从公正视角看我国现行行政复议体制

第一篇：从公正视角看我国现行行政复议体制

文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

从公正视角看我国现行行政复议体制

向品

提要：人类具有天然的公正情感，当人类选择了法律作为解决双方争议的一种手段时，程序的公正性成了人们关注的一个焦点。程序公正的第一要义是，程序的操纵者与程序的结果应当没有任何利害关系。美国为了通过《联邦行政程序法》保证了听证官的公正裁判。我国司法实践让人们对现行复议制度的公正性产生怀疑。因此，必须对复议体制重新建构，本文针对该话题提出了自己的看法。

关键词：公正 行政复议 行政复议委员会

一、行政复议的价值——公正

行政复议制度是近代资产阶级民主政治发展的产物。它的出现和发展体现了对公民基本权利保护的加强，有利于实现社会公平。

人类具有天然的公正情感，在相互交往的过程中维护公认的公正状态是社会正常发展的基本前提。当人类选择了法律作为解决双方争议的一种手段时，程序的公正性成了人们关注的一个焦点，程序公正是人们在设计解决权益冲突制度时的首选法律价值。程序公正的第一要义是，程序的操纵者与程序的结果应当没有任何利害关系，否则，程序的操纵者可能会利用自己在程序中的优势地位，促使程序的结果向有利于操纵者方向发展。如果法律程序的主持人与程 文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

序结果有利害关系，则人们不会以公正的心态去认同该法律程序的结果。所以，凡涉嫌于有违公正的程序操纵者不得再介入此程序，不得对该程序的发展施加任何影响。

美国行政法官的独立化过程就是典型代表。1946年制定的《联邦行政程序法》规定，各行政机构根据各行政裁判的需要委任“听证官”(hearing examiner)。听证官轮流审案，不得履行与行政裁判不相干的职责，非有正当理由并经过文官委员会审议决定，听证官不得被免职。后来，文官委员会进一步解释，《联邦行政程序法》的保护不仅适应于听证官的免职，还适用于对听证官的降级、停职或听证官不自愿的其他地位变更。这样，听证官主持行政裁决就可以不完全受行政首长意志决定。到1972年，文官委员会又颁布一项规章，将听证官这一名称改为“行政法官”(administrative law judge)，使之具有更高的独立地位。1978年，美国国会修改《联邦行政程序法》，正式在法律上确立了行政法官的地位，规定行政法官的职责是专门审理案件，非有文官功绩制委员会的政党理由和经过其审议决定，行政法官不得被免职、停职、降级、降薪或临时解雇;而且，行政法官的薪俸由法律规定，行政首长不得任意变更。这样，行政法官就可以独立地、不偏不倚地行使自己的裁决权。从hearing examiner到administrative law judge，标志着行政法官独立性和公正性的增强，也标志着美国“行政复议制度”公正性的增加。

英国的公民宪章也要求公共机构必须“永远为公众所周知的、易于利用的申诉程序，在任何可能之处能够提供独立的复审”。申诉程序应尊循易接近、简便、快捷、公平、可信赖等七项原则。其中，“易接近”指规则为公众所周知;“简便”指抑郁理解和利用;“快捷”指为各项活动舍得时间限制，并使参与者能够一直知晓程序的进展状况;“公平”指进行全面的、无偏私的审查;“可信赖”指能够获得申诉机构成员和申诉人的信赖。

文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

澳大利亚行政审查委员会认为，行政机关应寻求有效方法博爱正行政复议官员在组织上与做出原决定的人相分离。这种组织上的分离有助于加强复议官员的这样一种观念：它们的角色就是对远决定进行全新的考量。如果复议官员与原决定者之间存在密切的联系，则复议官员很可能会丧失有效执行复议职能所必须的客观性。显然，组织分离的程度会影响人们对行政复议体制的看法，并影响其是否可以确实发挥作为成本高昂的外部复审程序的过滤器的功能。“覆盖外表显得的是公正的，并且呈现看来是公平的，则很可能得到公平、公正的结论。同样，外表影响共同体对于那些代表共同体形式权力的人所作决定的信心。”也只有在这种独立性的基础上，行政复议的“规范化效应”(normative effects)，即通过行政复议发现行政管理中的问题从而能够对症下药地加以改善，进一步增强行政决策的效率和准确性，才能得到实现。

澳大利亚行政审查委员会所建议增强行政复议独立性的方法有：行政复议官员不与原决定者在同一个处所办公，不让行政复议官员作与最初决定者属于同一个工作小组或者手同一个主观的监督，让复议官员的薪水由该组织中的一个独立分支来支付。行政机关应进可能避免监督者与复议官员这两个角色的混淆，行政复议职能最好不要对最初决定者直接进行日常监督的人承担，复议官员也不应被期望承担日常的监督职能。

二、现行复议体制阻碍公正性

从1999年到2001年，全国行政复议机关作出维持决定的比例竟一直稳居50%以上，这使我们对行政复议的公正性产生怀疑。由此产生的结果是行政诉讼案件的增多和信访在民间的推崇。民众宁愿选择行政诉讼这一“迫不得已”的 文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

救济方式，甚至格外钟情于信访这一多少带点“清官”、“人治”色彩的制度，而偏偏就不愿意选择既经济又便利，既彻底又快捷的纠纷解决方式——行政复议，毋庸质疑，公正性的确实是当前行政复议制度实践中的最大隐忧。

实践证明：纠纷解决的公正性与纠纷解决机构自身的独立性和权威性是休戚相关的。很难想象一个依附于其他机关、唯其命令是从的裁决者能够公正地解决纠纷。在我国现实生活中，尽管由行政系统内部专门从事法制工作的机构来办理行政复议案件，但这一机构充其量也不过是隶属于行政复议机关的一个极为普通的内设机构而已。它不但没有独立的法律上的人格，需要完全听命于、服从于其所属的行政机关及其首长，而且对行政复议案件也没有最终的决定权，职能将其处理建议送交行政复议机关的首长进行审批。例如一个市级人民政府所办理的行政复议案件大致就需要经历“经办人——分管副处长——处长——法制办分管副主任——法制办主任——分管副秘书长——秘书长——市长的过程。更重要的是，在我国现实的政治生活中，行政复议机关作为被申请人的上级——无论是同级人民政府还是上级主管部门，本身就与被申请人有着“说不清，道不明”的关系：行政复议机关需要照顾到上下级或者整体与部门的关系，需要“爱护”、“关怀”下级，体谅下级的难处;下级为了表示对上级的尊重，往往在作出某项决定前都要向上级请示汇报，在得到明确许可或默许之后才“放心大胆”地作出决定;上级时常向下级发指示、加任务，为了完成指标，下级不得不“突击执法”甚至公然违法。可见，在行政复议机关与纠纷一方当事人的被申请人已经存在很多利害关系的背景之下，再让一个隶属于行政复议机关的内设机构去审理复议案件，且最终仍然由行政复议机关作出复议决定，这种纠纷解决的过程怎能体现最起码的公正?因此，复议机构独立性和权威性的缺乏是造成行政复议制度失信于民的首要体制性原因。

