨大的诱惑，往往会使一些人不顾规则的存在，一味地追求个人利益，法律可以通过对违法者的惩罚等强制方法，保证规则被遵守，为财产所有者提供一个公平、稳定、有序的社会经济环境。市场经济的建立和完善过程，实际上就是经济法制化的过程，是一场深刻的法制革命。落实监事会制度、发挥监事会作用，是经济法制化的要求，国资监管机构和经营者都要树立起法律的意识，监事会要依法进行监督，这样才能保证经营者的权利不受干涉，同时尽到法律赋予监事会的职责;经营者要依法履行职责、自觉接受监督，这样才能保证出资人监督权的有效行使，保证出资人的财产利益不受侵犯。

二、加强与落实《公司法》规定的监事会制度有关的配套法律、制度建设

《公司法》在制定时充分考虑了在实施中与其他法律法规的衔接。但《公司法》毕竟着眼于一般性规定，国有企业在治理结构上有自己的特点，在落实《公司法》有关规定时会遇到一些特殊问题。充分认识和解决好这些问题，是落实监事会制度规定、发挥好监事会作用的重要条件。从当前情况看，这些问题，主要有：一是一般有限公司的出资人职责是由财产所有者直接承担，即直接行使权利、承担责任，而国有(独资)企业是由国有资产出资人代表(政府及其特设机构——国有资产监督管理机构，下同)履行出资人职责，即由机构间接行使出资人权利(包括监督权)、承担责任，不与个人利益直接发生关系，这必然对权利行使的责任意识产生影响二是一般有限公司，每一个股东会只对应一个企业行使出资人职责，而国有资产的监管机构要对应几十个甚至百余个企业行使出资人职责，很难像一般有限公司股东会那样行使全部出资人职责，要将出资人的一部分权利授权给经营者，这就使国有企业经营者比一般有限公司经营者拥有更大权力，出资人对经营者监督的责任和意义也就更加重大。三是一般有限公司，只有一个主体履行出资人职责，即只有股东会履行出资人职责，但对于国有企业来说，无论是法律规定还是现实的制度，国资监管机构都不是唯一履行出资人职责的机构。企业的一些重大问题需要政府决定;一些重要经营管理人员的任命要由上级有关部门参与考察、决定;政府的审计、财政部门履行对国有企业的审计职责;掌握投资权的政府部门也对国有企业资产的使用和经营者的任用有着重大影响。加强对各方关系的协调，成为行使出资人职责的一项重要内容。四是新《公司法》确定的监事会制度与《国有企业监事会暂行条例》(以下简称《条例》)的衔接问题。《条例》是关于国有企业监事会制度的专门法规，是当前国有企业监事会履行职责的主要依据。它继承了政府向国有企业派出稽察特派员时的一些做法，对监事会的职责定位和履职要求都与新《公司法》有较大差距。落实新《公司法》的要求，必须依照《公司法》精神对《条例》进行修改，使条例和《公司法》统一起来，为监事会履职提供统一规则，否则《公司法》就会被搁置起来。针对上述存在问题，应当重点加强以下法规和制度建设工作：(一)量化出资人代表职责，建立责任制

依据法律，只有出资人代表才有权决定企业国有资产经营中的重大问题。因此，出资人代表特别是国资监管机构能否积极履行出资人职责，是监事会有效发挥作用的前提和基础。落实监事会制度、发挥监事会作用，必须把出资人对监督权的行使和监事会监督权的行使紧密结合起来，把出资人对问题的处理与监事会揭示问题紧密结合起来。

