农民集中居住得失

第一篇：农民集中居住得失

农民集中居住得失

本文见《财经》杂志2010年第22期 出版日期2010年10月25日 共有7条点评

农民放弃了宅基地，最终能够得到什么？

《财经》实习记者 潘国建 记者 姚佳威

在山东、河南、江苏、天津等省市，农村房院结合的散居传统正在加速消失。与之相对应，集中居住，即农民按照政府规划集中住进楼房，则方兴未艾。

农民集中居住，多年前肇始于江苏等经济发达省份。目前，各地集中居住的推进速度加快，运作模式也不尽相同。

近日，《财经》记者先后赴山东、河南、江苏等地实地调查采访，发现通过集中居住，农民居住环境得到一定改善，所获公共服务也有所增加。但由此引发的建设用地流转、农民生产生活保障等问题也日益凸显。此外，复垦出的土地产权归属，及其引发的利益分配问题也亟须厘清。

现行的“城乡建设用地增减挂钩”政策，则成为集中居住的另一助力。依据该政策，农民集中居住后节约的土地指标可转为城市建设用地。在依赖土地财政的大背景下，地方政府对用地指标的热情不减。作为最主要利益方的农民，其长短期利益如何得到切实保障是难以回避的现实问题。

应当承认，随着工业化和城镇化的发展，农民集中居住趋势难以逆转。而就地方政府来说，考虑农民意愿顺势而为，应为正确选择，以行政手段强推，则为不智之举。

集中居住潮

集中居住，就是农民搬离原来自家房屋，住进成片的标准化楼房。在各地推行集中居住之前，中国农村的规模、样态演进缓慢且自然。

热衷推行此政策的地方越来越多，特别是县域或乡镇经济发达地区。

诸城是山东潍坊市的一个县级市，毗邻青岛。106万人口中虽有80万农村人口，但县域经济综合实力位列全国百强。

9月中旬，《财经》记者在诸城的集中居住点内看到，高高的塔吊与远方的平房相映，其下则是在建的楼房，部分集中居住点的开发场面显得甚为壮观。

单从外观看，这里有着和城市外观雷同、整齐划一的多层住宅楼，还配有幼儿园、诊所、健身器材等公共设施。部分地区的村落就近合并，并冠以农村社区的名谓。

2009年，诸城辛兴镇大杨家庄子村的管恩兵搬离旧宅住进了统一规划的住宅楼。他家合计240平方米的两层连体住宅楼建在村边，内部装修和城市居民别无二致。

这个居住点用于安置周围四个村子的农民，计划建设住宅楼87栋，建成后可供767户农民入住。这个规模已经超过了四个村子的总户数。目前，24栋两层连体住宅楼已建成，五栋多层住宅楼主体已经完工。用于建设这些房屋的土地性质仍为集体建设用地，这意味着这些房屋并不能正常上市交易。

管恩兵和妻子的收入主要靠在本地打工。他们原本在县城挑选了一套90平方米的楼房，但在得知村里统一盖楼后改了主意。“花同样的钱买下的房子面积却更大，就下决心在村里买楼”。管恩兵夫妇认为，楼房只为自住，土地即使为集体性质也无妨。

吸引他们的还有诸城所倡导的农村社区化服务。所谓农村社区化服务，是指在乡镇范围内，把地域相邻的几个村庄规划为一个社区。公共服务机构设立在社区中心村，设医疗卫生、社会保障、警务、环卫、计生等服务站（室）。到2008年6月底，诸城市共规划了208个农村社区，涵盖村庄1257个，并全部投入运行。管恩兵家所住的大杨家庄子村就是辛兴镇大杨家庄子社区的中心村。

农民决定搬进楼房的同时，其拥有的宅基地必须同时放弃，并收归集体。大杨家庄子社区党委书记尤廷春表示，该社区的居住点建成后，可节约集体建设用地329亩。

目前，诸城通过停止审批在非中心村建新房、到中心村建房购房给予优惠等政策，引导农民集中居住。截至2010年9月，诸城全市已经有79处农村社区中心村的93个集中居住点开工建设，住宅970栋。在2010年诸城市政府工作报告中提道，全年将完成聚集融合1.2万户。

而地处黄河中下游的河南省新乡市，集中居住声势也颇为浩大。享有“中国民营经济最具活力城市”头衔的地级市新乡，酝酿将其所辖3571个行政村，合并为1050个新型社区。第一批列入硬性发展规划的有329个新型社区，150万农村人口将迁入其内，目前已启动建设的社区为263个。

上述329个新型社区主要集中在城郊村、主干道两侧和工业园区、产业集聚区附近。在社区内仿效城市居民小区，建设农民别墅区或高层住宅楼，将几个村的村民集中到新社区居住，农民原有住房则会被拆除。

按照新乡的政策，农村社区的房屋和基础设施比照城市社区建设，但其土地仍属于集体建设土地，农民也继续保有耕地。

除山东、河南，江苏、天津等省市的集中居住热潮也方兴未艾。

上不上楼，是个问题

尽管各地集中居住模式各异，但居住形态的变化对农民来说则仍需适应。

同在诸城，69岁的舜王街道南解留村村民马洪勋一家现有一套农宅，因其子女在市里上班而购买了商品房。他觉得，再花几万元钱买一套楼房既无财力也无必要。

长久以来，中国农村的居住有其特点：以宗族小聚居为依托，以小规模农耕为习惯。从绝对数量上看，农民的平均居住面积大于城市。

记者走访诸城多个乡镇村落发现，收获不久的玉米、花生等作物就摆放在房前屋后。而牲畜、家禽、农具的摆放也有专门的空间。住进楼房，意味着这一切都要变化。

因此，即便有意购买居住点楼房的农民，他们也表示眼前不会考虑搬过去。

诸城辛兴镇一位齐姓村民认为，能住进楼房当然是好事，“前提是不再种地，但这不太现实。”诸城是国内较早进行农村土地承包经营权流转探索的地区之一。但目前各乡镇流转的比例并不均衡，多数农民还耕种自家承包地。

各地推行的农村社区化，使得居住形态从分散变为相对集中。农民享受公共服务的活动半径短了，但社区服务质量与城区比较尚有差距。

农民集中居住原本在城中村和城郊地带较为常见。“上楼” 往往伴随着土地性质、农民身份的变化。在城乡统筹、新农村建设等名义下，部分地方政府将这些场景直接复制到了远郊的农村。

这些村远离城市，每户拥有面积不等的宅基地和若干亩耕地。他们的楼房外观虽和城市类似，但其土地性质不同，仍归集体所有。

没有改变的还有他们的农民身份。在教育、社会保障、医疗等公共服务上，他们还无法和城市居民看齐。

更为重要的是，农民“上楼”的前提条件，就是要退还宅基地，同时，宅基地上的房屋将被拆除。最终，这些被“节约”出来的农村建设用地经过整合后，或用于工业企业用地，或者用于规模农业经营，还有一种方式，是通过复垦后，腾挪出建设用地指标，缓解城市用地紧张。

自1949年以来，中国农村的土地制度屡经变迁。上世纪50年代农村实行初级合作社之前，农民的农用地、房屋和宅基地一直是他们的私有财产。

1962年9月27日，中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正草案》，宣布“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖”。这是中国农村土地集体所有的开端。

由于农民的房屋建筑在宅基地上，农民实际占有并支配这些宅基地。宅基地作为一种不动产，一直被农民视为自己的家产。

进入上世纪90年代后，土地管理部门给农村宅基地发放了“农村集体建设土地使用证”，进一步确认了农民的宅基地权。事实上，除了不能进入市场公开买卖，宅基地形同私有。

农民的忧虑现实而具体。郑州大学建筑规划研究室主任吕红医认为，有些新社区出于卫生考虑，不允许养殖牲畜，很多养猪、养鸡的村民因此不愿搬迁。

各地政府对外一再强调遵循农民自愿原则，但即使在基层官员看来，农民生活方式的转变将会是一个漫长的过程。

土地诱惑

农民集中居住涉及的资金投入庞大，各地只能分期投入、循环使用相关资金。较早启动集中居住的河南新乡就感受到现实的压力。

新社区的道路、给排水、供电、供暖等基础设施，以及社区内的卫生院、中心小学、便民超市等公共服务设施，由地方政府财政出资。新乡市农村工作办公室主任刘思江介绍，每个社区根据大小不同，一般要投入500万元－1000万元进行基础设施建设。

照此计算，接下来新乡全市300多个社区建设中，政府共需投入30多亿元。而2009年，新乡为新型农村社区基础设施多方筹资，也只投入了3亿元。

新乡市委党校培训部主任秦小星认为，集中居住项目较少时，基础设施的财政投入尚可应付，但更多农民开始搬迁时，政府投资将捉襟见肘。

既然如此，政府热衷推行集中居住的动力何在？

城市建设需要更多土地，但现有城市土地供应量不足，“缺地”已成为各地方发展的瓶颈。

随着国家保护耕地力度加大，此前各地滥占耕地扩大建设用地规模的现象得到一定遏制。地方为寻求经济发展和提升城镇化进程，只得另寻他途。

而“城乡建设用地增减挂钩”政策的施行，则为地方政府提供了契机。所谓“增减挂钩”，就是指依规划将城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，减少农村建设用地规模，复垦出耕地，增加的建设用地指标可以用于城市发展建设。

从2006年开始，国土资源部在山东、江苏等五个省市推行“增减挂钩”试点。其中山东一省就争取到全部183个试点项目区中的66个，位居全国第一。

2008年6月，在总结此前试点的基础上，国土部颁布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》。

政策的初衷是集约用土地，促进城镇化，却为试点区域提供了用地“活”指标。集体建设用地中，农民拥有使用权的宅基地面积最大。在实施集中居住后，宅基地将退给村集体后加以复垦，在保证耕地面积不减的前提下，腾挪出的土地按照“增减挂钩”，即可转为城市建设用地。

受访的诸城县乡两级政府人士表示，土地指标紧张致使许多新项目不能上马。诸城当地多为食品加工、纺织等劳动密集型产业，可大量吸纳当地劳动力。新项目的投产可以拓展上述能力。