文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

事实已表明，由行政复议机关内部负责法制工作的机构处理复议案件根本就无法保障复议结果的公正性。因此，必须在整合现有各种行政复议机构的基础上，建立隶属于各级人民政府但又具有相对独立性的行政复议委员会。具体的设想是：(1)在全国范围内形成四级，分工如下：对县级人民政府各工作部门、乡(镇)级人民政府及县级人民政府的派出机关作出的具体行政行为不服申请复议的，由县级人民政府设立的行政复议委员会管辖;对市级人民政府各工作部门和县级人民政府作出的具体行政行为不服申请复议的，由市级人民政府设立的行政复议委员会管辖;对省级人民政府的各工作部门、市级人民政府及省级人民政府的派出机关作出的具体行政行为不服申请复议的，由省级人民政府设立的行政复议委员会管辖;对国务院各部门和省级人民政府作出的具体行政行为不服申请复议的，由国务院设立的行政复议委员会管辖。实行垂直领导的行政机关，由市级以上政府设立的复议委员会解决争议。⑵上下级复议委员会之间不是领导关系，而是业务指导关系。每级复议委员会依法独立行使复议权，并采用一级制。对下级复议委员会作出的复议决定不服，应直接向法院提起诉讼。这就避免了“行政系统内部官官相互”。⑶应使复议委员会的级别比同级政府各部门高半级，使后者有义务接受前者监督，听从其指挥，并自觉履行前者裁判的义务。⑷各行政复议委员会的人员管理、职务晋升、福利待遇、业务培训、业绩考核与所在政府无关，由各级行政复议委员会掌握。行政复议经费必须单独列入各级财政预算，专款专用，不得被挤占或挪用。⑸处理复议案件时，实行民主合议制，确保行政复议决定的公正。

三、结语

文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

以公正为导向，我国许多行政法学专家都对行政复议体制提出了自己的意见。如建议设立行政复议听证制度、回避制度、双方当事人质辩制度、复议案件材料公开制度及告知诉讼权利制度等。这些理性的设计是建立在“完美的正义需求完美的程序”这一理念基础之上的。殊不知，“理性是灰暗时间中微弱的烛光，它绝无能力照亮整个宇宙，但是只要使用得当，就足以使人绕过深渊。把理性的烛光当作照亮宇宙的太阳是空想，把理性的烛光当作是昆虫身上的荧火，因其微弱而任意蹋灭，则是残忍。所以，不恰当地对待人的理性能力，或夸大或贬低，都将殊途同归与对人的理性的泯灭和对人的专制。”(刘军宁《保守主义》，中国社会科学出版社1998年版，第46页)同样，如果不能正确对待程序正义的价值，夸大程序的价值，也会导致程序价值的毁灭。行政程序的过分肥大化，不仅会降低行政效率，增加社会成本，导致相关社会关系不确定，而且最终会伤及行政程序本身的价值。(姜明安《行政执法研究》，北京大学出版社第206-208页)建议考虑将当事人程序选择权之法理导入复议程序构造之中。即行政复议程序中设置简易程序和普通程序，由当事人进行选择适用，而且普遍程序中的程序规定应考虑当事人的选择权(前揭《行政执法研究》，第210页)这样，一方面能保障制度设计符合人权要求，又能最大限度到达到公正。

第二篇：我国现行行政复议制度的研究（写写帮推荐）

浅析我国行政复议制度的发展空间

摘要：行政复议在实现行政机关内部自我监督的同时，更成为行政相对人可选的争议解决方式之一。然而由于立法技术的不成熟，我国的行政复议制度无论是在机关设置、法律责任承担、审理程序还是在与司法的衔接问题上都存在诸多不足。本文将在具体分析这些缺失后提出几点完善建议。

关键词：行政复议 行政机关 审理方式 审理制度 外部法律责任 司法监督

一、行政复议的定义与原则

（一）行政复议的定义

（二）行政复议的原则

根据《行政复议法》规定，行政复议的基本原则是：

（一）保护相对人合法权益的原则。

行政复议既是行政司法制度之一，也是行政救济制度之一。在行政复议的整个过程中，行政复议机关都应保护行政复议申请人(相对人)的合法权益，实现对行政主体依法行使职权的监督，防止和纠正行政主体违法或不当的行政行为。行政主体正确行使职权的合法行为，复议机关亦应加以维护。

(二)依法复议，不受非法干预的原则。

复议机关对被申请复议的行政行为审查、裁决完全根据法律法规进行，不受其他机关、社会团体和个人的非法干预。

(三)审查行政行为合法性、适当性的原则。

行政复议不同于行政诉讼，在行政诉讼中，法院一般只是对行政行为的合法性进行审查，而在行政复议中，复议机关对行政行为既审查其合法性，又审查其适当性。

(四)合法、及时、准确、便民。

这一原则的要求是：行政复议要力求做到于法有据，不悖离法律法规的规定，并对被申请复议的行政行为依法作出评价、裁决；行政复议机关应在法定期限内对复议案件进行处理，及时做出复议决定并依法送达；行政复议要根据事实和证据作出准确的裁决，做到事实清楚，证据确凿；行政复议要尽可能方便申请人，在法律法规规定的范围内做到手续简便，费用低廉。

(五)一级复议制的原则。

行政复议实行一级复议制，即申请人申请复议后，对复议裁决不服，只能依法提起行政诉讼，不能再申请复议。如果相应行政行为不属于行政诉讼受案范围，复议裁决作出后即发生法律效力，为终局裁决。

(六)不适用调解的原则。

行政复议机关审理行政复议案件，如同人民法院审理行政案件一样，一律不实行调解。

二、行政复议的范围

首先，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：

（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；

（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；

（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；

（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；

（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；

（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；

（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；

（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

其次，第七条规定：

公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：

（一）国务院部门的规定；

（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；

（三）乡、镇人民政府的规定。

前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。

再次，第八条规定：

不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。

不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

三、我国行政复议制度的现状

我国的行政复议制度正式建立于1990年，当时为了适应和配合《行政诉讼法》的执行，国务院遂颁布了《行政复议条例》，使行政复议真正实现了实施过程中的法律保障，有力地促进了该制度的发展。接着，1999年4月29日第九届全国人大常委会第九次会议又制定通

过了《中华人民共和国行政复议法》，它的颁布标志着我国行政复议制度进入了进一步完善的新阶段。

首先，行政复议制度的功能定位力求凸显它的救济功能。《行政复议法》开篇提到“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益”，可以看出立法机关开始更为准确的对待行政复议制度。

其次，行政复议的管辖体制从原先的“条条管辖”「1」转变为现行的“条块结合管辖”，即《行政复议法》第12条规定的相对人既可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。同时，国务院“最终裁决权”的出现不仅拓宽了相对人不服省部级机关行政复议决定的救济渠道，而且还强化了国务院对其所属各部门及省级人民政府的监督。

第三，行政复议的受案范围大大拓宽《行政复议法》以概括加列举的方式明确除法律排除的以外，一切侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的具体行政行为都属于行政复议的受案范围，并首次将部分抽象行政行为纳入其中。

第四，行政复议在申请和审理上的相关规定都更加完备。《行政复议法》延长了相对人提请行政复议的申请期限（从15日延长至60日），并引入了书面和口头相结合的申请方式，而对于行政复议机关的受案审查期限却相应的缩短了（从1O日缩短为5日）。此外，在审理程序上，《行政复议法》在《行政复议条例》书面审查的基础上增加了言词审理的方式，并首次明确了被申请机关的举证责任问题。

最后，《行政复议法》强化了复议的法律责任。原《行政复议条例》虽然也有类似规定，但由于过于笼统故而缺乏有效性。现行的行政复议制度对此进行了完善，在责任主体、责任形式以及适用情形上都做出了新的较为具体的规定。

四、我国现行行政复议制度的不足

第一，从行政复议机关和机构上说，现行的行政复议制度并未赋予行政复议机构独立的法律地位，进而在一定程度上影响了行政复议结果的公正性。《行政复议法》第3条规定“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”根据此项条文，行政复议机构并非独立的法人实体，而需依附于所在的行政机关。这样，由于行政复议结论加盖的是本级行政机关的公章，是以本级行政机关的名义对外承担法律责任，因此行政复议机构的工作就难免要受其左右，有时甚至要根据某种指示来办事。此种行政复议机构不能自主表达最终意见的现象，即它的非独立地位，将会使复议结果的公正性大打折扣。

第二，从行政复议的审理方式上说，现行的行政复议制度未能完全引入听证程序，而确立以书面审查为主的审理方式，不但限制了行政相对人的知情杈和申辩权，也使得行政复议过程缺乏公开性和透明性。《行政复议法》第22条规定“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”这种审理方式固然能提高