由于国有资产出资人权利是由机构行使，有时还是一种多机构的共同行为，不把出资人的职责量化到具体部门、岗位，不建立起必要的责任制，仅凭出资人代表有关机构或人员的觉悟，在实践中就容易产生出资人职责不到位问题。近年来，一些给国有资产造成重大损失的事件，就是经营者违规经营，被监事会揭示出后，履行出资人职责的有关机构未能及时进行处理，甚至有的几经揭示仍未能及时处理，使问题由小做大，最终造成国有资产重大损失。应当通过设立有关法规、制度，加快对出资人代表职责的量化，建立责任制。要注意解决四个问题：一是明确行使出资人权利各机构和岗位职责。既要明确政府的职责，也要明确授权监管机构的职责，还要明确对国有企业资产处置、经营管理人员任命和其他经营行为有重大影响机构的职责，并落实到机构内部职能部门和岗位，制订出行为准则。如对监事会揭示的问题，由哪个部门受理，如何进行处理，什么时间完成，者D应做出具体规定。二是实现责权统一。没有权利自然无法履行出资人职责，有了权利不承担相应的责任则难以积极、公正、有效地履行出资人职责。凡是享有出资人权利的部门和人员，就应履行与其权利相适应的义务，承担相应的责任，从制度上规范履行出资人职责机构和人员的行为，保证出资人职责到位。三是加强监督考核。建立由各级人大对政府，政府对国资监管机构(有关机构)以及监管机构对职能部门和工作人员的监督、考核机制，对该作为而不作为，或不依照规定标准、程序作为，给国有资产造成损失的，应当追究责任，促使出资人代表机构及人员积极履行出资人职责。四是建立科学的集体决策机制。依照规定，出资人的权利应当由出资人代表机构行使，但实际上一些监管事项，往往主要由监管机构的职能部门、甚至是工作人员决定，实际工作中就有“部门负责人专政”的说法。这种情况下的决策，难以避免受到获取信息不完整、个人能力水平有限、甚至个人情绪的影响，难以保证决策的科学性、公正性。应当建立起会议决策、审批制度，具体的会议形式可分为三种：第一种是由监管机构内部有关业务部门组成联席会议，由监管机构负责人主持，适用于常规事项的决策;第二种是监管机构负责人组成的办公会议，这种形式可以相对集中监管工作多方面信息，决策的层次、水平也较高，适用于一些重要事项决策：第三种是聘请有关方面专家参与，在听取专家意见的基础上，再由联席会议或办公会讨论决策，这种形式适用于风险性较大、需要较强专业知识的重大事项。(二)科学划分出资人与经营者的职权

如前所述，国有企业出资人需将一部分权利让渡给经营者，《公司法》对此也做出了规定。但经营者具体行使哪些出资人权利，必须要由出资人代表以公司章程或其他规范性文件做出规定。否则，就容易出现出资人越位或缺位的现象。

在实践中，中央和各地国资监管机构，都对经营者的授权做出了一些规定，在加强国资监管中发挥了重要作用，但还存在一些问题。一是规定不够系统化、规范化。有的只就某一方面事权做出规定，没有做出系统、全面的划分，如只对企业投资权做出规定;有的只是以对重大事项监督形式，对经营者某些权力的行使做出规定;有的虽然规定事项较全，但这些规定分散在不同的规范性文件中，没有形成系统的、专门的制度。二是规定不够明确。如对经营者的投资行为，国资监管机构到底管到什么程度，有的要求企业报送投资计划，但没有明确是否进行审批;有的要求明确投资计划只进行备案，但在其他制度中又要求重大投资计划要经过批准;有的对什么是重大投资没有详细列明。这样，在实际监管中就容易出现职责不清的漏洞，发生问题不好明确责任。三是规定不尽科学。一些对企业发展有重大影响的事项，应作为出资人审批事项，但在一些规定中却作为备案事项。如划拨土地使用权的转让、企业改制重组中的资产处置、对外担保、土地开发等对企业发展有重大影响，但又不可逆转的事项应设定为审批事项，不宜只做备案要求，或完全放权给企业。四是对一些事项规定有遗漏。如关联交易、同业竞业是极易发生侵害国有资产和产生腐败现象的事项，为此，《公司法》对董事、高级管理人员与本公司交易或从本公司谋取商业机会、竞业经营等行为做出了严格限制，规定要经股东会同意或在公司章程中做出规定。但在一些监管规定中，对这些问题缺乏具体要求，不利于经营者依法依规经营，不利于出资人的监督。

(三)做好《条例》的修订工作

《条例》与《公司法》对国有企业监事会制度的规定，主要有四个方面的不同：一是《公司法》规定只对经营者个人的履职情况进行监督，《条例》还要求对企业行为进行监督;二是《公司法》规定对经营者损害公司利益的行为要提出纠正要求，《条例》则要求对监督检查中发现的问题只向出资人报告，不得向企业透露检查报告内容;三是《公司法》规定监事可以列席董事会议，并对决议事项提出质询或者建议，《条例》则要求监事会不参与、不干预经营决策和管理活动;四是《公司法》没有赋予监事会向银行、工商等部门了解，隋况的权利，《条例》则赋予了监事会这方面的权利。