《诸城市土地利用总体规划（2006－2020年）》显示，诸城农村居民点面积占城乡建设用地的70.07％。农村居民点占建设用地比重高，整理潜力大。

2006年，诸城参与“增减挂钩”试点申报，但最终没有进入首批试点名单。但此后，作为山东省县级综合配套改革试点县（市），诸城随后获批“增减挂钩”指标，共计1069亩。

2008年5月，诸城下发文件要求各地“用足用好”国土部“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的政策，逐步扩大挂钩范围和规模。节约的土地优先解决中心村建设用地，拆旧建新节省的建设用地指标则由全市统一调配使用。政府谋求建设用地指标的意图明显。

诸城市土地储备中心主任安文丰接受当地媒体采访时曾表示，农民全部都迁到社区中心村居住，将可腾出8万亩宅基地。

而河南新乡市是国土部的“土地增减挂钩”试点。全市重点区域规划的329个新型农村住宅社区五年建成后，预计能节约土地近24万亩，约占原村庄土地面积的47.9％。

如果规划的千余个农村社区全部完成建设，则可为新乡新增耕地50万亩以上。将这些土地复垦，即可通过“增减挂钩”置换出城市建设用地指标。农村建设用地原本难以直接获益，但其置换的城市建设用地指标则溢价明显。

利益得失账

城镇化是一个自然的过程，抛开政府引导农民集中居住的必要性不谈，农民关心的是自己的利益是否得到保障。

在集中居住过程中，农民放弃了宅基地，最终能够得到什么？

新乡对于农民自筹资金到规划区域建房的，地方政府给予补贴水泥、贴息贷款等优惠，第一批在新社区建房的农民，政府每户补贴10吨水泥，最高可在当地农业银行获贴息贷款5万元；第二批建房的补贴5吨水泥，最高可获贴息贷款3万元。这些贴息贷款给予农民的利息优惠，由政府补贴给银行。

而山东诸城，迁到集中居住点的农民在原有房屋评估后获得相应补偿。为了调动农民集中居住的积极性，当地还推出“阶梯式”补贴。如截至2009年9月30日，建设或购买住宅楼房，每平方米建筑面积补贴建房或购房户80元－100元；2009年10月1日起，补贴就减至每平方米50元－80元。

诸城大杨家庄子村居民于青山家的宅基地上将建起楼房，他同意搬迁并选了楼房。新房位于一幢五层楼房的第三层，为一套110平方米三居室。加上一个车库，于青山总共将为新居支付16万元。除去所获原有房屋拆迁补偿款和新购房补贴外，于家还另需支付约7万元。

一些农民认为，宅基地和建在上面的房屋皆属自己的资产，但是政府只对房屋进行补偿，对宅基地不给补偿或者补偿很少，这损害了自己的利益。

集中居住点每平方米1200元-1300元的价格，相较于城市房屋，对农民来说有一定吸引力。但多位受访农民认为，因为集中居住小区的房产并不能进入房地产市场交易，所以并不急于置换集中居住地的房子。

河南社科院农业发展研究所原副所长李铜山曾有调查，面对十几万元房款，新乡有60％－70％的农民拿不出足额资金。但在基层官员看来，农民在集中居住中并没有吃亏。他们认为，政府将大量资金投向社区基础设施和公共服务，能够改善农民的生活环境和质量，这也应该计入农民的收益之中。

记者采访中发现，绝大多数受访农民并不知道自己腾出宅基地后，集体建设用地指标将在何处“落地”。

按照各地政策，这些指标部分就地转为工业用地，部分转为城市建设用地，其中蕴含的级差地租，政府将从中获益。

随之而来的现实是，已退出宅基地的农民无缘建设用地增减挂钩所产生的增值收益。

国土部“增减挂钩”政策要求，建新地块实行有偿供地所得收益，“要用于项目区内农村和基础设施建设，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。”但并没有详细规定收益如何分配，各试点地区在操作上也不尽相同。

诸城所在的潍坊市实行最低补偿制度：异地使用的由居民点整治节余出的增减挂钩指标每亩不得低于15万元。该市还鼓励有条件的地方适当提高补偿标准。

周转指标调剂使用所获收益返还村集体，但这些收益在村集体中如何使用和分配，目前并不明确。

诸城贾悦、桃林、昌城等镇多位受访村民表示，其所在村集体尚未参与或讨论过上述资金的分配，农民整个过程的参与性很弱。

第二篇：农民集中居住的曙光村样本

农民集中居住的曙光村样本

最近，黑龙江省庆安县勤劳镇曙光村党支部书记兼村委主任都隆基十分忙碌，他先是远赴韩国洽谈招商引资事宜，再是奔走于县、乡政府之间，这一切都是在为该村正在进行的农民集中居住工程努力着。

庆安县勤劳镇曙光村位于欧根河南岸，是一个拥有72年历史的朝鲜族民族村，原辖7个自然屯，328户1348口人，距县城25公里，全村总面积24843亩，其中耕地面积20340亩，全部为水田，人均耕地面积15亩。

几年来，该村赴韩国劳务发展异常迅猛，76％的农户、83％的人口离村创业，全村土地以承包、租赁等形式流转的318户，真正种自家地、干自家活的只剩10户，全村7个自然屯原有住房172栋，空闲住房90栋，空闲率达52％以上，出现了“人去房空、户离屯空”的局面。

根据这一实际情况，通过广泛征求民意后，2008年，在庆安县委、县政府的统一部署下，曙光村以黑龙江省国土资源厅全力支持的“田水路林村”项目为契机，开展农民集中居住工程建设，坚持撤并自然村，建设社区化中心村，实现农村城市化，建筑风格民族化，人居环境现代化。

曙光村的农民集中居住工程自2008年10月筹划立项，2009年5月开始拆迁，7月住宅楼开始动工，至当年12月农民全部入住，目前正在开展相关后续工作。

通过农民集中居住工程的建设，曙光村实现了跨越几十年的历史性变迁。2010年，村民人均纯收入达到了21549元，列居庆安县之首，曙光村被评为黑龙江省新农村建设示范村。黑龙江省委书记吉炳轩等省市领导多次到曙光村参观考察。

为确保曙光村农民集中居住工程的顺利实施，庆安县、勤劳镇和曙光村三级组织完全尊重群众意愿及当地实际，采取的一系列做法十分值得称道。

工作深入细致，方案多样得体

曙光村党支部书记兼村委主任都隆基告诉《村委主任》记者，在整个农民集中居住工程建设中,村两委坚持按照民主集中制原则,实行全体村民共同参与、民主决策。对需要决策的一般事项,由村两委共同召开联席会议研究讨论,形成初步方案后,在村民代表大会或村民大会上通过,对于重大事项则还必须通过党员大会进行表决，一步一步按程序进行民主决策。

在工程开始之前，村干部分片包干，深入每一家、每一户，全面摸清土地利用、耕地流转、家庭住房、成员构成等方面的基础数据，在此基础上提出了拆迁补偿方案、中心村建设整体方案和新区住宅分配方案。

经过一系列的走访，在征求广大村民意见的基础之上，村两委干部明确了住宅拆迁补偿的6个档次，即根据房屋的不同质量和不同建设年份，对土房、一面青（砖土混合型房屋）和砖房3种类型的房屋分别予以50元/平方米、100元/平方米、200元/平方米、300元/平方米、400元/平方米、500元/平方米等6个档次进行补偿。

经过和广大村民的商讨，村两委干部决定采取先建后拆的方式，在交通便利、基础设施完善的原文化屯（曙光村的自然村）开辟一块地，建设4栋5层小楼样式的住宅楼。

在新区住宅分配方案上，村干部们是这样操作的：楼房建设之前，由村民根据自己的实际情况选择户型，对于同一种户型住宅位置的分配，村民采取摇号的方式确定。

拆迁补偿方案、中心村建设整体方案和新区住宅分配方案制定之后，村两委干部又将其提交给村民代表大会讨论，经过反复修改之后，村民代表大会最终表决通过。

曙光村有个老年人协会，全村55岁以上的老人全部为其会员。在整个项目的推进过程中，老年人协会负责对建材质量和项目开展情况进行监督。建材运到村里之后，必须经老年人协会会员检验之后方可使用。另外，在住宅楼建设期间，老年人协会每天都派人到项目建设现场监督检查，若发现相关问题，老年人协会及时向村两委提出合理化建议。

住房价格低廉，社区服务多样

一般来讲，对于仍处于以务农为主业的欠发达地区来说，两三层小楼加一个小院是农民集中居住区的最佳模式，《村委主任》记者采访过的江苏省胡楼村以及安徽省宋岗村就是这样。然而曙光村的农民新居全部表现为5层楼房的样式。

“之所以这样设计，一是因为曙光村的大部分村民已经外出务工，农民的土地大都流转出去，二是农作物（主要为水稻）的耕种和收割都采用大型机械作业，农民自家的小型工具都被替代，因而就很少占地方了。”庆安县农委副主任宫本旺告诉《村委主任》记者。

据了解，曙光村农民集中居住区总面积为1.6万多平方米，总共4栋楼，190套住房。住宅楼集节能楼房和朝鲜民居的两种风格为一体，分为66平方米、86平方米以及102平方米3种户型，所有户型均为两室一厅一厨一卫格局。

曙光村党支部书记兼村委主任都隆基告诉《村委主任》记者，住宅楼的建设由政府公开向开发商招标，政府与开发商的议定价格为780元/平方米。

据了解，为确保曙光村农民集中居住工程的顺利推进，县里通过多种渠道筹集资金6535万元投入曙光村，用于农民安置、住宅区建设和基础设施配套。除去农民获得的拆迁补偿之后，平均每户仅拿出3万多元钱便可入住。

为了方便村民生产物资的存放，村里在住宅楼附近专门建设了3排储存室，每间储存室18平方米，每3家拥有1间，每家占有6平方米的空间。在新村东南角建设大型农机具库棚1处，总计400平方米。不仅如此，每家每户在住宅楼四周还拥有一亩左右的耕地，用来种植蔬菜等作物，极大地方便了村民的生活。