行政复议的效率，但是它的弊端也不容忽视：减少了行政相对人的参与机会；增加了暗箱操作的可能性；有时还无法核实证据的真实性。

第三，从行政复议的审理制度上说，由于“非司法化”的性质定位，现行的行政复议制度遗漏了许多有价值的内容，使行政相对人的合法权益不能得到更好的保护。行政复议作为一种争议解决机制自然无可避免地会带上行政性和司法性的双重特性。然而“非司法化”的定位却使它不得不放弃一些带有司法味道的审理制度，包括：行政复议工作人员因与所处理的事务有利害关系而得回避的制度；行政相对人有权委托律师代为参加行政复议的律师代理制度：包括证据种类、各方当事人举证范围和具体事项以及行政复议机关对证据的调取、收集及审查等更为完备的证据制度：在复议决定做出后应当告知复议申请人如果不服有权向特定的法院提起行政诉讼的告知制度等。

第四，从行政复议机关的法律责任上说，《行政复议法》虽细化了其内部法律责任的承担，但对它外部法律责任依《行政诉讼法》规定的默认，却仍容易使复议机关在审理行政复议案件时疏于尽职而一律做出维持决定。《行政诉讼法》第25条第2款规定，经行政复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告：复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。有数据为证：根据调查统计，1999年全国各级行政复议机关对所受理的行政复议案件做出维持决定的比率为51％，而2000年和2001年的该比率分别为52％和53.7％。[2」行政复议机关这种只顾自身利益的做法，不但使行政复议机制流于形式，与其设立宗旨背道而驰，更是极大地增加了行政相对人的不信任感而不得不另寻他径。

第五，从司法对行政复议的监督上说，现有法律的不完善将使得部分行政复议案件因无法被提起行政诉讼而游离于司法监督领域之外。“司法最终原则”是现代行政的发展趋势，然而在我国司法和行政复议之间的不完全衔接，使得三类行政复议案件仍然无法接受司法的监督。其一，国务院对部分复议案件的“最终裁决权”虽确有益处，可是它始终是行政机关，“最终裁决”的规定还是背离了司法最终原则。其二，行政诉讼只能针对那些涉及行政相对人人身和财产权益的纠纷，因此超出诉讼范畴的行政复议案件仍旧无缘司法。其三，行政复议决定可以涉及复议案件的合法性和合理性，遗憾的是行政诉讼却对后者无能为力，因此与合理性相关的复议案件同样也只能由复议机关说了算。

第三篇：我国现行立法体制的权限划分制度和结构

我国现行立法体制的权限划分制度和结构

立法体制，是指按照宪法和法律的规定，国家机关立法权限划分的情形和状态，是关于立法权、立法权运行的立法权载体诸方面的体系和制度所构成的有机整体。其核心是有关立法权限的体系和制度。

我国现行立法体制，就是我国宪法和法律规定的立法体制，根据各级各类国家立法机关的权限，可以作如下分类：

一、中央一级

（一）最高国家权力机关及其常设机关

全国人民代表大会修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构的其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会解释宪法，制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。

（二）最高国家行政机关及其所属机关

国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出法律议案；各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。

二、地方一级

（一）地方各级权力机关及其常设机关

地方各级人民代表大会在本行政区域内，依照法律规定的权限，通过和发布决议，省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会在特定条件下也可以制定地方性法规。

民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。

（二）地方各级行政机关

县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限在本行政区内发布决定和命令。省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以依照法律和行政法规。规定规章。县级以上人民政府的下属部门可以发布命令和指示。上述决议、决定、命令和指示，凡是具有规范性内容者，就是规范性法律文件。

三、我国立法体制的特征

上述我国立法体制，一般认为是一元多层次的立法体制，就是在以宪法为基础的统一的一元化的基础上，有中央和地方两个大的层次，在每一个层次的权力机关、行政机关内部还有不同层次的机关制定不同效力的法律、法规或规章。也有学者把我国现行立法体制表述为；中央统一领导和一定程度分权的、多级并存、多类结合的立法权限划分体制。最高国家权力机关及其常设机关统一领导，国务院行使相当大的权力，地方行使一定权力，是其突出的特征。其中：

（一）实行中央统一领导和一定程度分权

一是指最重要的国家立法权属于中央并在整个立法体制中处于领导地位。国家立法权只能由全国人大及其常委会行使，地方和其他任何方面都没有这个权。行政法规、地方性法规均不得与宪法、法律相抵触。二是指国家整个立法权，由中央和地方多方面的主体行使。

（二）多级（多层次）并存 即全国人大及其常委会制定国家法律，国务院及其所属部委分别制定行政法规和部门规章，一般地方制定地方性法规，在立法上以及在它们所立的规范性法文件的效力上有级别之差，这些不同级别的立法和规范性法文件并存于现行中国立法体制中。

（三）多类结合

即上述立法及其所产生的规范性法文件，同民族自治地方的立法及其所制定的自治法规，以及经济特区和香港特别行政区的立法及其所制定的规范性文件的多类结合。

全国人大制定和修改宪法。

全国人大制定和修改国家的基本法律，像刑法、刑诉法、民法通则、行政诉讼法等等，人大常委会行使人大闭会期间的权利。

国务院制定行政法规。

国务院各部位和直属的行政单位制定规章制度。

各省级政府人大和常委会制定地方法规。

自治区、自治州、自治县有权制定自治条例和单行条例。

特别行政区有自己独立的立法权。

第四篇：我国现行体制下兽医法制建设存在的问题和建议

我国现行体制下兽医法制建设存在的问题和建议

慧鸿文（内蒙古满洲里出入境检验检疫局 021400）

肖长灵（黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县畜牧局 166200）

马志强（内蒙古赤峰市动物卫生监督所 024000）

改革开放以来，我国的畜牧业得到了迅猛发展，生产能力也有了很大提高，尤其是全国各地开展“米袋子”与“菜篮子”工程以来，副食品的供求矛盾得到了明显的改善，随着人们对食品安全认识的不断提高和环保标准的不断升级，对我国的畜禽及其产品提出了严格要求。特别是我国加入WTO和OIE后，根据市场准入规则，许多国家都争先恐后要求进入我国市场。如果不尽快适应国际准则，我国就会在激烈的市场竞争中处于不利地位。在世界经济日益全球化的今天，动物和动物产品的国际贸易频繁，为了防止国外动物疫病传入我国，不断提高我国的动物疫病防控水平，动物疫病防控应尽快与国际惯例接轨。而一方面严重的动物疫病感染现状和大量使用疫苗和药物，导致药物残留的超标现象加重；另一方面，又使畜产品、养殖业经营成本上升，成为制约养殖业发展的瓶颈，疫病、药残及相关问题已成为政府要求抓紧食品安全工作和发展对外贸易的主要矛盾。要抓好食品安全工作的前提和基础是强化我国的兽医法制建设，现就本观点在此做一个初浅的探讨。目前体制下我国兽医法制建设上存在的问题

1.1 法律、法规滞后及不健全，与国际不接轨、差距大

我国在兽医法律、法规的制定上严重滞后，并缺少体系化管理，与动物疫病和食品有关的法律有《传染病防治法》（1989年颁布2004年修订）、《进出口商品检验法》（1989）、《进出境动植物检疫法》（1992）、《食品卫生法》（1982年颁布1995年修订）、《药品管理法》（1984年颁布，2001年修订）；政府部门颁布的法规、规章有《兽药管理条例》（1987年颁布，2004年修订）、《生猪屠宰管理条例》（1997）、《饲料和饲料添加剂管理条例》（1999年颁布，2001年修订）等，这些法律、法规大多是以部门起草立法，带来很多弊端。法与法之间不衔接，执法主体混乱，有的与国际组织有关规定和大多数国家的法律不接轨。有的法律缺少配套法规支持，很难操作。如《动物防疫法》迄今尚未出台配套实施细则；有的法规内容已明显陈旧或不切实际，缺乏补充更新，如《动物检疫管理办法》迟迟不能出台，检疫对象、检疫方式、检疫方法都不能确定；《官方兽医管理办法》没有出台使执法人员身份不能明确给执法活动带来阻碍，以上种种情况，严重影响了我国兽医法律法规的严肃性和权威性。