修改《条例》，要依据《公司法》精神，并紧密结合监事会工作实际。应明确以下观点和制度：

1.加强对经营者个人履职行为的监督。原因有三个方面：一是从理论上讲，监事会是企业内部的制衡机制，它不能对企业实施监督，只能通过对经营者个人行为的监督，督促经营者依法履行职责，进而实现企业合法经营的目的。二是从实践上讲，企业发生的任何损害国有资产权益的行为，都不是企业行为，即便是董事会集体做出的决定，也是经营者个人行为所致，特别是受主要负责人行为的影响只有加强对个人行为的监督，才能及时发现问题，才能落实责任，强化经营者的责任意识和自律意识。三是企业是一个社会责任主体，对社会主体监督是政府和社会监督部门的职责。

2.应当规定履行提出质询、建议、纠正要求和罢免的职权。赋予监事会上述职权，一是监事会加强过程监督的需要。《条例》规定只看不说、背后报告的做法，适应于稽察特派员时代事后监督和检查历史性问题的职责要求。《公司法》确立的监事会制度，把监事会作为法人治理结构的组成部分，重在当期监督、过程监督，无论对财务的检查和对董事、高管人员履职行为的监督，都具有当期性、即时性。监事会对董事会所议事项应该质询而不提出质询，就难以及时发现问题;发现问题可以提出建议而不提出建议，统统都上报给国资监管机构，就很可能使问题堆积在监管机构，错过解决问题的有利时机。二是经营者改进工作的要求。实际上，绝大部分企业经营者愿意就经营管理中的问题，听取监事会意见，加强与监事会进行沟通。因为这样做，经营者可以比较及时地发现问题，主动改进工作，争取更好的经营业绩。监事会在监督检查中，就经常遇到一些经营者提出这方面的要求。适应经营者的要求，监事会近年来也在不断调整自己的工作方法，注意采取多种形式与经营者进行沟通，将检查中发现的管理性问题及时反馈给经营者，帮助经营者加强管理。在《条例》中明确上述职权，就把监事会的自发行为变为了规范行为，使监事会承担更大的责任，发挥更大的作用。

当然，监事会行使上述权利，不能干扰经营者的经营管理权，必须遵循一定的条件和程序：一是提出纠正要求、罢免建议，必须是针对董事、高管人员的违法违规、不履行出资人规定和损害国有资产的行为，对经营决策和各项管理是否科学、能否取得效益不得干预。对有重大风险的经营活动，也以及时报告为主，不能直接提出肯定或否定意见。二是提出纠正要求，除为一般性问题，或在紧急情况下外，应经监事会会议讨论并以相对多数通过提出罢免建议，应经监事会会议讨论并以绝对多数通过后，向国资监管机构提出：提出质询和建议，虽然《公司法》规定列席会议监事可以提出，但由于监事会是监管机构派出人员组成，一般监事的资历和水平难以行使此项权利，应由监事会主席或主席授权监事行使为妥。三是在行使方式上，除董事会议上的质询和建议可以口头提出，并由会议做出记录外，其余职权都应书面行使。这样做，既是为了规范，也是为了有案可查。

3.应坚持赋予监事会向银行、审计、工商、财政等部门了解情况的权利，并增加对违规会计师事务所提出处罚建议的权利。监事会是出资人代表派驻企业的专门监督机构，它监督的是国家资产的安全，代表和维护的是国家利益，应当赋予它一定的公权，即通过一定的国家渠道获取信息、进行监督。这不仅是监督工作的需要，也是由于上述机构都在履行对国有资产监督的职责，可以提供这方面的支持。赋予监事会上述权利，有利于各种监督成果的充分利用，有利于加强国有资产监督资源的整合，降低监督成本，提高监督效率和监督质量。

(四)规范监事会职责与外部董事职责的关系

当前，从央企到地方国有企业都在推行外部董事制度，但对外部董事制度还没有统一的规定，国务院国资监管机构也只是出台了内部规定，各地的做法存在一定的差异。从目前的一些做法看，以下几点是共同的：外部董事与监事会同属国资监管机构派出，薪酬收入均不与企业效益发生联系，与企业保持相对的独立。但二者的职责有着本质区别。按照国务院国监管机构的有关规定，外部董事职责主要有五项：对经理人员进行经营业绩考核;决定经理人员的薪酬;选聘经理人员;行使对重要子企业的国有股东权利;督促、指导企业建立全面风险管理体系。从上述规定看，外部董事履行的是经营管理职能，而不是监督职能，监事会与外部董事的关系应当是监督与被监督的关系。对外部董事和监事会的这种定位，应当是比较科学的，维护了法人治理结构的完整和统一，加强了出资人在企业的代表地位。