除了住宅楼之外，村里配套建设了1188平方米的集办公、社区服务、文化活动、休闲娱乐等六位一体的村级社区服务中心，内部设立环境监管站、医疗计生站、文教体育站、民生信息服务站、社会保障及综合代理站、警务司法站。社区服务中心每周三集中一次办公，为群众提供医疗计生、环境建管、文教体育、社会保障、警务司法和综合代理等六项服务。

村里在住宅区之内建设了2万平方米的休闲广场1处，栽植各种风景树17种，花卉2万余株，安装体育休闲器材30件，设篮球场、排球场、门球场等体育场地。不仅如此，村里还在广场中央修渠引水，建设了2个水上凉亭。这些都大大方便了村民的休闲娱乐。

村里在楼区前建设了集餐饮、娱乐、度假多功能于一体朝鲜族特色住宅一条街，该街充分体现了“四面坡、白灰墙、窗前廊、柱子在外晒太阳”的朝鲜族建筑风格，囊括了朝鲜风格的各种小吃，为本村村民和外来游客提供舒适、温馨的饮食休闲服务，逐步形成了一支“吃农家饭、住农家屋、观民族光、赏民族情”的特色民俗旅游产业。

此外，村里还在住宅区两侧以文化长廊的形式建设小型朝鲜民族风情园1处，园内建有朝鲜族民族特色标志人物雕塑2座，种植金达莱等14个朝鲜族特色植物，让人们走进村庄，就犹如走进了朝鲜族的历史，使这里成为了解朝鲜族民风民俗的窗口。

曙光村村民李镇河说：“真没想到，我们村子的人现在也住上了城里人那样的楼房，平时还可以到休闲广场散散步，到文化活动室里下下棋，集中居住真好啊！”

庆安县勤劳镇镇长运钦镯告诉《村委主任》记者，不管是住宅楼还是其他建筑物，农民集中居住区的建筑风格都具有朝鲜族特色，因此曙光村的村民对农民集中居住区的建设十分认同。

地权农民作主，开发务实高效

一段时期，全国不少地方盛行让农民“上楼”的运动。中央农村工作领导小组副组长陈锡文曾一针见血地指出，在这场让农民上楼运动的背后，实质是把农村建设用地倒过来给城镇用，弄得村庄稀里哗啦。然而，曙光村的情况却与此恰恰相反。

庆安县勤劳镇镇长运钦镯告诉《村委主任》记者，曙光村通过农民集中居住的方式节省出的建设用地指标并没有被上级政府拿走，而是全部留在了村里，用于曙光村的各项建设。

他说：“曙光村是一个朝鲜民族村，村民在海外特别是在韩国有很多关系，把建设用地指标全部留给村里的目的就是为了给村里的招商引资腾出空间。”

建设用地指标的预留，为曙光村的经济发展奠定了坚实的基础，村里总共投资了221万元，将原王嘎屯改建成畜牧养殖产业园，规划改造和新建养殖圈舍约30栋，设有黄牛、生猪、獭兔规模化养殖场和种牛、种猪、种兔繁殖基地，总占地面积4.5万平方米。

此外，村里还利用新村后面预留的4栋民房，建设农特产品特色加工区一处，成立了绿色水稻加工厂、绿色豆制品厂、特色泡菜厂、特色打糕厂、特色酿酒厂以及绿色豆油加工厂，发展打糕、米酒、风味泡菜和冷面等民族特色加工业。

畜牧养殖产业园和农产品加工区都采取集体建设、个人承包方式，集体获得租金收益，承包户获得经营收益。村里用集体积累为村民支付2/3的冬季取暖费用和其他物业管理费用。

农民集中居住工程完成后，通过对旧宅基地的复垦，可增加耕地470多亩，对原有废弃的沟渠、道路及零星的荒草地和未利用地进行整理，可增加耕地1200多亩，总计可新增耕地1700多亩，土地利用率增加6％。新增耕地年增产粮食83．79万公斤，年可增收165万元。原有的2013万亩水田通过整理，年可增产粮食201万公斤，年可增收370万元左右，合计年增收530万元以上。

曙光村针对耕地全部为水田的实际，严格按照绿色食品操作规程，发展绿色无污染的水稻种植，积极推广机器插秧、测土施肥等农业新技术。与此同时加快了农业园区建设。曙光村先后建立了1000亩水稻施肥对比试验园区、500亩种子对比园区和2000亩机插园区。

“由于是绿色食品，曙光村产出的大米价格每公斤要比一般的大米贵出15元。”勤劳镇镇长运钦镯告诉《村委主任》记者。

新居的建成解除了村民的后顾之忧。于是，村两委通过多种途径加大劳务输出力度，依托在外成功创业的家乡人，建立了劳务输出外埠基地和联络站，主动与省国际经济技术公司取得联系，及时掌握域外乃至国外的用工信息并传递给村民，源源不断地将本村劳动力先后输送到内地沿海发达地区的企业以及韩国、日本、新加坡打工。据了解，由于懂韩语，曙光村外出务工的村民大都去了韩企，单单打工这一项，平均每人每年就可获得数万元的收入。

政府支持到位，部门资金整合和安徽省的宋岗村一样，曙光村的农民集中居住工程也得到了上级政府的大力支持和帮助。

庆安县农委副主任宫本旺告诉《村委主任》记者，为了确保曙光村农民集中居住工程的顺利推进，庆安县确立了“政府主导、群众参与、乡村负责、部门协助”的工作模式，形成了“多元投入、多项推进”的工作机制。

县委、县政府主要领导亲自挂帅，靠前指挥，纪委书记、农业副县长前线指挥，县农委、民政局、林业局、卫生局等16个部门全程参与，乡村干部具体操作，确保了项目顺利实施。

项目组织机构明确职责、任务、目标，实施项目同步推进。一是房屋拆迁与土地整理同步推进。对拆迁完的大块宅基地，实施机械作业，进行土地平整，拆一块推一块，推一块平一块，平一块修一块。具体由国土部门负责。二是发展生产与新村建设同步推进。在新村配套建设的同时，由农业技术部门负责，组建大棚育秧小区，继续提高粮食产量，保障第一产业收入。三是新村建设与农田水利设施建设同步推进。组织强有力的作业施工企业，在房屋拆迁和新村建设的同时，全面铺开以农田水利、生产道路为重点的土地整理，确保不误农时、不误生产，保障与新农村建设同时完工，同时验收。

在具体的操作过程中，乡镇干部和村干部一起，大力宣讲项目意义，合理制定拆迁补偿方案，加强对开发商的监督，公平公正地分配住房，这一切做法打消了农民顾虑，形成了和谐拆迁、共同建设的良好氛围。

按照“两条腿走路”、“多轮转动”的办法，县委、县政府多渠道、多层面筹措资金。2009年以来，县里总共投入曙光村建设资金6535万元，其中争取省国土资源厅土地整理项目资金4242万元，庆安县广忠集团捐资800万元，省新农村办连续两年奖励400万元，县政府支持590万元，县直部门扶持156万元，乡里配套100万元，农民自筹247万元，所有资金用于农民安置，中心村4栋5层住宅小区建设、自来水井房、取暖锅炉房等配套设施建设等。

县民政局、林业局、卫生局等l6个单位发挥各自优势，形成整体合力，大开“绿灯”，积极参与社区服务中心、小区绿化等工程建设。2009年以来，全县各职能部门共投入的帮建资金以及免收的各种费用达到300多万元，保证了基础设施建设及时跟进。

（本稿采访过程中，得到了黑龙江省委巡视组副厅级巡视专员李克军和庆安县委常委、纪委书记杨春辉的大力帮助，在此表示衷心感谢。）

第三篇：新农村建设中农民集中居住问题研究

 楚国良：新农村建设中农民集中居住问题研究

2011-09-07 23:35:24

作者：楚国良

来源：作者赐稿

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【字号：大 中 小】 评分等级：0 摘要：引导农民集中居住是“三个集中”政策的重要组成部分,对于缓解我国的“三农”问题,推进社会主义新农村建设具有重要的意义.本文探讨了我国农民集中居住实践中存在的问题, 分析了天津、成都两地农民集中居住的相关实践,并从中得出了有益启示,最后给出了相关建议.关键词：中国农村；农民集中居住；初步研究

一、两地推动农民集中居住的基本经验

1、创新农村土地经营机制。

天 津、成都两地在既有的政策框架内用活、用足土地政策，解决用地难题。天津东丽区华明镇利用城乡建设用地增减挂钩的既有政策，在不增加建设用地指标的前提 下，先由土地行政主管部门供给居民点建设用地周转指标，在一定时间内以农民原有宅基地统一组织整理复垦还田，实现耕地占补平衡。华明镇原有农村宅基地12071亩，可复垦耕地8427亩，其中3600亩用于集中居民点建设，另外4000多亩土地规划了工业区和商务区，土地挂牌出让，土地收益预计可达40亿元，除去居民点建设资金37亿元外，还略有盈余。成都市则重点在推进建立集体建设用地使用权流转市场和交易平台方面做出探索。在全面开展农村产权制度改革、确权颁证工作到位后，每个农户按权证所确定的土地面积交由村集体经济组织统一经营，再以镇为单位，流转各个村集体经济组织的土地成立“农锦公司”，农锦公司统一经营全镇集体土地，打破了原有农村土地组为界线，改过去分散经营为适度规模经营。成都市建立了集体建设用地交易中心，为农村土地合理流动提供了平台。

2、创新农民集中居住模式。

中 国国土面积广阔，经纬跨度很大，在历史的演变和社会发展过程中，各地农民形成了自己独特的居住习惯，北方喜聚居，南方喜散居。推动农民集中居住是中央的政 策方针，但在集中模式上各地应有差别，考察中我们发现，天津、成都两地因地形地貌、传统习惯的不同形成了不同的集中居住模式，但两地都是依据本地实际探索 适合本地需求的集中方式这一点是相同的。