1.2 兽医执法体系的分阶段管理及多头管理问题

我国有关动物防疫和食品安全的兽医执法监督不是全过程的，而是分段的、责任不明的，很难达到效果。从畜产品产业链的养殖、加工、检疫检验、流通、销售至国际贸易明显存在着部门分割管理，在管理实践中，缺乏以解决问题为导向的跨部门联合作业。动物饲养、疾病防治和兽药生产、流通、使用等由农业部门负责管理；屠宰加工企业由商业流通部门负责管理；肉品进入市场由工商和卫生部门执法；动物及动物产品的进出口由出入境检验检疫机构负责；畜产品的国际贸易由外经贸部门管理。这种分段管理的方式造成了职能交叉，都管都不管，有益则取之，无益则推之，操作性差，不利于食源性动物食品安全的统一实施，已影

响了整个动物疫病控制和动物源性食品安全保障体系的运行，使畜牧业企业的发展及走向世界增加了很多的管理成本。

1.3 兽医执法体系存在许多弊端和不足之处

随着市场经济的不断发展，畜牧业生产逐渐向“政府指导化、管理法制化、服务社会化、企业行业化”的方向发展，对畜牧兽医服务体系和动物防疫监督体系建设提出了更高的要求。按照《国际动物卫生法典》的原则，动物饲养和产品的生产、加工及运输等活动都应在官方兽医体系的监控下，我国目前尚未形成这样的格局，也未实现国际上普遍采用的官方兽医制度，许多兽医执法行为与服务活动由同一主体完成，这就很难保证兽医行政执法的公正性。兽医的执法监督力量不足、保障体系不完善，而兽医服务的市场没放开，发育不良，两方面难以到位。再加上我国目前的动物卫生工作隶属于同级政府领导，由于涉及地方经济的发展上级业务主管部门有时很难干预，个别地方难免出现“地方保护”。其次是县、乡财政普遍比较困难，对动物防疫监督机构投入严重不足，有的甚至是自收自支，还有的地方甚至截留挪用上级财政下拨的动物卫生专项经费，有的地方雇用临时的防疫员进行检疫执法。如此种种，严重影响到兽医执法队伍的建设与稳定，无法吸引、发展高素质高能力的兽医人员，对兽医执法体系的建设起到阻碍作用。

1.4 兽医执法工作的财政立法不到位

目前一些高危害的烈性动物传染病传播迅速，常超越国界，可引起严重的经济问题和公共卫生问题，对畜禽及其产品的国际贸易有重要影响。《动物防疫法》规定了动物疫病的分类及对各类动物疫病的控制、扑灭要求和措施，并规定任何单位和个人不得瞒报、谎报、阻碍他人报告动物疫情。规定了将动物疫病预防、控制、扑灭、检疫和监督管理所需经费纳入各级财政预算，规定了在动物疫病预防和控制、扑灭过程中强制扑杀的动物、销毁的动物产品和相关物品，县级以上人民政府给予补偿。但没有像国外制定有专门的“补偿法”，是为那些接受了官方兽医指导并完成了动物疫病防治（免疫、检疫和消毒）任务，动物仍感染某种特定疫病需进行扑杀而造成损失需要补偿的立法。如国外的“牛补偿法”、“猪补偿法”，这类法律主要规范补偿资金的来源、补偿标准、动物种类、疫病范围和补偿方法等，对按照“早、快、严、小”的原则扑杀疫情起到了保障作用。而我国无针对性的动物扑灭处理的法律法规，重大动物疫病的扑灭计划难以实施，导致疫病的蔓延和持续感染的隐患很大。加强兽医法制建设的几点建议

2.1 修改和完善相关法律法规，并与国际接轨，建立强制性的执法机构和检查执法程序

在修改和完善现有相关法律、法规的基础上加强立法，填补法律空白，使国内法律与国际相关法律接轨，建立直属的国家兽医机关，并保证机构上下一致，在法律中应对政府执法的保障能力、兽医工作机构、主管部门、执法程序、兽药和疫苗的生产和使用等提出原则性要求和具体的执法规定。

新修订的《动物防疫法》已开始实施，在做好宣传的基础上尽快制定实施细则及相应的配套法规。

国家应建立专门的权威的动物食品安全监管机构，消除职能部门交叉、条条块块扯皮，地方或部门保护主义等现象，由国家兽医机构建立起统一管理动物饲养、运输、屠宰加工、市场营销、进出口以及疫病扑灭和环保条件的兽医法规，必须对饲养、屠宰加工、流通等环节进行科学、公正、系统、全过程的监督和管理；制定和完善与国际接轨的采样、检验、检疫的统一方法，以保证畜禽产品生产从源头到餐桌的全程安全监控体系。

2.2 加强执法力度，实施从农场到餐桌的全程监控

要改变我国目前对畜禽产品的分段执法制度，与国际接轨，建立全国统一的官方兽医执法体系，对畜禽的生产、运输、加工到餐桌或进出口进行全程兽医卫生执法监管。建成兽医卫生和食品安全体系，从而保障动物及其产品的安全卫生。

2.3 加强财政支持力度，有效控制和扑灭动物疫情

根据国外控制和消灭畜禽传染病的一些主要经验，可以发现严格执行兽医法规是控制和消灭传染病的重要保证。动物疫病防治涉及社会的各个方面，关系到人们的财产和生命安全，是政府行为。国家必须在立法、组织机构方面加大工作力度，各级政府要加强部门间的协调工作，加大财政投入力度，从而达到有效防止和迅速控制动物疫情，减少经济损失，提高我国动物及其产品的防检疫质量。

2.4 加强兽医执法队伍的建设，完善执法体系，提高队伍素质

应根据新修订的《动物防疫法》和市场化运作的规范将行政管理与执法监督功能和兽医防疫，技术服务功能相分离，设立动物卫生监督机构、动物疫病预防控制中心，把防疫、检疫、监督、检测的功能分离，并强化对动物卫生监督体系的建设，以充分发挥经营和生物制品、兽药、饲料（包括添加剂）在生产、经营、使用等环节全过程的监督执法管理功能，并对疫病进行随时监控与及时扑杀。

加强基础畜牧兽医体系建设，基础畜牧兽医承担着依法实施动物防疫、检疫、畜牧兽医技术推广等公益性职能和畜牧业生产与诊疗服务等经营性职能。负责本辖区内动物疫病的计划、强制免疫的组织实施和疫情监测、调查、统计上报及扑灭、疫病防治技术推广应用等工作。应实行公益职能和经营职能的有效分离。

在完善动物卫生监督体系的同时，要确保体系相对稳定，要提高兽医执法队伍的素质。要加强培训，根据承担的职能有针对性地进行培训教育，强化对兽医执法人员的思想政治学习、法律法规和业务技能培训，以切实提高兽医队伍尤其是县乡两级人员的综合素质，从而为保证兽医执法人工作的开展构筑良好的基础。

第五篇：我国现行司法体制存在的问题、危害及对策讲解

我国现行司法体制存在的问题、危害及对策

内 容 摘 要

我国现行的司法体制存在哪些问题呢？正如最高人民法院院长肖杨的概括：司法权力地方化，审判活动行政化、法官职业大众化。

但在实际工作中，法检两院的人事权，财权牢牢的控制在政府手中，法院、检察院的产生，法官、检察官的任免，司法人事，司法经费都在同级地方控制之下，这就是司法权力地方化产生的根源。