对外部董事的监督，除因外部董事职责与内部董事不同形成的监督内容差异外，没有标准的不同，监事会应当按照《公司法》的要求，履行对外部董事的监督职责。国资监管机构应尽快制定关于外部董事的任职资格、工作职责、工作程序制度，既为外部董事提供依法履行职务的依据，也为监事会监督外部董事履职提供标准和依据。

(五)协调监事会监督与国资监管机构、政府审计和财政部门监督的关系

除监事会外，国资监管机构、政府审计、财政等机构都有权对企业国有资产进行监督，现实中常常会出现重复审计的情况，有时在一个企业同时出现三四个部门审计。而且由于各监督机构对企业情况了解不同，审计内容、要求不同，审计结果往往有较大差异。这种情况，不仅浪费了监督资源，增加了企业负担，而且难以对企业经营活动做出统一的判断。应当通过立法或制度建设，加强对各监督部门的协调工作，建立起以国资监管机构年终审计为基础，以监事会日常监督为主体，其他监督为补充的监督协调机制。凡能够利用或纳入国资监管机构年终审计的，能够通过监事会日常监督检查、专项调查能够解决的问题，就不再重复审计。

三、加强与发挥监事会作用相关现行制度的落实与完善工作，为落实现行《公司法》的要求创造更加有利的条件

(一)落实好董事会制度

董事会制度是法人治理结构的重要组成部分，它既是对经理层的监督制约机构，也是监事会履行监督职责的对象。随着《公司法》的实施，国有企业改革的深入，不少国有企业已经进行了公司制改革，但完善的法人治理结构，并没有真正在多少国有企业建立起来。特别是董事会制度建设，与外派监事会制度相比，存在着较大的差距。主要问题：一是相当一部分企业还没有建立董事会制度。现实中表现为两种情况：一种情况是按照企业法注册，根本没有设立董事会，实行的是总经理负责制;另一种情况是虽然按照《公司法》注册，名义上也建立了董事会，但只有董事长一人，或是董事人数过少，形不成会议。二是董事会制度运作不规范。实践中表现为两种情况：一种情况是会前对董事不尽通知义务，会上董事不能充分发表意见，或以其他方式代替董事会议，形不成真正的集体决策机制;另一种情况是董事会和经理层的职责不分，董事、经理在人事上高度重叠，董事会经常讨论决定属于经理职责范围内的事项，甚至董事会和经理办公会经常合二为一。

上述情况，不仅严重地限制和削弱了董事会的作用，也给监事会履行监督职责造成了困难。首先，监事会监督对象出现空缺。依据《公司法》，监事会的一项重要职责，就是监督董事的履职行为，没有董事会或董事会不健全，自然就无法对董事的履职情况进行监督。其次，加重了监事会的监督责任。依照《公司法》和法人治理结构的要求，董事会负责对经理层的经营活动进行监督，在没有董事会或者董事会不健全的情况下，经营班子既要履行董事会职责又要履行经理层职责。这样法人治理结构中设计的对经理监督职责，就不得不由监事会承担，监事会就要承担起对董事会和经理层的双重监督职责。最后，加大了监事会监督的难度。董事职责不明确，不能保证董事在会议上充分发表意见、行使职权，就使监事会对董事、经理的监督缺少了标准和依据，对董事和经理人员的履职行为难以做出评价和判断。例如，在公司不尽通知义务的情况下，对董事在董事会上发表的不符合出资人意志的意见，能否追究其不尽职的责任，就很难判断。再如，在职责不清的情况下，董事干预经理职责范围内事项，或者经理参与决策董事会职责范围内的事项，出现了失误是否承担责任，都没有依据。

落实董事会制度，首先要健全董事会机构，各国资监管机构要把健全监管企业的董事会机构，放在重要工作位置，加大工作力度，在较短时间内完成董事会机构建设，配齐配全董事会人员。在董事会机构建设中，要注意尽量减少董事与经理的交叉任职，严格区别董事会与经理层的职责，使董事会真正依照《公司法》负起对企业重大事项进行决策和对经理层的监督职责。其次是健全工作制度，不仅要对董事的职责做出明确规定，而且要提出履职的标准和程序，对不认真出席董事会议，不认真贯彻出资人的指示、规定，在董事会议上多次不发表意见，或不能保障董事按规定程序履行职责的情况，都应做出承担责任的规定。对担任各专业委员会负责人的董事职责，应当在各委员会的规则中做出特别规定。最后是加强对董事履职的考核，要改变以对企业的总体考核代替对董事个体考核的做法，改变不管董事能力高低、贡献大小，一律按照企业主要负责人一定百分比取酬的做法。要加强对董事个人履职情况的考核，根据董事在企业决策和管理中的表现确定薪酬，把董事对企业的贡献与薪酬紧密结合起来，增强董事的责任感，激励董事更加积极、勤勉履职。在对董事的考核中，注意听取监事会意见，把国资监管机构对董事的考核与监事会对董事的监督结合起来，更加有效地发挥监事会的监督作用，提高监管水平。(二)坚持监事会外派制度