华明镇模式。

天津东丽区华明镇以平原地形为主，处于大城市近郊，紧邻开发中的滨海新区，区位优势十分明显，不久的将来即将成为城市的一部分，为给未来城市发展（尤其是滨海新区建设）留足空间、增加建设用地指标、降低拆迁成本，东丽区成功探索出“宅基地换房、城中村改造、依托大项目有序撤村”三条城市化的基本路径。2005年10月，天津市批复同意东丽区华明镇实施以宅基地换房为核心推进小城镇建设的方案，同年，国家发改委批准华明镇为全国小城镇发展改革试点单位，华明模式得到的政策支持是前所未有的。2006年4月，华明镇启动建设农民集中居民点，2007年10月竣工。共建设居民房17830套（458栋），整镇动迁华明镇12个村，共4.2万人入驻集中居民点，实行以镇为单位的整体集中，实质上看，华明模式为以镇为单位的整体拆迁和整体安置的结合。华明模式得以推动有几个条件是必不可少的：

一是邻近大城市近郊，非农产业较为发达，劳务收入在当地农民收入中占有很大比重，相当一部分先富起来的当地人已经移居城市，纯农业生产的情况并不多，当地农民基本已经不依赖于土地而生存。

二是华明镇原有农村房屋以土房为主，生活设施配套不完整，生活质量不高，农民愿意集中到条件更好、配套更完善的居民点居住，以面换面、宅基地换房，不会增加集中带来的额外负担。

三是华明镇地处海河冲积平原，宅基地复垦为耕地的比例高，能够保证复垦的耕地数量和居民点建设用地指标之间的平衡，甚至还有剩余指标用于商业开发，平衡建设资金。

四是华明镇采取的是一种高位协调的途径，其示范镇建设得到了国土资源部、国家发改委等强势部委的全力支持，因此推动较为顺利。

战旗村模式。

成都市郫县唐昌镇战旗村地处成都平原腹地，是市、县两级的新农村建设示范点，全村2.1平方公里面积，耕地2158.5亩，农业人口1676人，该村在农民自愿的前提下，积极实施“拆院并院”土地综合整理项目，净增有效耕地320亩。在靠近原有聚居点附近规划197亩土地修建9万平方米的新型社区，新增耕地中除去居民点建设用地197亩外的用地指标挂钩到县城周边，实行市场化运作，采取“农村建设项目锁定城市资源，城市资源置换农村建设资金”的办法，由成都市小城镇投资公司投资8900万元，垫资修建新型农民集中点和配套基础设施，用城市土地经营的预期收益偿还公司。目前战旗村已建成新型社区，基本实现了全村人口的全面集中。战旗村以村为单位，灵活运用“宜散则散，宜聚则聚”的原则，通过大力完善集中点配套，培育农业产业解决农民后顾之忧等利益引导机制实行农民自愿前提下的逐步集中居住。其集中模式成功运作的条件主要有以下几个方面：

一是拥有发达的集体经济组织。该村现有集体企业7家，私营企业5家，村集体资产达1280万元，通过集中经营村内承包地，集体资产不断做大做强。

二是拥有较发达的农业产业体系，村内土地基本实现规模经营，食用菌、蔬菜等产业发达，大量吸纳当地劳力，就业比较充分，解除了农民的后顾之忧，加之政府利益引导机制的建立，当地农民集中居住意愿不断提高。

3、建立新型农民保障机制。

在医疗保障方面，两地都积极利用国家现有政策提高农民医疗保障水平。一是充分利用新型农村合作医疗政策，加大新农合参合率，华明镇参合率达到100%，农民医保达到全覆盖。二是允许集中居民点农民参加城镇职工医疗保险，政府适当补助，提高了农民参保积极性。

在养老保险方面，华明镇采用集中点农民可享受城镇职工养老保险政策，在一次性交足26000元后（政府有适当补贴），可按月领取520元养老保险金。成都市独创设立耕保基金的办法将耕地保护责任和养老保险有机结合，达到双赢。即由成都市政府从土地出让收益中拿出资金设立耕保基金，主要用于承担耕地保护责任农户的养老保险补贴，其中基本农田400/亩.年，一般耕地300元/亩.年，耕保基金发放到每位农户的财政专户，但只能用于购买养老保险。农户利用耕保基金购买养老保险，既解决了耕地保护问题，又解决了农民的老有所养问题，一举两得。

4、创新农村发展管理方式。

农村人口向城镇集中，带来的是农业型社会向城市型社会的转变，在农村管理体制构建上，华明镇突破原有管理模式的束缚，成立了华明示范镇管理委员会，负责日常行政管理，改变了原来以村为主的管理方式，以3000户为一个社区，300户 为一个邻里，组建以社区党支部为核心，居民代表大会为权利中枢，居委会和邻里、居民小组为基础的新型社区管理体制，形成管理有序、服务完善、环境优美的新 型社区。华明镇重点突出对农村，尤其是居民集中点实行社区化管理，提高了管理、服务水平。成都市重点在加强农村基层民主、发挥村民自治方面进行了积极探 索。按照“三分离、两完善、一加强”（决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离，完善农村公共服务和社会管理体系、完善集体经济组织运行机制，加强和改进农村党组织的领导）的原则，构建和完善“党组织领导下村民会议或议事会决策，村委会执行，其他经济社会组织广泛参与”的 充满民主和活力的新型村级治理机制。如在都江堰市柳街镇的农村产权制度改革过程中，房屋测量面积的认定，承包地面积的确定统统都是经过村民议事会的形式通 过的决议，一经确定不得更改。村民议事会的民主决策形式有效满足了农民的民主意愿，提高了农民的参与度，解决了以前由政府职能部门无法解决的问题，不失为 农村村级管理的一种好模式，值得我们学习借鉴。

二、两地推动农民集中居住带来的启示

启示之一：尊重农民意愿、发挥农民主体作用是推动农民集中居住的先决条件。

两 地在推进农民集中居住的过程中，每一环节都渗透了尊重农民意愿，发挥农民主体作用的基本原则，也正因为有了农民群众的支持，两地在推进集中居住工作中遇到 的阻力较小，推进较顺利。如天津东丽区华明镇实行宅基地换房的村，村民要自愿向村委会递交拆迁还迁申请，做到了不强迫一户、不强拆一户，只有同意的农户达 到90%以上，方可实施换房工作。实际操作中，农民的支持率达到了95%以 上。在征地补偿、置换标准制定、房屋测量、还迁户型设计等环节都充分尊重农民意见，让群众自主选择，以村民代表大会形式广泛听取群众意见和建议后制定具体 实施细则并张榜公布，真正做到了让人民群众满意。成都市在推进土地综合整治中发挥农民主体作用，项目实施让农民提前知情和全程参与，切实做到整治前农民乐 意，整治后农民满意。同时当地还建立了村民议事会制度，把突出的矛盾和问题交由群众讨论，防止简单通过“少数服从多数”的方式侵害部分农民的合法权益。凡是农民不同意的项目，坚决不实施，凡是农民不同意的拆迁，坚决不强制，防止代民做主，以行政命令方式违背农民意愿搞“大拆大建”。

启示之二：实施制度创新、发挥政府引导作用是推动农民集中居住的关键环节。

城 乡统筹、农民集中居住是一项战略工程，是一场涉及思想观念、领导方式和机制体制的深刻变革，必须全面推动各个领域的综合配套改革，着力解决制约城乡统筹、科学发展的突出问题，在构建以工促农、以城带乡，农村产业经营机制、城乡公共服务均衡发展机制、市场化配置资源机制、农村基础治理机制及统筹城乡发展管理 体制等方面深化改革，以制度创新推动城乡统筹。在制度创新过程中政府的作用显得尤为重要，政府既是现有制度的制定者也是政策的执行者，打破体制性障碍成为 政府推动城乡统筹的必修课。天津东丽区华明镇在农村土地流转、小城镇管理体制、建设投融资方式、社会保障制度等8个方面进行了制度创新。如投融资方式上，集中居民点建设需要大量资金，依靠政府财力农民自身积累显然不可能，华明镇大胆创新“以政府直接投资为主导”建设小城镇的投融资方式，积极推行以宅基地换房为手段的“以地生财，以城养城”的 做法，在投融资模式方面开创了国家开发性金融与小城镇建设结合的先例，有效解决了建设资金问题。成都市郫县战旗村创新农村土地经营机制，将全村集体土地统 一交由村集体经济组织经营，农民以土地入股，年底按股权分红，从而推动土地向规模经营集中，促进产业向集约方向发展，帮助农民从粗放型生产中解放出来，从 延长的农业产业链条中获取更多的就业机会。

启示之三：坚持市场运作、发挥社会辅助作用是推动农民集中居住的重要手段。

考察中我们发现，实现农民集中居住由政府全权包办的方式是行不通的，政府既没有这个财力，也没这个精力，纯粹的行政手段也不利于整合各类资源，实现资源优化配置。在政府主导下，充分发挥市场化运作优势是两地推进农民集中居住的重要特点。天津东丽区政府成立了政府全资的“宾力”公司，全权负责华明镇集中居民点建设、农村宅基地复垦、规划商业区工业区开发、市场投融资等工作。其集中居民点的37亿建设资金全部以“宾力”公司名义从银行融资。集中居民点建设剩余的4000多亩土地也全部划入“宾力”公司，进行市场化运作，融入资金达40亿元，全面保障了集中居民点项目建设资金需求。都江堰市柳街镇在成都率先成立了农村产权交易服务站，充分发挥市场机制的作用，将农村产权挂牌交易，加快了农村资源向资本的转化。成都市锦江区2007年成立农业投资公司，全面负责锦江区农村土地经营，利用1970亩国有土地作为资产，加大市场融资力度，目前已从银行贷款累计达24亿元。