法检两院在宪法中地位与其在日常工作中的实际现状之间所产生的这种不一致，即司法权力地方化的存在，必然产生出相应的问题和危害。

司法机关的工作本性在于独立行使检察权、审判权，而司法活动行政化却让不管是当地党委还是当地政府都自觉不自觉的将司法机关纳入自己的管理之下。司法机关行政化的外部和内部管理机制，加剧并直接影响了司法的效率，即不利于司法工作的开展，更不利于司法队伍整体素质的提高。

要改变司法权力地方化的现状，就要改变司法机关与行政机关在人、财、物上的人身依附关系，使司法机关意志不再因其经济命脉控制在行政机关手中，就不得不服从行政机关意志。

要改变司法活动行政化的现状，除了在外部环境上改变司法机关是行政机关自然延伸的现状外，还要对司法机关内部相应的行政化的管理机制进行改革。

要改变我国司法官职业大众化的弊端，就要在司法官的选用、选拔标准上进行改革，要大力拓展经过正规高等教育的法律人才进入司法机关的主渠道。保障司法官职务的稳定性和精英化，这样的司法队伍才能有勇气和能力，抵御地方和部门保护，公平审判和法制统一才能实现。

近年来，社会实践中的司法腐败现象不断出现，社会要求对现行司法制度进行改革的呼声日渐强烈。国家也成立了由有关机构牵头成立的司法体制改革领导小组。

那么，我国现行的司法体制存在哪些问题呢？正如最高人民法院院长肖扬的概括：司法权力地方化，审判活动行政化、法官职业大众化。

一、司法权力地方化

2003年来，在我国首飞航天员杨利伟的家乡－－辽宁省葫芦岛市发生了这样一件事：当地的法检两院经中共葫芦岛市委批准，集体退出了由葫芦岛市人民政府主办的行风评议活动，理由是法检两院作为“一府两院”中的“两院”，并非政府下属的两个工作部门，而是与政府平行的独立国家机关，与政府并无隶属关系，因此法检两院参与行风评议是无法律依据的，也是与我国宪法中规定的一府两院之间的平行关系相矛盾的。

此举在葫芦岛市广大人民群众中引起了不小的争论。群众说：“法检两院有什么特殊的，为什么要退出行风评议，是不是今年的工作做的不好心虚，害怕参加行风评议后得个倒数，不敢参加了？”有关业内人士说：“只要法检两院的人权、财权仍旧控制在政府手中，法检两院是否退出行风评议都没有什么实质性意义。”而一些法律专家说：“葫芦岛市法检两院退出当地政府主办的行风评议，对我国的司法体制改革将产生积极影响。”（1）

葫芦岛市法检两院集体退出行风评议，从一个侧面反映了司法机关对自身宪法地位的觉醒，也反映了很多人头脑中司法权力地方化是那么的自然而然。

那么在我国宪法中法检两院与政府之间实质究竟是一种什么关系，在现实生活中又是什么样子；司法权力地方化究竟是怎么产生的呢？

宪法是国家的根本大法。我国对国家机构的设置如宪法中规定的那样：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”（2）国家行政机关，审判机关，检察机关都由人民代表大会产生，对他负责，受他监督。这也就是说：国家权力由人民代表大会代表人民统一行使，在人民代表大会下，设立国家的行政机关，审判机关、检察机关分别行使部分国家权力；在这种国家权力结构中，审判机关、检察机关、行政机关是平行的，在宪政制度中均具有独立的法律地位，并不能说谁在谁之上，或谁领导谁。

但在实际工作中，法检两院与政府之间的关系却发生了微妙的变化，正如有的业内人士讨论的那样，法检两院的人事权，财权牢牢的控制在政府手中，法院、检察院的产生，法官、检察官的任免，司法人事，司法经费都在同级地方控制之下，这样，法检两院与政府在实际工作中的关系与宪法中的规定就相去甚远了。不是互不隶属，互相独立的关系了，而是在一定程度上法检两院越来越像同级政府的两个工作部门，与卫生局、审计局、民政局等政府工作部门越来越接近了，这就是司法权力地方化产生的根源。

法检两院在宪法中地位与其在日常工作中的实际现状之间所产生的这种不一致，即司法权力地方化的存在，必然产生出相应的问题和危害。

（一）宪法权威受到挑战。法检两院在宪法中与政府平起平坐，互不隶属，互相独立的关系，到了日常生活中却变成了法检两院越来越像政府手下的两个工作部门；如某地政府在城市拆迁改造中，一遇抗拒拆迁的钉子户，动不动就命令公检法出动强制拆迁。公安机关还好说，它本身就是政府下属的一个工作部门，听命于政府是它本身职责应有之意，那法检两院呢？明知按宪法规定政府根本无权命令自己干这干那，但由于自己的人权、财权牢牢地控制在政府手中，明知是违宪之事，却不得不一次又一次听命于政府指挥。

（二）破坏国家法制的统一。司法受制于地方的一大恶果，就是令司法在不正常的司法环境下被动地背斥了尊严的法律，造成就国家而言，司法官只知道有地方，不知有中国；只知服从地方利益的大局。在我国，除最高人民法院，最高人民检察院以外，地方司法机关的司法官员，由地方人民代表大会分级任命，这种任命方式，削弱了司法官对国家整体的认同感和使命感，造成了司法官只是地方的司法官，却不是国家的司法官。效忠于地方也就成了绝大多数司法官的最高理论和行为准则。

（三）使老百姓陷入一种告状无门的两难境地。国家设置法检两院的目的之一，就是要使其对行政权力进行一种监督、制约，防止行政权力在失去监督、制约的情况下无限膨胀，由此引发一系列问题。而司法权力地方化后，法检两院实际上是在同级地方的领导下，许多政府行为都是通过法检两院的参与来完成的，但这又引发出一个十分现实的问题，在这种有法检两院参与的政府行为中，如果行政相对方认为其合法权益被行政机关侵犯，他该到哪里告状呢？是不是造成到法院告法官的现状？显然，对老百姓来说，告状毫无意义。

（四）法检两院不能正常行使宪法，法律赋予自己的职权。法检两院与政府之间在宪法与政府之间在宪法中的这种平行关系在日常生活中被政府实际领导指挥法检两院的现状打破之后，法检两院在发挥自身职能中困难重重。法检两院与政府的关系成了媳婆关系。如某地一县级检察机关在查处该地一乡长依法犯罪案件中，由于该乡长与县里主要领导有着千丝万缕的联系，使该县检察院在查处该案的工作中受到县主要领导的非法干预，使该案的查处工作在本已查实该乡长已有具体犯罪事实的大好形势下，被中途干预掉了。更有甚者，有些地方的检察机关想查办案件，自己刚一行动，检察长却先丢了官。检察机关在日常工作中行使宪法，法律赋予他的职权，却受到同级政府的非法干预，本身却还无能为力，在这种情况下谈何法检两院正常行使自身职能呢？

（五）使地方保护主义肆无忌惮地盛行。我们常说：吃人家嘴短，拿人家手软。作为法检两院来说，一个单位里上百口子人衣食住行，生活福利都在院领导班子肩上，当本地的领导包括行政领导、党的领导、人大的领导认为案件应该做出对本地的当事人有利的判决时，法检两院就很难抵制，因为现在的体制决定了你的福利，你的经济命脉把握在同级地方政府手里。如某县唯一的一家啤酒厂为了将外地啤酒排挤出本地市场，就促请本县政府颁布了一条土政策：本县商业部门只能经销本地啤酒厂生产的啤酒，并严禁外地啤酒进入本地市场。这条土政策保护了本地啤酒厂的眼前利益，增加了本县地方财政收入，但这种受到保护的本地啤酒质次价高，本地群众意见很大，外地啤酒生产厂家对此也是怨声载道。有一家外地啤酒厂就举起反不正当竞争法的大旗，控告该啤酒厂在政府的庇护下搞不正当竞争，官司打到当地基层法院，政府立即指示法院，只能判本地啤酒厂胜诉。这一指示使事情的黑白顿时颠倒了过来，本来按法律规定，当地啤酒厂不正当竞争行为在先，败诉已成定局。（3）但由于有了当地政府的庇护却成为胜诉方。由此可见，缺少了国家审判机关对当地政府行为的法定制约作用，会使本地政府原有的地方保护主义火上加油、愈演愈烈。