《公司法》规定，监事由国资监管机构派出，近年来监事会制度的实践证明，实行监事外派制度，是监事会在国有企业法人治理结构中有效发挥作用的一个重要原因。实行监事外派制度，切断了监事会和企业经营者在经济利益和人事管理方面的联系，解决了内设监事会难以发挥作用的种种问题，并制定了“六要六不”工作纪律，实行了定期轮换制度，最大限度地保持了监事会的独立性，为监事会独立履行职责创造了良好的客观条件。国有企业监事会制度要长久、有效地发挥作用，必须认真坚持并不断完善外派制度。在坚持现有各种制度和做法的基础上，还要做好以下工作：

1.加强监事队伍的专业化建设。实行监事由监管机构外派，从组织人事角度解决了监事会的独立性问题，还要从监事的能力上解决独立履职问题，使监事具备独立履行职务所需的专业素质，才能更好地实施独立监督。监督与被监督是一对矛盾，如果监督者缺乏与经营者对话的能力，就难以深入了解经营活动，协调各方关系，获取相应信息，对经营者的履职行为做出客观判断，及时揭示企业经营中的问题。实现专业化建设，一是要对专职监事的任职资历有一定的要求。国有企业的经营者，一般都具有较丰富的阅历，在目前还存在着行政级别观念的情况下，监事的人选要考虑企业的接纳，人选不仅要了解企业，熟悉经营管理，而且要有相应的机关管理或企业工作经历，要有与经营者进行对话的能力和资历。现实中，一个科级的公务员监事去和一个相当于省部级干部的经营者交流沟通，不仅存在着知识和经验上的差距，而且双方还会存在某种心理障碍，不利于监事履行职责。要求相应级别的公务员担任监事，在这里并非完全是级别对等的概念，而是能力对等和相互尊重的体现。因为级别也是一个公务员能力和资历的重要体现。二是要有一定的综合素质。监事会监督涉及企业经营管理各个方面，需要处理好监督与被监督的矛盾，要求监事要有较高的综合素质，既要懂得企业财务、经营管理制度、熟悉国家法律法规和出资人的要求、规定，还要有良好的职业道德和较强的协调与沟通能力、文字能力。现实中，监事大多具有某一个方面的专业素质，有的专业素质还比较高，但在综合素质方面，主要是靠监事会成员的能力互补。这种情况不适应对监事单独履职的要求，要通过建立岗前培训和在岗业务培训制度，：不断提高监事的综合素质。要把业务培训作为考核监事会工作的一项重要内容。

2.坚持轮岗制度。所谓轮岗，是指对监事会所监督企业的轮换。现行《条例》规定，监事会成员每届任期三年，监事会主席和专职监事不得在同一企业连任，这即为轮岗制度。监事在同一企业任职时间过长，难免会产生人际关系上的情感问题，对一些问题会形成固有看法，影响对监督事项的判断和提出。坚持定期轮换所监督企业，有利于监事会克服感情因素的干扰和主观认识的束缚，客观公正地监督和评价经营者的行为，对保持监事会的独立性是十分重要的。当然，坚持轮岗制度会加重监管机构和监事会的工作，如监管机构要做大量的组织工作，监事要重新熟悉企业情况，重新协调各方面的关系。但正因为一切要重新开始，才能使监事从感情上到认识上并不带任何框框地看待问题。坚持此项制度，重要的就在于不怕麻烦，坚持三年一次的调整工作。