启示之四：解决后顾之忧、发挥产业带动作用是推动农民集中居住的有力保障。

解决动迁农民的后顾之忧，让农民“住得进”还能“住得起”是两地在推进集中居住中着力破解的难题之一，从两地的经验看，依靠较发达的产业体系就近转移、安置农民和依托较完备的社会保障体系解除农民集中的后顾之忧是两地推进集中居住并使集中模式具有长久生命力的有力保障。如天津东丽区华明镇，在集中点周边规划7.33平方公里的华明工业园，已有110多加企业入驻，23家企业投产达产，加之华明镇紧邻天津滨海物流加工区，较好地吸纳了适龄就业人员就近转移就业。通过就近就业和自主创业，集中点近1.8万劳动力实现就业。华明镇还成立了专门机构，集中安置缺乏劳动能力的农民就业，仅集中点社区物业服务、保安保洁、环卫清扫、治安协管等岗位就安置了1100多名村民。再如成都郫县唐昌镇战旗村拥有村级企业7家，个体企业5家，集体资产1280万元，该村总人口1679人，其中具备就业条件的农民800人，另有100多人在外就业，本地企业只要能吸纳700人就业，即能全面解决就业问题，该村大力发展食用菌、蔬菜、花卉苗木等农业产业，仅“成都榕珍菌业有限公司”一家公司年吸纳当地劳动力就达300余 人，当地较发达的产业体系，为农民的充分就业提供了保障，做到了农民失地不失业，解决了农民收入来源问题。在依托产业实现较充分就业的前提下，两地还积极 探索农民社会保障制度改革，解决农民病有所医、老有所养的问题，进一步解除农民的后顾之忧。如东丽区华明镇新型农村合作医疗参合率达到100%，农民就医问题基本解决。在一次性交足26000元（政府有部分补贴）后，集中点农民可享受城镇职工同等的养老保险待遇，每月可领取520元养老保险金，养老问题初步解决。成都市从土地出让收益中筹措资金，设立耕地保护基金（400元/亩.年），专项用于承担耕地保护责任农户的养老保险补贴，农民的养老问题与耕地保护有机结合，既保护了耕地红线，又解决了农民养老问题，一举两得。当然，由此政府承担的财政压力也较大。

三、让农民集中居住必须面对的五个问题

从 实地调查来看，无论是天津的“宅基地换房”，还是成都的“三个集中”，本质上是地方政府通过推动农村宅基地拆迁、复垦和农民集中居住来获得建设用地指标的 行动。不同地区的改革措施虽然有所差别，但主要体现在拆迁补偿水平和集中居住标准上，一些地区条件比其他地区要更优惠些而已。但无论是宅基地拆迁补偿水平，还是集中居住标准，补偿安置政策基本上是由地方政府部门主导制定，缺乏公共参与和讨论，也就不可避免地会出现一些问题，值得政府、学术界以及公众去关 注和深思。

问题一 ：是否有足够法律依据？

这种通过宅基地拆迁复垦来实现土地发展权转移的做法是否有足够的法律依据？

从 指标供给的形式来看，不论是成都“拆院并院”、天津的“宅基地换房”，还是各地以“城镇建设用地增加和农村建设用地减少挂钩”名义进行的农村宅基地拆迁复 垦行为，都不是通过比较完善的市场交易实现的，而主要是行政手段。在很多地方其与“征收”行为的界限十分模糊，因为尽管农村宅基地被拆迁复垦后土地所有权 依然保留在集体，这个过程中农民的住房及附属房屋、天井、院落、晒场等财产被剥夺，依旧符合征收的特点。问题是，既然没有纳入征收范围，地方政府有什么法律依据来拆除和复垦农民的合法住房和宅基地？这样做是否与现行法律相悖？如果发生纠纷，是否可以有权利的保护救济？

更 进一步讲，为了获得建设用地指标，通过动用征地权来推动农村宅基地拆迁复垦是否恰当？把农民的宅基地拆掉复垦，让农民集中居住，并由地方政府获得建设用地 指标，这样的行为是否符合“公共利益”？如果像某些地方政府宣传的那样，农民可以获得那么多好处，为什么地方政府不通过推动农民或农民集体为交易主体参与 的土地发展权市场交易，而非要通过一种近似于征收的办法来实现宅基地复垦？拆除和复垦农民的宅基地并不是为了国家或地方重要的基础设施、能源、教育、军事 等公共项目建设，甚至也不是为了一个特定的商业或居住项目，而是为了获得地方政府可以灵活使用的建设用地指标，为什么要动用征地权？

问题二 ：农民集中居住应在什么范围内推行？

农民集中居住到底应该在一个什么样的范围内推行？大规模、运动式的整村拆迁复垦是否有必要？

根 据我们的调查，农民集中居住的范围在各地差别很大。有的地方采取小范围就近集中居住的做法，比如我们在成都双流县调查发现，当地在“拆院并院”过程中采取 就近安置的办法，由于新的居住点交通便利、商业设施较为齐全，农民的生活相对便利，同时新的居住点离农民的承包地不算很远，所以对农业生产的影响相对要 小；而在天津华明镇，则采取农民集中居住到城镇的做法，在城镇边上建设大规模的高密度公寓式农民居住小区，镇内几个已经被拆除的村庄的原居民统一被安置到 农民居住小区，对农民而言，尽管生活方便了，农业生产却受到很大的影响，养殖业生产更是无法进行。

此 外，急进的、大规模、运动式的整村拆迁复垦是否有必要？将宅基地复垦为耕地，由于耕作层已经破坏，耕地的质量较差，如果宅基地上的房屋很陈旧破败并已空 置，且没有非农价值，复垦的成本就较低，作为补充耕地的来源尚可理解。但在目前很多地区推行的宅基地拆迁复垦行动由于是大规模、运动式整村拆迁，所涉及的 农民住房，有相当部分是质量较好的砖瓦结构房屋，并常年有人居住，拆除这样的房子势必要付出较大的经济代价，是一种社会资源的浪费，这样的代价与获得的质 量较差的耕地相比，是否相称？

当然，地方政府的主要目的在于获取建设用地指标，在发达地区，一亩建设用地指标本身就值10万元甚至20万元，有指标就可以征收城郊农地，其出让金则可高达几十万元甚至几百万元。从这个角度看，即使拆除较新的农村房屋，将宅基地予以复垦也是合算的。如果复垦宅基地不能折抵建设用地指标，地方政府显然不会有那么高的积极性去推动大规模的运动式的整村拆迁复垦。

问题三 ：集中居住的补偿和安置问题

在宅基地换房问题上，显然不同博弈方对其中收益分配合理与否，有着非常不同的计算，也必然产生差别很大的看法。

以天津为例，从政府角度来看，通过宅基地换房，对农民意味着资产价值、服务设施、生活环境的巨大改善，显然是对农民福利的改进。

但这种说法的有争议之处，是对村民原有住房价值估算中是否应该包括宅基地土地乃至村集体原有建设用地的价值。我们调查的不少天津村民认为，政府在其中获得了绝大部分利益，而农民则有很大损失。

根据新华社2008年8月26日的一篇报道，曾经给天津的宅基地换房算过一笔账，并认为通过宅基地换房，华明镇农民的家庭财产大幅增加：原来农民居住土坯房或砖混房，估价在2万元到5万元。到新的小城镇置换一套80多平方米住宅，价值超过40万元，农民的房产价值增加了10倍左右。同时，政府还将土地增值收益用于还迁农民的社会保险。还迁农民达到规定年龄，就可以享受每月400~500元不等的社会保障金。

据我们在华明镇的调查，从市场估价来看，75平方米的楼房按每平方米4000元的均价，价值大概在30万~40万元之间。以华明镇贯庄村为例，该村宅基地平均每户165平方米，但加上村办企业、道路、办公楼等集体建设用地，贯庄村共有农村集体所有的建设用地2142亩，1910户，平均每户748平方米，折合为1.12亩。如果按户均一亩建设用地计算，考虑到贯庄周边的土地挂牌出让价格是每亩200万~400万元，是宅基地换房30万元收益的7~13倍左右。当然，华明镇各村的户均建设用地有所不同，但华明镇共有集体建设用地12071亩，可以计算出户均农村建设用地大概在0.8亩左右。华明镇部分农民希望政府能够按宅基地实际面积一比一换房。这样的要求，显然远远超过了政府目前愿意支付的水平。因此，部分农民不愿意搬迁是必然的。

这 里并不是说，去完全满足所有农民的补偿要求就是合理的。即使在城市更新改造或城中村拆迁过程中，也可能会出现个别权利人漫天要价、导致城市更新或改造无法 完成的情况。但这种情况的出现，恰恰（虽不必然）是缺乏市场交易机制、没有价格发现机制来显示财产权利真实市场价值所带来的结果。

因 此，这里的关键问题，是土地发展权转移过程中仍然缺少市场定价要素，土地发展权转移价格基本上被地方政府单方面地规定为小城镇大小不同的一套住房的价格，而农民在此过程中基本缺乏谈判权。总之，在没有找到合理的定价方式前，强势地方政府忽略、伤害农民的眼前或长远利益的状况几乎是难以避免的。

问题四 ：如何切实尊重农民意愿？

如何在集中居住过程中对农民意愿实现切实尊重的问题，虽然各地出台的宅基地换房政策中一再强调要充分尊重农民意愿，但实际操作中却往往难以实现。

在政府为获得土地指标来推动城市和工业发展的强烈激励下，很难相信“搬、还是不搬”对拆迁复垦所涉及农民能够构成一个真正的选择，结果是缺乏足够发言权的农民“被”集中居住的性质很强。

以 天津为例，尽管当地各种政策文件中一再强调，宅基地换房以自愿为原则，要在保障农民利益基础上尊重农民意愿，由农民自愿提出申请，与村委会签订协议，同意 宅基地换房，才可以操作；同时村委会必须召开村民代表大会表决，签字画押，公证处公证。但根据我们的调查，在实际操作过程中，一些地方存在着强势推进宅基 地换房的情况，尊重农民意愿的措施有时很难落实。

以华明镇为例，由于宅基地换房涉及到的贯庄村出现拆迁困难，华明街道委员会2008年8月16日就发布了《关于强势推进贯庄村整体搬迁工作的决定》的文件。

文件中要求：与贯庄未搬迁户有亲属关系的华明街道办事处工作人员、管委会及物业聘用人员、贯庄村两委会成员、党分支书记、企业负责人等，从8月18日至8月22日在岗做亲属的工作，促使他们搬迁；从8月23日至8月27日停职做亲属工作，若亲属仍未搬迁，街道党委将视情况，分别做出停发奖金及相应福利待遇、解聘、辞退、免职以及党组织处理等。

一些村民反映，在宅基地换房过程中，村委会搬迁到新社区，原有菜市场强行关闭和拆除；村内道路也放弃维护；断水断电，村子周围的学校也同时搬迁。村民往往面临的局面是不得不换。虽然天津市政府要求必须90%以上的村民同意才能进行宅基地换房，但我们对贯庄的调查表明，村民意见并没有得到充分尊重，结果导致占全村45%的866户农民联名起诉。