（六）使政府腐败，行政权力的滥用达到了一种失控的状态。由于国家设置法检两院的一个很重要的作用就是要对政府行为进行制约，使行政权力在宪法、法律的轨道内正确运行，而在法检两院听命或受制于政府之后，行政权力就失去监督制约，这就必然导致腐败。这是无数个腐败现象一再证明的事实。

二、司法活动行政化

司法机关的工作本在于独立行使检察权、审判权，而司法活动行政化却让不管是当地党委还是当地政府都自觉不自觉的将当地司法机关纳入自己的管理之下，对司法机关而言，党委组织的下乡扶贫要支持，计划生育要抽调，文明机关创建要参加，招商引资任务要完成，与检察审判有关无关的各种活动使得司法机关疲于应付。而另一方面，各地政府对宪法规定的“一府两院”毫不避讳，硬生生地将“深化司法体制改革，严格执法、公正司法”加入到每年政府工作报告中，全无有违宪的察觉。这也难怪，在地方财政的眼中，由他们供给地方司法机关可不就像其普通的职能部门一样吗。再从内部结构看，司法行政化表现为从检察长（院长），副检察长（副院长），处（科、庭）长到普通司法官形成一个等级体系，这种等级是按照行政官员的职级套用的。工资奖金也只与其行政级别挂钩，行政性职级甚至成为司法官能力与水平高低的计量器。虽然从1999年开始全国司法机关都开展了法官和检察官的等级评定工作，但每位法官和检察官都清楚地知道，这些等级只是个虚名和摆设，搞搞形式而已，副科、正处等行政级别对他们才更有意义，权利、劳保，甚至连人配坐什么车辆，有无专职秘书等都由司法官的行政职级来决定。而且司法职级是与行政职级相对应的，不少地级司法机关都规定，只有副科级以上行政职级者才能担任助理审判员或助理检察员，只有正科行政职级者才能被提请使命为审判员或检察员。如此行政化的外部和内部管理机制，加剧并直接影响了司法的效率，既不利于司法工作的开展，更不利于司法队伍整体素质的提高。

司法机关在运作的过程中也体现了非常强烈的行政化色彩，最典型的体现就是案件请求汇报制度。制度的初衷虽然是为了减少错案，但他却影响了司法独立，上下级法院、检察院的司法官的独立司法权。另一个表现是办理案件的司法又不直接参与办案，这就是人们常说的“审者不判，判者不审”。有学者指出：行政讲究的是高效，需要的是统一集中的领导，司法的生命在于公正，要求是独立，行政与司法是截然不同的，当司法活动行政化后，还能正常运行吗？还能确保司法公正吗？

三、司法官职业大众化

法律是一门科学，法官是一个职业，说白了，不是什么人都能当法官的，一支职业化的司法官队伍，是司法机关完成宪法赋予的司法职责的前提，但目前司法官职业化状况令人担忧：一方面对现有司法官中不符合条件的人员，没有很好的办法进行消化，另一方面，目前仍有一些人通过各种不正当渠道进入司法机关。司法机关被组织人事部门，认为在各行业中，外行人最容易进入的机构，不必说法律专业文凭，基本法律常识的具备，也设有被作为从事司法工作的先决条件。为什么对进入医院做医生，对进入科研机构做研究的专业化要求很高，但对到司法机关工作的专业化要求反而很低呢？难道司法机关的工作比医院不重要吗？医生的手术刀事关人体健康，检察院的逮捕令、法院的判决书不是也维系着公民的生死荣辱吗？司法队伍专业化是司法公正的前提和基础性要求，是左右司法正确与否的先决条件，但在现实生活中各种不合格人员，仍在通过各种不正当渠道进入司法机关，如仅有小学文化的“三盲”院长姚晓红之所以当院长，就是当地人大常委会任命的，是当地个别党政机关领导干部打招呼的结果。试想手握重权的司法机关充斥着这样一些人，不知道有多少冤假错案会被制造出来。

由于我国现行司法体制存在上述所说的种种弊端，并产生了相应的问题和危害，就应对这些弊端进行相应的改革，这也同时为我们选准司法体制改革的突破口指明了方向。

（一）要改变司法权力地方化的现状，就要改变司法机关与行政机关在人、财、物上的人身依附关系，使司法机关意志不再因其经济命脉控制在行政机关手中，就不得不服从行政机关意志。要做到这一点：

1、使司法机关在机构设置和层级管理上完全独立。实现司法机关自身的统一机构设置和管理，即自下而上的建制和自上而下管理，更进一步说，司法系统的建制和管理应完全不受地方、政府的干预和控制。下级司法机关的建制和管理完全取决于上级司法机关的决定，而不是取决于地方政府，如人员编制，机构设置等。

2、建立司法机关财政保障机制。为了革除司法权力地方化的弊端，我国司法机关也应该尽快建立“地方足额上缴，中央统筹预算，系统层层下拨”的财政保障机制，规定每年由两高根据全国各级法检机关的实际需要，拟制财政预算，提交到全国人民代表大会，或其常务委员会审议通过，经审查批准后的财政预算，由中央财政和地方财政全额划拨，将司法经费从地方财政分离出来，以彻底革除司法权力地方化。

3、组织人事上完全独立。可以说，现今司法队伍中存在的许多问题，都是由于司法队伍来源或构成不严格、不规范，不自主造成的，例如：许多地方政府时至今日仍然经常向同级地方司法机关委派非法律专业人担任领导和一般司法人员。这个问题在基层尤其严重。虽然已经实行和国家司法考试制度会对此有所限制，但如果不从根本制度上想办法，这个问题就不会得到真正解决。因此，司法机关及管理工作人员的进出，必需由司法机关自身依法独立决定，不应受政府或其他团体的强制干预和影响。这样才能减少乃至最终杜绝地方政府对司法权力的干预。

（二）要改变司法活动行政化的现状，除了在外部环境上改变司法机关是行政机关自然延伸的现状外，还要对司法机关内部相应的行政化的管理机制进行改革。要建立起以司法官为核心，办案司法官对所办案件本身就有决定权并独立承担责任的司法活动运行机制。

1、司法官的终身任命，必须具有必要的法律专业知识和学历，经过考核获得司法人员从业资格，并具备足够司法实践经验的人，一旦经过司法委员会任命为法官，除非其触犯法律或严重违背法官职业操守，即应享有终身的司法官资格。

2、司法官不可任意移调，不可撤职、免职。更不可轻易地调换职位。每个司法官都必须以其司法活动独立地对法律负责，一个法官的失职或违法问题，并不构成其他法官包括其所司法机构上级司法官的失职或辞职的依据。

3、建立司法官的工作成绩的内部管理监督、考核制度，促进司法官敬业爱岗，为司法工作作出贡献。

（三）要改变我国司法官职业大众化的弊端，就要在司法官的选用，选拔标准上进行改革，要大力拓展经过正规高等教育的法律人才进入司法机关的主渠道。重用法律专业人才，建立一套从律师队伍中，选拔法官、检察官的制度，确立按照不同专业素质评定不同等级检察官、法官的标准，废除目前按照行政职级、工龄评定等级的不合理标准；另一方面要坚决杜绝非专业人员进入司法队伍从事司法工作，调离、辞退业务能力低下的司法官。对司法官的选拔不仅要强调政治属性的强弱，更重要的是要看其业务资历和实际办案水平，保障司法官职务的稳定性和精英化，这样的司法队伍才能有勇气和能力，抵御地方和部门保护，公平审判和法制统一才能实现。