3.坚持人员交流制度。人员交流制度，主要是指监事会成员与企业和党政机关人员的交流制度。一个人长期在一个岗位上工作，虽然具有情况熟、人员熟的优势，但也有局限性，不利于开阔工作思路，不利于培养队伍。坚持人员交流制度，使监事会的人员流动起来，不仅使监事有更广阔的发展环境，监事会也才能不断吸纳需要的人才，保持队伍活力，提高队伍素质。交流的渠道和方法：一是通过竞聘、选调等方式，从国有企业和党政机关选拔一些思想和业务素质较高、适合从事监事会工作的人员，充实到监事会队伍;二是由监事会向企业或党政机关输送、交流一批适合到企业或党政机关任职的监事。交流人员到党政机关和企业，不仅可以为监事的成长提供更广阔的天地，也可为企业和党政机关充实一批经过监督岗位锻炼、善于发现问题、有着较强法纪观念的管理者，促进企业和机关加强管理。监事可以到企业担任外部董事，也可以到党政机关的监督部门或经济管理部门担任管理工作。

4.落实津贴制度。监事津贴是监事会执行“六要六不”纪律，保证监事会独立性的另一项重要措施。实行公务员规范工资收入后，一些地方取消了监事工作津贴，这种不利于对监事的严格要求，应当实事求是地解决工作津贴问题。

(三)落实重大责任追究制度

落实好责任追究制度，对及时解决监事会揭示出的问题，维护国资监管工作的权威性，保障国有资产安全个分重要，也是保证监事会有效发挥作用的重要措施。目前，不少地方国资监管机构都制定了企业重大经营决策失误责任追究制度，但现实中真正对重大经营决策失误进行责任追究的并不多，责任追究制度并没有得到很好的落实。究其原因，一是出资人的责任制落实不够，这一点在前面已经讲过，此处不再赘述。二是制度本身不够完善，缺乏可操作性。有的制度只规定了企业经营者应当履行的义务，没有对违反义务应当承担的责任和如何承担责任做出具体规定。如只规定“将按照有关规定追究企业负责人的领导责任”，对“有关规定”是什么，既没有说明，也没有注明，在实践中就很难执行。有的制度虽然对承担责任的含义、标准，对责任的调查核实、处理方式等都做出了规定，但没有提出启动程序。如有的制度对企业经营重大决策失误责任的追究，就只是规定“国资委发现企业重大经营决策失误，由监事会”等部门进行调查核实，依照“工作报告和初步处理意见”“做出最终处理意见的决定”。但对发现重大失误和提出调查的责任部门没有规定，在实践中往往就因无人启动责任追究程序，使责任追究制度落空。

落实责任追究制度，除了要进一步完善制度，使责任追究制度更具有可操作性，还要和国资监管机构职能部门的日常工作结合起来。只有把责任追究制度纳入监管机构各职能部门的工作，并作为考核部门工作的一项重要内容，才能督促责任部门认真履行责任追究制度，使责任追究制度落到实处。

第五篇：发挥同级监督作用的思考

同级监督在对党政主要负责人实施有效监督中有着十分重要的作用。它可以变事后监督为事前监督，变突击性监督为经常性监督，变阶段性监督为全程性监督。

调查中我们发现，当前同级监督相当滞后，十分薄弱。主要问题：一是不好监督。同级监督权的行使受制于被监督对象，取决于党政主要负责人的民主作风和重视程度。不要说对“一把手”本身的监督，就是对部门或部门领导的监督与查处，往往需要党政主要负责人的点头，得到他们的重视与支持。党政主要负责人重视了，同级监督便顺利一点，力度便大一点，查处便好办一点，反之便难以开展。监督的决定权不在监督者自身，而是掌握在被监督者手中，客观上制约了对党政主要负责人同级监督的有效实施。二是不敢监督。党政主要负责人处于同级的核心和主导地位，监督者的“命运”很大程度上攥在被监督者手中。对于那些以“老大”自居，自恃特殊，不愿意接受监督，甚至一听到监督就反感，认为是在找茬子、捅娄子的党政主要负责人，监督者往往慑于权威，害怕“穿小鞋”，担心被调离，顾虑“碰钉子”，睁只眼闭只眼，削弱或放弃监督。三是不便监督。同级监督的范围、权限、内容、方法和程序，缺乏慎密的具体规范，要么分散零碎不成体系，要么过于原则不好操作，而在对党政主要负责人的同级监督中，传统的上对下式的开会、发文件、听汇报、搞专项检查的监督方法不适用，党纪政纪所规定的各类处罚手段因权限限制又不能用。这种制度机制的不全、方法手段的贫乏，使同级监督陷入了软弱无力的境地。