问题五 ：农民集中居住的后续问题怎么解决？

农民集中居住的后续问题没有得到充分考虑和妥善解决，这本质是一个“外生推动”的城市化所固有的缺陷，即并非缘于生产生活方式自然调整而产生的集聚。首先是复垦后耕地的归属问题。以天津华明镇为例，搬迁上“楼”的农民如何参与类似复垦项目的收益分配仍不明朗。按照《中国新闻周刊》记者的调查，天津市东丽区华明示范镇宅基地复垦项目占地2000亩，华明街道为此专门成立了天津市滨海华明农业有限公司。规划建设581栋二代节能温室和两个各占15亩的智能温室，将重点发展高效设施农业和休闲观光农业，该项目建成后预期年收入可达4765万元，安置就业1500多人。

从华明镇的安排来看，华明街道办事处农办主任李健生称，“这个项目将来交由公司运作，收益也归公司”。因此，被置换出宅基地的农民应该不能参与复垦后的耕地收益分配。

其 次，有些地方的农民集中居住小区完全按照城市居民公寓式的小区模式建设，不管当地的农民是否已经脱离农业生产，不仅未考虑农作物晒场和农业生产辅助用房，甚至连放置农机具的场所也没有。在我们的调查中发现，很多农民集中居住小区里，道路被用于晒场、停放各种农机具的现象非常普遍，给当地农民的生活和生产带 来了极大的不便。

最后，由于集中居住以后，农民的生活成本，包括煤气、自来水、物管费等均有不同程度的提高，在一些地区宅基地复垦后农民失去了房前屋后的自留地，连蔬菜也要到菜市场购买，事实上降低了农民的生活水平，对那些原本靠农业生产可以实现生活基本自给自足的农民，特别是对俗称“4050”（四十多岁和五十多岁）农民来说，原有自给自足的生活方式被打破，就业又有困难，也没有达到领取养老金的年龄，生活更加艰辛。

由 于存在着上述问题，目前在各地推行农村宅基地复垦过程中存在着相当大的阻力，也带来了不同程度的社会不稳定，甚至在一些地区出现较为严重的上访和集体性事 件。我们的调查还发现，在一些地区，地方政府通过放弃对原有村庄基本设施维护，甚至在学校考试之前突然将学校搬离，从而对剩余村民施加压力，使得剩余村民 为了维系基本生活条件和确保孩子上学，“自愿”在搬迁协议书上签字。通过这种方式实现的“自愿”集中居住，很难让人满意。

四、关于推进农民集中居住点建设的几点建议

农 民集中居住点建设是社会主义新农村建设的一个重要课题，是当前推进农村改革发展需要重点关注和研究解决的突出问题。应遵循积极、稳妥、有序的原则，统一思 想、科学规划、创新举措、顺势推进，通过若干年持续努力，实现农村居民点布局从自然形态向规划形态转变，从根本上改善农村居民生产生活条件和生态环境质 量。1.以统一思想认识为前提，积极稳步推进农民集中居住点建设。进 一步统一各级干部和农民群众的思想认识，从全局、长远的高度审视农民集居点建设重大意义，调动推进农民集中居住点建设的积极性。应充分认清推进农民集中居 住点建设的决策，是符合社会进步潮流的科学选择，是新农村建设的必由之路，是惠及农民的好事实事，必须不遗余力、持之以恒地予以推进。应正确认识农民集中 居住不是农民居住自然点的简单合并，不是人口简单的空间集聚，而是牵动农民切身利益，涉及农民生活方式、生产方式以及农村生产关系的变革。实施农民集居是 一个渐进的、较长的历史过程，必须随着农村经济的发展、各级政府和村级财力的增强以及农民富裕程度的提高而逐步实施，不能急于求成。必须从各地实际出发，防止盲目制定时间进度、追求建设速度和大拆大建、强行推进的现象。只有深刻领会此项工作的重要性、复杂性、艰巨性，才能顺势而为、合力攻坚。

2.以完善布局规划为龙头，引领农民集中居住点建设的有序推进。规划是农村集中居住点建设的龙头，事关长远发展。

一要细化完善。组织对农民集中居住点规划“回头看”，做好修订完善工作，提高规划的前瞻性、可操作性，务求贯穿生态理念，体现文化内涵，反映区域特色，防止千村一面。

二要相互衔接。在制定农民集中居住点总体布局规划的同时，还要考虑畜禽养殖和二、三产业发展等问题，使之相匹配。同时要协调建设、国土等相关部门，结合新一轮土地利用总体规划修编，搞好集中居住点布局规划和土地利用规划的衔接。

三要公开透明。规划要充分征求农民意见，并通过法定程序确定下来，实施刚性管理。规划一经确定要对社会公开，严格执行，接受群众监督。

四要依法监管。农民集中居住点建设必须依据相关法律法规和各级政府的政策规定来开展，加强建设过程中的监督管理，绝不允许借集中居住点建设变相开发商品房，违规操作，否则会损害农民利益，留下隐患。

3.以项目拆迁、危房翻建等为重点，引导农民逐步向居住点集中。根据目前财力，农民集中居住点建设不可能像城镇改造一样大拆大建，只能在规划引领下，分步实施，先易后难，循序渐进。

一是利用项目拆迁率先集聚。对于拓展工业园区、建设规模化现代农业项目以及有关重大工程需要拆迁的农户，应率先安置到集中居住点，利用拆迁补偿做优环境、完善功能，增强对农民集居的吸引力。二是利用新建翻建先行集聚。凡 需新建、翻建房屋的农户应一律进入集中居住点。对集居点外的分散建房，除特殊情况外，应停止审批。强化镇村干部管理责任，建立专项巡查制度，坚决刹住不按 规划办事、不批私建、乱搭乱建等现象。对少数因房屋破旧、居住确有危险又无力新建住房的困难户，可给予必要扶持，优先进点集居，或利用村民“脱壳房”过渡性置换。

4.以解决难点问题为突破，加强农民集中居住点建设的政策引导。农村现行政策的制约是目前农村集居点建设推进的一大难题。一方面要积极反映、向上争取政策；另一方面，相关部门要加强调研，积极探索，形成切实可行的对策措施。

一是完善土地流转政策。千 方百计做好农民集中居住点建设用地的调剂工作。对于涉及农户承包地的，要在做好农民思想工作的前提下，采取置换、互换、征收、租赁等多种方式，加以解决。尽快明确跨村组宅基地置换政策，探索建立农村宅基地复垦奖励政策。对集中居住点用地计划实行单列，确保不挤占地方经济社会发展用地计划。

二是研究整合资金扶持政策。减 免集中居住点规划审批等相关行政事业收费或进行补贴，减免或取消水、电增容费。集居点农民办理水、电、通信等开户、过户手续时，有关部门应免收开户费、过 户费。同时，尽可能将省支农资金向集中居住点建设倾斜，从每年的土地出让金净收益中提取一定比例用于集居点建设。在加大财政扶持力度的同时，引入多元化投 入机制，多方筹措建设资金，使供水、供电、通信、道路、绿化、垃圾及污水处理等配套设施建设到位。

三是逐步完善社会保障制度。研 究农民集中居住点建设中的新情况、新问题，完善与之相适应、能够可持续发展的养老、医疗等社会保障机制，逐步将失地农民、进城农民工纳入社保范围，使农民 获得更多实惠，解除农村居民后顾之忧。可在征用的城镇建设用地中，划出一定比例的土地给成片拆迁的村组开发经营，其所得作为失地农民的生活补助，以保证失 地农民有长期稳定的收入来源。

5.以农业产业化为支撑，增强农民集中居住点建设的物质基础。城 镇化推进离不开工业化发展，农民集居点建设也离不开农村经济发展。农业产业化是发展农村经济、挖掘农内增收潜力、增加农民收入的有效途径，是农民集居点建 设的有力支撑。应继续调整农业结构，加大项目农业发展力度，推进优质特色农副产品基地建设，发展高效、优质、安全的现代农业，提高农产品的市场竞争力和附 加值。培育和引进农业龙头企业，重点扶持一批竞争力强、外向度高、带动能力强的龙头企业，努力实现产加销一条龙、贸工农一体化，加快农业产业化进程。围绕 农业主导产业和特色产品，积极发展农民专业合作经济组织，培养壮大农民经纪人队伍，打造“一品一村”或“一品多村”，形成小规模与大群体相结合的产业基地和生产体系，实现千家万户增收致富。着力抓好农民教育培训，提高劳动力转移质量，增加农民农外就业和收入。同时，通过教育培训，改变农民思想观念、生活习惯、生产方式，实现从传统农民向新型农民的根本转变。

第四篇：关于印发袁庄镇农民集中居住建设管理办法

关于印发《袁庄镇农民集中居住建设管理办法》 的通知

各党（总）支部，各村委会，各单位：

《袁庄镇农民集中居住建设管理办法》经镇党政联合办公会讨论通过，现予印发，请各村、各单位认真贯彻执行。

中共袁庄镇委员会

袁庄镇人民政府

二OO七年八月二十六日

袁庄镇农民集中居住建设管理办法

（试

行）

第一章

总则

第一条

为认真贯彻科学发展观，统筹城乡发展，构建和谐社会，引导农民集中居住，促进村庄适度集聚和集约利用土地等资源，促进农村基础设施和公共设施集约配置，促进整合农业生产和生态空间，加快社会主义新农村建设步伐，依据《袁庄镇镇区总体规划》、《袁庄镇镇村布局规划》和《关于明确农民集中居住规划实施有关问题的通知》（东政办发［2006］90号）、《关于切实规范农民集中居住秩序的通知》（东政办发［2007］35号）、《关于加快推进农民集中居住区建设的实施意见》（东发［2007］22号）等文件精神及相关法律、法规，结合本镇实际，制定本办法。