注释：

（1）见《辽宁法制报》2003年8月22日

（2）见《中华人民共和国宪法》第二条、第一百二十六条

（3）见《人民日报》2001年4月12日第五版

参考文献：

李文广《加强思想政治工作、建设高素质的法官队伍》，人民法院报2000年9月20日最高人民法院肖杨院长在第二期西部基层法院院长培训结业典礼上的讲话。

二、司法活动行政化

司法机关的工作本在于独立行使检察权、审判权，而司法活动行政化却让不管是当地党委还是当地政府都自觉不自觉的将当地司法机关纳入自己的管理之下，对司法机关而言，党委组织的下乡扶贫要支持，计划生育要抽调，文明机关创建要参加，招商引资任务要完成，与检察审判有关无关的各种活动使得司法机关疲于应付。而另一方面，各地政府对宪法规定的“一府两院”毫不避讳，硬生生地将“深化司法体制改革，严格执法、公正司法”加入到每年政府工作报告中，全无有违宪的察觉。这也难怪，在地方财政的眼中，由他们供给地方司法机关可不就像其普通的职能部门一样吗。再从内部结构看，司法行政化表现为从检察长（院长），副检察长（副院长），处（科、庭）长到普通司法官形成一个等级体系，这种等级是按照行政官员的职级套用的。工资奖金也只与其行政级别挂钩，行政性职级甚至成为司法官能力与水平高低的计量器。虽然从1999年开始全国司法机关都开展了法官和检察官的等级评定工作，但每位法官和检察官都清楚地知道，这些等级只是个虚名和摆设，搞搞形式而已，副科、正处等行政级别对他们才更有意义，权利、劳保，甚至连人配坐什么车辆，有无专职秘书等都由司法官的行政职级来决定。而且司法职级是与行政职级相对应的，不少地级司法机关都规定，只有副科级以上行政职级者才能担任助理审判员或助理检察员，只有正科行政职级者才能被提请使命为审判员或检察员。如此行政化的外部和内部管理机制，加剧并直接影响了司法的效率，既不利于司法工作的开展，更不利于司法队伍整体素质的提高。

司法机关在运作的过程中也体现了非常强烈的行政化色彩，最典型的体现就是案件请求汇报制度。制度的初衷虽然是为了减少错案，但他却影响了司法独立，上下级法院、检察院的司法官的独立司法权。另一个表现是办理案件的司法又不直接参与办案，这就是人们常说的“审者不判，判者不审”。有学者指出：行政讲究的是高效，需要的是统一集中的领导，司法的生命在于公正，要求是独立，行政与司法是截然不同的，当司法活动行政化后，还能正常运行吗？还能确保司法公正吗？

三、司法官职业大众化

法律是一门科学，法官是一个职业，说白了，不是什么人都能当法官的，一支职业化的司法官队伍，是司法机关完成宪法赋予的司法职责的前提，但目前司法官职业化状况令人担忧：一方面对现有司法官中不符合条件的人员，没有很好的办法进行消化，另一方面，目前仍有一些人通过各种不正当渠道进入司法机关。司法机关被组织人事部门，认为在各行业中，外行人最容易进入的机构，不必说法律专业文凭，基本法律常识的具备，也设有被作为从事司法工作的先决条件。为什么对进入医院做医生，对进入科研机构做研究的专业化要求很高，但对到司法机关工作的专业化要求反而很低呢？难道司法机关的工作比医院不重要吗？医生的手术刀事关人体健康，检察院的逮捕令、法院的判决书不是也维系着公民的生死荣辱吗？司法队伍专业化是司法公正的前提和基础性要求，是左右司法正确与否的先决条件，但在现实生活中各种不合格人员，仍在通过各种不正当渠道进入司法机关，如仅有小学文化的“三盲”院长姚晓红之所以当院长，就是当地人大常委会任命的，是当地个别党政机关领导干部打招呼的结果。试想手握重权的司法机关充斥着这样一些人，不知道有多少冤假错案会被制造出来。

由于我国现行司法体制存在上述所说的种种弊端，并产生了相应的问题和危害，就应对这些弊端进行相应的改革，这也同时为我们选准司法体制改革的突破口指明了方向。

（一）要改变司法权力地方化的现状，就要改变司法机关与行政机关在人、财、物上的人身依附关系，使司法机关意志不再因其经济命脉控制在行政机关手中，就不得不服从行政机关意志。要做到这一点：

1、使司法机关在机构设置和层级管理上完全独立。实现司法机关自身的统一机构设置和管理，即自下而上的建制和自上而下管理，更进一步说，司法系统的建制和管理应完全不受地方、政府的干预和控制。下级司法机关的建制和管理完全取决于上级司法机关的决定，而不是取决于地方政府，如人员编制，机构设置等。

2、建立司法机关财政保障机制。为了革除司法权力地方化的弊端，我国司法机关也应该尽快建立“地方足额上缴，中央统筹预算，系统层层下拨”的财政保障机制，规定每年由两高根据全国各级法检机关的实际需要，拟制财政预算，提交到全国人民代表大会，或其常务委员会审议通过，经审查批准后的财政预算，由中央财政和地方财政全额划拨，将司法经费从地方财政分离出来，以彻底革除司法权力地方化。

3、组织人事上完全独立。可以说，现今司法队伍中存在的许多问题，都是由于司法队伍来源或构成不严格、不规范，不自主造成的，例如：许多地方政府时至今日仍然经常向同级地方司法机关委派非法律专业人担任领导和一般司法人员。这个问题在基层尤其严重。虽然已经实行和国家司法考试制度会对此有所限制，但如果不从根本制度上想办法，这个问题就不会得到真正解决。因此，司法机关及管理工作人员的进出，必需由司法机关自身依法独立决定，不应受政府或其他团体的强制干预和影响。这样才能减少乃至最终杜绝地方政府对司法权力的干预。

（二）要改变司法活动行政化的现状，除了在外部环境上改变司法机关是行政机关自然延伸的现状外，还要对司法机关内部相应的行政化的管理机制进行改革。要建立起以司法官为核心，办案司法官对所办案件本身就有决定权并独立承担责任的司法活动运行机制。

1、司法官的终身任命，必须具有必要的法律专业知识和学历，经过考核获得司法人员从业资格，并具备足够司法实践经验的人，一旦经过司法委员会任命为法官，除非其触犯法律或严重违背法官职业操守，即应享有终身的司法官资格。

2、司法官不可任意移调，不可撤职、免职。更不可轻易地调换职位。每个司法官都必须以其司法活动独立地对法律负责，一个法官的失职或违法问题，并不构成其他法官包括其所司法机构上级司法官的失职或辞职的依据。

3、建立司法官的工作成绩的内部管理监督、考核制度，促进司法官敬业爱岗，为司法工作作出贡献。

（三）要改变我国司法官职业大众化的弊端，就要在司法官的选用，选拔标准上进行改革，要大力拓展经过正规高等教育的法律人才进入司法机关的主渠道。重用法律专业人才，建立一套从律师队伍中，选拔法官、检察官的制度，确立按照不同专业素质评定不同等级检察官、法官的标准，废除目前按照行政职级、工龄评定等级的不合理标准；另一方面要坚决杜绝非专业人员进入司法队伍从事司法工作，调离、辞退业务能力低下的司法官。对司法官的选拔不仅要强调政治属性的强弱，更重要的是要看其业务资历和实际办案水平，保障司法官职务的稳定性和精英化，这样的司法队伍才能有勇气和能力，抵御地方和部门保护，公平审判和法制统一才能实现。