怎样才能切实发挥同级监督的作用？

一、教育激励，调动同级监督主体的主观能动性

监督工作依靠人来实现。同级纪委是同级监督行为主体的重要组成部分。同级纪委对党政主要负责人实施有效监督，最终取决于其自身的主观能动性。不敢监督、不愿监督问题的发生，从主观上讲在于同级纪委没有积极主动地对党政主要负责人实施有效监督。

同级监督行为主体的主观能动性取决于政治信念、敬业精神、责任感或利益的驱动。因此，调动和发挥同级纪委的主观能动性，必须建立多层次的激励机制，形成持久的驱动力。一是教育激励。努力提高同级纪委的政治素质，增强他们的参与意识、监督意识、较真意识、碰硬意识，激发他们的政治责任感和事业心，坚定必胜信心，以“舍得一身剐，敢把皇帝拉下马”的精神，积极主动地搞好对党政主要负责人的监督。二是任用激励。真正把具有强烈正义感、责任感，不畏权势、敢于碰硬的同志选拔到同级纪委的领导岗位上来，配置到纪检干部队伍中去。同时上级党委和纪委要为敢于监督的同志挣腰，让符合同级监督整体价值的行为和人员得到精神上和物质上的鼓励，形成与荣誊、晋升、物质相挂钩的利益驱动机制，营造有利于同级监督的氛围。三是责任激励。加大同级纪委对党政主要负责人实施有效监督的政治责任，对因监督不力而发生特大违纪违法案件的要坚决追究同级纪检部门的责任，形成强大的责任压力，有效地推动同级监督的持久运行。

二、抓住重点，建立同级监督的事前防范机制

同级监督应该重在防范。同级纪委要在容易导致权力偏轨的关键领域和关键环节上建立事前防范机制，重点在人、财、物上规范权力运行。

一是实行干部任用“票决制”和用人失察责任追究制。打破过份以党政主要负责人的意见调配干部的做法，规范选拔干部提名渠道和各个环节的责任主体、责任内容。通过民主测评、公推公示、竞争上岗，任用“票决制”等方法，配备干部，防止用人腐败。对违反干部任用程序，推荐干部失察的党政主要负责人，要严肃追究责任。二是改革财务审批办法。可考虑实行副职“一支笔”审批制，或成立理财小组，建立“财务集中会签日”制度。调查发现，主要负责人“一支笔”存在诸多弊端，容易“暗箱操作”，失去制约。采取副职或民主理财，可以发挥主要负责人的牵制作用，增强审批权的相互制约和财务管理的透明度。三是规范资产运行程序，严格按章办事。如在政府采购、土地批租、工程招投标、项目审批等问题上，要实行“阳光操作”，发挥专家论证、部门承办、群众监督和市场调节的作用，党政主要负责人不要处处插手，形成新的集权。四是建立党政主要负责人个人重大事项和家庭财产申报制度。对购置房产等大宗商品、家庭成员工作调动、婚丧嫁娶、外出旅行等个人生活中的重大事项都要及时向同级组织报告；对家庭财产要按照中纪委规定的范围如实申报。五是建立落实党风廉政责任制述职会和个人廉情报告制度。党政主要负责人要定期就落实党风廉政建设责任制和个人廉洁自律情况进行述职，对存在的问题要提出切实可行的措施加以改进。

三、落实准则，强化同级监督的基础和条件

对党政主要负责人实施有效监督，是以党的组织原则和优良作风为基础的。我们党的一整套生活准则对于制约和防止权力的逆向运行十分有效。事实上，个人“说了算”，把自己凌驾于组织之上，是党政主要负责人权力偏轨的最根本的原因。

《党章》赋予各级纪委维护党的章程和其他党规的任务；纪委书记一般又为同级党委副书记，有责任有条件协助同级党委落实各项党内准则。当前要重点解决好以下问题：第一，要培养“一把手”的民主作风，解决好不肯接受监督的问题。要加强“班子”理论学习和党风廉政教育，引导党政主要负责人站在“三个代表”的政治高度，把倾听群众呼声，接受群