第二条

本办法适用于袁庄镇镇域范围内农民集中居住建设，镇区内各类建设按镇区总体规划及镇区控制性详细规划。

第三条

镇政府负责全镇农民集中居住建设的规划、管理工作，各村民委员会具体负责本行政村村域范围内农民集中居住建设的实施管理工作。

第二章

农民集中居住建设规划的编制与审批

第四条

农民集中居住建设规划由镇村镇建设办公室牵头，各村民委员会参与编制。提请镇人民代表大会或人大主席团审查同意报县政府（县建设行政主管部门）审批。

第五条

农民集中居住规划必须依据《袁庄镇镇区总体规划》、《袁庄镇镇村布局规划》，根据东发（2007）22号文件精神结合各村实际，农民集中居住点规模镇区周边为2500－3000人，一般农民集中居住点规模为2000－2500人，全镇从原来的43个农民集中居住点调减为20个左右，原则上每村开工建设一个点，特殊情况需增点的必须申请批准。各村必须以村民代表大会的形式通报由县建设行政主管部门审批确定的农民集中居住点位置，并严格按调整后的农民集中居住点组织落实，一次规划分步实施。

第三章

建设用地管理

第六条

镇国土资源管理所要严把农民宅基地审批关，同时要结合上级有关要求，及时调整土地利用总体规划，把新规划的农民居住用地统一调整为建设用地。

第七条

农民集中居住用地由各村按相关规定一次性规划，分期使用。首期农民居住点要调出15亩左右用于农民建房，以后根据需要逐年进行调地。

第八条

农民按规划要求到集中居住点申请宅基地的，在审批时应明确收回原宅基地，并坚持先拆除旧房，交出原宅基地再划拨新宅基地建设。原宅基地除可保留5m2/人的副业用房外，其余房屋应在建房之日起六个月内拆除退耕。若原宅基地在六个月内暂时交不出来的，由原宅基地使用户每年支付土地租赁费给村，标准为新占宅基地同等补偿标准的1.5倍，跨村进集中居住点建房的农户，在新建房屋建成后一个月内必须交出原宅基地，严控一户两宅现象，具体由所在村民委员会和镇农经、国土部门审核把关。鼓励农民规模养殖，各村应划定集中专用地，用地范围标准按相关产业结构调

整规定执行。

第九条

农户跨村进农民集中居住点建住宅的，原则上本镇内的农业户口可以跨村建房，但接收村必须经村集体讨论村民代表会议通过，待接收户口迁移后，按规定办理建房手续，并办理原宅基地房屋的拆除承诺，建筑配套费标准及相关费用由村讨论确定并报经镇村镇建设办公室同意。

第十条

对原规划线内居住房较好但急需进一步改善住房条件的农户，可与符合建房条件，但经济条件不许可的困难户，老龄户协商，在自愿、平等、互利且双方手续完备的前提下，进行宅基地交换，然后到农民集中居住点申请建房或购买商品房。

第四章

建设工程规划管理

第十一条

农户新建、翻建房屋必须按规划到农民集中居住点建房，农民集中居住点以外不得申请新建、翻建、扩建房屋。

第十二条

坚持以人为本、实事求是的原则，凡农户新建住宅（包括楼房和平房），一律安排到农民集中居住点进行统一建设，对因不可抗拒的自然灾害和确无经济能力进农民集中居住点建房的，可以在原规划线内建设过渡性平房，但必须符合以下条件方可批建：

1、现有住房经镇村镇建设办公室确认为危房；

2、该户属困难户，经济收入较低，人均年收入低于当年全镇人均水平的35%，且发生灾难性或特殊情况；

3、新建过渡性平房人均建筑面积不得大于25m2；

4、新建过渡性平房不得使用水泥、砂浆；

5、建房户要作出书面承诺，并按家庭人口每人2000元交足保证金，保证不扩大建筑面积、改变房屋的性质；

6、分工联系村的定村镇干，村支部书记、村主任及定组村干担保。

在符合以上6条规定的基础上，方可办理过渡性平房的建设手续，没有办理建房手续的均认定为违章建筑，如有违规现象，一律按本办法规定追究其责任，并限期纠正。

第十三条

农户新建住宅必须具书面申请，经村民小组签署意见，村民委员会审查同意后领取《如东县个人住宅建设工程规划选址申请表》、《如东县城乡居民建房用地审批表》、《如东县个人住宅建设规划许可证申请表》，如实填报，经村民委员会初审（必须现场勘察并绘制平面图、规划图，签署初审意见），报请分工镇干、片长审核签字后由村报送村镇建设办公室审核后核发《如东县个人住宅建设规划选址意见书》、《用地批准决定书》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》，再由定村镇干、村民委员会主任、国土所、建设站相关人员实施放线方可施工，并跟踪服务。

第十四条

农户新建住宅的造型由各村根据多数进区户的愿望，选用镇建设管理服务站提供的图纸按规划要求实施，做到“五统一、一保证”，即统一规划、统一样式、统一高程、统一区间道路、统一配套设施及绿化，保证按规划要求建设，农户自建的，并缴纳规划建设保证金（保证金由各村收取，交镇财政所保管，房屋完工后经验收符合规划要求如数退还，保证金不少于3000元）。

第十五条

农民集中居住点内的基础设施建设由各村统筹解决，要充分体现自然村庄特色，利用自然河流种植绿化，村民休闲场地、村公共服务中心，公共卫生等各类基础配套设施要基本齐全，并按规划要求由村统一组织施工、验收，凡上级下拨的各类农村配套设施基础设施建设经费，主要用于农民集中居住点的配套建设。

第十六条

农民集中居住点内建房户户型按人口数享受建筑

面积，其标准为：底层住宅的建筑占地面积2－4人户，每户94.5平方米；5－6人户，每户115平方米；7人以上户，每户125平方米、独生子女和大龄未婚青年可以照顾一人计算户人口数，每户最多可照顾一人。各村可根据村的实际，将农户进农民集中居住点的房型分为楼房两类，一类为190m2左右，一类为230m2左右；平房一类为110m2左右，必须统一规格类型，相对集中。

第十七条

农民集中居住点内建房及基础配套建设，各村可在农户自愿的基础上采取市场化运作的形式，市场化运作，或村组织农户自建的形式，但必须坚持“五个统一”的要求实施。

第五章

监督检查与实施

第十八条

镇政府统一负责农民集中居住点建设管理的监督与检查，各村民委员会负责农民集中居住建设的组织与实施。镇建立督查小组，负责镇村范围内的违章建房、宅基地占用、规划执行行为的督查，对督查中出现的违规现象及时反馈到村，并监督纠正到位。镇国土所、建管站、农经站、司法所、调解中心、水利站、供电所、广电站、自来水企业、邮电等部门按各自的工作职责，做好服务协调工作。

第十九条

对进农民集中居住点农户镇给予适当奖励，凡纯农户进入村指定的集中居住点（不包括集中居住点内改建户），且按“五个统一”要求建设，经镇村镇建设办公室相关部门验收合格，镇一次性奖励楼房户1000元，平房户800元。

第二十条

严格执行农民集中居住点建设资金的管理。各村凡筹集用于农民集中居住点公共设施配套建设或统一代建、农户分购的资金，一律进入村账实行收支两条线管理，专款专用。

第二十一条

镇对农民集中居住点的公益设施建设将给予补偿（具体办法另行制定）。

第二十二条

强化组织领导，明确工作职责。为加速我镇农民集中居住点建设实施，强化组织领导，进一步明确工作职责，充分发挥其职能作用，确保我镇农民集中居住点建设健康有序发展，镇政府将建立工作领导组，领导组另文下发。

第二十三条

强化镇村干部的考核，农民集中居住点建设各村党支部书记为第一责任人，村主任为具体负责人，其他村干为到组的直接责任人，从即日起，若出现未经批准在非集中居住点新开工建房而未能及时得到有效处理的，一律逐级追究责任，在村干分工范围内出现一户，该村干当年报酬减半（若出现批平建楼的该村干停职待岗），出现两户及两户以上的，该村干予以下岗辞退；在所在村范围内出现一户，该村当年不得评为先进，村党支部书记、村主任实行诫勉谈话，当年报酬减少三分之一；出现两户以上，该村不享受镇年终考核奖，村支部书记、村主任停职待岗；待岗期间不享受村干待遇。定村镇干在所分工范围内出现一户，年终奖减三分之一，出现两户以上，年终奖不享受，并由组织上实行诫勉谈话。

第二十四条

镇各部门都要齐抓共管，密切配合。村镇建设办公室要严把手续关，不办人情、招呼手续，本办法第十七条涉及到的镇相关部门就此项工作列入年终考核主要内容之一。凡因组织不力，督查不到位，配合不协调，处理不彻底，发现一例涉及到的部门负责人年终奖励减一半。具体工作人员年终奖减少三分之二。情节严重，造成不良影响的将按级追究当事人的责任。

第二十五条

本办法的考核，由镇政府组织实施。

第二十六条

本办法从发文之日起生效。本办法由镇村镇建设办公室负责解释。

第五篇：学年论文：农民集中居住：社会主义新农村建设创新模式探析范文

农民集中居住：社会主义新农村建设创新模式探析

方益民 朱剀婷

中南大学政治学与行政管理学院

摘要:

党的十六届五中全会设计了建设社会主义新农村的的宏伟蓝图,其中新农村的内涵包括“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”；党的十七大报告指出推进社会主义新农村建设应“坚持农村基本经营制度，稳定完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。”在这些政策的推动下，农民集中居住这一新型农村发展模式在东部地区发展起来并被初次引入到中部地区部分农村试点运行。由于中部地区特殊的地理、人文和政策等因素的影响，农民集中居住这一模式在中部地区的发展状况如何是一个亟待关注的问题。

关键词:

集中居住创新模式中部问题

所谓“农民集中居住”，简单地说，就是把自然村的农民集中到小区居住。在我国东部沿海地区，“空心村”现象越来越多，“空巢家庭”以及家庭中的留守儿童、留守老人问题都逐渐得到各界人士的关注，部分农村因劳动力的缺乏，荒废土地现象严重，这些问题阻碍农村事业发展，农民集中居住模式既能改善农村居住环境，也能提高农村投资效率，因而在东部沿海农村率先发展起来。本文将从农民集中居住创新模式的研究现状、东部发达农村地区的农民集中居住现状、农民集中居住模式在中部地区植根的适应性分析以及在中部地区推广农民集中居住的模式几点建议四方面开展尝试性分析。