注释：

（1）见《辽宁法制报》2003年8月22日

（2）见《中华人民共和国宪法》第二条、第一百二十六条

（3）见《人民日报》2001年4月12日第五版

参考文献：

李文广《加强思想政治工作、建设高素质的法官队伍》，人民法院报2000年9月20日最高人民法院肖杨院长在第二期西部基层法院院长培训结业典礼上的讲话。

二、司法活动行政化

司法机关的工作本在于独立行使检察权、审判权，而司法活动行政化却让不管是当地党委还是当地政府都自觉不自觉的将当地司法机关纳入自己的管理之下，对司法机关而言，党委组织的下乡扶贫要支持，计划生育要抽调，文明机关创建要参加，招商引资任务要完成，与检察审判有关无关的各种活动使得司法机关疲于应付。而另一方面，各地政府对宪法规定的“一府两院”毫不避讳，硬生生地将“深化司法体制改革，严格执法、公正司法”加入到每年政府工作报告中，全无有违宪的察觉。这也难怪，在地方财政的眼中，由他们供给地方司法机关可不就像其普通的职能部门一样吗。再从内部结构看，司法行政化表现为从检察长（院长），副检察长（副院长），处（科、庭）长到普通司法官形成一个等级体系，这种等级是按照行政官员的职级套用的。工资奖金也只与其行政级别挂钩，行政性职级甚至成为司法官能力与水平高低的计量器。虽然从1999年开始全国司法机关都开展了法官和检察官的等级评定工作，但每位法官和检察官都清楚地知道，这些等级只是个虚名和摆设，搞搞形式而已，副科、正处等行政级别对他们才更有意义，权利、劳保，甚至连人配坐什么车辆，有无专职秘书等都由司法官的行政职级来决定。而且司法职级是与行政职级相对应的，不少地级司法机关都规定，只有副科级以上行政职级者才能担任助理审判员或助理检察员，只有正科行政职级者才能被提请使命为审判员或检察员。如此行政化的外部和内部管理机制，加剧并直接影响了司法的效率，既不利于司法工作的开展，更不利于司法队伍整体素质的提高。

司法机关在运作的过程中也体现了非常强烈的行政化色彩，最典型的体现就是案件请求汇报制度。制度的初衷虽然是为了减少错案，但他却影响了司法独立，上下级法院、检察院的司法官的独立司法权。另一个表现是办理案件的司法又不直接参与办案，这就是人们常说的“审者不判，判者不审”。有学者指出：行政讲究的是高效，需要的是统一集中的领导，司法的生命在于公正，要求是独立，行政与司法是截然不同的，当司法活动行政化后，还能正常运行吗？还能确保司法公正吗？

三、司法官职业大众化

法律是一门科学，法官是一个职业，说白了，不是什么人都能当法官的，一支职业化的司法官队伍，是司法机关完成宪法赋予的司法职责的前提，但目前司法官职业化状况令人担忧：一方面对现有司法官中不符合条件的人员，没有很好的办法进行消化，另一方面，目前仍有一些人通过各种不正当渠道进入司法机关。司法机关被组织人事部门，认为在各行业中，外行人最容易进入的机构，不必说法律专业文凭，基本法律常识的具备，也设有被作为从事司法工作的先决条件。为什么对进入医院做医生，对进入科研机构做研究的专业化要求很高，但对到司法机关工作的专业化要求反而很低呢？难道司法机关的工作比医院不重要吗？医生的手术刀事关人体健康，检察院的逮捕令、法院的判决书不是也维系着公民的生死荣辱吗？司法队伍专业化是司法公正的前提和基础性要求，是左右司法正确与否的先决条件，但在现实生活中各种不合格人员，仍在通过各种不正当渠道进入司法机关，如仅有小学文化的“三盲”院长姚晓红之所以当院长，就是当地人大常委会任命的，是当地个别党政机关领导干部打招呼的结果。试想手握重权的司法机关充斥着这样一些人，不知道有多少冤假错案会被制造出来。

由于我国现行司法体制存在上述所说的种种弊端，并产生了相应的问题和危害，就应对这些弊端进行相应的改革，这也同时为我们选准司法体制改革的突破口指明了方向。

（一）要改变司法权力地方化的现状，就要改变司法机关与行政机关在人、财、物上的人身依附关系，使司法机关意志不再因其经济命脉控制在行政机关手中，就不得不服从行政机关意志。要做到这一点：

1、使司法机关在机构设置和层级管理上完全独立。实现司法机关自身的统一机构设置和管理，即自下而上的建制和自上而下管理，更进一步说，司法系统的建制和管理应完全不受地方、政府的干预和控制。下级司法机关的建制和管理完全取决于上级司法机关的决定，而不是取决于地方政府，如人员编制，机构设置等。

2、建立司法机关财政保障机制。为了革除司法权力地方化的弊端，我国司法机关也应该尽快建立“地方足额上缴，中央统筹预算，系统层层下拨”的财政保障机制，规定每年由两高根据全国各级法检机关的实际需要，拟制财政预算，提交到全国人民代表大会，或其常务委员会审议通过，经审查批准后的财政预算，由中央财政和地方财政全额划拨，将司法经费从地方财政分离出来，以彻底革除司法权力地方化。

3、组织人事上完全独立。可以说，现今司法队伍中存在的许多问题，都是由于司法队伍来源或构成不严格、不规范，不自主造成的，例如：许多地方政府时至今日仍然经常向同级地方司法机关委派非法律专业人担任领导和一般司法人员。这个问题在基层尤其严重。虽然已经实行和国家司法考试制度会对此有所限制，但如果不从根本制度上想办法，这个问题就不会得到真正解决。因此，司法机关及管理工作人员的进出，必需由司法机关自身依法独立决定，不应受政府或其他团体的强制干预和影响。这样才能减少乃至最终杜绝地方政府对司法权力的干预。

（二）要改变司法活动行政化的现状，除了在外部环境上改变司法机关是行政机关自然延伸的现状外，还要对司法机关内部相应的行政化的管理机制进行改革。要建立起以司法官为核心，办案司法官对所办案件本身就有决定权并独立承担责任的司法活动运行机制。

1、司法官的终身任命，必须具有必要的法律专业知识和学历，经过考核获得司法人员从业资格，并具备足够司法实践经验的人，一旦经过司法委员会任命为法官，除非其触犯法律或严重违背法官职业操守，即应享有终身的司法官资格。

2、司法官不可任意移调，不可撤职、免职。更不可轻易地调换职位。每个司法官都必须以其司法活动独立地对法律负责，一个法官的失职或违法问题，并不构成其他法官包括其所司法机构上级司法官的失职或辞职的依据。

3、建立司法官的工作成绩的内部管理监督、考核制度，促进司法官敬业爱岗，为司法工作作出贡献。

（三）要改变我国司法官职业大众化的弊端，就要在司法官的选用，选拔标准上进行改革，要大力拓展经过正规高等教育的法律人才进入司法机关的主渠道。重用法律专业人才，建立一套从律师队伍中，选拔法官、检察官的制度，确立按照不同专业素质评定不同等级检察官、法官的标准，废除目前按照行政职级、工龄评定等级的不合理标准；另一方面要坚决杜绝非专业人员进入司法队伍从事司法工作，调离、辞退业务能力低下的司法官。对司法官的选拔不仅要强调政治属性的强弱，更重要的是要看其业务资历和实际办案水平，保障司法官职务的稳定性和精英化，这样的司法队伍才能有勇气和能力，抵御地方和部门保护，公平审判和法制统一才能实现。

注释：

（1）见《辽宁法制报》2003年8月22日

（2）见《中华人民共和国宪法》第二条、第一百二十六条

（3）见《人民日报》2001年4月12日第五版

参考文献：

李文广《加强思想政治工作、建设高素质的法官队伍》，人民法院报2000年9月20日最高人民法院肖杨院长在第二期西部基层法院院长培训结业典礼上的讲话。