众监督作为自己的应尽义务，自觉置身于党内外群众的监督之中。第二，要坚持“班子”民主议事制度，强化民主决策。对议事的内容、方法、程序、表决及落实都要进行规范，并严格执行，防止大事不上会、个别酝酿代替会、临时提议开急会、表决不“票决”等问题的发生。第三，要正确坚持民主集中制原则，强化集体领导，解决好“一把手”个人说了算的问题。要处理好民主与集中的关系，坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主，党政主要负责人不能一味强调集中而忽视民主，搞“一言堂”；或者凭个人意志集中，搞假民主；更不能把民主与集中对立起来，对反对意见压制打击甚至“扫地出门”，形成“顶住坐不住，坐住顶不住”的局面。第四，要坚持集体领导下的个人分工负责制，实现权力制衡。“班子”内部的分工要权、责挂钩，真正做到谁主管谁负责，党政主要负责人不能越俎代庖，“一杆子插到底”，这样既挫伤了“班子”成员的积级性与创造性，又失去了权力的相互制衡。第五，要开好“班子”民主生活会，形成互相帮助、互相监督的生动局面。民主生活会是对党政主要负责人实施同级监督的有效形式，通过“一班人”积极的思想斗争，可以明确问题，修正错误。当前开好民主生活会的关键在于有效地拿起批评与自我批评的武器。班子成员要畅所欲言，敢于讲真话、讲实话，对党政主要负责人的问题要敢于指出，大胆批评、善于帮助。如果避重就轻、假话空话，甚至“表扬与自我表扬相结合”，就达不到相互监督，解决问题的目的。

四、跟踪评估，增强同级监督的针对性和及时性

党政主要负责人违纪违法案件大多数是有令不行、有禁不止，有章不循，日积月累，酿成大案。怎样才能不被“一把手”头上虚假的“光环”所迷惑，及时发现权力的偏轨运行？建立跟踪评估机制十分必要。可考虑对党政主要负责人设立“专项监督”。即在同级纪委设立专门岗位，在不干预党政主要负责人行使职权的情况下，就其言行的合法性、公正性、廉洁性进行专门监督，使同级监督更具有针对性和有效性。⑴、建立重大决策程序合法性评估报告制度。对“一把手”的重大决策在程序上是否合法合规进行评估，并向上级书面报告；⑵、建立经济责任审计报告制度。定期组织对党政主要负责人进行经济责任的审计，重点审计各项经济指标完成情况、经济项目决策经营情况、个人收支和家庭财产状况，离任前财务审批情况等，并向上级书面报告。⑶、建立廉洁自律情况评议报告制度，定期填写上报党政主要负责人通讯费、招待费、差旅费、用车、外出等情况登记表；结合党政主要负责人的个人述廉活动，组织群众评议，并把评议情况记入廉政档案，作为考核的一个重要依据。⑷、建立重要岗位重要人员联系制度。党政主要负责人身边的工作人员，如组织人事、资金批拨、项目审批、执法、财会等热点岗位上的同志更多地掌握着权力运行的具体情况，对“一把手”的监督最有发言权。在班子考核、任用考核、落实党风廉政责任制等考核中，不能单纯地听取党政主要负责人的汇报，应把向重要岗位重要人员了解情况，作为必要的程序和制度加以坚持，采用座谈、问卷、个别谈话等形式了解权力运行情况。⑸、疏通信访渠道，注重群众呼声。调查表明，80%以上的党政主要负责人违纪违法的查处都得益于群众的监督举报。各级纪委要热情接待群众来信来访，实行“首接负责制”，做到件件有落实，把对党政主要负责人的有效监督植根于群众的沃土之中。

五、严格追究，增强同级监督的约束力

没有处罚的监督只能是软弱无力的监督。增强同级监督的约束力，重要的一条就是严格责任追究。一是要对同级纪委的双重领导体制进行合理的权责界定，赋予同级纪委的相对独立性，保障同级监督权的正常行使。二是系统、合理、整体地配置同级纪委的监督手段和职能权限，增强同级监督的权威性。作为执政党的纪律检查机关应具有对同级纪律监督、行政监督、司法监督、审计监督以及社会监督的整体协调、综合运用的功能，使其真正成为腐败分子的“克星”和反腐败斗争的“利剑”。三是同级监督应具备启动某种监督程序的机制。这种监督程序以一定标准为“度”，如群众评议通不过、民主测评不合格、发生重大责任事件、一定数量的党代会、人代会代表提议等，都可以考虑作为启动这种监督程序的“临界值”，按少数服从多数的原则讨论通过，报上一级备案后，监督程序便不可逆转地启动，并作出相应的恸议，如：同级书面警示、诫勉谈话、限期整改、提请给予相应党纪政纪处分、提请司法机关介入、引咎辞职、责令辞职、党内外民主罢免等。只有这样，同级监督才具有一定的约束力。当然，这种监督程序的运行必须坚持党的领导，符合法律法规的要求，需立法部门统一规范出台。