一、农民集中居住的创新模式的研究现状

农民集中居住模式作为一种新型农村建设模式，直到2000年以来才相继得到一些学者的重视和研究。对于农民集中居住的现状，有些学者侧重于对这一新

型“三农”问题的缓解以及对解决模式进行价值分析，他们认为中国农业的第一次制度改革—实行家庭联产承包责任制后所产生的促进农业经济发展的效用已经发挥殆尽，中国农业需要第二次创新。而实行土地制度的调整，实现土地规模化经营正是促进我国农业发展的新的契机。他们认为合理流转农民的土地使用权，集中安顿农民居住至少在以下方面产生积极的作用：

首先，闲置土地集中利用，有利于高科技和大中型农业机械在农村中的运用，从而降低农产品的单位成本，提高农业经济效益；其次，这一模式有利于我国农业的产业化经营，有利于当前我国农村富余劳动力的转移及我国城乡二元结构情况的改善；再次，推进农民集中居住能够对农村居民的住宅进行空间上的重新调整，变零乱分散为集中有序，变自然状态为规划形态，变土地零散为集约使用；最后，对于缓解农村空巢家庭存在的系列问题，也提供了尝试和解决的方法。

另外有部分学者，他们研究的侧重点是农民集中居住的政策推进过程中存在的种种问题。农民集中居住涉及到国家、地方政府和被拆迁农民三者的切身利益。在我国东部地区尤其是以江苏为代表的沿海发达地区的农村，这一新农村建设模式虽然走在了全国的前列，但是他们作为一项如此巨大的政府推进工程，在实施的过程中，产生了一系列亟待重视和解决的问题：

首先，地方政府往往仅从自身的利益考虑，以简单行政命令代替国家相关法律规定，没有充分考虑农民的意愿，造成很多严重隐患,强制推进集中居住是对农民土地财产权的严重侵害，违背了国家相关法律规定同时也折射出地方政府在新农村建设规划中存在的若干不良倾向；其次,推进农民集中居住缺乏统筹规划，一味追求向城市看齐，极大地破坏了乡村的自然风景与文化传统；另外,地方政府无视农民意愿，对农民的补偿不到位，造成农民对政府的不信任加剧;宅基地兼具生产、生活双重属性，集中居住实际上也对农民发展庭院经济产生了严重阻碍；最后,集中居住如果没有合理的调节与保障,就会使得农民生活成本提高，生活不方便，造成“上楼致贫”的不良后果。

目前，国内的学者对农村中出现的农民集中居住模式的研究，主要集中反映在对渐已成熟的东部农村研究上，对中西部新农村建设的研究非常少，对模式推

广地区农民土地意识的转变、基层政府在农民集中居住过程中的角色定位、农民集中居住后的思想状态生活状态等的研究几乎没有做出过尝试，更没有以湖南省农民集中居住这一“三农”发展的模式的现代功能为基准点来探寻政府和农民在现代农村社会发展进程中所扮演的角色，使之体现更好的职能定位。农民集中居住模式尤其是在中部地区的试点存在巨大的研究空间。

二、农民集中居住模式在东部地区的发展现状

农民集中居住这一创新性新农村建设模式最早在东部沿海发达地区的农村得到施行和发展。尤其在江苏、上海、浙江等一些东部沿海发达地区已经初具规模，取得了很好的社会综合效应，产生了积极的社会反响。比如江苏如皋地区的土地使用权流转、农民集中居住形态比较成熟，五万个村落相继村村合并，组建成大村落，政府将因外出务工或者从事其他外地工作的农民的土地实行集中流转，支付给农民一定的补偿金，补偿金的份额综合考虑农民的土地转让量、当地的物价水平和农民的房产面积，政府通过集中建造农民集中居住小区以作为对农民土地补偿的一种形式，将失地农民集中安排住宿在政府营建房里。如皋地区的这一农村发展模式被成为“农村快速小康的捷径”。对于政府通过这种创新手段征收来的农村集中用地，通过招商引资或者本地投资等多种方式将土地集约使用，开展新型工业化建设，最终使得农村发展摆脱滞后局面，进而推动了农村城镇化和工业化的进程。

三、农民集中居住模式在中部地区植根的适应性分析

中部地区农村的发展也面临着诸多问题，也具备东部农村发展的一些特点，因此农民集中居住在中部地区的试点和推广有其必然性和必要性，然而中部地区发展有其自己的特色，因此我们必须结合中部地区的区位因素、人文因素对其试点单位进行调查研究。近年来，湖南省张家界市慈利县江垭镇（调研团队队员家乡所在地）部分村落开始贯彻落实省委省政府的新农村建设试点方案，执行基层政府吸纳农民土地使用权，建立农村集中居住社区，对农民土地使用权的转让实行有偿补贴等一系列措施。本课题调研小组正是基于这样的政策背景对张家界市慈利县江垭镇部分村落开展实证调查。对待中部地区的特殊环境因素，要特地从

以下几方面加以把握：

1、了解和分析近年来中央在三农问题上的政策大背景，以及省委省政府和市县级党政机关在建设社会主义新农村方面的政策举措，从政策上宏观把握开展农民集中居住的理论依据和实际方法。中部地区开展流转农民土地使用权的工作，更要对即将失地的农民进行充分的说服和劝导工作，保证在政策和法规调控的范围内将征地和新建工作做到位。

2、要组织专门的部门开展对新农村建设试点单位的充分调查，分析中部地区区别于东部地区的特殊地理环境，人文环境，历史风俗等因素，为农民集中居住模式在中部地区的试点和推广奠定背景资料。只有这样的周密部署和科学组织，才能找到区别于东部地区的特殊地域特征，进而将在东部地区发展已经比较成熟的农民集中居住模式进一步加以创新和改进，建立真正适合中部地区实情的创新模式。

3、由于农民是在政府的主导作用下实行土地使用权流转的，因此调查研究在此过程中农民土地意识的变迁，包括农民对新农村建设政策的认知与了解，农民对基层政府执行政策的看法和见解等将显得十足的重要。农民集中居住只是一个结果，一种模式，充分和全面的针对农民土地意识的调研将为这一结果和模式提供佐证。近些年来，伴随着农村土地改革的进一步深化，我国各地区农民都在不同程度上进行着土地意识的变迁，了解农民生存状态，掌握农民意识变迁，能够为有效推行农民集中居住模式铺平道路。

4、提高认识基层政府在农民集中居住模式实施过程中的角色及作用。政府是通过什么具体的渠道流转农民的土地使用权，对于流转后的集中土地，政府主要通过哪些渠道有效利用，另外，政府对农民的土地补偿政策有哪些，什么标准，都是开展推广这一创新性农村建设模式的必要前提。

5、基层政府在顺利实行农民的土地流转，安顿农民的集中居住后，应当对集中居住后农民的生存环境、思想动态，老年人群的生活质量、留守儿童的受教

育环境是否能从根本上得到改善，集中居住区的配套设施能否适应或满足百姓需求等等方面加以跟踪调查，及时收集和总结在土地流转和集中居住生活的过程中遗留的各种问题，为进一步优化这一模式、更好地开展新农村建设提供参考。

6、政府根据调查资料，分析和预测这种农村建设新模式在中部地区的发展可能诱导的问题，如农民的土地的意识形态扭转的不及时性造成农民返村现象、土地使用权流转过程中农民利益的侵害、集中居住小区的环境问题和生活问题、对农民的补偿问题等，以及提出相应的对策。

7、在开展新农村建设的过程中，及时阶段性总结农民转让土地使用权以及政府安排农民集中居住这一“三农”发展新模式的应用价值及推广价值。

四、对中部地区开展农民集中区建设的几点建议

自从2007年12月份以来，本课题团队利用院专项调研经费对中部农村农民集中居住模式应用的的典型——湖南省张家界市慈利县开展了实证调研，由于慈利县的新农村建设步伐稍微落后于河南郑州以及山东的部分农村，因此在调研过程中，我们只从以下几方面对中部地区开展的新农村建设提供建议：

1、在进行新农村建设时，要根据不同的县市条件选择不同的建设模式，而不可将农民集中居住模式毫无分别地落实在每一片中部土地。要科学制定农村村庄建设规划，湖南省的镇村布局规划编制工作基本结束，镇村布局规划是一个宏观的布局性的规划，着重解决农村集中居住区的定点、定位和村镇主要基础设施的布局。要全面实施镇村布局规划，还必须制订切实可行的农村村庄建设规划，明确规划主体和规划资金渠道，完善相关技术标准，履行法定报批程序，尽快为新一轮农村集中居住区建设提供规划依据。

2、相关政府部门应当尽早出台相应的用地政策，对集中居住区用地单列计划，下放审批权限，确保农民住宅用地计划不挤占地方经济社会发展用地计划；涉及到用户承包地的采取置换、互换、征收等手段时，农户要服从调度；

对采取市场化运作方式建集中居住区的，减免相关土地规费；收益部分用于集中居住区基础设施投入；对收入水平相对较高的农户到中心村建房，宅基地的面积可适当放宽，对多占用土地增加收费，增收的资金应用于农村集中居住区的基础设施和环境建设。

3、为顺利诱导农民的转地积极性，可以相应出台一些倾斜扶持政策。省政府和相关部门要把对农业农村的扶持向农村集中居住区建设上倾斜，要建立城市支持农村的投入机制和部门参与、各方协调的长期帮扶机制；东部、中部和西部，湘西、湘中、湘南要区别对待，切实解决各地区基层自身难以解决的问题，为新农村新建设打下坚实的物质基础。

4、村镇建设管理队伍是开展农民集中居住，有效转让土地使用权的重要保障。要尽快解决基层村镇服务机构无收费项目、人员经费无着落、队伍不稳定、专业人才严重缺乏、规划管理工作难以开展等问题，建议对镇级村镇建设一条线人员实行垂直管理，明确经费解决渠道，妥善解决人员编制、工资经费等实际问题，保障村镇建设队伍的稳定，提高建设行政执法管理和为民服务的能力。

参考文献：

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